6 Regulering av ressursuttaket

6.1 Innleiing

6.1.1 Bakgrunn

Formålet med havressurslova er å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna, jf § 1. Dette er utdjupa i omsyna som er lista opp i § 7 andre ledd, som vil vere viktige retningslinjer i den praktiske reguleringa av ressursuttaket.

Sjølv om det ikkje er direkte uttrykt i saltvassfiskelova, har det vore eit mål i forvaltninga av dei levande marine ressursane å oppnå ei høgast mogleg langsiktig avkastning av ressursane. Dette skal skje ved å sikre ei hausting av bestandane som fornybare ressursar som tek vare på bestandane over tid, og gjer at bestandane på lengre sikt produserer eit haustingsverdig overskot.

På dette grunnlaget har styresmaktene gjennom tidene sett i verk ulike typar reguleringar, som kvotereguleringar, innsatsavgrensingar, reiskapsreguleringar o.a. I dette kapittelet går vi gjennom reguleringa av ressursuttaket.

6.1.2 Nærare om kvotefastsetjing etter internasjonale avtalar

Ei rekkje bestandar vandrar mellom dei ulike kyststatane sine økonomiske soner og områda i nærleiken. For desse bestandane vert det fastsett totalkvotar på bakgrunn av internasjonale forhandlingar mellom dei kyststatane som saman forvaltar bestandane, der kvar av partane oppnår ein del av totalkvoten. Dette gjeld i dag for om lag 90 % av dei ressursane norske fiskarar haustar på. I tillegg kjem avtalar som gjev statane gjensidig tilgang til å fiske i kvarandre sine soner, og byte av kvotar. Det legg også føringar for fastsetjinga av nasjonale kvotar. I tillegg vert det fastsett kvotar for norske fartøy på grunnlag av internasjonale forhandlingar for bestandar som berre finnest på det opne havet.

Bestandar under nasjonal jurisdiksjon kan forvaltast av vedkomande kyststat åleine. Til dømes er sei nord for 62°N ein eksklusiv norsk bestand, og Noreg har difor fastsett eigen nasjonal kvote for denne utan å forhandle med andre statar.

Kyststatane har ei folkerettsleg plikt til å samarbeide om felles forvaltning av viltlevande marine ressursar, noko som mellom anna kjem til uttrykk i havrettskonvensjonen art. 63 og art. 118.

Dersom kyststatane ikkje vert samde om ein felles totalkvote for vandrande bestandar, er det opp til den enkelte kyststaten om det einsidig skal fastsetjast ein nasjonal kvote, eller om det i det heile skal vedtakast noka øvre kvantumsavgrensing. Det kan vere ei vanskeleg vurdering å avgjere dette fordi andre kyststatar kan velje å overutnytte bestandane for å posisjonere seg til seinare forhandlingar. Det kan skje fordi fangstmengda (omfanget av haustinga) til ein kyststat er eit relevant moment etter FN-avtalen om fiske på det opne havet art. 7 nr. 2 bokstav e.

I lys av den folkerettslege plikta til å bevare dei viltlevande marine ressursane kan Noreg innimellom måtte godta ein avtale som inneber ei avgrensa overutnytting av ein ressurs framfor ikkje å ha nokon avtale i det heile. Det siste alternativet – ingen avtale – kan innebere fri utnytting og ei langt større overutnytting.

Skal vi få til ei økosystembasert tilnærming i forvaltninga av vandrande bestandar, jf. kapittel 4.2, må dei involverte kyststatane på eit internasjonalt nivå verte einige om ein totalkvote og eit haustingsmønster som tek omsyn til økosystemet og tolegrensene til bestandane.

Det kan oppstå situasjonar der kyststatane er einige om ein totalkvote for bestanden, men ikkje einige om fordelinga av totalkvoten statane imellom. Dette kan skape utfordringar i den nasjonale forvaltninga av bestanden.

6.1.3 Kort om reguleringssystemet

For å kunne forvalte dei levande ressursane i havet på ein tenleg og rasjonell måte, vert det fastsett ulike reguleringar for å avgrense og kontrollere haustinga.

I forvaltninga av dei fleste kommersielt viktige bestandane vert det i forskrift fastsett forbod mot fiske og så opna for fiske gjennom tildeling av kvotar som fartøya kan fiske innanfor. Dette er det vi kallar kvoteregulering. Styresmaktene fastset ein nasjonal kvote som vert fordelt på dei ulike fartøygruppene og deretter vert gruppekvoten fordelt på dei enkelte fartøya i gruppa. Når det er nødvendig av omsyn til bestanden, kan styresmaktene forby alt fiske i ein periode. Det har mellom anna i fleire år vore gjort for lodde i Barentshavet.

Uttaket av viltlevande marine ressursar kan også regulerast indirekte gjennom ulike former for innsatsavgrensingar, som mellom anna kan innebere at berre eit avgrensa tal fartøy kan delta i dette fisket, såkalla innsatsregulering i medhald av deltakarlova. Innsatsreguleringar medverkar på lik linje med reine uttaksreguleringar til å redusere uttaket av ressursane.

Vidare vert uttaket regulert indirekte gjennom reglar om maskevidde, minstemål o.l., og gjennom reglar om stenging av område for kortare eller lengre tid, anten i tillegg til kvoteregulering og innsatsavgrensingar, eller som einaste forvaltningstiltak som er innretta mot å redusere fisket på ein bestand. Dei ulike reguleringsregima er oftast kombinasjonar av ulike uttaks- og innsatsreguleringar og tekniske reguleringsforskrifter.

Kvotereguleringane og dei tekniske reguleringane vert fastsette i medhald av saltvassfiskelova, medan innsatsavgrensinga vert fastsett med heimel i deltakarlova.

6.2 Gjeldande rett – kvoteregulerte fiske- og fangstverksemder

6.2.1 Fastsetjing av nasjonal kvote

Nasjonal kvote – eller norsk del av totalkvoten for kvar bestand – vert som nemnt fastsett einsidig av norske styresmakter eller i samarbeid med andre statar på grunnlag av råd frå havforskarane. Nasjonal kvote er det kvantum norske aktørar kan hauste. Totalkvoten er den mengda som samla kan haustast av ein bestand av alle statar.

Saltvassfiskelova § 4 første ledd bokstav a gjev departementet heimel til å fastsetje eit største tillate fangstkvantum for viltlevande marine bestandar som er omfatta av lova sitt verkeområde. Det kan etter denne føresegna fastsetjast nasjonal kvote når omsynet til ei forsvarleg forvaltning av dei viltlevande ressursane tilseier det, når internasjonale avtalar gjer det nødvendig eller når omsynet til ei rasjonell eller formålstenleg utøving av fiske og fangst tilseier det. Av omsyn til ei berekraftig forvaltning og behovet for stabile og føreseielege rammevilkår for næringa, er det også fastsett fleirårige forvaltningsreglar for fleire bestandar, jf. ovanfor i kapittel 4.2 om økosystembasert forvaltning.

Kvoten kan fastsetjast som eit maksimalt fangstkvantum målt i mengde (vekt eller rommål), eller i tal individ. Kvoten kan vidare fastsetjast for ein nærare biologisk definert bestand, og innanfor eit større eller mindre geografisk område. Det kan fastsetjast slik kvote for einkvar målbar ressurs som er omfatta av saltvassfiskelova sitt verkeområde.

Nasjonal kvote vert vanlegvis fastsett for ein periode på eitt år om gongen, men lova er formelt ikkje til hinder for at det vert fastsett kvotar for lengre eller kortare tidsrom.

I medhald av saltvassfiskelova kan det fastsetjast nasjonal kvote som gjeld for alle norske fartøy i farvatn under norsk fiskerijurisdiksjon og på det opne havet. Også for norske fartøy si hausting i andre lands farvatn, vert kvotar fastsette med heimel i saltvassfiskelova. For utanlandske fartøya si hausting i norsk økonomisk sone, fiskerisona ved Jan Mayen og fiskevernsona ved Svalbard, vert kvotar til utanlandske fartøy fastsette med heimel i sonelova § 4. I Svalbards sjøterritorium vert det med heimel i svalbardlova § 4 fastsett kvote eller anna fangstregulering som gjeld både for norske og utanlandske fartøy.

6.2.2 Fordeling av nasjonal kvote

Når det er fastsett ein nasjonal kvote, vert kvoten normalt fordelt på fartøygrupper og dei deltakande fartøya. Nasjonal kvote kan også fordelast til andre formål, som til dømes forsking, undervisning, praktiske reiskapsforsøk og agnkvotar.

Forvaltninga har likevel inga plikt til å fordele den nasjonale kvoten på grupper eller fartøy. Dersom det berre vert fastsett ein nasjonal kvote, vil alle norske fartøy med relevante konsesjonar og løyve til å delta, fritt kunne hauste til den nasjonale kvoten er fiska opp.

Det normale er likevel at nasjonal kvote vert fordelt. Reglane for og omsyna bak fordelinga vert gått gjennom nedanfor. Når det er fastsett nasjonal kvote etter saltvassfiskelova § 4 første ledd bokstav a, vert han først fordelt på ulike fartøygrupper etter § 5 andre og tredje ledd.

Gruppekvoten vert så fordelt på dei einskilde fartøya i gruppa, jf. § 5 første og tredje ledd. Det er ikkje noko vilkår for fastsetjing av gruppekvotar eller kvotar til fartøy at det først er fastsett ein nasjonal kvote. Det er heller ikkje noko i vegen for at det vert fastsett ein gruppekvote for nokre grupper medan andre grupper ikkje får avgrensingar.

Nasjonale kvotar, gruppekvotar og kvotar til fartøy kan fastsetjast som eit makismalt kvantum for ein periode. Det vanlege er å fastsetje slike kvotar for eit kalenderår. Med heimel i saltvassfiskelova § 5 kan det i staden for eller i tillegg til ein kvote til fartøyet fastsetjast avgrensingar per tur. Slike avgrensingar kan også setjast i konsesjonen eller deltakarløyvet til fartøyet.

6.2.3 Særleg om fastsetjing av gruppekvotar

6.2.3.1 Innleiing – inndeling i grupper

Etter saltvassfiskelova § 5 andre og tredje ledd kan det fastsetjast gruppekvotar for grupper av fartøy inndelt etter gjevne kriterium. Desse kriteria er reiskapar eller fartøygrupper. Forarbeida gjev ikkje særleg vegleiing om kva som ligg i omgrepet fartøygruppe, eller korleis ei gruppe skal definerast.

I Ot. prp. nr. 85 (1981 – 1982) går det fram at ein mellom anna siktar til kva produkt fartøygruppa brukar fangsten til, til dømes om dei leverer fangsten fersk, salta, filetert og fryst. Høgsterett slutta seg av den grunn i «fabrikktråldommen», Rt. 1993 side 578, til at fabrikk- og saltfisktrålarane tilhøyrde ei anna gruppe enn ferskfisk- og rundfrysetrålarane. Omgrepet fartøygruppe legg opp til eit svært breitt vurderingstema som opnar for relativt mange klassifiseringar av ulike grupper, innanfor dei kriteria som er sette i føresegna.

Styresmaktene har såleis stor fridom til å dele inn i grupper innanfor desse kriteria ved kvotefordelinga, og kan også med heimel i § 5 andre ledd fastsetje ulike kvotar for dei ulike gruppene, noko Høgsterett slutta seg til i Rt. 1993 side 578.

Dei enkelte gruppene kan etter § 5 andre og tredje ledd også delast inn i nye grupper. Eit døme på dette er reguleringa av fiske i kystfartøygruppa, der denne i mange fiskeri er delt inn i ei lukka og ei open gruppe.

6.2.3.2 Fordeling av nasjonal kvote på ulike grupper – omsyn

Ved fordelinga av nasjonal kvote mellom dei ulike gruppene, vil ei rekkje ulike faktorar spele inn i dei vurderingane styresmaktene gjer. Kva for omsyn det skal leggjast vekt på er, innanfor dei rammene lova set, ei politisk avgjerd.

Utgangspunktet er at dei enkelte fartøygruppene er svært ulike i kapasitet, mobilitet, effektivitet, sysselsetjing og lønsemd, og det får naturleg nok innverknad på fordelinga av ressursane mellom gruppene. Dette vart også lagt til grunn ved endringane av kvoteføresegnene i deltakarlova i 1979. I Ot.prp. nr. 23 (1978 – 1979) s. 3 uttala departementet såleis at:

En mest mulig hensiktsmessig utnyttelse av flåten tilsier at man forsøker å fordele flåten på de foreliggende fangstmuligheter. Dette vil også være nødvendig for å kunne rette opp de skjevheter som fangstbegrensningene har skapt mellom fartøyer av forskjellige størrelser, teknisk utrustning m.v.

