9 Straff, straffeprosessuell inndraging, lovbrotsgebyr og tvangsmulkt

9.1 Innleiing

Kontrollen med at reglane om hausting av viltlevande marine ressursar vert følgde er ein grunnleggjande føresetnad for ei ansvarleg og god ressursforvaltning. Det er samtidig klare avgrensingar i kor store ressursar som kan nyttast til ulike former for kontroll. Som vist i kapittel 8.1.4.5 vert berre ein mindre del av landingane av fisk i Noreg kontrollerte, og det er difor etablert ulike rapporteringsplikter for fiskar og mottakar av fangst og risikovurderingsverktøy for forvaltninga. Samla skal dette målrette kontrollen og auke risikoen for å verte oppdaga ved lovbrot.

Næringsaktørane driv sitt yrke ved å hauste av ressursar som ligg til fellesskapet i Noreg, og det kan vere stor forteneste å hente om ein haustar i strid med regelverket eller let vere å oppfylle plikter til registrering og avrekning av fangstane. Det er difor viktig at reaksjonane ved brot på reglane i fiskerilovgjevinga har ei form og eit nivå som kan motverke slike brot.

9.2 Reaksjonar på lovbrot

Det kan reagerast på lovbrot på ulike måtar. Straff og straffeprosessuell inndraging, administrative sanksjonar (som lovbrotsgebyr) og forvaltningstiltak (som tvangsmulkt) er alle reaksjonar på brot på føresegner i eller i medhald av lov.

Sanksjonsutvalet skil i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, mellom tre former for reaksjonar; forvaltningstiltak, administrative sanksjonar og andre sanksjonar. Sanksjonsutvalet definerer ein sanksjon slik:

En sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål.

Etter denne definisjonen er det karakteristisk for ein sanksjon at grunnlaget for å bruke han er at eit lovbrot allereie har skjedd. Vidare er målet med sanksjonen å påføre gjerningspersonen eller fóretaket eit vonde på vegner av samfunnet. Ordet sanksjonar vert her nytta om negative reaksjonar mot brot på lov, forskrift eller individuelle avgjerder, og sanksjonane har eit hovudsakleg eller vesentleg pønalt formål.

Definisjonen av sanksjonar omfattar både straff og administrative sanksjonar. Dei viktigaste administrative sanksjonane er økonomiske sanksjonar, rettstap og formell åtvaring.

Tiltak som rettar seg framover, for å sikre at lov, forskrift eller individuell avgjerd vert følgt, er etter definisjonen ovanfor ikkje å rekne som ein sanksjon. Typiske eksempel på slike tiltak er i følgje NOU 2003: 15 vedtak om å påleggje tvangsmulkt og vedtak om å trekkje attende eit offentleg løyve fordi innehavaren ikkje lenger fyller vilkåra for å ha det. Formålet er å sørgje for at ein lovleg tilstand vert gjenoppretta. Ei tvangsmulkt skal såleis vere med på å tvinga gjennom at ei plikt vert oppfylt.

Det er viktig å skilje mellom sanksjonar og forvaltningstiltak, mellom anna fordi forbodet mot gjenteken forfølgjing i menneskerettskonvensjonen berre rammar ein ikkje-samordna kombinasjon av straff og andre sanksjonar som er vesentleg pønalt grunna.

Ein av grunntankane til sanksjonsutvalet er å avkriminalisere ein del lovbrot som i dag er straffbare i dei tilfelle der administrative sanksjonar eller forvaltningstiltak er tilstrekkelege for å sikre at regelverket vert følgt. Eit anna viktig omsyn er at administrative sanksjonar i mange høve kan føre til ei meir effektiv handheving av regelverket, fordi slike reaksjonar er enklare og billegare å handtere, samstundes som det vert kortare tid mellom lovbrotet og reaksjonen.

9.3 Gjeldande rett

9.3.1 Det generelle straffansvar i saltvassfiskelova

Dei sentrale reglane om straff for norske fiskarar går fram av saltvassfiskelova § 53. Hovudregelen etter § 53 første ledd er at den som med vilje eller aktlaust bryt føresegner fastsette i eller i medhald av lova, vert straffa med bøter eller fengsel i inntil 6 månader, dersom forholdet ikkje vert ramma av eit strengare straffebod. Det same gjeld for medverknad. Ved særs skjerpande omstende kan fengsel i inntil 2 år nyttast. Saltvassfiskelova vert supplert av dei allmenne føresegnene om straff i straffelova sin alminnelege del, jf. lov 22. mai 1902 Almindelig borgelig straffelov (straffelova) § 1.

Forsøk vert straffa på same måte som fullbyrda brot. Det kan seiast dom for fengselsstraff åleine eller saman med bøtestraff, jf. straffelova § 26 a.

Brot på saltvassfiskelova vert rekna som misferder (forseelser), jf. § 53 tredje ledd.

Er brotet gjort av nokre av mannskapet på eit fartøy og straffeansvaret i det høvet kan gjerast gjeldande mot fartøyføraren, kan mannskapen etter § 53 femte ledd ikkje straffast.

Oppdragsgjevar, det vil som oftast seie reiaren, kan straffast åleine eller saman med fartøyførar, jf. § 53 fjerde ledd andre punktum. Dette gjeld også når oppdragsgjevar er ein juridisk person, jf. straffelova kapittel 3 a, Straffeansvar for foretak. Fartøyføraren kan vedta eit førelegg på vegne av oppdragsgjevaren.

Foreldingsfristen for brot på saltvassfiskelova er 5 år, jf. straffelova § 67.

Strafferamma i saltvassfiskelova § 53 vert supplert av føresegna om rettstap i straffelova § 29 første ledd. Etter § 29 første ledd bokstav b kan den som vert kjend skuldig i ei straffbar handling, når allmenne omsyn krev det, dømmast til tap av retten til å ha ei stilling eller til å utøve ei verksemd eller eit arbeid som den skuldige ved den straffbare handlinga har vist seg uskikka til, eller må fryktast å ville misbruke. Slikt rettstap kan den som vert kjend skuldig dømmast til for ei bestemt tid på inntil 5 år, eller for alltid, jf. straffelova § 33 a andre ledd. Den som er frådømd retten til å utøve ei verksemd, kan heller ikkje drive slik verksemd for ein annan, jf. straffelova § 29 tredje ledd.

Brot på reglane i saltvassfiskelova kan også samtidig eller alternativt vere brot på føresegner i straffelova. Dei mest aktuelle paragrafane er straffelova § 166 (falsk forklaring til offentleg styresmakt), § 255 (underslag), § 256 (grovt underslag), § 271, jf.270 (grovt bedrageri) og § 317 (heleri).

Høgsterett har i dom innteken i Rt. 2004 side 1449 kome til at straffelova § 166 (falsk forklaring) ikkje kan brukast i idealkonkurrens med råfisklova § 9 (straffeføresegna i råfisklova). Høgsterett har ikkje teke stilling til om straffelova § 166 kan brukast i staden for aktuell føresegn i spesiallovgjevinga.

Brot på fiskerilovgivinga kan også tenkjast ramma av straffelova § 152 b tredje ledd nr. 1. Etter denne føresegna kan den som minskar eller medverkar til å minske ein naturleg bestand av freda levande organismar som nasjonalt eller internasjonalt er truga av utrydjing, verte straffa med fengsel inntil 6 år.

Det følgjer av havrettskonvensjonen art 73 nr. 3 at utanlandske fartøys lovbrot utanfor sjøterritoriet men innanfor norsk jurisdiksjonsområde, ikkje kan straffast med fengsel.

For utanlandske fartøy er det såleis ein særregel i saltvassfiskelova § 53 andre ledd for lovbrot gjort utanfor sjøterritoriet. Det kan heller ikkje gjevast subsidiær fengselsstraff i tilfelle bot ikkje vert betalt. Det same gjeld ved brot på sonelova, jf. sonelova § 8.

Fengselsstraff kan likevel nyttast dersom dette følgjer av avtale med flaggstaten eller fartøyet er statslaust.

Reglane i havrettskonvensjonen art. 73 om avgrensingar i straff for utanlandske fartøy gjeld berre brot på «fisheries laws and regulations». I St.prp. nr. 37 (1995 – 96) om samtykke til ratifikasjon av havrettskonvensjonen, er det på side 45 uttalt følgjande om grensa mellom fiskeriføresegner og andre føresegner:

Det kan være vanskelig å trekke grensen for hva som her skal regnes som fiskeribestemmelser. Det må likevel være klart at straffebegrensningen i nr. 3 ikke vil gjelde for overtredelse av andre bestemmelser som kan håndheves i den økonomiske sone og som ikke kan regnes som fiskeribestemmelser, f.eks. vold mot offentlig tjenestemann i forbindelse med inspeksjon o.l. I slike tilfeller vil de vanlige regler komme til anvendelse.