Vidare kan fordelinga av kvotane også ha ulik innverknad i ulike distrikt. Det kan difor også vere nødvendig å leggje vekt på omsynet til landindustrien i fiskeriavhengige distrikt når nasjonal kvote skal fordelast mellom gruppene. Slik sett er det eit breitt spekter av ønskje og omsyn som kan spele inn ved fordelinga av nasjonal kvote.

Det avgjerande for fordelinga mellom gruppene er at dei omsyna styresmaktene legg vekt på, må liggje innanfor dei omsyna som kan leggast vekt på etter kvoteføresegnene i saltvassfiskelova.

Saltvassfiskelova § 5 tredje ledd gjev i tråd med dette forvaltninga heimel til å fordele nasjonal kvote ulikt på dei enkelte gruppene på grunnlag av kor store fartøya er, lastekapasitet og sysselsetjing ved tilverking av fangsten om bord og i land og for ulike reiskapsgrupper. For dei ulike reiskapsgruppene går dette direkte fram av § 5 tredje ledd andre punktum. At dette også kan innebere ei ulikebehandling mellom gruppene, følgjer av Ot.prp. nr. 39 (1975 – 1976) side 3, der det mellom anna står:

Ved allerede iverksatte kvoteordninger har det vært nyttet forskjellige kriterier for å fastsette de deltakende fartøyers andeler. Kvotefastsettelse har således vært knyttet både til fartøyets lastekapasitet og til antall deltakende fiskere om bord, men slik at en har satt et maksimum så vel på lastekapasitet som på deltakere. Dette innebærer til en viss grad en forskjellsbehandling. … Den tilsynelatende forskjellsbehandling vil vanligvis henge sammen med faktiske forskjeller i fartøyers effektivitet og/eller lønnsevne.

Men i tillegg kan departementet ved fordelinga av nasjonal kvote mellom grupper, ta alle dei omsyn som ligg innanfor dei allmenne formåla i reguleringsføresegnene inkludert nærings- og distriktsomsyn, jf. nedanfor i kapittel 6.2.3.3. Det kan såleis differensierast mellom gruppene også etter desse omsyna. Høgsterett støtta denne forståinga av saltvassfiskelova i Rt. 1993 side 578.

Styresmaktene si fordeling av nasjonal kvote mellom grupper, mellom anna spørsmål om sakleg ulikebehandling, har ved fleire høve vore prøvd av domstolane. I «fabrikktråldommen», Rt. 1993 side 578, hadde kvotane til fabrikk- og saltfisktrålarane over ein periode vorte reduserte i høve til ferskfisk- og rundfrysetrålarane. I dommen uttalar Høgsterett mellom anna:

Det fremgår at den kvotefordeling som skjedde gjennom de omtvistede forskrifter, var utslag av et bevisst ønske om å styrke ressursgrunnlaget for ferskfisk- og rundfrysetrålergruppen. … I Høyesteretts dom i Rt-1961 – 554 ble det lag til grunn at hensynet til sysselsettingen for befolkningen i kystdistriktene var et lovlig hensyn etter den tidligere saltvannsfiskelov av 1955. Stortinget har senere flere ganger fått seg forelagt retningslinjer for fiskeripolitikken hvor slike hensyn har vært fremhevet, og har gitt sin tilslutning til dette. … Jeg kan heller ikke se annet enn at departementet med hjemmel i [saltvannsfiskeloven § 5] annet ledd må kunne fastsette forskjellige kvoter for forskjellige fartøygrupper. … Ved utferdigelsen av forskrifter etter annet ledd er det klart at departementet kan ta alle de hensyn som ligger innenfor reguleringsbestemmelsenes alminnelige formål.

Heimelen til å differensiere mellom fartøygrupper i saltvassfiskelova § 5 andre og tredje ledd er difor i dag tilstrekkeleg klarlagt i rettspraksis, og det er slått fast at styresmaktene ved fordeling av kvotar mellom dei ulike gruppene, innanfor dei skrankane § 5 set, har vide fullmakter til å fordele høvet til å fiske ulikt mellom grupper.

Det er likevel viktig å understreke at det ei tid no har vore eit politisk mål å ikkje endre kvotefordelinga mellom gruppene i særleg grad. Bakgrunnen er at stabilitet i fordelinga mellom gruppene blant anna har vore sett på som eit viktig verkemiddel i arbeidet med å strukturere flåten.

Rettsleg sett kan styresmaktene likevel innanfor rammene av saltvassfiskelova § 5 tredje ledd også endre fordelinga og «styrkeforholdet» mellom grupper så lenge omsyna som ligg bak avgjerdene fell innanfor formålet med reguleringsføresegnene og dei formåla lova generelt skal fremje.

6.2.3.3 Særleg om distriktspolitiske omsyn og næringsomsyn

Styresmaktene kan ved fordeling av kvotar på ulike grupper generelt leggje vekt på distriktspolitiske omsyn. Slik har det vore i lang tid, og det er viktig å peike på at desse omsyna ikkje berre vert lagt vekt på i samband med distriktskvotar, men generelt ved kvotefordelinga mellom gruppene.

Saltvassfiskelova § 5 tredje ledd vart i samband med endringa av heimelen for distriktskvote i 1988 endra slik at det gjekk tydeleg fram av lova at ein ved fordelinga av kvotedel på dei enkelte fartøygruppene kunne differensiere mellom gruppene også etter marknads- og distriktsomsyn som sysselsetjing ved tilverking av fangsten om bord og i land, jf. Ot.prp. nr. 77 (1987 – 1988). Dette hadde mellom anna samanheng med at det ved fordeling av ein distriktskvote ville vere eit relevant vurderingstema om fangsten vart tilverka om bord i fartøyet eller på land, noko som var viktig ved vurdering av i kva distrikt denne kvoten skulle landast.

Det var likevel også før lovendringa i 1988 sett som relevant å leggje vekt på distriktsomsyn etter § 5 tredje ledd ved fordeling mellom fartøygrupper og regulering av ulike fiskeri. Høgsterett uttalte i notfiskedommen, Rt. 1961 side 554 følgjande:

Loven om saltvannsfiskeriene § 4 nevner som formål for de reguleringstiltak den hjemler bl.a. «å sikre en rasjonell og forsvarlig utøvelse av de forskjellige fiskerier». I innstilling O. V (1955) side 6 uttaler sjøfarts- og fiskerikomitéen i sin kommentar til § 4, at den vil «i likhet med fiskerilovkomitéen og departementet presisere at § 4 bare tilsikter å gi hjemmel for tiltak til beskyttelse og fremme av fiskebestanden, og til å sikre en rasjonell og forsvarlig utnyttelse av våre fiskerikdommer for derved å sikre næringsgrunnlaget for kystens fastboende befolkning».

Såleis var omsynet til å sikre næringsgrunnlaget for nokre distrikt og dei som budde der, sett som eit sjølvstendig og relevant formål med lova. I «fabrikktråldommen», Rt. 1993 side 578, fastslo Høgsterett som vist i sitatet ovanfor, at Stortinget fleire gonger hadde slutta seg til at distriktspolitiske omsyn kunne leggjast til grunn for fiskeripolitikken.

Når det gjeld næringsomsyna styresmaktene kan leggje vekt på i samband med ei differensiert fordeling av kvotar på dei ulike gruppene ligg det føre ei grundig utgreiing i St. meld. 51 (1997 – 98) kapittel 7.2.3, der det mellom anna vert peika på at styresmaktene ved fordelinga av kvotar mellom flåtegrupper, i tillegg til omsyna nemnd ovanfor, også må kunne sjå heile næringa i samanheng og leggje vekt på kva som gjev ei høgast samla verdiskaping. Som vist i sitatet ovanfor frå fabrikktråldommen kan også distriktspolitiske omsyn og næringsomsyn vere to sider av same sak.

Det er altså både gjennom rettspraksis og forarbeid slått fast at lovgjevar har meint at det skal vere høve til differensiering mellom dei ulike fartøygruppene, og at styresmaktene ved differensiering kan ta alle dei omsyn som ligg innanfor reguleringsføresegnene sine allmenne formål, inkludert omsynet til befolkninga i kystdistrikta og næringsomsyn. Dette er såleis etter gjeldane rett uomstridd og inneber at ein kan fordele nasjonal kvote ulikt på ulike grupper med omsyn til mellom anna ein differensiert flåte, sysselsetjing, regionale omsyn og samfunnsøkonomisk lønsemd.

6.2.4 Særleg om fastsetjing av kvotar for fartøy

6.2.4.1 Innleiing – fordeling av gruppekvoten

Gruppekvoten kan etter saltvassfiskelova § 5 første og tredje ledd fordelast på dei deltakande fartøya etter ulike reguleringsmodellar. Kvotar til dei deltakande fartøya kan ha ulike karakteristika, der maksimalkvote og fartøykvote er dei mest vanlege. Desse er nærare omtala nedanfor. Felles for kvotane til dei deltakande fartøya er likevel at desse kvotane er det største kvantumet fartøyet kan hauste.

Fordelinga av gruppekvoten på fartøya i ei gruppe er omtalt slik i St.meld. nr. 21 (2006 – 2007):

Fartøyets faktiske kvote blir avgjort av dets relative andel av gruppekvoten for vedkommende fartøygruppe (som altså bestemmes av forholdet mellom kvotefaktorer i gruppen og av den angitte faktoren for den enkelte, inkludert eventuell strukturkvote).

Det varierer mellom gruppene korleis kvotefaktoren vert gjeven. Døme på fastsetjing av kvotefaktorar er basistonn, konsesjonskapasitet, kvotefaktor og heimelslengde.

Heimelen til å fastsetje fordelingsnøklar internt i ei fartøygruppe følgjer direkte av lova, ved at ein kan fordele gruppekvoten på fartøya i gruppa etter objektive kriterium, jf. § 5 tredje ledd. Kriteria som er lagt til grunn i fordelingsnøkkelen må ha heimel i § 5 tredje ledd og formåla med reguleringsføresegnene. Det går fram av forarbeida at heimelen skal brukast på denne måten, jf. Ot.prp. nr. 85 (1981 – 82) side 18, der det står følgjande:

Det heter i første ledd «kvoter for de deltakende fartøyer». I praksis gjennomføres det ved fastsettelse av generelle regler, slik at hvert fartøy får lik kvote innen samme gruppe eller kvote beregnet etter bestemte fordelingsnøkler innen bestemte grupper etter fartøyets størrelse. De generelle regler fastsettes i samsvar med bestemmelsene i tredje ledd, dvs. på grunnlag av fartøyets størrelse, lastekapasitet og bemanning.

Eit eksempel på slike fordelingsnøklar er den såkalla «universalnøkkelen». Universalnøkkelen fortel korleis ein skal berekne kvoten av pelagiske artar til konsesjonspliktige ringnotfartøy. Desse fartøya har ein fastsett konsesjonskapasitet i sitt konsesjonsdokument. Konsesjonskapasiteten vart sett til fartøyet sin faktiske lasteromskapasitet på eit gjeve tidspunkt, og er målt i hektoliter, til dømes 10.000 hektoliter. Sjølv om fartøyet seinare er skifta ut, gjeld den konsesjonskapasiteten som vart sett for det gamle fartøyet også for det nye. Kvart fartøy får så rekna ut ein basiskvote. Fartøy i ringnotgruppa vert tildelt fartøykvotar på grunnlag av følgjande basiskvotar:

1.500 hl + 40 % av konsesjonskapasiteten frå 0 – 4.000 hl

• + 30 % av konsesjonskapasiteten frå 4.000 – 6.000 hl

• + 20 % av konsesjonskapasiteten frå 6.000 – 10.000 hl

• + 10 % av konsesjonskapasiteten over 10.000 hl

Eit fartøy med konsesjonskapasitet på 8.000 hl vil såleis ha ein basiskvote på 1.500 hl + 1.600 hl + 600hl + 400 hl = 4.100 hl.

Basiskvoten vert uttrykt i tonn og vert omregna til tonn ved at 1 hektoliter vert sett til 0,1 tonn.

Systemet er innretta slik at til større fartøyet sin konsesjonskapasitet er, til mindre prosentdel av kapasiteten får fartøyet plusse på dei 1.500 hektolitrane. Årsaka til at ein tek utgangspunkt i 1.500 hektoliter ved berekninga av basiskvoten, er at dette har vore lasteromskapasitetsgrensa for konsesjonspliktige fartøy. Kystfartøy, som vert regulerte gjennom årlege deltakarløyve, hadde fram til 2006 ei øvre lasteromsavgrensing på 1.500 hektoliter.

Når den årlege kvoten til fartøyet skal reknast ut, vert gruppekvoten først delt på talet basistonn i gruppa, og ein får då kvotefaktoren. Basiskvoten for det enkelte fartøy vert så multiplisert med kvotefaktoren for å finne kvoten til fartøya. Denne berekninga må korrigerast med eventuelle over- eller underreguleringar av gruppa. Denne modellen gjer at fartøya med liten konsesjonskapasitet får større del av gruppekvoten enn dei ville ha fått dersom utelukkande konsesjonskapasitet hadde vore lagt til grunn.

Eit anna og likande eksempel på ein slik fordelingsnøkkel finn vi i kystfartøygruppa sitt fiske nord for 62°N. Kvotane vert her ofte graderte etter lengda på fartøya og vert ofte baserte på den faktiske lengda fartøyet hadde på eitt gitt skjeringstidspunkt. Dersom fartøyet seinare vert forlenga eller skifta ut, får fartøyet likevel ein kvote basert på heimelslengda på skjeringstidspunktet. Dette tidspunktet vert omtala som ein skjeringsdato. Fartøyet si lengde på skjeringsdatoen vert kalla fartøyet si heimelslengde. På same måte kan utskifting av fartøy som får utrekna kvoten på andre måtar, føre til at dei får ein kvote ulik andre tilsvarande fartøy i gruppa. Med utgangspunkt i heimelslengdene til fartøya vert kvotane til fartøya fordelte internt i gruppa etter ein heller flat kvotestige. I nokre tilfelle vert også gruppa inndelt i ulike lengdegrupper.

6.2.4.2 Fartøykvotar

Dersom gruppekvoten vert fordelt slik at summen av kvotane til kvart enkelt fartøy tilsvarar gruppekvoten eller berre inneber ei svært lita overregulering, har kvart enkelt fartøy i praksis – om ikkje i juridisk forstand – eit garantert kvantum i løpet av kvoteperioden, såframt det ikkje skjer endringar i nasjonal kvote eller gruppekvoten. Fartøykvotar inneber større fleksibilitet for dei enkelte fartøya med omsyn til når på året fartøya kan hauste kvoten, og gjev fiskarane betre høve til å planleggje fisket og fordele kvoten utover året.

Fartøykvotar vert gjerne brukte i fiskeri der vi har erfaring for at alle fartøy vil nytte kvoten sin fullt ut, og der det berre i avgrensa grad er behov for refordelingar. Sjølv om det er fartøykvotar i ei gruppe, hindrar ikkje det at fartøykvotar vert kombinerte med periodisering, jf. nedanfor.

6.2.4.3 Samlekvote

Med heimel i saltvassfiskelova § 5 fjerde ledd første punktum kan fartøykvotar som vert hausta med same reiskap fastsetjast med ein samla kvote for fleire regulerte bestandar – ein såkalla samlekvote. Samlekvoten er ei samanslåing av eit fartøy sine kvotar på fleire fiskeslag. I fiske etter tosk, hyse og sei nord for 62°N, vart det i enkelte fartøygrupper nytta samlekvote i perioden 2001 – 2006. Dei var innretta slik at storleiken på samlekvoten er lik summen av dei samanslåtte kvotane etter at desse er rekna om til same fiskeslag etter fastsette omrekningseiningar. Det kan likevel setjast ei øvre grense for kor mykje fartøyet kan fiske av dei ulike fiskeslaga.

I 2007 var det kvoterom for fritt fiske etter sei og hyse men ikkje etter torsk, og det var difor ikkje tenleg å vidareføre samlekvoteordninga i 2007.

Målet med samlekvoten har vore å skape meir ro i fisket og redusere kappfisket, slik at dei enkelte fiskarane betre kan utnytte dei lokale fortrinna sine. Samlekvoten kan i tillegg gje fartøya betre fleksibilitet ut frå kor mykje dei ønskjer å fiske av dei ulike fiskeslaga. Vidare har det vore eit mål å sjå om samlekvoten kan medverke til å redusere driftskostnadane for fartøya. Ein anna viktig konsekvens av samlekvoten er at han reduserer insentiva for omskriving av fiskeslag og reduserer faren for utkast og difor medverkar til ein meir korrekt kvoterekneskap.

6.2.4.4 Maksimalkvotar – over- og underregulering

Dersom summen av kvotane til kvart enkelt fartøy er større enn gruppekvoten, kallar vi kvoten til fartøyet ein maksimalkvote. Denne maksimalkvoten er då det største kvantumet som vedkomande fartøy kan fiske. Dersom gruppekvoten er 10.000 tonn og summen av kvotane til fartøya i gruppa er 13.000 tonn, er gruppa overregulert med 30 prosent.

Fartøya har difor ingen garanti for at dei får ta ut heile maksimalkvoten, fordi haustinga normalt vert stogga når gruppekvoten er oppfiska. Denne reguleringsforma inneber såleis ein større eller mindre grad av konkurranse mellom fartøya om gruppekvoten.

Maksimalkvotar har tradisjonelt vore nytta i fiskeri der fangstinnsats og fangstkvantum varierer mykje mellom dei deltakande fartøya, for å sikre at gruppekvoten og dermed den nasjonale kvoten vert hausta. Overregulering er eit middel for å medverke til dette.

Overregulering inneber ein risiko for at eit fartøy sin maksimalkvote ikkje er fiska opp når fisket for gruppa vert stogga. Det er viktig å peike på at styresmaktene ikkje har nokon plikt til å stanse fisket når gruppekvoten er nådd. Til dømes kan det vere tilfelle der ein meiner at ikkje alle gruppene vil ta kvoten sin, og det overordna målet er å sikre at den nasjonale kvoten vert fiska.

I fiskeri der det er erfaring for at dei fleste fartøya overfiskar dei individuelle kvotane sine, vert det tilsvarande nytta underregulering. Det inneber at summen av fartøykvotane er mindre enn gruppekvoten. Underregulering er vanleg i reguleringa av konsesjonspliktige ringnotfartøy. For desse er det ofte slik at fartøya på den siste turen ikkje klarer å ta nøyaktig det kvantum som står att på fartøykvoten, fordi det er vanskeleg å berekne kor mykje fangst dei får i eitt kast. Ved fastsetjing av reguleringane prøver forvaltninga å planleggje underreguleringa slik at gruppekvoten vert oppfiska, men ikkje overfiska. Underreguleringa vert i hovudsak berekna på grunnlag av dokumentert overfiske på fartøynivå tidlegare år.

6.2.4.5 Refordelingar

Ei refordeling inneber at fartøya i ei gruppe får auka maksimalkvote ved at overreguleringa aukar, eller ved at fartøya får ein maksimalkvote i tillegg til fartøykvoten.

Det er eit mål at dei fastsette nasjonale kvotane og gruppekvotane skal fiskast dersom det er mogleg. Dette er utgangspunktet for fastsetjing av kvotar i dei årlege reguleringsforskriftene. Dersom det i løpet av året vert klart eller det er svært sannsynleg at ein med gjeldane kvoteregulering på fartøynivå ikkje vil klare å ta gruppekvoten, vert det spørsmål om forvaltninga skal refordele kvotane på fartøynivå. Ei refordeling er såleis ein fordel for fiskarane fordi fartøya får høve til større fangst i løpet av sesongen. Refordelingar skjer fordi styresmaktene ved fastsetjing av kvotar i starten av året, må vege omsynet til at kvotane skal takast opp mot omsynet til at det ikkje vert overfiske. Det kan vere ei utfordring, særleg i fartøykvoteregulerte fiskeri.

Ulempa med refordelingar er at unytta kvantum vert frigjort seint i sesongen, og ikkje frå starten av haustinga. For fartøy som ønskjer å hauste tidleg, og som fiskar ulike artar i ulike periodar, kan refordelingar slå uheldig ut. Dette kan særleg vere eit problem for dei minst mobile fartøya som er avhengige av å fiske når fisken er tilgjengeleg i deira nærområde. Det kan også føre til auka driftsutgifter for alle fartøy. Det er difor ofte ein diskusjon mellom næringa og forvaltninga om når ei refordeling skal gjennomførast. Sett frå forvaltninga si side, er utfordringa å rekne ut ein modell for refordeling som gjer at kvotane vert tekne, men som ikkje fører til eit overfiske av kvoten. Når refordeling skjer i ei gruppe der det er fastsett fartøykvotar, kan refordelinga ofte innebere ein kombinasjon av eit garantert kvantum (den opphavlege fartøykvoten), og eit refordelt kvantum som er det største kvantumet fartøyet kan hauste innanfor.

6.2.4.6 Periodisering

Etter saltvassfiskelova § 4 andre ledd andre punktum kan den samla gruppekvoten til fartøygruppene fordelast over fleire periodar i løpet av året. Det går fram av samanhengen mellom § 4 og § 5 at føresegna er mynta på grupper oppretta i samband med kvotefordeling etter § 5, og forvaltninga kan bestemme høgste fangstkvantum i ein periode for ei gruppe. Periodisering kan i tillegg fastsetjast både ved fartøykvotar og maksimalkvotar.

Periodisering vert innført for å fordele fiskeaktiviteten gjennom året. Periodisering vert nytta for å unngå at heile kvoten vert teken i løpet av ein kort periode og for å sikre industrien og marknaden ein jamnare råstofftilgang gjennom året. Periodisering kan også ha biologiske årsaker. Til dømes kan året delast i tre periodar med eit gitt kvantum tilgjengeleg i kvar periode, slik det er gjort i reguleringa av fisket etter reker i Nordsjøen og Skagerrak. Periodiseringa kan gjerast anten ved at gruppekvoten vert regulert med periodekvotar, eller at kvotar til dei deltakande fartøya vert periodiserte, anten det er fastsett maksimal- eller fartøykvotar. Styresmaktene vil då stoppe fiske dersom det samla fangstkvantumet når periodekvoten. Ei periodisering på gruppe- og fartøynivå kan vere kombinert med eit garantert kvantum i kvar periode for dei minste fartøya.

6.2.4.7 Kvotedøgn o.a.

Stort sett alle kvotar til norske fartøy vert fastsette som eit bestemt kvantum eller tal individ for ein tidsperiode eller per tur, jf. saltvassfiskelova § 5. For nokre få fiskeri vert kvotane fastsette som eit tal døgn fartøyet kan hauste, og der fartøy kan hauste så mykje det greier på dei tildelte døgna. Heimelen for denne reguleringsforma er saltvassfiskelova § 4 første ledd bokstav h. Det kan likevel vere at regulering i form av fiskedøgn kan kombinerast med ulike kvantumsavgrensingar. Regulering i form av fiskedøgn kan også kombinerast med eit øvste tal på kor mange fartøy som kan delta i haustinga. Eksempel på regulering gjennom kvotedøgn er regulering av fisket etter reker i internasjonalt farvatn i NAFO-området, regulering av fisket etter reker i fiskevernsona ved Svalbard og regulering av fisket etter djuphavsartar på det opne hav.

6.2.5 Distriktskvotar

6.2.5.1 Bakgrunn

Saltvassfiskelova § 4 andre ledd første punktum gjev heimel til å setje av ein del av den nasjonale kvoten av eit fiskeslag til fordeling til fartøy som forpliktar seg til å levere fangsten for tilverking ved landanlegg i visse distrikt. Distriktskvotar er såleis ei fordeling av gruppekvoten.

Det kan etter § 4 andre ledd første punktum setjast av bestemte kvanta til bestemte tidsrom og til bestemte grupper av fartøy. I tillegg gjev § 5 tredje ledd som vist ovanfor heimel for å ta omsyn til om fangsten vert tilverka om bord eller i land.