9.3.2 Straffansvar for mannskap på fartøy

Er eit brot på reglane i eller i medhald av saltvassfiskelova gjort av nokre av mannskapet på eit fartøy og straffansvaret i det høvet kan gjerast gjeldande mot fartøyføraren, kan underordna mannskap etter § 53 femte ledd ikkje straffast. Liknande føresegner står i sonelova § 8 og kystvaktlova § 36. Føresegna kom inn i fangst- og fiskerilovgjevinga på 1800-talet, og er sidan vidareført utan å ha vore drøfta nærare. Den historiske grunngjevinga for føresegna var plikta til lydnad for mannskapet om bord på fartøya, og at skipperen var ansvarleg for bruken av både fartøyet og mannskapet.

I praksis vert straffansvar for brot på reglar i eller i medhald av saltvassfiskelova med få unntak retta mot fartøyføraren. Unntaket er enkelte tilfelle der styrmannen har hatt kommandoen på brua på tidspunktet for det straffbare forhold. I nokre tilfelle er også oppdragsgjevar straffa saman med fartøyførar, og det er også eksempel på at straffansvar berre er retta mot oppdragsgjevar.

9.3.3 Straffeprosessuell inndraging

Saltvassfiskelova § 54 gjev heimel for straffeprosessuell inndraging ved brot på føresegner i eller i medhald av saltvassfiskelova. Føresegna gjev heimel til å inndra fartøy som er brukt ved brotet og ting som tilhøyrer fartøyet, fangst og reiskap som er om bord, uavhengig av kven som eig tinga. I staden for gjenstandane kan verdien av desse heilt eller delvis verte inndregen.

Inndraging etter sonelova § 9 tilsvarar inndragingsføresegna i saltvassfiskelova § 54.

Det kan bestemmast at pant og andre rettar i ting som vert inndregne, heilt eller delvis skal falle bort. Saltvassfiskelova § 54 går såleis noko lengre når det gjeld panterett og andre rettar enn det som følgjer av straffelova § 37. I desse tilfella er det i saltvassfiskelova § 54 også spesielt bestemt at straffelova § 37 c får «tilsvarende anvendelse». Vidare er det fastsett i saltvassfiskelova § 54 at når lovleg og ulovleg fangst er blanda saman, kan verdien av heile fangsten verte inndregen. Også på dette punktet går saltvassfiskelova lenger enn straffelova.

Ved brot på reglar i eller i medhald av saltvassfiskelova, vert som hovudregel inndragingsføresegna i saltvassfiskelova § 54 nytta, men i nokre tilfelle har dei generelle inndragingsføresegnene i straffelova vorte brukte. I Rt. 1996 side 376 er det sagt at saltvassfiskelova § 54 ikkje utelukkar bruk av straffelova § 35.

Ved fastsetjing av inndraginga vert det mellom anna lagt vekt på kor grov handlinga er, økonomisk gevinst og/eller potensiell økonomiske gevinst, involverte verdiar (takst fartøy og reiskap), fangstkapasiteten til fartøyet, oppdagingsrisiko, gjerningsmannen si subjektive skuld og eigaren sitt medansvar.

Inndraginga vert som hovudregel gjennomførd sjølv om brotet ikkje er gjort for å sikre nokon ulovleg gevinst, og sjølv om dette i det heile teke ikkje var ein mogleg følgje av brotet, jf. Rt. 1991 side 1261. Grunngjevinga for dette er at det er eit berande prinsipp i saltvassfiskelova at den som ikkje følgjer grunnleggjande reglar om rapportering av fangst, ikkje skal behalde verdien av denne. I ei orskurd teken inn i Rt. 2002 side 383 uttalar Høgsterett at «Unnlatt fangstdagbokføring er i seg selv et alvorlig forhold, tatt i betraktning av den sentrale rollen dette regelverket spiller i ressurskontrollen. Det vil regelmessig være grunn til å reagere med en ikke ubetydelig inndragning overfor rederiet, også i de tilfeller der det i utgangspunktet dreier seg om lovlig fiske og det heller ikke er noe konkret grunnlag for mistanke om en planlagt skjult omsetning av fangsten.» Inndraginga vil såleis verte vesentleg større ved reint ulovleg fiske, enn ved såkalla formalbrot. Ved ulovleg fiske er likevel hovudregelen at heile verdien av fangsten vert inndregen, jf. Rt. 1991 side 732. Der den lovlege delen av fangsten ikkje kan skiljast frå den ulovlege fangsten, kan verdien av heile fangsten verte inndregen, jf. Rt. 1991 side 736.

I ein del tilfelle er det også aktuelt å gjennomføre ei direkte inndraging av gjenstandar. Dette særleg der det er brukt ulovleg reiskap f.eks. trålpose med for lita maskevidde, for kort rundstropp eller liknande. Fysisk inndraging av fangst skjer berre unnataksvis, og er mest praktisk ved ulovleg hummarfiske og liknande.

Særleg om forholdet til inndragingsføresegnene i straffelova

Straffelova har generelle reglar om inndraging i § 34. Då føresegnene i straffelova om inndraging vart reviderte i 1973, var ei av endringane at dei generelle føresegne i straffelova vart endra samtidig som mange av føresegnene i særlovgjevinga vart oppheva. Formålet var at inndragingsføresegnene i straffelova skulle nyttast i større grad ved brot på særlovgjevinga. Inndragingsføresegna i saltvassfiskelova vart likevel ikkje oppheva.

Straffelovrådet drøfta i si innstilling av 11. mars 1970 om inndragingsføresegna i trålarlova skulle opphevast og uttalte:

Straffelovrådet er blitt stående ved å ikke foreslå opphevet de særlige inndragningsregler i trålerloven. Man legger for så vidt vekt på at den hittil fulgte praksis synes å ha virket tilfredsstillende, og at Fiskeridepartementet har funnet det betenkelig å erstatte reglene om inndragning i trålerlovens § 12 med de foreslåtte bestemmelser i rådets lovutkast. Man vil understreke at det er vanskelig å ha oversikt over alle de tilfeller som kan dukke opp i praksis; og i tilknytning til det som er nevnt foran om hensynet til utenlandske trålrederes sikkerhetsstillelse, vil man nevne at det kan tenkes tilfelle hvor reglene i straffelovens §§ 35 – 37 vil være utilstrekkelige. Utenfor disse reglene vil for eksempel kunne falle redskaper som eies av andre enn trålerens reder, og pant og andre rettigheter i fartøy og redskaper. Men det kan vel også tenkes konstellasjoner hvor selve trålrederen ikke kan rammes med inndragning. I tråd med det som her er fremhevet, vil man ytterligere anføre – som grunn til i det vesentlige å beholde de gjeldende inndragningsregler i trålerloven – at det er av særlig stor betydning at lovreglene på dette området kan håndheves effektivt. Etter internasjonal praksis må eiere og rettighetshavere dessuten være forberedt på å være økonomisk ansvarlig for følgene av at skipperen på en tråler eller annet fiskefartøy driver fiske i fremmed farvann i strid med lovgivningen i vedkommende land.

Når det gjeld inndragingsføresegnene i lov om sild- og brislingfiskeria av 1937 og saltvassfiskelova av 1955, foreslo straffelovrådet at desse skulle delvis opphevast og at inndragingsføresegnene i straffelova skulle nyttast i kombinasjon med særreglar i saltvassfiskelova og sild- og brislingfiskelova. Dette vart også vedteke. Då ny saltvassfiskelov vart vedteken i 1983 til avløysing for sild- og brislingfiskelova, saltvassfiskelova, delar av trålarlova og delar av deltakarlova, vart inndragingsføresegna i trålarlova ført vidare i den nye saltvassfiskelova, utan at dei prinsipielle spørsmåla knytt til om lova skulle ha ei eiga inndragingsføresegn, vart drøfta. Det førte til at opphevinga av dei særlege inndragingsføresegnene i sild- og brislingfiskelova og saltvassfiskelova frå 1973, vart reverserte.

Det kom nye endringar i inndragingsføresegnene i straffelova i 1999 som var relaterte til inndraging av utbytte frå straffbare handlingar.

9.3.4 Lovbrotsgebyr

Lovbrotsgebyr er ein sanksjon som inneber at forvaltninga pålegg ein person eller eit fóretak plikt til å betale eit gebyr for å ha brote ei handlingsnorm fastsett i lov, forskrift eller individuell avgjerd. Formålet er såleis å gje ein sanksjon og vilkåret er at ei føresegn i eller i medhald av lov er broten.

I deltakarlova vart det i 2004 teke inn ein heimel for å påleggje lovbrotsgebyr. Heimelen gjeld for brot på fiskerilovgjevinga gjort med vilje eller ved aktløyse. Såleis kan det med heimel i deltakarlova § 29 påleggjast lovbrotsgebyr også for brot på reglane i saltvassfiskelova. Denne heimelen er ikkje teken i bruk.

Under høyringa gjekk fleire høyringsinstansar mot at regelen i deltakarlova skulle gje heimel for å påleggje lovbrotsgebyr for brot på føresegner i eller i medhald av andre fiskerilover. I Ot.prp. nr. 70 (2003 – 2004) er det sagt følgjande om dette:

Regjeringen oppnevnte den 14. mars 2003 et eget lovutvalg for å utrede ny lov om havressurser. Dette utvalget, Havressurslovutvalget, arbeider med en forenkling av saltvannsfiskeloven og en totalgjennomgang av det relevante lovverk, for å gi en mer brukervennlig lov og et mer oversiktlig rettskildebilde. Utvalget vil i denne forbindelse også se på sanksjonsbestemmelsene i saltvannsfiskeloven.

…

Departementet anser likevel, og til tross for høringsuttalelsene, at det er behov for allerede nå å få en hjemmel i lovverket for å anvende overtredelsesgebyr som sanksjonsform ved overtredelse av de reglene som er gitt i eller i medhold av saltvannsfiskeloven om utøvelsen av fiske. Dette dreier seg for eksempel om reglene om forbud mot utkast av fisk, som det har vært oppmerksomhet rundt nylig.

9.3.5 Tvangsmulkt

Med tvangsmulkt meiner vi her ei plikt til å betale ein pengesum ved brot på føresegner i eller i medhald av lova, eller individuell avgjerd, fram til at den som har brote lova, har oppfylt plikta si etter lov, forskrift eller enkeltvedtak. Tvangsmulkt er såleis eit middel til å tvinge nokon til å etterleve ei plikt eller eit pålegg, og formålet er som ovanfor nemnt ikkje å straffe lovbrot som har skjedd.

Saltvassfiskelova har ikkje reglar om tvangsmulkt ved brot på føresegner i eller i medhald av lova, eller enkeltvedtak med heimel i lova. I deltakarlova § 29 er det reglar om tvangsmulkt for å sikre at reglane i eller i medhald av deltakarlova vert oppfylte. Det same gjeld for akvakulturlova, jf. akvakulturlova § 28.

Biomangfaldlovutvalet har foreslått at det vert innført ein heimel for å påleggje tvangsmulkt for brot på plikter fastsette i eller i medhald av naturmangfaldlova.

9.4 Forslaget frå havressurslovutvalet

Utvalet foreslår at dei generelle reglane om straffansvar i saltvassfiskelova vert førde vidare i havressurslova.

9.4.1 Strafferammer

Utvalet viser til at strafferamma i saltvassfiskelova vart utvida frå bøter til bøter eller fengsel i inntil 6 månader og fengsel i inntil 2 år ved særs skjerpande omstende ved lov av 12. juni 2001, og at grunngjevinga for dette mellom anna var allmennpreventive omsyn. Utvalet er samd i den grunngjevinga som vart gjeven for lovendringane i 2001 og uttalar at:

Straffenivået må være så høyt at det har en betydelig allmennpreventiv virkning. Den alminnelige strafferamme bør ikke være lavere enn i sammenlignbar ressurslovgivning. Biomangfoldlovutvalget mener at naturmangfoldloven bør inneholde hjemmel for å idømme bøter og straff. Med grunnlag i lovendringer og utvikling i rettspraksis finner Biomangfoldlovutvalget at strafferammen i dagens ressursforvaltning er for lav (se NOU 2004: 28 s. 551 flg.). Det foreslås å øke strafferammen ved særdeles skjerpende omstendigheter fra 2 til 3 år. Det foreslås videre at overtredelse av naturmangfoldlovens alminnelige regel skal kunne medføre bøter eller fengsel i 1 år, slik strafferammen er i gjeldende naturvernlov, viltlov og lakse- og innlandsfiskelov. Etter en samlet vurdering finner Havressursutvalget at gode grunner tilsier at det i havressursloven gis strafferammer som samsvarer med Biomangfoldlovutvalgets forslag.

Ved konkret straffutmåling må hensynet til likebehandling mellom norske og utenlandske fartøy og overtredere iakttas. Overtreder på utenlandsk fartøy kan som hovedregel ikke idømmes fengselsstraff (herunder subsidiær fengselsstraff for bot). Dette skal likevel ikke medføre at en unnlater å idømme fengselsstraff for norsk overtreder hvor det straffbare forhold tilsier dette. Det må også påses at selger og kjøper gis samsvarende reaksjon for likeartede forhold. Som nevnt ovenfor suppleres saltvannsfiskelovens straffebestemmelse av de generelle bestemmelser om rettighetstap i straffeloven. Ved gjentatte eller grove overtredelser må det vurderes å påstå idømmelse av rettighetstap etter strl. § 29 nr. 2 og strl. § 48 a tredje ledd annet punktum. Ved alvorlige lovbrudd må straffen gjenspeile at overtredelser innebærer berikelse på fellesskapets bekostning og at slik kriminalitet på sikt vil forringe grunnlaget for en svært viktig næring så vel lokalt som nasjonalt.

Saltvassfiskelova § 53 første ledd andre punktum bestemmer at fengsel inntil 2 år kan nyttast ved særs skjerpande omstende. Utvalet har vurdert føresegna og uttalar:

Formuleringen ble innført ved lovendringen i 2001. Enkelte lover sier hva som er særdeles skjerpende omstendigheter og noen gir eksempler på slike. Utvalget har vurdert om det er grunn til å foreslå en annen formulering enn den saltvannsfiskeloven i dag har. Det er klart at overtredelser som for eksempel skader eller er til fare for levende ressurser i havet som anses som sårbare eller truet oftest vil rammes av straffeskjerpelsen. Også overtredelser som har medført eller kan medføre særlig store økonomiske gevinster for overtrederen eller den han handler på vegne av vil i mange tilfeller kunne sies å være begått under særdeles skjerpende omstendigheter. Hva som skal ansees som straffskjerpende omstendigheter må også sees på bakgrunn av strl. § 152b. Utvalget finner ikke grunn til å foreslå at det i lovteksten gis nærmere anvisning på hva som skal ansees som særdeles straffeskjerpende forhold.

9.4.2 Straffansvar for mannskap på fartøy

Utvalet har funne grunn til å vurdere nærare om særregelen for mannskap på fartøy bør vidareførast i havressurslova. Utvalet peikar på at:

Etter utvalgets mening er det fremdeles krav om en stor grad av lydighetsplikt om bord i et fartøy. Dette særlig hvor annet kan ha betydning for fartøyets sikkerhet. De fleste overtredelser av aktuelle bestemmelser vil ikke ha noen direkte betydning i denne relasjon.

Slik avlønningssystemet er om bord i et fartøy vil det ofte være slik at hele mannskapet kan ha en direkte økonomisk fordel av at det begås straffbare handlinger. Dette særlig hvor overtredelse gir økt fangst. Dette medfører at underordnet mannskap kan være de som tar initiativet til straffbar overtredelse. Det finnes også eksempler på at en eller flere av det underordnede mannskap forsettlig bryter gjeldende bestemmelser, men fartøyfører blir den eneste som straffes. I noen tilfeller kun for uaktsom overtredelse som følge av mangelfulle kontrollrutiner. Etter moderne strafferett fremstår det som urimelig og i noen tilfeller direkte støtende at kun fartøyfører kan straffes i slike tilfeller.

Som nevnt ovenfor legger utvalget til grunn at enkelte overtredelser av regler om høsting også rammes av bestemmelser i straffeloven. Det er ingen fast praksis for når disse bestemmelser brukes. Bruk av straffelovens bestemmelser har økt de siste år. Straffelovens bestemmelser har ingen særregler for underordnet mannskap. Det gir dårlig sammenheng i regelverket om de underordnede kan straffes for overtredelser av de strengere bestemmelser i straffeloven, men ikke de mildere i særlovgivningen. Dette trekker i retning av at særregelen i saltvannsfiskeloven ikke videreføres.