Distriktskvotar vart brukte som eit fiskeri- og distriktspolitisk verkemiddel i perioden 1984 til 1991, då ein viss del av torskekvoten vart halden tilbake ved den ordinære kvotefordelinga. Denne delen vart så etter søknad fordelt til fersk- og rundfrysetrålarar som forplikta seg til å levere fangsten for tilverking ved anlegg i Aust-Finnmark. Formålet med denne kvotefordelinga var å sikre at ein viss del av den nasjonale kvoten vart levert til anlegg i dette området, for dermed å skape grunnlag for aktivitet og arbeidsplassar på land. I Ot.prp. nr. 77 (1987 – 88) er bakgrunnen for ordninga i perioden 1984 – 1986 omtalt slik:

De fleste fiskeforedlingsanlegg ligger i distrikter med svakt utbygd og ensidig næringsliv og er sterkt avhengig av fiske. Til enkelte tider har det oppstått manglende råstofftilførsel til slike distrikter, selv om det har pågått fiske på fiskefelter nær opp til vedkommende distrikt. Av bosettingsmessige hensyn er det derfor behov for å sikre en del distrikter råstofftilførsel, særlig av norsk arktisk torsk som er kvoteregulert. Av den grunn ble det i årene 1984, 1985 og 1986 avsatt særskilte kvoter fra 2 000 til 3 000 tonn for tildeling til næringssvake distrikter og til bestemte tider av året, når råstofftilførselen var svakest. De avsatte kvoter ble tildelt Finnmark.

Om heimlane uttalte departementet følgjande:

Forslaget til § 4 a innebærer en klar hjemmel til å avsette en kvote for ilandføring til et næringssvart distrikt. En slik kvote vil bli disponible for de fartøy som ønsker å levere sine fangster til vedkommende distrikt. … Ved fordeling av en kvote som avsettes etter § 4 a, må det derfor også tas hensyn til om fangsten tilvirkes om bord eller i land.

Etter 1991 fall behovet for ordninga i stor grad bort, då store kvanta råstoff frå russiske fartøy vart landa i Finnmark ut over på 1990-talet.

Dei siste åra har det igjen kome ein politisk diskusjon om å nytte distriktskvotar i reguleringane, og for 2006 og 2007 vart 3.484 tonn torsk haldne tilbake ved den ordinære fordelinga av den nasjonale kvoten for sidan å verte tildelt fartøy på vilkår av levering til visse distrikt eller til bestemte anlegg. Kvantumet vart teke av frå gruppekvoten til torsketrålarane, konvensjonelle fartøy mellom 15 – 21 meter og konvensjonelle fartøy mellom 21 – 28 meter heimelslengde, og tildelt same gruppe som distriktskvote, ettersom desse fartøygruppene vart sett på som så mobile at dei kunne delta i ordninga.

Ved fordelinga av distriktskvotane i 2006 og 2007 vart det vald ein modell der kvantumet vart fordelt på Nordland, Troms og Finnmark gjennom ei berekning av kor fiskeriavhengige kommunane i dei ulike fylka var kombinert med ein distriktsindeks utarbeida av Kommunal- og regionaldepartementet. Ved berekninga av kvantum til dei ulike distrikta, var såleis objektive kriterium lagt til grunn. Fylkeskommunane fordelte så distriktskvotane på kommunar, distrikt eller anlegg i fylket.

6.2.5.2 Nærare om krav til produkttilstand og foredling

Då det vart fastsett distriktskvotar på 1980-talet, var fersk og rundfryst råstoff prioritert. Som følgje av lovendringa i 1988, vart det presisert i forarbeida at råstoffet no også kunne leverast rundfryst, og at departementet kunne avgjere i kva grad ein kunne tillate ytterlegare foredling av råstoffet om bord, jf. Ot.prp. nr. 77 (1987 – 88). I distriktskvoteordninga i 2006 vart det sett som vilkår for tildeling av kvote at fangsten skulle leverast fersk i dei distrikta eller til dei anlegga som var peika ut i den aktuelle kommunen. Det var vidare eit vilkår at den bedrifta som kjøpte råstoffet i første hand også skulle foredle dette. Prisen på fisken skulle minst vere lik gjennomsnittet av oppnådde prisar for tilsvarande fersk torsk ved all omsetning frå kystflåten eller trålflåten i Nordland, Troms og Finnmark dei to siste vekene før salet vart gjennomført.

Næringa har stilt spørsmål ved om styresmaktene i ei distriktskvoteordning har heimel til å krevje at råstoffet utelukkande vert levert ferskt. Det vert hevda at utsegn i Ot.prp. nr. 77 (1987 – 88) set grenser for kompetansen til å gje føresegner om distriktskvotar og at styresmaktene ikkje har høve til å skilje mellom rundfryst og ferskt råstoff ved fordeling av distriktskvotar.

Heimelen til å gje forskrift om distriktskvotar vart som ovanfor nemnt innført av omsyn til fiskeindustrien i næringssvake distrikt. Såleis er det omsynet til industrien og ikkje omsynet til fartøya som skal liggje til grunn ved innrettinga av ei distriktskvoteordning. Heimelen i § 4 andre ledd er ikkje innskrenka i forarbeida, men beskriven slik at ein skal stille vilkår om at fangsten vert levert fryst eller fersk, alt etter kva styresmaktene meiner er formålstenleg. Sjølv om det i 2006 vart stilt krav til at fangsten skulle leverast fersk, kunne alle trålarar med torsketrålkonsesjon søkje om å få distriktskvote, så lenge dei kunne levere råstoffet ferskt. Slik var ordninga ikkje berre reservert for ferskfisktrålarane. Det vart også lempa noko på kravet til fersk levering.

I tillegg gjev heimelen for distriktskvotar i § 4 andre ledd styresmaktene heimel til å setje av bestemte kvanta til bestemte grupper fartøy. Det er å samanlikne med fordeling av nasjonal kvote mellom grupper, jf. § 5 andre ledd, der styresmaktene har kompetanse til å fordele kvotar ulikt mellom ulike grupper. Denne kompetansen er vid og gjeld så lenge dei omsyna som vert lagt til grunn, fell innanfor formålet med reguleringsføresegna.

Konsekvensen av dette er at styresmaktene ved utforming av ei distriktskvoteordning kan opprette nye undergrupper for dette formålet. Ved å presisere i Ot.prp. nr. 77 (1987 – 88) at fangsten både kunne leverast fersk og fryst, var det ikkje meininga å innskrenke retten til å setje av bestemte kvanta til bestemte grupper etter saltvassfiskelova § 5 andre ledd. Såleis er det tvillaust at styresmaktene kan gjere det mindre – setje vilkår om levering av ein viss produkttilstand for distriktskvoten.

I utarbeidinga av ei distriktskvoteordning kan styresmaktene fordele det avsette kvantumet til dei gruppene som best kan fylle dei omsyna ordninga skal oppfylle. I tillegg gjev § 4 andre ledd heimel til å krevje at fangsten skal leverast i ein viss tilstand, ut frå kva styresmaktene meiner best legg til rette for produksjon ved anlegga i dei næringssvake distrikta, anten dette er fryst eller ferskt råstoff, eller begge delar. Dersom det til dømes vert kravd at fangsten skal leverast fersk, inneber det at fartøya i gruppene som kan fiske distriktskvoten må forplikte seg til dette.

Ved utveljinga av bedrifter eller område som skal få levert distriktskvoten, kan det på same måte leggjast vekt på graden av foredling og kva type foredling som skal prioriterast gjennom distriktskvoteordninga.

6.2.6 Forskings- og undervisningskvotar

Saltvassfiskelova § 2 fjerde ledd gjev Fiskeridirektoratet heimel til å tillate vitskaplege undersøkingar utan omsyn til andre føresegner fastsette i eller i medhald av lova. Heimelen vert nytta til å tillate kvoteuttak til havforsking, og løyve kan gjevast utan omsyn til andre reguleringar, områdestengingar eller andre tekniske reguleringsføresegner som er fastsette for den aktuelle bestanden og for det aktuelle området.

Heimelen vert også nytta av Overvakingstenesta for fiskefelt til uttak av fisk, når Fiskeridirektoratet leiger fartøy til overvakingsfiske for undersøkje om dei skal stenge eller opne fiskefelt, mellom anna ved innblanding av yngel i fangstane.

Kvotar til havforskingsformål bør inngå i den nasjonale kvoten som er fastsett etter internasjonal avtale med annan stat, og eit slikt løyve til forsking bør difor gjevast innanfor det nasjonalt avsette kvantumet.

For artar som Noreg og Russland forvaltar gjennom Den blanda norsk-russiske fiskerikommisjonen, vert største tillatne rammer for forskingskvotar fastsette direkte i forhandlingane og i protokollen frå forhandlingane.

Forskingskvotar for andre bestandar har ofte ikkje vore ein del av den nasjonale kvoten. Utviklinga er likevel klar, og frå 2007 inngår forskingskvotar for alle bestandar i dei nasjonale kvotane.

Saltvassfiskelova § 2 fjerde ledd vert også nytta som heimel til å gje undervisingskvotar. I utgangspunktet var denne heimelen ikkje meint å omfatte undervisingskvotar, men styresmaktene har tolka ordlyden utvidande slik at ein avgrensa bruk av fartøy i undervisingssamanheng kan forståast som «praktiske fiskeforsøk».

Undervisingskvotar er innførde for å hjelpe til med å rekruttere ungdomar til fiskaryrket, og for at vidaregåande skular skal kunne gjennomføre ei tilfredsstillande undervising i praktiske ressursfag. Ordninga omfattar undervisingskvotar til vidaregåande skular for kurs i «Grunnkurs naturbruk» og «VK Fiske og fangst». Skular som tilbyr andre former for marin ressursfagleg utdanning, for eksempel fiskeindustri eller fiskehandel, har ikkje fått undervisingskvotar. Det er i tillegg gjeve somme avgrensa kvotar til einskilde ungdomsskular langs kysten. Fiske vert anten gjennomførd med eige fartøy eller leigefartøy, eller gjennom avtalar med reiarlag om utplassering av elevar på kommersielle fartøy. På landsbasis vert det behandla mellom 15 og 20 søknader om undervisingskvotar kvart år. Skulane får kvotar på ei viss mengd av ulike fiskeslag per skuleår.

Undervisingskvotane av torsk og hyse nord for 62°N vert tekne frå kvoten som er sett av til forsking i den årlege avtalen mellom Noreg og Russland. Kvotane på pelagiske fiskeslag, norsk arktisk sei og botnfisk sør for 62°N vert ikkje fastsette som ein del av avtalane med tredjeland, men er nasjonalt fastsette som ein del av forskingskvotane. Kvotane har vore låge, og særleg når det gjeld botnfisk er det stadig eit ønskje frå institusjonane om auka kvotar. Det er likevel slik at undervisningskvotane ikkje skal finansiere sjølve skuledrifta, men vere nødvendige for å gjennomføre undervisninga.

6.2.7 Prøveprosjekt med fiske av trålkvotar med kystfartøy

Departementet har gjennom ei prøveordning i 2004, 2005, 2006 og 2007 med heimel i saltvassfiskelova § 2 fjerde ledd, gjeve løyve til at bedrifter som eig trålfartøy får høve til å nytte lokale kystfartøy, ved for eksempel leigeavtalar, til å fiske kvotar som er tildelte bedrifta sine trålfartøy. Formålet har mellom anna vore å undersøkje om ei slik ordning kan auke ferskheitsgraden/kvaliteten på råstoffet, om ho kan føre til større samsvar mellom råstoff og ordrereservar og om ho kan leggje til rette for produksjon av ferskt råstoff i ein større del av året. Det har også vore interessant å sjå om ordninga kan redusere bedriftene sine fangstkostnader, og frigjere kapital som i dag er bunden i fartøy og bruke denne kapitalen til å utvikle bedrifta på andre måtar. Målet har såleis vore å sjå om dei kvotane som i dag vert tildelte industrieigde trålfartøy kan utviklast til ei form for «industrikvotar». Det er ikkje gjort noko samla evaluering av ordninga.

6.3 Gjeldande rett – ikkje-kvoteregulerte fiske- og fangstverksemder

Saltvassfiskelova byggjer som nemnt på eit haustingsprinsipp som inneber at all hausting er tillate så sant det ikkje er forbode. Dei kommersielt viktigaste fiskeria vert likevel regulerte med kvotar til fartøy.

Det er ulike årsaker til at det ikkje vert fastsett kvotar for nokre bestandar. For artar på lågare nivå i næringskjeda har det ofte ikkje vore trong for kvotar fordi utnyttingsgraden er låg. For andre bestandar, som til dømes tang og tare, er det lite formålsteneleg med kvantumsavgrensingar. Her vert uttaket i staden styrt gjennom opning og stenging av område.