Etter lov om forbud mot at utlendinger driver fiske mv. i Norges territorialfarvann § 10 kan også underordnet mannskap straffes for medvirkning til overtredelse. Etter utvalgets mening er det uheldig med ulike regler i særlovgivning rettet mot samme næringsutøvelse.

For politi, påtalemyndighet og domstol medfører særreglene enklere behandling av den enkelte overtredelse. Fokus settes på en av aktørene. Teoretisk medfører det også bedre tilgang på vitnebevis ved at underordnet mannskap ikke er fritatt for forklaringsplikt etter strprl. § 90 jf. § 4 og konvensjonsbasert vern mot selvinkriminering. Fritak for vitneplikt kan likevel følge av strprl. § 123. Utvalget finner ikke at det her nevnte taler for å videreføre dagens regel.

Allmennpreventivt framstår det som klart uheldig med et tilnærmet generelt amnesti for underordnet mannskap. Samtidig er det fortsatt behov for klare kommandolinjer og gjensidig tillit ombord i et fartøy.

Etter en samlet vurdering er utvalget kommet til at dagens regel bør videreføres for uaktsomme overtredelser. Om underordnet mannskap forsettlig overtrer eller medvirker til overtredelse av gjeldende høstingsregler bør straffehjemmelen derimot ikke begrenses til fartøyfører. Utvalget vil fremheve at dette ikke er ment å svekke fartøyføreren sitt strafferettslige ansvar. Adgangen til å straffe underordnede bør være fakultativ. Ved avgjørelsen av om straff for forsettlig overtredelse skal ilegges underordnet bør det særlig tas hensyn til straffens preventive virkning, overtredelsens grovhet og om den underordnede har hatt eller kunne ha oppnådd noen fordel ved overtredelsen (jf. reglene om foretaksstraff i strl. § 48 a og § 48 b). Tilsvarende endring bør foretas i lov om Norges økonomiske sone § 8 og kystvaktloven § 36. Alle hensyn tilsier at disse tre bestemmelser er like på dette punkt.

9.4.3 Straffeprosessuell inndraging

Utvalet uttalar at:

Inndragning er i fiskerisaker et vanlig brukt og nødvendig supplement til bruk av straff. De foreliggende bestemmelser har vist seg hensiktsmessige. Det kan reises spørsmål om det er grunn til å ha en egen inndragningsbestemmelse i havressursloven. Spørsmålet ble forut for lovendring i 1973 grundig vurdert i forhold til fiskerilovgivningen. Det ble konkludert med at det på dette felt var særlige hensyn som tilsa at inndragningsbestemmelsene burde beholdes i spesiallovgivningen. Utvalget finner at disse hensyn fremdeles er tilstede. De tilfeller hvor saltvannsfiskeloven går lenger enn straffelovens bestemmelser er også viktige. Saltvannsfiskelovens inndragningsbestemmelser foreslås derfor videreført i havressursloven.

9.4.4 Lovbrotsgebyr

Utvalet meiner heimelen for lovbrotsgebyr som vart innført ved endringane i deltakarlova i 2004 bør vidareførast i havressurslova og uttalar:

Det er kort tid siden den generelle regel i deltakerloven § 28 ble vedtatt. Dette kan i seg selv ofte tale for en videreføring. På bakgrunn av forarbeidene til nevnte bestemmelse bør bestemmelsen vurderes i en total sammenheng. Dette underbygges også av at havressursloven foreslås gitt et saklig virkeområde som er videre enn saltvannsfiskeloven § 2. Det saklige virkeområde utvides fra aktivitetene fiske og fangst til all utnyttelse av viltlevende marine ressurser og tilhørende genetisk materiale. Det må da uansett tas stilling til om en eventuell videreføring skal begrenses til dagens anvendelsesområde.

Utvalget legger i utgangspunktet til grunn at Grunnloven § 96 og EMK art. 6 ikke hindrer bruk av overtredelsesgebyr. Dette er grundig behandlet i NOU 2003:15 Fra bot til bedring s. 54 flg. (Grl. § 96) og s. 101 (EMK art. 6) og i Ot.prp. nr. 70 (2003 – 2004).

Utvalget legger til grunn at bruk av straff ved overtredelser av saltvannsfiskeloven i dag fungerer tilfredsstillende. Sanksjonsutvalget framholder at administrative sanksjoner bør benyttes ved overtredelser der det er nødvendig med en sanksjon, men hvor overtredelsen ikke oppfyller kvalifikasjonskravet for straff. Det samme gjelder når den interesse handlingsnormen beskytter ikke er så viktig at den forsvarer bruk av straff ved overtredelser.

Utvalget kan heller ikke se at noen av de overtredelser av saltvannsfiskeloven som i dag straffes klart fremstår som aktuelle for overtredelsesgebyr. Noen er klart ikke egnet for overtredelsesgebyr.

Som det fremgår ovenfor ble det i forarbeidene til deltakerloven § 28 særlig vist til overtredelser av reglene om forbud mot utkast av fiske. Få slike saker avdekkes. Hvor slike saker er anmeldt har det ofte vært store bevisvansker. I mange saker har det vært behov for omfattende etterforskning etter anmeldelse. Hvor faktum er avklart fremstår også saken som lite velegnet for skjematisk administrativ behandling. Dette taler for at slike saker fortsatt behandles i det etablerte straffeapparat.

Ved overtredelser som kan fremstå som aktuelle kompliseres ofte det hele av samtidige overtredelser av andre bestemmelser. Utvalget vil også fremheve at det ikke må være et mål ved innføring av overtredelsesgebyr å utvide området for sanksjoner.

Innføring av overtredelsesgebyr reiser også egne problemstillinger i forhold til overtredelser begått av utenlandske fartøy i Norges økonomiske sone. Innledningsvis bemerkes at utvalget finner det uaktuelt å innføre overtredelsesgebyr for norske fartøy og beholde straffeprosessuell behandling for tilsvarende utenlandske overtredere. Når det er skjellig grunn til mistanke om straffbar handling begått av utenlandsk fartøy beordres fartøyet ofte til norsk havn. Oppbringelse har ulike formål. Det vil dels anvendes for å sikre at fartøy, redskap og fangst kan gjøres til gjenstand for inndragning eller hefte, dels for at fartøy, redskap og fangst kan brukes som bevismidler og dels for å overlate personer om bord til strafferettslig forfølgning. Hovedformålet vil imidlertid i de fleste tilfeller være at et mistenkt fartøy oppbringes til havn i den hensikt å overlate fartøyet til politiet for straffeforfølgning.

Oppbrakte fartøy synes lite velegnet for rent forvaltningsmessig behandling. Det er dog regelmessig alvorlige overtredelser som danner grunnlag for oppbringelse. Dette er overtredelser som ikke vil være i målgruppen for eventuelle overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr vil kunne være aktuelt ved mindre overtredelser som i dag avgjøres med advarsel fra Kystvakten om ikke andre overtredelser er begått samtidig. Dette er overtredelser som oftest har et enkelt og oversiktlig faktum. Aktuelle overtredelser vil kunne være enkelte mangler i fangstdagbok, manglende overholdelse av frister for aktiv- og passivmeldinger o.l. Hjemmel for overtredelsesgebyr vil gi grunnlag for et mer fleksibelt reaksjonssystem også i forhold til utenlandske fartøyer.

Saltvannsfiskeloven § 46 femte ledd hadde tidligere følgende bestemmelse:

«Kongen kan gi sjefen for kystvaktfartøyet myndighet til å utferdige forelegg ved overtredelse av bestemmelser som nevnt i første ledd. Det kan kreves at siktede straks avgir erklæring om han vedtar et forelegg utferdiget av sjefen på et kystvaktfartøy».

Arbeidsgruppen som 06.09.95 avga innstilling til lov om kystvakten foreslo bestemmelser videreført i Kystvaktloven. Flere av høringsinstansene gikk imot dette forslaget. Det hadde ikke på noe tidspunkt vært gitt foreleggsmyndighet til sjefen for kystvaktfartøy eller andre i kystvakten. Dette til tross for at lovbestemmelser i flere tiår har åpnet for dette. Dette tilsier at behov for slik foreleggsmyndighet ikke har vært tilstede. I Ot. prp. nr. 41 (1996 – 97) ble bestemmelsen etter en helhetsvurdering ikke foreslått videreført. Noen av hensynene bak foreleggsmyndighet til kystvakten er parallelle med hensyn for å innføre overtredelsesgebyr. Utvalget finner likevel ikke at argumentene mot å opprettholde Kystvaktens foreleggsmyndighet på dette tidspunkt kan gis vesentlig vekt mot å gi forvaltningen hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr.

Utvalget foreslår under tvil å videreføre bestemmelsen i deltakerloven.

9.4.5 Tvangsmulkt

Utvalet peikar på at erfaring frå fleire forvaltningsområde har vist at føresegner om tvangsmulkt er praktiske og effektive verkemiddel for å gjennomføre føresegner i lov. Utvalet meiner at havressurslova bør ha ein heimel for å påleggje tvangsmulkt for å sikre at plikter i eller i medhald av lova vert halde. Om bruk av tvangsmulkt uttalar utvalet:

Det vil være aktuelt å ilegge tvangsmulkt ved varige eller løpende overtredelser av en plikt som følger av lov, forskrift eller pålegg fra vedkommende myndighet. Et praktisk eksempel kan være å fastsette tvangsmulkt for å framtvinge etterlevelse av pålegg, som Fiskeridirektoratet har gitt i medhold av lovutkastet § 2 – 10 annet ledd om rydding eller fjerning av etterlatte redskaper m.v. Etter utvalgets mening bør det i Havressursloven ikke gis bestemmelser om automatisk tvangsmulkt. Det bør gis en lovhjemmel for tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen. De nærmere bestemmelser om aktuelle overtredelser, hvem tvangsmulkt kan rettes mot, tvangsmulktens størrelse, lengde på frist for retting av forhold, hvordan tvangsmulkt forfaller m.v. bør fastsettes i forskrift. Dette gjør det lettere å vurdere og justere reglene etter hvert som en får erfaring med hvordan ordningen fungerer. Innkrevd tvangsmulkt bør inngå i Havressursfondet. Dette er i samsvar med tilsvarende bestemmelse i utkast til naturmangfoldlov § 72, jf. § 70.

9.5 Høyringsfråsegner

Om det generelle straffansvar og strafferammene

Justisdepartementet viser til at:

Den foreslåtte lov er omfattende og det er temmelig åpenbart at ikke alle overtredelser av lovens bestemmelser eller regler gitt i medhold av dem, bør kriminaliseres. … Det er på denne bakgrunn et behov for at Fiskeri- og kystdepartementet foretar en gjennomgåelse av lovens bestemmelser og konkret begrunner hvilke krenkelser skadefølgeprinsippet og subsidaritetsprinsippet er oppfylt for.

Justisdepartementet har ingen merknadar til den allmenne strafferamma på eitt år, men er «ikke overbevist om at utvalgets begrunnelse bærer et forslag om å heve den skjerpede ramme fra 2 til 3 år.» Justisdepartementet viser til at:

Dette henger sammen med at naturmangfoldloven også vil komme til anvendelse på ressurser i havet. Hvis de mest alvorlige tilfeller kan tas etter naturmangfoldloven (eventuelt straffelovens bestemmelser), er det mindre behov for å skjerpe straffen i havressursloven.

Når det gjeld føresegner som hevar eller senker strafferamma ved særs skjerpande omstende eller formildande omstende, viser Justisdepartementet til at ein i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) har gått inn for å oppheve slike føresegner, og uttalar at «i dette lys bør det ikke nå i spesiallovgivningen innføres nye regler av denne karakter». Justisdepartementet held fram at:

Vil man opprettholde en høyere strafferamme for visse typer overtredelser, må det fremheves konkret hva som er de rettslige karakteristika ved denne adferd. Dette kan for eksempel gjøres ved å betegne overtredelsen som grov, og deretter gi en bestemmelse om at «ved avgjørelsen av om overtredelen er grov skal det særlig legges vekt på …

Fiskeridirektoratet er samd i forslaget om ei viss utviding av dei øvre strafferammene i forhold til gjeldande rett, og viser til at strafferammene då kjem opp på eit nivå som kan samanliknast med dei føresegnene i straffelova som har vore nytta i fiskerisaker til no. Fiskeridirektoratet legg i lys av utviklinga i rettspraksis til grunn at brot på reglar i eller i medhald av havressurslova må vere omfatta av lova sine eigne sanksjonsheimlar og at «straffelovens regler vil dermed bare komme til anvendelse der spesiallovens egne handlingsnormer ikke dekker forholdet». Fiskeridirektoratet peikar vidare på at det er viktig at forarbeida dreg opp retningslinjer for kva som fell inn under særs skjerpande omstende, og at det må setje fokus på den grove kriminaliteten på området.

Norges Fiskarlag er på prinsipielt grunnlag samd med utvalet i at det er viktig at reaksjonane ved brot på fiskeriregelverket har ein preventiv effekt, og at bevisst juksing aldri kan aksepterast og må slåast hardt ned på. Norges Fiskarlag konstaterar likevel at:

Det er uheldig for fiskernes rettssikkerhet og opprettholdelse av respekten for reguleringene og legitimiteten for disse at manglende oppdagelsesrisiko søkes kompensert med en utvidelse av kriminaliseringen for å virke preventivt. Fordi det er vanskelig å bevise at en forseelse er begått med forsett eller grov uaktsomhet og med vinnings hensikt, kriminaliseres også uaktsomme handlinger.

Norges Fiskarlag skriv at mange fiskarar føler at dei er gjorde til lovbrytarar utan å ville det. Fiskarlaget kan ikkje sjå at utvalet omtalar graden av subjektiv skuld eller om brotet er gjort med tanke på vinning som vilkår for straffereaksjon. Norges Fiskarlag har ved fleire høve stilt spørsmål om «den nødvendige rettssikkerheten for fiskerne er tilstede i dag». Dei er difor «noe undrende til utvalgets konklusjon om at bruk av straff ved overtredelser av saltvannsfiskeloven i dag fungerer tilfredsstillende og at de foreliggende bestemmelser har vist seg hensiktsmessige».

Norges Fiskarlag støttar innstillinga frå sanksjonsutvalet om å ta ein grunnleggjande gjennomgang av korleis det skal reagerast på lovbrot og seier at det er viktig at både reglar og reaksjonar har legitimitet. Fiskarlaget stiller seg undrande til at havressurslovutvalet ikkje finn at nokon føresegner i havressurslova er aktuelle for avkriminalisering.

Norges Fiskarlag viser til at formålet med plikt til å føre fangstdagbok er å hindre at det vert landa fisk som ikkje vert registrert på sluttsetel, og at manglande oppdagingsrisiko er brukt som grunngjeving for ei streng praktisering av reglane og strenge reaksjonsnivå ved lovbrot. Norges Fiskarlag skriv:

Årsaken til myndighetenes knallharde reaksjon på slike formalfeil som ikke innebærer at det har funnet sted noe ulovlig fiske, er at når det er feil i fangstdagboka, så er det en teoretisk mulighet for at fisker og fiskekjøper skal inngå samarbeid om kvotejuks ved å unnlate å føre det korrekte kvantumet på landingsseddelen. Den fisker som ikke hadde noen «kriminell tanke» bak avviket mellom kvantumet ført i fangstdagboka og det endelig leverte kvantumet, opplever det som uverdig og ikke en rettsstat verdig å bli straffedømt og ilagt inndragning av sin lovlige fangst. Det er dette fiskerne og Norges Fiskarlag ikke kan akseptere. Organisasjonen forventer at Fiskeri- og kystdepartementet, Regjeringen og Stortinget tar stilling til om det er samfunnsmessig riktig og i samsvar med en rettsstats prinsipper å straffedømme noen og ilegge noen inndragninger utelukkende på grunnlag av at brudd på en formalregel kan innebære en teoretisk mulighet for å foreta kvotejuks i samarbeid med andre.

Norges Fiskarlag peikar vidare på at Stortinget tidligare ikkje har fått ta stilling til praktiseringa av fullmakta til å gje reglar om fangstdagbok i saltvassfiskelova § 9. Norges Fiskarlag meiner at brot på formalreglar som ikkje inneber at det vert fiska ulovleg kan og bør avkriminaliserast og at sanksjonen mot slike bort vert administrativ.

Norges Sjømannsforbund seier om straff av underordna mannskap at det ikkje er mogleg for mannskap på dekk eller i fabrikk å kontrollere at fisket føregår på lovleg vis. Dei meiner difor det er urimeleg at desse skal kunne straffast.