Fiskeslag som vert hausta i blandingsfiske med garn er eit eksempel på bestandar som det vert fiska målretta på utan at det vert gjennomførd ei systematisk forsking. Desse fiskeria har ofte avgrensa verdi for økonomien i næringa totalt sett, men har likevel verdi for dei fartøygrupper, fiskarar og distrikt det gjeld. Dei artane der det ikkje vert fastsett kvotar, er som hovudregel artar som fiskeriforvaltninga og fiskeriforskinga har stor erfaring med å forvalte utan kvoteregulering. Det gjeld både med omsyn til potensialet for rask utvikling av nye fiskeri og faresignal knytt til for eksempel utvikling av fangstratar. Gjennom ulike krav til fangstrapportering, vil forskarane og forvaltninga ha oversikt over utviklinga i dei ulike fiskeria, slik at kvotereguleringar kan innførast dersom det vert nødvendig.

Sjølv om det ikkje er fastsett ein nasjonal kvote, gruppe- eller fartøykvote for ein art eller ein bestand, gjeld det likevel ofte reguleringar av ulike slag. Det følgjer av føre-var-prinsippet at forvaltninga ikkje skal bruke manglande kunnskap som grunngjeving for å ikkje innføre tiltak for å hindre at miljøet eller ressursen vert ringare. Difor vert det ofte fastsett andre former for regulering for å avgrense eller målrette uttaket. I dei fleste haustingsverksemder er det ulike former for tekniske reguleringar. Det inneber at uttaket vert styrt meir indirekte gjennom reglar om fredingstid, maskevidde o.l., og gjennom reglar om fangstperiode, opning og stenging av haustingsfelt og stenging av område i enkelte periodar, anten i tillegg til kvoteregulering og innsatsavgrensingar, eller som einaste forvaltningstiltak for å redusere fisket på ein bestand.

I nokre tilfelle vert uttaket også regulert indirekte gjennom ulike former for innsatsavgrensing. Slik innsatsavgrensing kan innebere at berre eit avgrensa tal fartøy kan delta i fisket, men det er ikkje uttaksregulering i form av kvotar. Dette gjeld til dømes fisket etter artar som lange og brosme med konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter. I andre høve vert det fastsett eit maksimalt kvantum som fartøya kan lande per tur, anten direkte i konsesjonen til fartøyet eller på andre måtar. Saltvassfiskelova § 4 første ledd gjev heimel for denne type reguleringstiltak.

Ressursar som ikkje er kvoteregulerte vert ofte kalla uregulerte artar, sjølv om det som ovanfor vist er fastsett andre typar reguleringstiltak. For å hindre kapasitetsoppbygging i slike fiskeri må fartøy som skal hauste slike ressursar ha ervervsløyve og kan berre fiske direkte på uregulerte bestandar dersom det har fått konsesjon til å delta i slikt fiskeri, så framt det er stilt krav om dette.

6.4 Gjeldande rett – reguleringsråd og høyring

Etter saltvassfiskelova § 10 kan eit reguleringsråd oppnemnt av departementet erstatte ein ordinær høyringsprosess og fungere som eit rådgjevande organ for departementet. Rådet si fråsegn kan hentast inn ved reguleringar etter saltvassfiskelova § 4 (reguleringsfullmakter) og § 8 (forbod mot fiske med trål). Reguleringsrådet si fråsegn skal alltid hentast inn ved fastsetjing av fartøykvotar etter § 5. Innføring av andre føresegner eller ordningar og permanente reiskapsavgrensingar vert fastsett på vanleg måte gjennom skriftlege høyringsrundar.

I rådet sit dei viktigaste representantane for næringa og andre representantar med særleg partsinteresse. Funksjonen til rådet er å gjere greie for dei faktiske og rettslege konsekvensane av ei regulering innanfor dei ulike fiskeria eller fangstverksemdene som reguleringane gjeld for.

I desember 2005 gjekk funksjonsperioden til det då oppnemnde reguleringsrådet ut. Det vart ikkje oppnemnt eit nytt reguleringsråd, og i juni og desember 2006 og juni 2007 vart reguleringsrådet erstatta av eit ope høyringsmøte. Bakgrunnen for at ein ikkje oppnemnde eit nytt reguleringsråd, var problem med å oppfylle likestillingslova sine krav til kvinnedel i offentlege oppnemnde utval. Eit høyringsmøte vart vurdert å vere i tråd med føresegnene i saltvassfiskelova om at rådet si fråsegn alltid skal innhentast ved fastsetjing av fartøykvotar, så lenge dei organisasjonane som ville vore representerte i rådet vart invitert til høyringsmøtet, eller på annan måte vart høyrde.

6.5 Forslaget frå havressurslovutvalet

Fleirtalet i utvalet foreslår i hovudtrekk at gjeldande rett vert ført vidare når det gjeld regulering av uttaket av levande marine ressursar (kvoteføresegnene), men at styresmaktene i større grad skal kunne ta marknadsomsyn ved fordeling av kvote på fartøygrupper.

Utvalet foreslår at heimelen for å kunne fastsetje nasjonale kvoteavgrensingar vert ført vidare i havressurslova, slik at nasjonal kvote skal kunne fastsetjast for alle viltlevande marine ressursar som har eit målbart kvantum, anten gjennom storleik, vekt eller tal på individ.

Utvalet foreslår ei formålsføresegn og ei føresegn som reknar opp nokre av dei viktige omsyna forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane skal byggje på. Omsynet til ei økosystembasert forvaltning veg særleg tungt, jf. ovanfor i kap 4.2. Kvoteføresegnene må sjåast i lys av dette.

Forslaget til utvalet må også sjåast i samanheng med spørsmålet om havressurslova skal byggje på eit haustings- eller bevaringsprinsipp, sjå kapittel 4.4 om forvaltningsprinsippet. Mindretalet foreslår ei eiga føresegn om opning av hausting. På bakgrunn av konklusjonane i kapittel 4.4 om forvaltningsprinsippet går vi ikkje nærare inn på mindretalet sitt forslag her.

6.5.1 Fordeling av gruppekvotar

Utvalet er delt i vurderinga av kva for omsyn styresmaktene skal kunne ta ved fordeling av kvotar på fartøygrupper. Fleirtalet (alle medlemmane med unntak av eitt) meiner det ved fordeling av kvote på fartøygrupper i større grad enn i dag bør kunne takast marknadsomsyn. Fleirtalet uttaler at:

Det kan være ønskelig å tilgodese fartøy som høster råvarene på den måte og i den tilstand som gir høyest pris, uavhengig av den sysselsetting virksomheten gir om bord eller på land. Ved ressursknapphet bør samfunnet kunne benytte seg av den høstingsmåte som gir størst samfunnsøkonomisk gevinst, og samfunnsøkonomisk lønnsomme fartøygrupper bør derfor kunne gis prioritet. Utvalget foreslår derfor at den nye havressursloven hjemler en adgang til å ta rene markedsmessige hensyn som verdsettelse av produktet i markedet ved fordeling av ressursene, såfremt det kan konstateres en etablert endring. I tillegg bør det etableres hjemmel til å ta rene regionale hensyn uavhengig om det gis en sysselsettingseffekt om bord eller på land.

Fleirtalet peikar på at eit anna omsyn det kan leggjast vekt på er om ei fartøygruppe er involvert i andre verksemder som haustar av levande marine ressursar, og den påverknad dei enkelte gruppene har på ressursane og økosystemet. Det vert her særleg peika på at regjeringa i sjøpattedyrmeldinga St.meld. nr. 27 (2003 – 2004), opnar for å gje ekstra kvotar til dei fartøya som deltek i selfangst.

Fleirtalet konkluderer med at målet må vere at kriteria for fordeling av kvotar på grupper og fartøy er tilstrekkeleg klarlagt i lova, og at høvet til å fastsetje kriteria ved forskrift ikkje vert innført att.

Mindretalet (eitt medlem) er ikkje samd i at ein etter den nye havressurslova skal kunne ta større marknadsomsyn enn etter gjeldande saltvassfiskelov og meiner at forvaltninga må byggje på nærleiks- og avhengigheitsprinsippa. Mindretalet uttalar vidare:

Samfunnsøkonomiske hensyn innebærer etter dette medlemmets syn at forvaltningen må bygge på nærhets- og avhengighetsprinsippet, der ressursene skal sikre grunnlaget for sysselsetting og bosetning i kyst- og fjordområdene. Dette medlem er enig i at ved ressursknapphet bør samfunnet kunne benytte seg av den høstingsmåte som gir størst samfunnsøkonomisk gevinst og dette tilsier at den mindre flåtegruppen må tilgodeses. Denne flåtegruppen har minst gjeldsbelastning, god kvalitet på fisken og lokal- eller regional tilknytning.

6.5.2 Regionale omsyn ved kvotefordelinga

Utvalet ser at det er gode grunnar til at lova skal gje høve til å ta regionale omsyn ved forvaltninga av ressursane og ved fordeling av kvotar mellom dei fartøya som på nasjonalt plan fyller vilkåra for å delta i haustingsverksemda.

Utvalet legg vekt på at:

Det at loven gir anledning til å ta slike regionale hensyn, innebærer at myndighetene får anledning til å nytte ressursene som et distriktspolitisk virkemiddel, dersom man ønsker det. Det gir også anledning til å ivareta statens forpliktelser overfor den samiske befolkningen. Dette må imidlertid i så fall gjøres ved å prioritere enkelte distrikter eller regioner, og derved alle som bor i vedkommende distrikt eller region, og ikke på individuelt etnisk grunnlag. Dette er i samsvar med Sametingets eget uttrykte ønske om at særordninger ikke skal gis på individuelt etnisk grunnlag, men rettes inn mot distrikter eller regioner hvor den samiske befolkningen særlig er representert.

Når det gjeld føresegna i saltvassfiskelova § 4 andre ledd som seier at departementet kan fastsetje at ein del av kvoten skal leverast for foredling ved landanlegg i bestemte distrikt, skriv utvalet at eit slikt vilkår ikkje vil kunne oppfyllast av fartøyeigar, bortsett frå når fartøyet er eigd av ei industribedrift, og foreslår difor ei formulering i lova som syner at føresegna skal kunne nyttast for å ta vare på regionale omsyn meir generelt og på ulike måtar.

I tilknyting til regionale omsyn ved kvotefordeling har utvalet gjeve ei fråsegn om regional forvaltning av ressursane, der dei peikar på at:

Utvalget har derimot ikke foreslått lovbestemmelser om regional forvaltning av ressursene, i den betydning at ressursene deles for eksempel mellom fylkene og det overlates til fylkesnivået å fordele kvoter til fartøy hjemmehørende i eget fylke. Visse regionale bindinger i enkelte viktige høstingsvirksomheter må aksepteres, men utvalget kan vanskelig se at en slik forvaltningsmodell vil oppfylle Stortingets forutsetning om å forvalte ressursene som en nasjonal ressurs. Det er en stor prinsipiell forskjell på en modell hvor man tar regionale hensyn ved fordelingen av en nasjonal kvote til fartøy som i henhold til nasjonale regler fyller vilkårene for å delta i den aktuelle høstingsvirksomheten, og en modell hvor for eksempel fylkeskommunale myndigheter forvalter en viss andel av kvoten og fordeler denne til fartøy i eget fylke. Det å foreslå uttrykkelige lovbestemmelser om en slik forvaltningsmodell innebærer en politisk beslutning som utvalget oppfatter å ligge utenfor sitt mandat. Det bør også være påpekt at en slik modell vil innebære risiko for proforma registreringer av fartøy og eierskap til fartøy, dersom det blir ulikheter i kvotestørrelsene eller i andre vilkår for kvotetildeling som gjør det mer lukrativt å være hjemmehørende i det ene fylket fremfor det andre.

6.5.3 Kvotedøgn o.a.

Utvalet meiner at regulering gjennom kvotedøgn er ei alternativ reguleringsform som bør ha heimel i havressurslova, og at dette særleg er eit alternativ for ressursar som det ikkje vert hausta av i dag. Utvalet grunngjev dette med at:

Man kan da regulere og fordele fangstinnsats gjennom tilmålte kvotedager uten å bruke fastlagte vilkår i konsesjonene etter deltakerloven. Kvotedager vil også være et alternativ for høsting på arter der det er vanskelig å beregne en anbefalt totalkvote, hvor man likevel bør begrense fangstinnsatsen av hensyn til å være føre var.

Det vil imidlertid være et åpent spørsmål om slik regulering passer for norske forhold i de etablerte fiskeriene. En klar forutsetning for gjennomføring av et slikt system er derfor etter utvalgets mening at det vil gi ressursmessig eller samfunnsøkonomisk positiv effekt, og fiskerne selv ønsker en slik regulering.

6.5.4 Forskings- og undervisningskvotar

Utvalet foreslår at heimelen for å gje løyve til havforsking og praktiske haustingsforsøk vert ført vidare.

Utvalet foreslår at havressurslova skal ha heimel for tildeling av kvotar til opplæringsformål. Utvalet grunngjev forslaget med at undervisningskvotar har brei støtte i kystbefolkninga fordi dei vert sett som eit viktig tiltak i arbeidet med å rekruttere ungdommar til fiskaryrket. Utvalet peikar vidare på at heimelen for å tildele kvotar til undervisningsformål bør skrivast slik at det vert opp til Fiskeridirektoratet å forme det nærare innhaldet i ordninga.

Eitt medlem av utvalet viser i tillegg til at:

Det er stort behov for rekruttering til fiskeryrket og mener at det må settes av egne kvoter for å rekruttere ungdommer til fiskeryrket. (Dette medlem) vil også vise til ungdomsfiskeordningen som har vært praktisert de senere år. Ordninga som har omfattet ungdom mellom 12 og 25 år har vist seg å være et nyttig redskap for å skape interesse hos ungdommer for fiskeryrket og fiskerinæringen. Dette medlem mener at denne ordningen må videreføres ved at det avsettes kvote til en ungdomsfiskeordning.

6.5.5 Industrikvotar

Utvalet er delt i vurderinga av prøveordninga der det er gjeve løyve til at bedrifter som eig trålfartøy, kan nytte kystfartøy til å ta trålfartøya sine kvotar, jf. kapittel 6.2.7. Fleirtalet meiner at intensjonane med ordninga er gode, men peikar på at det kan oppstå problem knytt til fordelinga av kvotar mellom ulike grupper dersom ordninga vert permanent. Det vert vidare vist til at ei slik ordning kan ha langsiktige konsekvensar for prinsippet i deltakarlova om at fiskeflåten skal vere eigd av fiskarane.

Utvalet seier også at ei slik ordning kan ha konsekvensar i høve til nasjonal kontroll over dei marine ressursane. Fleirtalet uttaler i den samanheng at:

Norge oppnådde i EØS-avtalen varig unntak fra avtalens regler om fri kapitalflyt og fri etableringsadgang, for så vidt gjelder eierskap til fiskefartøy. Unntakene gir Norge anledning til å opprettholde forbudet mot en større utenlandsk eierandel enn 40 % i et fiskefartøy. Unntakene gjelder ikke eierskap til fiskeforedlingsbedrifter, men dersom det utenlandske eierskapet i en bedrift som eier fiskefartøy overstiger 40 %, har Norge anledning til å gi bedriften pålegg om å selge fiskefartøyene.

Dersom en bedrift blir tildelt kvoter direkte, i stedet for å eie fiskefartøy som blir tildelt kvoter, vil det oppstå et spørsmål om restriksjonene på utenlandsk eierskap kan anvendes overfor bedriften. Det kan argumenteres for at intensjonen bak unntaket i EØS-avtalen for så vidt gjelder eierskap til fiskefartøy, må tilsi at man også i et slikt tilfelle kan nekte utenlandske eierskap til bedriften som overstiger 40 %. Det vil i den forbindelse være et argument at også EU-retten aksepterer restriksjoner på eierskap til fiskefartøy for å sikre at man oppnår de hensyn som ligger til grunn for den relative stabilitet i fordelingen av fiskekvoter mellom medlemslandene, og dersom en kvote tildeles en bedrift i stedet for et fartøy, vil de samme hensyn tilsi at restriksjonene må gjelde for eierskapet til bedriften. Også av denne grunn vil (disse medlemmene) gå klart imot dette forslaget.

Fleirtalet avsluttar med at dei ikkje har drøfta saka grundigare fordi dette fell utanfor utvalet sitt mandat, men at dei som eit ledd i å utarbeide tidsmessige og oppdaterte lovheimlar for ulike reguleringssystem har foreslått ein heimel for ei industrikvoteordning, og at det vil vere ein politisk diskusjon om han skal nyttast.

Mindretalet (to medlemmer) går i mot at kvotar også skal kunne fordelast til industribedrifter som driv med foredling av levande marine ressursar, og er skeptiske til utviklinga den seinare tid. Mindretalet understrekar hovudprinsippet i deltakarlova om ein fiskareigd flåte, og ser forslaget om ein heimel for tildeling av industrikvote som eit ytterlegare steg bort frå dette hovudprinsippet. Mindretalet uttalar såleis at:

De ser det nevnte forslag i lovutkastet § 4 – 2 som ytterligere et skritt på veien vekk fra det grunnleggende utgangspunkt om fiskereid flåte og den naturlige arbeidsdeling mellom fiskere og industribedrifter i norsk fiskerinæring. Her er det ikke tale om dispensasjoner ut fra bestemte hensyn til konkrete anlegg, men en generell og alminnelig adgang til å tildele alle norske fiskeforedlingsbedrifter kvoter som de kan disponere fritt i forhold til fartøy.

Mindretallet vil også vise til en annen side ved dette forslaget. På grunn av et unntak i EØS-avtalen fra reglene om fri kapitalbevegelse kan utenlandske interesser i dag ikke kjøpe seg inn i norske høstingsvirksomheter. Adgangen til å kjøpe fiskeindustribedrifter er ikke begrenset, men dersom disse eier fiskefartøyer, kan utenlandske eiere pålegges å selge fartøyene.

Unntaket går konkret ut på at Norge kan beholde de restriksjoner som gjaldt for utenlandske statsborgeres rett til å eie fiskefartøyer, da EØS-avtalen ble undertegnet i 1992. Dette unntaket vil ikke kunne gi grunnlag for restriksjoner på kjøp av fiskeindustribedrifter med direkte tildelte kvoter, og forslaget i lovutkastet § 4 – 2 vil altså åpne for at norske fiskekvoter kan komme på utenlandske hender. Også av denne grunn vil (disse medlemmene) gå klart imot dette forslaget.

6.5.6 Reguleringsråd og høyring

Utvalet vil vidareføre ordninga med reguleringsråd og foreslår at det i lova vert opplyst at ordninga med reguleringsrådet fritek departementet frå ordinær høyringsplikt etter forvaltningslova § 37. Utvalet peikar vidare på:

Ordningen sikrer en rask muntlig behandling av saksforholdet med en skriftlig innstilling til departementet i reguleringssaker. På grunn av tidspress som beskrevet ovenfor, vil det ikke være mulig å gjennomføre skriftlige høringer på forsvarlig måte.

Rådets funksjon er å gi et formelt råd til forvaltningen om hvordan ulike høstingsvirksomheter skal reguleres. Bruk av Reguleringsrådet vil være naturlig ved regulering og fordeling av fartøykvoter hvor saken ikke dreier seg om ett konkret forslag fra departementet, men hvor flere mulige løsninger diskuteres av de berørte parter for å kunne gi forvaltningen et råd om hvilken fordeling og reguleringsmodell som næringen under ett vil være mest tjent med i kvoteåret. Når saken imidlertid dreier seg om et enkeltforslag fra departementet (eksempelvis forskrifter om redskapsbruk, områdebegrensninger mv), vil rådet normalt ikke bli spurt om å gi et formelt råd, og det normale vil her være en alminnelig høring av forskriftsforslaget. Utvalget foreslår derfor at regelen om at rådet skal benyttes ved fastsettelsen av fartøykvoter videreføres.

…

Århuskonvensjonen og gjennomføring av miljøinformasjonsloven gir for øvrig offentligheten selvstendige rettigheter til å få svar på spørsmål vedrørende reguleringene uavhengig av dagens praksis. Miljøinformasjonsloven gjelder i tillegg til offentlighetsloven og det må derfor foretas en selvstendig vurdering av slike forespørsler uavhengig av forvaltningslovens og offentlighetslovens regler.

6.5.7 Føresegner som vert foreslått oppheva

Utelukking frå eller avgrensing i kvoteregulerte fiskeri

Etter saltvassfiskelova § 5 fjerde ledd andre punktum kan styresmaktene utelukke eller avgrense fartøy sin kvotedel for ein sesong om gongen, når fartøya i andre fiskeri samla får ei rimelig fangstordning eller samla kvote. Formålet med føresegna har vore å tilgodesjå fartøy som har vedkommande fiskeri som sitt hovudfiske framfor fartøy som har ein større kombinasjon av fiskeri som grunnlag for si verksemd. Utelukking eller avgrensing er ikkje avhengig av at det har oppstått ei endring i ressurstilgangen. Vurderinga som skal leggjast til grunn ved utelukking eller avgrensing er kommentert på følgjande måte i Ot.prp. nr. 85 (1981 – 82):

En slik reduksjon forutsettes bare benyttet i spesielle tilfeller når det er åpenbart at vedkommende gruppe får kompensasjon i andre fangstmuligheter. Utelukkelse bør ikke skje i de hovedfiskerier vedkommende gruppe har konsesjon for.

Føresegna har vore brukt både på 1980- og 1990-talet, både når det gjeld botnfisk og pelagiske fiskeri.

Utvalet foreslår utan nærare grunngjeving at føresegna ikkje vert ført vidare.

Salslaga sin kompetanse til å fastsetje kvotar

Departementet kan etter saltvassfiskelova § 6 gje salslaga kompetanse til å fastsetje kvotar når det er fastsett ein nasjonal kvote for det aktuelle fiskeslaget. Departementet kan etter denne føresegna delegere kvotefastsetjing til salslaga. Rammene for salslaga sin kompetanse går fram av Ot.prp. nr. 85 (1981 – 82) der det heiter:

Departementet foreslår derfor at hjemmelen til å bemyndige en salgsorganisasjon til å fastsette fartøykvoter begrenses til å gjelde etter fordelingsnormer fastsatt av departementet. En salgsorganisasjon vil ikke kunne gis myndighet til å fastsette fordelingsnormene. Etter dette vil salgsorganisasjonene bare ha myndighet til å fastsette det enkelte fartøys kvote etter en foretatt beregning på grunnlag av fastsatte normer og uten utøvelse av noe skjønn.

Utvalet peikar på at denne kompetansen aldri har vore nytta og at det i dag er departementet som fastset fartøykvotar. Utvalet meiner såleis at ei slik føresegn ikkje har noko praktisk å seie i dag og foreslår difor at ho ikkje vert vidareført.

6.6 Høyringsfråsegner

I tilknyting til ressursuttak og kvotefastsetjing uttalar høyringsinstansane seg særleg om industrikvotar, reguleringsråd og høyring ved kvotefastsetjing.

Av generelle merknader, skriv Sametinget at fiske er ein del av det materielle grunnlaget for den samiske kulturen, og understrekar at forvaltninga av ressursane må sjåast i eit breitt samfunnsøkonomisk perspektiv, og ikkje berre i ein snever marknadsøkonomisk samanheng, og byggje på nærheits- og avhengigheitsprinsippet for å sikre grunnlaget for samisk busetnad i samiske kyst- og fjordområde. Sametinget viser vidare til at dette prinsippet inneber at alle dei som bur i eit område og er avhengige av dei lokale ressursane for å oppretthalde kultur, næring og språk, skal ha førsterett til hausting av ressursane.

Norges Fiskarlag og Sør-Norges Trålerlag er kritiske til at lova har karakter av å vere ei vid fullmaktslov. Norges Fiskarlag uttalar mellom anna:

Fiskerinæringen må finne seg i å leve med at naturgitte svingninger i fiskebestandene i stor grad bestemmer hvor mye som kan fiskes av den aktuelle bestanden det enkelte år, selv om enkelte av forvaltningsstrategiene forsøker å motvirke for store svingninger fra ett år til ett annet. Det har derfor vært bred enighet om at det er viktig å sikre at øvrige forhold som påvirker kvotesituasjonen for det enkelte fartøy holdes mest mulig stabile. Dette er også understreket av et nesten samlet Storting ved gjentatte anledninger. … Norges Fiskarlag er av den formening at forslaget til ny havressurslov ikke ivaretar de krav til forutsigbarhet og stabilitet som Stortinget og næringen har bedt om, og som er en selvfølge for annet næringsliv i Norge. Norges Fiskarlag mener at fiskerinæringen ikke kan leve med en så vid fullmaktslov når det gjelder så sentrale forhold som kvotefastsettelsen for det enkelte fartøy. I den etterfølgende gjennomgangen påpekes derfor en del forhold i lovutkastet som må korrigeres og innarbeides i bestemmelsene for derved å sikre næringen stabile og forutsigbare rammebetingelser.