Om straffeprosessuell inndraging

Fiskeridirektoratet viser til at havressurslova må sikre at utbytte frå handlingar som etter lova er straffbare kan inndragast både frå den som leverer fangsten og frå kjøpar. Fiskeridirektoratet skriv at:

Inndragningsbestemmelsene må altså likestille de to aktørene fullt ut. Med utgangspunkt i at Fiskeridirektoratet foreslår at alle hjemler som vedrører opplysningsplikter og ressurskontroll, samles i den nye loven, må inndragningsbestemmelsene også ta høyde for at den skal dekke begge aktører. Slik utvalgets forslag er formulert, dekker den bare fartøysiden.

Om lovbrotsgebyr

Fiskeridirektoratet framhevar at utvalet sitt forslag legg til rette for raskare og meir tenleg saksbehandling, ved at dei mindre og mest vanlege lovbrota kan avkriminaliserast og handterast administrativt.

Fiskeridirektoratet peikar på at utvalet si innstilling om lovbrotsgebyr er ei innskjerping i høve til i dag når det gjeld sanksjonsbruk, fordi lovbrotsgebyr skal kunne nyttast ved mindre lovbrot som i dag vert avgjorde med ei åtvaring frå Kystvakta. Fiskeridirektoratet viser til at åtvaringar frå Kystvakta i dag vert nytta der det har skjedd eit lovbrot og både dei subjektive og objektive vilkåra for straff er oppfylte, men forholdet ikkje har eit omfang eller er ikkje så alvorleg at straffesanksjonar bør nyttast. Fiskeridirektoratet skriv at:

Dagens advarselsinstitutt er etablert i et samarbeid mellom Kystvakten og Fiskeridirektoratet … Fiskeridirektoratet er av den klare oppfatning at en med dette har etablert den beste tilnærmingen til håndtering av de minst alvorlige regelbruddene. En strengere tilnærming for disse kan ha flere følger, kanskje også positive i visse tilfeller, men det veier ikke opp for den klart mest negative. En for streng sanksjonering av de minst alvorlige regelbruddene kan ha den følge at deler av kontrollvirksomheten mister legitimitet i næringen. For Fiskeridirektoratet er det svært viktig at ikke kontrollen skal bli oppfattet dit hen at det i all hovedsak dreier seg om å lete etter mindre overtredelser og straffe disse strengt. Det er nettopp det motsatte en søker. Det å avdekke alvorlige regelbrudd skal ha første prioritet og straffene skal være strenge. Advarselen er et godt verktøy nettopp til å signalisere dette. Samtidig er en av den oppfatning at en klart signaliserer til næringen hva som aksepteres og hva som ikke aksepteres.

Fiskeridirektoratet åtvarar difor sterkt mot å innføre lovbrotsgebyr dersom det vil senke terskelen for sanksjonar av pønal karakter.

Fiskeridirektoratet meiner saka stiller seg annleis om formålet med lovbrotsgebyr er å erstatte politimelding og behandling i rettsapparatet, og viser til at dette kan avkriminalisere ein del regelbrot. Dei peikar vidare på at eit slikt system kan innebere auka bruk av ressursar i Fiskeridirektoratet på slike saker.

Når det gjeld i kva tilfelle ein skal nytte lovbrotsgebyr uttalar Fiskeridirektoratet :

Majoriteten av saker som anmeldes i dag dreier seg om brudd på opplysningsplikter, enten det dreier seg om brudd på reglene om å føre fangstdagbok eller plikten til å føre sedler med korrekt innhold. Brudd på regler om føring av fangstdagbok og sending av rapporter til Fiskeridirektoratet representerer også en stor del av de sakene Kystvakten håndterer. Omfanget varierer fra bare å lede til en advarsel til straff og inndragningskrav i millionklassen. De fleste sakene ender med advarsel og de alvorligste utgjør naturlig nok et lite antall. … Fiskeridirektoratet ser at overtredelsesgebyr på sikt kan være en egnet sanksjon å benytte i en del tilfeller. Det dreier seg i første omgang om for eksempel mindre omfattende overtredelser som har karakter av formalovertredelser, men likevel så alvorlige at sakene ikke kan avsluttes med en advarsel.

Fiskeridirektoratet åtvarar samtidig mot ei avkriminalisering som reduserer straffene.

Norges Fiskarlag «konstaterer at fiskere blir straffedømt med begrunnelse i at det utelukkende er en teoretisk mulighet for at han vil inngå et samarbeid med en kjøper om kvotejuks» og framhevar at alternativet til straff er å reagere med administrative sanksjonar.

Om tvangsmulkt

Om tvangsmulkt uttalar Fiskeridirektoratet at det på havressurslova sitt område er få tilfelle der tvangsmulkt kan nyttast og peikar på at:

Det eneste en kan tenke seg er situasjoner hvor alle regler om utøvelse og plikter til å gi opplysninger overholdes i utgangspunktet, men hvor det ikke er anskaffet pålagt utstyr eller programvare for å sende opplysningene til rett tid. … Tvangsmulkt kan i slike tilfeller virke etter sin hensikt og sikre gjennomføring.

9.6 Tilleggshøyring av spørsmål om inndragingsheimel overfor landanlegg

9.6.1 Høyringsnotatet

Som følgje av fleire store ressurskontrollsaker med påfølgjande straffesaker vart det avdekka manglar ved saltvassfiskelova og råfisklova når det gjeld heimlane for inndraging av utbytte frå ulovlege handlingar hos kjøparar. Råfisklova har ikkje heimel for straffeprosessuell inndraging, og etter gjeldande rett er det berre heimel til å inndra slikt utbytte frå fiskar eller leverandør av fangst. Departementet sende difor på høyring eit forslag utarbeidd av Troms og Finnmark statsadvokatembete om ei inndragingsføresegn mot landanlegg. Departementet gjorde i høyringsbrevet merksam på at heimelen også kunne plasserast i råfisklova eller i havressurslova, og at det ikkje var teke stilling til plasseringa av heimelen. I høyringsnotatet står følgjande om bakgrunnen for forslaget:

Inndragning mot fartøy og rederi foretas med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 54 og soneloven § 9. Bestemmelsene er likelydende og gir en mer vidtgående adgang til å foreta inndragning enn straffelovens alminnelige inndragningsbestemmelser i §§ 34 og 35.

…

Det kreves ikke at det kan føres bevis for at det foreligger utbytte av en straffbar handling. Også ved rene formalovertredelser av saltvannsfiskeloven med tilhørende forskrifter kan inndragning skje. Høyesterett har i Rt. 1991 side 1261, 1993 side 1347 og 2002 side 1063 uttalt at inndragning som hovedregel skal foretas selv om overtredelsen ikke er utført med sikte på ulovlig gevinst og selv om dette ikke var en mulig følge av overtredelsen.

…

I Rt. 2004 side 1500 (Solhaug-dommen) slo imidlertid Høyesterett fast at det ikke uten videre er adgang til å foreta inndragning av verdien av fangst som ikke er ført på landingsseddel hos vedkommende fiskekjøper. … Hålogaland lagmannsrett domfelte fiskemottaket til å tåle inndragning av bruttoverdien av nevnte førstehåndsomsetning av fisk, med den begrunnelse at hele det ulovlige innbyttet skulle inndras. Høyesterett var imidlertid ikke enig i dette. «Et grunnvilkår for inndragning med hjemmel i denne bestemmelsen er at det er årsakssammenheng mellom den straffbare handling og den vinning som er oppnådd. Det forhold at fiskemottaket har unnlatt å føre bryggesedler/ sluttsedler ved kjøp av råfisk i første hånd til en samlet verdi som nevnt, innebærer ikke uten videre at det kan skje inndragning i et slikt omfang. Jeg finner grunn til å fremheve at det ikke har vært bevistema for tingrett og lagmannsrett om de ca 190 tonn fisk helt eller delvis har vært fisket ut over de kvoter som er fastsatt. Og fiskemottaket var registrert som førstehåndskjøper, slik at omsetningen som sådan var lovlig».