Norges Fiskarlag seier om føresegnene om ressursuttaket i forslaget til utvalet at det ikkje er nokon klar samanheng mellom ordlyden i kapittel IV i lovforslaget og dei vurderingane utvalet gjev, og at mange av kommentarane til utvalet synest å vere knytt til § 1 – 6 i lovforslaget. Sidan det ikkje er nokon nærare kopling mellom kapittel IV og § 1 – 6, går Norges Fiskarlag difor ut frå «at utvalget ikke dermed legger til grunn at det er oppramsingen av alle ideelle formål i § 1 – 6 som skal «styre» kvotefastsettelsen fremover, både når det gjelder nasjonale kvotar, gruppekvotar og fartøykvotar. Det vil i så fall være i strid med alle uttalelser frå Stortinget om behovet for stabilitet i kvotefordelingen mellom fartøygrupper og fartøyer.»

Norges Fiskarlag åtvarar mot dei forskyvingar mellom fartøygrupper som utvalet sine synspunkt kan leie til, og viser til at fordelinga mellom grupper har bygd på ei semje som fiskarorganisasjonane har arbeidd fram. Det vert også peika på at stabilitet i fordelinga mellom grupper er ein sentral føresetnad for struktureringsordningane og for at dei har vorte nytta i så stor grad. Norges Fiskarlag meiner difor at departementet ikkje bør følgje forslaget frå utvalet når det gjeld fastsetjing av kvotar.

Industrikvotar

Av høyringsinstansane er det berre Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening som støttar forslaget frå fleirtalet i utvalet om å innføre heimel for ei industrikvoteordning.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening understrekar kor viktig det er at forslaget frå fleirtalet om å innføre heimel for industrikvotar vert teke til følgje. Dei peikar på at mål og grunngjeving erfaringsmessig vert endra for å kunne oppretthalde ei samfunnsøkonomisk ønska utvikling, mellom anna for å fremje arbeidsplassar i distrikta og næringsutvikling langs kysten. Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening meiner difor det er viktig å ha ei opning i lova for at det politisk kan vere ønskjeleg å kunne tildele kvotar til mellom anna hjørnesteinsbedrifter i lokalsamfunn, som driv foredling av viltlevande marine ressursar.

Fiskeridirektoratet viser til at det vil skape store utfordringar i ressurskontrollen om forvaltninga ikkje veit kva mengde dei enkelte fartøya kan fiske, særleg dersom fartøy som fiskar på industrikvotar har eigne kvotar i tillegg. Fiskeridirektoratet meiner difor at dersom industrikvotar skal fiskast med fleire fartøy, «må det være saksbehandling knyttet til hvert fartøy og den tilgjengelige mengde fisk må registreres som en kvote for dette fartøyet.»

Møre og Romsdal fylke, Troms fylkeskommune, Landsdelsutvalget, Norsk Sjømannsforbund, Fiskesalgslagenes samarbeidsråd, Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag og Sør-Norges Trålerlag går alle i mot forslaget om å etablere ein heimel for ei slik kvoteordning.

Norges Fiskarlag går i mot forslaget om å innføre ein lovheimel for industrikvotar og viser til grunngjevinga til mindretalet i utvalet. Dei er positive til å etablere fleksible kvoteordningar, men meiner forslaget til ei industrikvoteordning for enkelte aktørar i næringa er feil. Norges Fiskarlag viser vidare til at storparten av torsketrålflåten allereie er eigd av industribedrifter og at dei difor har kontroll med tilgangen på råstoff. Det vert også peika på at fleire industribedrifter dei seinare åra har avvikla deleigarskapen sin i kystfartøy, fordi dette ikkje har gjeve det økonomiske fortrinnet dei hadde venta.

Norges Fiskarlag uttalar vidare:

Norges Fiskarlag har merket seg at utvalget har vurdert en slik ordning i forhold til de unntakene Norge oppnådde i EØS-avtalen om eierskap til fiskefartøy. Utvalget viser til at dersom en bedrift blir tildelt kvote direkte, i stedet for å eie fiskefartøy som blir tildelt kvoter, vil det oppstå et spørsmål om restriksjonene på utenlandsk eierskap kan anvendes overfor bedriften. Utvalget konkluderer ikke, men legger føringer om at det ikke er usannsynlig at unntaket forstsatt kan gjøres gjeldende. … Norges Fiskarlag deler ikke utvalgets vurderinger. Når utvalget hevder at EU aksepterer restriksjoner på eierskap til fiskefartøy må dette bero på en misforståelse. EU-retten aksepterer ikke restriksjoner til eierskap, selv ikke til fiskefartøy, men EU-retten aksepterer at det skal være en «real economic link» mellom landet som besitter fiskekvotene og de som utnytter kvotene. Fiskebåtredernes Forbund har forelagt dette spørsmålet til jurister med kjennskap til EU-rett, og konklusjonene er ganske klar på at EU i så fall ikke vil føle seg forpliktet av begrensningen i EØS-avtalen når det gjelder eierskap til fiskefartøyer dersom kvotene tildeles industribedrifter.

Dei høyringsinstansane som er negative til utvalets forslag, meiner det må haldast fast ved det etablerte prinsippet om at ervervsmessig hausting skal vere reservert for aktive fiskarar. Troms fylkeskommune peikar i tillegg på at forslaget kan føre til konkurransevriding når det gjeld tilgang til råstoff mellom industribedrifter som kan leige ut kvotar, og dei som ikkje kan det.

Reguleringsråd

Fiskeridirektoratet viser til at det er viktig å fastsetje ei forskrift om saksbehandlinga i reguleringsrådet for å sikre at høyringa «til enhver tid kan skje i samsvar med gjeldande regelverk» Fiskeridirektoratet stiller vidare spørsmål om det er tenleg reint praktisk å ha ei så vid observatørordning i rådet som utvalet beskriv.

Miljøverndepartementet sluttar seg til at nærings-, miljø- og andre interesser får rett til å uttale seg om dei formelle råd som vert gjevne. Dei sluttar seg til at organisasjonane får høve til medverknad før reguleringar vert fastsette, og ber om at også dei administrative og politiske prosessane før fastsetjing av kvotar vert omtala.

Norges Naturvernforbund skriv at:

Det er kritikkverdig at den foreslåtte havressursloven legger til rette for at departementet kan fastsette totalkvoter uten noen form for høringsuttalelse. … Det er et demokratisk problem at det i Norge ikke finnes formelle muligheter for interesseparter utenfor fiskerinæringen til å komme med synspunkter på norske totalkvoter. Norges Naturvernforbund har observatørstatus i Reguleringsrådet. Det må stå klart i lovteksten at Reguleringsråd skal inneholde representanter fra næring og naturvernorganisasjoner, og at disse har samme status i rådet.

WWFog SABIMA (Samarbeidsrådet for biologisk mangfold) fremjar same kritikk som Norges Naturvernforbund. SABIMA peikar likeins på at reguleringsrådet tradisjonelt har hatt ei for snever samansetjing, noko som må endrast for å få ei meir open og demokratisk fiskeriforvaltning.

6.7 Vurderingane til departementet

Forslaget frå utvalet til føresegner om regulering av ressursuttaket inneber i hovudsak ei vidareføring av gjeldande rett. Som for resten av lova inneber utvidinga av det saklege verkeområdet for lova at det kan fastsetjast kvotar for forvaltninga av alle viltlevande marine ressursar.

Vidare inneber forslaget til formålsføresegn, og forslaget til ei føresegn om forvaltningsprinsipp og grunnleggjande omsyn ei tydelegare framheving av omsyn som skal leggjast til grunn, jf. ovanfor i kap 4.1, 4.2 og 4.4. Føresegnene om regulering av ressursuttaket må sjåast i samanheng med dette.

Departementet er samd i at hovudtrekka i gjeldande rett om regulering av ressursuttaket bør førast vidare i havressurslova. Samstundes må vi sjå kvoteføresegnene og dei tekniske reguleringsføresegnene og praktiseringa av desse i samanheng med forvaltningsprinsippet, jf. kapittel 4.4. Styresmaktene skal etter forvaltningsprinsippet vurdere kva for forvaltningstiltak som er nødvendige for å sikre ei berekraftig forvaltning. I tillegg inneber § 1 om lovas formål og § 7 om grunnleggjande omsyn at rammene for forvaltninga kjem tydelegare fram.

Havressurslova gjev såleis på same måte som saltvassfiskelova dei rettslege rammene for kvotefastsetjingar og andre reguleringar av ressursuttaket. Innanfor rammene til lova og innanfor dei omsyn som det kan leggjast vekt på, vert det politiske avgjerder korleis kvotane skal fordelast.

Departementet foreslår at det no går uttrykkeleg fram av lova at det ikkje kan tildelast kvotar etter lova som til saman utgjer meir enn den nasjonale kvoten, jf. § 11 første ledd tredje punktum. Som nemnt ovanfor inngår forskingskvotar for alle bestandar frå 2007 i nasjonal kvote. Departementet meiner det skal gjelde alle typar kvotar – fartøykvotar, forskingskvotar, undervisningskvotar, kvotar til praktiske fiskeforsøk, kvotar til overvaking av fiskefelt, kvotar til kvalitetsforsking osb. Det er viktig å peike på at dette ikkje avgrensar styresmaktene si mynde til å overregulere, så lenge haustinga vert innretta slik at den nasjonale kvoten ikkje vert overfiska eller at fisket vert stoppa når den nasjonale kvoten er oppfiska. Vi kan likevel ikkje sikre oss mot at den nasjonale kvoten vert overfiska, då det er mange forhold som spelar inn i tillegg til tildeling av kvotar. Det er likevel, slik departementet ser det, naturleg at vi i ei ny havressurslov som skal vise Noregs rolle som ein ansvarleg forvaltar av dei levande marine ressursane, har ei slik føresegn som forpliktar og avgrensar styresmaktene ved tildeling av kvotar.

Departementet kan ikkje sjå at forslaget frå utvalet inneber at styresmaktene i større grad enn tidligare skal kunne ta marknadsomsyn ved fordeling av kvotar på fartøygrupper, sjølv om det er utvalet sitt syn. Gjennomgangen av gjeldande rett ovanfor viser klart at marknadsomsyn og samfunnsøkonomiske omsyn er lovlege og relevante omsyn ved fordeling av kvotar mellom grupper etter saltvassfiskelova, og omsyn som vert lagt til grunn i dag. Dette er såleis ikkje noko nytt og departementet meiner slike omsyn klart skal kunne leggjast til grunn også ved fordeling av kvotar etter havressurslova.

Fordelinga av fiskeressursane mellom flåtegruppene har vore tema for norsk fiskeripolitikk sidan konsesjonsordningane vart innførde på 1970-talet. Departementet viser til at slik kvotefordelinga vert og har vore praktisert, er det ei avveging mellom ulike omsyn som stabile og føreseielege rammevilkår i fordelinga av nasjonale kvotar mellom grupper, og regjeringa sine til ein kvar tid gjeldande fiskeripolitiske mål. Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg, jf. § 2. Desse ressursane utgjer ein verdfull felles nasjonal ressurs og verdiane må difor fordelast ut frå overordna politiske vurderingar og mål.

Det har i lengre tid vore politisk semje om fordelinga mellom dei ulike gruppene, og fordelinga har vore prega av stabile og føreseielege vilkår, der næringa sjølv langt på veg har medverka til fordelinga.

Når reglane om regulering av ressursuttaket skal vurderast er det difor viktig å skilje mellom politiske mål og kva lova gjev heimel for. Sjølv om det i ein periode er eit politisk mål at ressursfordelinga mellom fartøygruppene skal liggje fast, inneber ikkje det at fordelinga mellom gruppene ikkje kan endrast med heimel i havressurslova.

Det er såleis tvillaust at styresmaktene kan endre fordelinga mellom grupper og liknande så lenge formålet med avgjerdene ligg innanfor lovas formål og dei omsyna, inkludert nærings- og distriktsomsyn, reguleringane skal fremje. Difor er høvet til å endre «styrkeforholdet» mellom gruppene, og til å opprette nye grupper, svært vidt.

Til høyringsfråsegna frå Norges Fiskarlag om at lova ikkje tek vare på krava til og behovet for stabile rammevilkår, meiner departementet i tråd med ovannemnde at det i første rekkje er ei politisk oppgåve, og ikkje noko som skal regulerast gjennom havressurslova.

Norges Fiskarlag meiner vidare at utvalet sitt forslag til føresegn om kva omsyn ein skal leggje til grunn i forvaltninga av viltlevande marine ressursar, er for omfattande og ufokusert, og dei meiner at omsyna i føresegna ikkje kan vere likeverdige og at det sentrale er at ressursane vert forvalta slik at dei vil vere fornybare ressursar.

Føresegnene om regulering av ressursuttaket er tekne inn i kapittel 3 i lova. Ved tolkinga av desse føresegnene må vi sjå til § 7 andre ledd som listar opp nokre av dei mest sentrale omsyna ein skal leggje vekt på i forvaltninga. Dei omsyna som vert foreslått i § 7 andre ledd, er i stor grad omsyn som allereie ligg til grunn for forsking og forvaltning. Såleis vert desse omsyna ved gjeldande reguleringar, i noko varierande grad, lagde til grunn i forvaltning og ved kvotefastsetjing. Vidare meiner departementet det er viktig at dei omsyna som faktisk ligg til grunn i forvaltninga, kjem tydeleg fram i lova, slik det no er foreslått. Departementet deler difor ikkje Norges Fiskarlag si uro for at omsyna som kan leggjast til grunn i forvaltninga er for omfattande og ufokuserte.

Distriktskvotar – regionale omsyn ved kvotefastsetjinga

Departementet er samd med utvalet i at lova skal gje høve til å ta regionale omsyn i forvaltning av ressursar og fordeling av kvotar. Det er å vidareføre ein lang tradisjon i forvaltninga av fiskeressursane, jf. gjennomgangen av gjeldande rett ovanfor. Departementet meiner det skal kunne takast regionale omsyn i kvotefordelinga både i vanleg kvotefordeling, og ved mellom anna å reservere delar av nasjonal kvote og delar av gruppekvoten for ein distriktskvote.

Formålet med ei distriktskvoteordning er å leggje til rette for produksjon ved landanlegga i næringssvake distrikt. Såleis meiner departementet at forvaltninga framleis skal kunne setje vilkår til kva tilstand produktet skal ha ved landing, om råstoffet skal vere ferskt eller fryst og i kva grad det kan foredlast.

Departementet er vidare einig med utvalet i at regionale omsyn ved kvotefordelinga også kan gje høve til å ta vare på staten sine plikter overfor den samiske befolkninga. Som nemnt tidlegare vert desse spørsmåla greidde ut av kystfiskeutvalet for Finnmark, jf. kap. 4.5.

Departementet foreslår ei eiga føresegn om distriktskvotar i § 11 tredje ledd. Departementet meiner i tillegg det er behov for ei føresegn som gjev styresmaktene høve til å fastsetje kvotar for levering til ein bestemt bruk og i ein bestemt tilstand. Departementet meiner det er heimel for å fastsetje slike kvotar i § 11 første og andre ledd, men finn det tenleg at dette no vert presisert klart i lovteksten. Med heimel i denne føresegna kan det til dømes fastsetjast at heile eller delar av kvoten til ei eller fleire fartøygrupper skal leverast fersk eller til konsum. I forlenginga av dette foreslår departementet også at § 11 fjerde ledd gjev heimel for å fastsetje at delar av nasjonal kvote, gruppekvote eller kvote til fartøy skal leverast til ein bestemt bruk eller i ein bestemt tilstand.

Industrikvotar

Utvalet har foreslått ein heimel i havressurslova for innføring av industrikvotar og at det så vert ei politisk vurdering om heimelen skal takast i bruk og eventuelt korleis. Utvalet viser til at ei moderne lov bør innehalde tidsmessige lovheimlar for ulike reguleringssystem.

Departementet viser til at hovudprinsippet i norsk fiskerinæring slik det er knesett i deltakarlova, er at det berre er aktive fiskarar som skal få løyve til å drive ervervsmessig hausting. Det er enkelte unntak frå dette prinsippet, mellom anna er det gjeve dispensasjon frå dette kravet slik at nokre fiskeindustribedrifter kan eige fartøy og få tildelt kvotar til desse fartøya.

Spørsmålet vert då om det i havressurslova, i tillegg til unntaka i deltakarlova, skal innførast ein heimel for ei ordning som inneber eit nytt unntak frå dette hovudprinsippet. Departementet vil uansett ikkje her ta stilling til om det er tenleg å innføre industrikvotar og eventuelt korleis.

Departementet vil vise til at det har vore ei prøveordning i 2004 – 2006, men at ordninga er lite nytta. Det kan tyde på at det i dag ikkje er ønskje om slike ordningar. På den andre sida er ei slik tilnærming lite framtidsretta. Dersom formålet med havressurslova er å utforme ei moderne og fleksibel lov som legg til rette for fleire ulike reguleringssystem, er spørsmålet om ho bør innehalde ein slik heimel.

Departementet viser til at alle høyringsinstansane uttalar seg for eller i mot ei eventuell ordning, og ikkje om spørsmålet om ein heimel til å innføre ei ordning. Høyringsinstansane uttalar seg difor i stor grad om realitetsdebatten om vi skal innføre industrikvotar i Noreg. Dette spørsmålet har ikkje vore utgreidd. Det kan seiast at det ikkje er problematisk å innføre ein heimel for industrikvotar i havressurslova, sidan havressurslova er ei framtidsretta lov som legg til rette for ulike reguleringssystem. Dersom det er ønskjeleg å innføre ei slik ordning gjennom forskrifter vil saka måtte greiast grundig ut og sendast på ei brei høyring.

Departementet meiner likevel at det ikkje bør innførast ein slik heimel i havressurslova før dette er greidd nærare ut. Havressurslovutvalet har kome inn på nokre vanskelege spørsmål som innføringa av ein slik heimel reiser, utan å gå grundig inn i problemstillingane. Vidare viser høyringsfråsegnene at innføringa av ein heimel for industrikvotar reiser spørsmål av stor politisk og prinsipiell interesse når det gjeld kven som skal ha løyve til ervervsmessig hausting. Difor meiner departementet det er uheldig å innføre ein heimel, utan samstundes å ta stilling til realitetane i saka.

Vidare kan det, som utvalet peikar på, oppstå problem med fordelinga mellom grupper om det vert oppretta ulike former for industrikvotar, og det kan gje mindre stabilitet i kvotefordelinga enn det som er ønskjeleg. I tillegg må tilhøvet til EØS-avtalen vurderast dersom ei ordning med industrikvotar skal setjast i verk. Ein heimel for industrikvotar bør såleis greiast grundig ut før ein slik heimel eventuelt vert innført i lova.

Kvotedøgn o.a.

I vurderinga av regulering med kvotedøgn reiser utvalet spørsmål ved om ei slik regulering passar for norske forhold. Departementet vil peike på at enkelte bestandar vert regulert med kvotedøgn eller haustingsdøgn i dag, og departementet meiner det er tenleg at ein kan halde fram med det i dei haustingsverksemdene der dette er ein reguleringsmåte som høver. Departementet meiner vidare at havressurslova bør gje heimel for andre former for innsatsreguleringar dersom ein finn det tenleg i framtida. Slike føresegner er tekne inn i § 11 første ledd.

Reguleringsråd

Departementet er samd med utvalet i at heimelen for reguleringsråd vert ført vidare, slik at eit reguleringsråd kan oppnemnast og konsulterast, men at dette ikkje skal vere ei pliktig ordning. Lova gjev departementet høve til å oppnemne eit reguleringsråd dersom ein finn det tenleg. Departementet meiner eit reguleringsråd kan vere ein verdfull og tenleg arena og eit ekspertorgan der styresmaktene kan diskutere og få innspel knytt til reguleringane.

Ein viktig føresetnad for at eit reguleringsråd skal fungere slik, er at grunnlagsmaterialet og forslag til reguleringar vert sende ut eller offentleggjorde i så god tid at aktørane kan setje seg inn i og behandle forslaga før reguleringsrådsmøtet. Det same gjeld sjølvsagt utsending eller offentleggjering av forslag før eit høyringsmøte. Det gjeld særleg i dei tilfella der forslaga inneber omfattande endringar i høve til gjeldande reguleringar.

I desember 2005 gjekk funksjonsperioden til det sitjande reguleringsrådet ut, og i juni og desember 2006 og 2007 vart reguleringsrådet erstatta av eit ope høyringsmøte. Departementet finn ikkje grunn til her å ta stilling til kva høyringsform som skal veljast i framtida, og meiner havressurslova bør opne både for gjennomføring av høyring ved eit ope høyringsmøte og ved oppnemning og innkalling av eit reguleringsråd.

Miljøverndepartementet og miljøorganisasjonane peikar i høyringsfråsegnene sine på at miljøinteressene må få høve til å uttale seg om reguleringane, og at reguleringsrådet har vore for snevert samansett. Dei peikar på at det er viktig at også miljøorganisasjonane kan gje innspel før reguleringane vert fastsette.

Departementet er einig i at reguleringsføresegnene må ha ei brei demokratisk forankring og at både næringsinteresser, miljøinteresser og andre interesser må få kome med innspel før reguleringane vert fastsette. Etter gjeldande rett vart dette teke vare på ved at miljøorganisasjonar og andre organisasjonar kunne søkje om observatørstatus i reguleringsrådet, og delta på lik linje med næringsorganisasjonane i dei opne høyringsmøta. I så måte stiller opne høyringsmøte nærings- og miljøorganisasjonane formelt sett meir på lik linje enn det behandlinga i eit reguleringsråd gjer.

Det er viktig for utviklinga og synleggjeringa av ei meir økosystembasert forvaltning at også ulike interesseorganisasjonar kan delta i eit reguleringsråd som fullverdige medlemmer. Departementet meiner det er tenleg å presisere i lovteksten at også slike interesser skal vere representerte i rådet som medlemmer når eller dersom det vert oppnemnt eit nytt reguleringsråd. Føresegner om reguleringsråd er tekne inn i § 8.

Når det gjeld opne høyringsmøte meiner departementet desse slik dei no vert gjennomførte, tilfredsstiller krava til kontradiksjon og forslagsrett etter forvaltningslova og gjeldande forvaltningsrett og finn difor ikkje grunn til å ta inn føresegner om høyringsmøte i havressurslova.

Utelukking frå eller avgrensing i kvoteregulerte fiskeri

Utvalet har foreslått å oppheve føresegna i saltvassfiskelova § 5 fjerde ledd andre punktum som gjev styresmaktene kompetanse til å utelukke eller avgrense fartøya sin kvotedel når fartøygruppa samla får ei rimelig fangstordning i andre fiskeri. Utvalet har ikkje grunngjeve forslaget nærare.

Departementet meiner føresegna bør førast vidare då ho har vore nytta både på 1980-talet og 1990-talet til å redusere nokre grupper sine kvotar for å leggje fangsttilhøva betre til rette innan flåten. Sjølv om ei slik føresegn må brukast med varsemd og berre nyttast når det er openbert at vedkommande gruppe får kompensasjon på andre fangstområde, jf. uttalane i Ot.prp. nr. 85 (1981 – 82), meiner departementet heimelen bør vidareførast som eit verktøy i reguleringa og fordelinga av fiskeressursane, jf § 11 femte ledd.

Salslaga sin kompetanse til å fastsetje kvotar

Departementet kan etter saltvassfiskelova § 6 gje salslaga kompetanse til å fastsetje kvotar og forskrifter om høveleg avvikling av fisket. Føresegna har ikkje vore nytta. Vidare har salslaga etter råfisklova kompetanse til å gje reglar om regulering og dirigering av fisket når det er nødvendig av omsyn til omsetninga eller ei tenleg utnytting av fangstane, jf. råfisklova §§ 5 og 6. Departementet meiner føresegnene knytt til dirigering og regulering i råfisklova er tilstrekkelege i høve til dei behova som kan oppstå ved gjennomføringa av fisket og omsetninga. Departementet meiner det i dag ikkje er trong for å nytte salslaga til å fastsetje kvotar til dei deltakande fartøya og foreslår difor at denne føresegna ikkje vert ført vidare i havressurslova. Dette vil ikkje vere til hinder for at kompetansen til departementet etter kapittel 3, til dømes kompetansen til å fastsetje kvotar etter § 12, vert delegert til salslaga, dersom det ein gang i framtida skulle vere naturleg.