…

Troms og Finnmark statsadvokatembeter ser det imidlertid fremdeles slik at dersom det ikke skrives landingsseddel vil fangsten heller ikke bli rapportert videre til Norges Råfisklag som igjen ikke kan rapportere til Fiskeridirektoratet, som igjen ikke kan foreta kvoteavregning. Idet kvoteavregning ikke skjer, vil så vel fisker som fiskekjøper ha mulighet til å fangste og deretter levere/motta «samme fangstkvantum» på nytt, jf.foran om dette. Manglende kvoteavregning gir også Fiskeridirektoratet et uriktig bilde av hvor stor del av kvoten som er oppfisket, hvilket både medfører et tilsvarende overfiske samt uriktig beregningsgrunnlag for fastsettelse av senere års fiskekvoter. Dette kan igjen virke skadelig for Norges internasjonale forpliktelser, særlig i forhold til Russland. Unnlatt eller mangelfull føring av landet fangst på sluttseddel er slik et alvorlig straffbart forhold.

Troms og Finnmark statsadvokatembeter legger etter dette til grunn at unnlatt eller mangelfull føring av landet fangst på landingsseddel er å anse som kvotejuks – også i de tilfeller der fisket skjer innenfor fastsatte kvoter. En finner det uten videre åpenbart at det må reageres med adekvate straffereaksjoner mot denne type overtredelser – både mot fisker/rederi og mot vedkommende fisker/fiskemottak/landanlegg. Dette må gjelde selv om det ikke kan føres bevis for at fisken er ulovlig fanget. Det bør være et bærende prinsipp at fiskeren og fiskemottaket/landanlegget ikke skal sitte igjen med verdien av fangsten dersom de ikke overholder reglene om rapportering av fangst til myndighetene. Straffbare forhold skal ikke kunne lønne seg!

Den rettslige situasjonen er i dag at det ved unnlatt eller mangelfull føring av landet fangst på landingsseddel kan påtalemyndigheten reagere med bot til fiskeren og inndragning mot fiskefartøy/rederi tilsvarende den underrapporterte fangstens verdi tillagt delvis verdi av fartøy, redskap og annen fangst om bord, sml. foran under pkt. 3 a. Også mot fiskekjøperen, som de facto begår samme straffbare handling som fiskeren, kan det reageres med bot. Mot fiskemottak/landanlegg vil det imidlertid regelmessig ikke være adgang til å foreta inndragning overhodet, jf. Rt. 2004 side 1500 (Solhaug). Inndragning kan bare skje i de tilfeller hvor det kan føres bevis for at fisken er ulovlig fanget, sml. foran under pkt. 3 b.

…

Troms og Finnmark statsadvokatembeter tillater seg å foreslå at det i råfiskloven inntas en egen bestemmelse om inndragning. … Bestemmelsen må utformes slik at det effektivt lar seg gjøre å inndra fangst, fiskemottakets/landanleggets eiendom, bygninger, eiendeler osv. samt fisken som befinner seg ved anlegget, eller hel eller delvis verdi av dette, uansett hvem som står som eier.

Om det ikke kan redegjøres for fisk som befinner seg ved anlegget, eksempelvis idet fiskemottaket/landanlegget ikke har dokumenter eller andre opplysninger om dette, herunder mangler landingssedler, er det naturlig at det inntas en bestemmelse som beskrevet i forslagets siste punktum. Det vises om dette sammenligningsvis til Rt. 1991 side 736.

9.6.2 Høyringsfråsegner

Dei høyringsinstansane som har gjeve høyringsfråsegn om dette spørsmålet støttar i hovudsak forslaget om å innføre ein inndragingsheimel overfor landanlegg.

Fiskeridirektoratet sluttar seg til forslaget om heimel for inndraging overfor landanlegg, og meiner denne heimelen må plasserast i havressurslova, eventuelt i tillegg til råfisklova.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) er samd i at forslaget om heimel for inndraging overfor landanlegg vert innarbeidd i lovverket, og meiner heimelen bør plasserast i havressurslova. FHL ønskjer i tillegg å gjere merksam på at «i motsetning til fisker/rederier som gjerne har store verdier, vil det være svært mange fiskemottak/landanlegg som ikke har noen verdi å inndra.» I mange tilfelle vil i følgje FHL pantegjelda vere høgare enn verdien på anlegga, og i andre tilfelle er det ulike selskap som eig og driv eit anlegg. FHL ber difor departementet vurdere å gje dei fysiske anlegga ein rett til å produsere fisk og fiskeprodukt som ved lovbrot kan inndragast for ein kortare eller lengre periode, og at inndragingsføresegna vert utvida til å omfatte inndraging av anlegget sitt driftsløyve.

Norges Fiskarlag «støtter de synspunkter som fremkommer i høringsnotatet om at unnlatt eller mangelfull føring av landet fangst på sluttseddel er et alvorlig straffbart forhold som medfører at kvoteregnskapet både til Norge og det enkelte fartøy blir feil». Norges Fiskarlag er samd i at verdien av den fangsten som ikkje er ført på setel, kan verte inndregen.

Norges Fiskarlag peikar på at det er gjort greie for fangstdagbok i høyringsnotatet, og at dei ikkje deler Statsadvokatembetet sitt syn på dei spørsmåla som er omtala.

Norsk Sjømannsforbund, Skagerakfisk og Sunnmøre og Romsdal fiskesalslag støttar forslaget om inndragingsheimel.

9.7 Vurderingane til departementet

Det sentrale ved reaksjons- og sanksjonsføresegne i havressurslova er at brot på kvotereglar, reglar som kan medverke til kvoteunndraging eller brot på tekniske reguleringar og kontrollreglar skal sanksjonerast etter reglane i havressurslova, og at påtalemakta og domstolane ikkje må gå vegen om brot på reglane i straffelova for å reagere mot lovbrot i fiskerinæringa. I enkelte saker dei seinare åra har dei måtta gå vegen om brot på reglane i straffelova, og rettspraksis har vist at det i ein del tilfelle ikkje har vore noko heldig løysing. Det sentrale er såleis å ramme kvoteunndragingar og handlingar som medverkar til slike unndragingar og brot på tekniske reguleringar, direkte gjennom reaksjons- og sanksjonsføresegnene i havressurslova.

Det er i tillegg viktig at reaksjonar på brot på reglane i fiskerilovgjevinga har ei form og eit nivå som medverkar til å førebyggje brot på regelverket. Dette er avgjerande for ei ansvarleg og god ressursforvaltning, samtidig som det er nødvendig av omsyn til næringa.

9.7.1 Spørsmålet om å vidareføre det generelle straffansvar i saltvassfiskelova

9.7.1.1 Innleiing

Utvalet foreslår å vidareføre det generelle straffansvar med ei føresegn som seier at den som med vilje eller aktlaust bryt føresegner i eller i medhald av lova kan straffast.

Det er klart at ikkje alle brot på føresegner i havressurslova bør kriminaliserast, og det kan hevdast at lova bør rekne opp dei føresegnene der brot på lova skal kriminaliserast. Mellom anna tek Justisdepartementet i si høyringsfråsegn til orde for at det vert gjort ein gjennomgang av føresegnene i lova og at ein konkret grunngjev kva for lovbrot som skadefølgjeprinsippet og subsidaritetsprinsippet er oppfylt for.

I NOU 2003: 15 tek sanksjonsutvalet utgangspunkt i at kriminalisering av lovbrot bør knytast til fem omsyn; om reaksjonen er nødvendig, subsidaritet (om tilstrekkeleg etterleving kan oppnåast på andre måtar enn ved straff), dei verna interessene, alvoret i saka og handheving. Det er også lagt til grunn at straff normalt berre bør nyttast ved brot på føresegner som vernar viktige samfunnsmessige interesser.

Det grunnleggjande spørsmålet er såleis om ein sanksjon er nødvendig for å sikre at lova vert følgd, og om det er nødvendig at denne sanksjonen er straff. Det er i følgje sanksjonsutvalet ikkje nødvendig å bruke straff dersom «tilstrekkelig grad av etterlevelse» kan sikrast ved bruk av subsidiære verkemiddel. Dei interessene som straffeføresegna skal verne, bør i eit samfunnsperspektiv vere så viktige at dei forsvarar bruken av straff. Straff bør såleis berre brukast overfor alvorlege lovbrot. Når eit lovbrot er gjort straffbart, bør det vere ein føresetnad at straffbare handlingar i praksis vert søkt avdekka og trusselen om straff handheva. Sanksjonsutvalet har i NOU 2003: 15 uttala at lovgjevinga knytt til saltvassfiske etter det utvalet har fått opplyst, fungerer tilfredsstillande, og at det i høyringa utvalet har gjennomført, ikkje har kome fram behov for endringar.

I forarbeida til ny straffelov har ein i hovudsak slutta seg til sanksjonsutvalet si innstilling i desse spørsmåla. Justisdepartementet tar i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) utgangspunkt i skadefølgjeprinsippet i si vurdering av kriminalisering. I dette ligg at åtferd berre bør gjerast straffbar dersom åtferda fører til skade eller fare for skade på interesser som bør vernast av samfunnet. I tillegg stiller Justisdepartementet opp to andre generelle kriterium. Straff bør berre nyttast dersom andre reaksjonar ikkje finst eller openbert ikkje er tilstrekkeleg, og straff bør berre nyttast dersom nytten er klart større enn skadeverknadane.

9.7.1.2 Vurdering av kva handlingar og unnlatingar som skal vere straffbare

Departementet har vurdert om ein skal ta inn i lova ei opplisting av kva for handlingar og unnlatingar som bør kriminaliserast i havressurslova. Dette må også sjåast i samanheng med drøftinga av innføringa av ein heimel for lovbrotsgebyr og delvis avkriminalisering av lovbrot, jf. nedanfor.

Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg og styresmaktene har eit ansvar for å forvalte desse ressursane på ein måte som sikrar ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning. I dette ligg mellom anna ei plikt for styresmaktene til å forvalte ressursane på ein berekraftig måte, noko som det også er fokus på internasjonalt. Vidare er det stor merksemd knytt til å kjempe mot ulovleg, urapportert og uregulert fiske og aktivitetar knytte til dette.

Ei ansvarleg ressursforvaltning er såleis ei viktig samfunnsinteresse, og det er viktig at reaksjonar ved brot på reglane i fiskerilovgjevinga har ei form og eit nivå som tener til å førebyggje brot på regelverket. Dette gjeld særleg fordi næringsaktørane kan få forteneste på fleire millionar kroner ved å opptre i strid med regelverket. Det gjeld for det første hausting eller levering av fangst i strid med kvoteføresegner, for å kunne hauste meir enn det fartøyet har kvote på. For det andre kan det gjelde brot på tekniske føresegner, til dømes om maskevidde, som kan gje ein fordel i høve til dei som følgjer gjeldande regelverk. For å hindre slike lovbrot, er det etablert fleire ulike rapporterings- og opplysningsplikter for aktørane i næringa som det er tvingande nødvendig vert følgde.

Departementet har på bakgrunn av høyringsfråsegna frå Justisdepartementet gått gjennom føresegnene i lova og forma straffeføresegnene slik at dei utrykkeleg listar opp kva for lovbrot som skal vere straffbare. Departementet har såleis vurdert kva føresegner skadefølgjeprinsippet og subsidaritetsprinsippet er oppfylt for. For dei fleste føresegnene i lova om handlingar og unnlatingar, er det likevel slik at det er vesentleg at brot på reglane i lova er straffbare.

Departementet har delt dei føresegnene der brot skal vere straffbare inn i fire hovudtypar; brot på reguleringsføresegner, brot på reglar om gjennomføring av hausting og orden på haustingsfelt, brot på reglar som skal leggje til rette for kontroll og brot på reglar om kontroll og handheving. Det er gjort framlegg om opplisting av føresegnene der brot skal vere straffbare i §§ 60 – 63.

Felles for desse føresegnene er at straff og straffeprosessuell inndraging er nødvendig for å sikre tilstrekkeleg grad av etterleving. Det vil i desse tilfella ikkje vere godt nok med administrative sanksjonar for å sikre etterleving av reglane. Grunngjevinga er at desse føresegnene er sentrale for å sikre ei berekraftig forvaltning av fiskeriressursane og at den potensielle økonomiske fortenesta ved brot på desse føresegnene kan vere stor.

Departementet vil peike på at opplistinga i lova av kva for brot som kan straffast, jf. §§ 60 – 63, i hovudsak inneber at dei føresegnene der ein i dag ser det tenleg å reagere med straff, vert førde vidare i havressurslova. Vi vil likevel peike på at det med unntak av § 24 vert gjort ei formell avkriminalisering av føresegnene om orden på haustingsfelt i kapittel 5. Departementet meiner lovbrotsgebyr vil vere tilstrekkeleg for å sikre etterleving av desse føresegnene. I tillegg kan brot på desse reglane utløyse erstatningsansvar etter § 30.

Departementet har også vurdert om det er tenleg å heve terskelen for sanksjonar slik at berre vesentlege lovbrot vert ramma, men har kome til at gjeldande rett der det ikkje er sett ein slik terskel bør vidareførast i havressurslova.

Departementet legg til grunn at lovbrot som vert omfatta av straffeføresegnene også kan avgjerast ved at det vert pålagt eit lovbrotsgebyr. Dette er drøfta som ei form for delvis avkriminalisering i kapittel 9.7.4.

Departementet legg vidare til grunn at føresegna om lovbrotsgebyr også gjeld for dei føresegnene i lova der brot ikkje er straffbare.

9.7.1.3 Straffansvar for mannskap på fartøy

Departementet er samd med utvalet i at det bør innførast straffansvar for mannskap på fartøy i dei tilfella der straffansvar kan gjerast gjeldande mot fartøyføraren. Departementet meiner dette berre bør gjelde for forsettlege lovbrot.

Særregelen i saltvassfiskelova om at mannskap på fartøy ikkje kan straffast dersom straffansvaret kan gjerast gjeldande mot fartøyføraren, er på mange måtar ein anakronisme og bør ikkje førast vidare. Denne særregelen har heller ikkje vore drøfta i særleg grad sidan han vart innført på 1800-talet.

Sjølv om det framleis er stor lydnadsplikt om bord på fartøya, er det slik at mannskapet ofte vil samarbeide med fartøyførar i dei tilfella der det vert gjort alvorlege straffbare handlingar. Departementet meiner det er uheldig med eit generelt amnesti for mannskapet i dei tilfella fartøyføraren kan straffast for lovbrotet. Dette heng også dårleg saman med anna lovgjeving.

Det kan hevdast at i enkelte tilfelle ikkje er mogleg for mannskap om bord på fartøy å vite om fisket skjer lovleg eller ulovleg. Departementet ser at det kan vere slik, særleg på større fartøy, der delar av mannskapet ikkje kan vite om det skjer ulovleg fiske eller ikkje, men må leggje til grunn at fartøyføraren følgjer reglane. Departementet meiner difor straffansvar for mannskap på fartøy berre skal gjelde for forsettlege lovbrot.

I avgjerda av om mannskap skal straffast bør det mellom anna takast omsyn til den preventive verknaden av straffa, kor grovt lovbrotet er og om mannskapsmedlemmen har hatt eller kunne ha fått ein fordel av lovbrotet, jf. reglane om fóretaksstraff i straffelova §§ 48 a og 48 b. Tilsvarande endring bør gjerast i sonelova § 8, då desse føresegnene bør vere like på dette punktet.

Føresegn om straffansvar for mannskap er teke inn i § 64 andre ledd.

9.7.1.4 Nærare om kravet til skuld

Når det gjeld skuldkravet rammar gjeldande saltvassfiskelova både aktlause og forsettlege brot på føresegner i eller i medhald av lova. I Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) Om lov om straff, er det uttalt at det er naturleg at grov aktløyse bør vere den primære graden av aktløyse, og at eit slikt utganspunkt medverkar til ikkje å kriminalisere handlingar meir enn nødvendig. Det vert likevel sagt i proposisjonen at:

Samtidig må ikke betydningen av å oppstille grov uaktsomhet som utgangspunkt overdrives. Fortsatt bør det være grunnlag for å straffe en rekke overtredelser som begås med alminnelig (simpel) uaktsomhet. Det vil særlig være aktuelt for handlinger som kan ha alvorlige konsekvenser, hvor det er praktisk at normen overtres uforsettlig og hvor det ikke finnes andre normer eller sanksjoner som bidrar til å forebygge overtredelser.

Departementet har i tråd med fråsegnene i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) vurdert om kravet til skuld i havressurslova bør vere grov aktløyse i staden for simpel aktløyse. Dette er lagt til grunn av biomangfaldlovutvalet i forslag til ny naturmangfaldlov § 73, og i akvakulturlova av 2005.

Brot på reglane i havressurslova kan vere alvorlege i seg sjølve, utan at det er utvist til dømes grov aktløyse. Det er mellom anna lagt til grunn av Høgsterett i fleire saker om brot på reglane om føring av fangstdagbok, til dømes i Rt. 1994 side 1607 og Rt. 2002 side 383. Eit berande element har vore at formålet med reglane, som er omsynet til ressurskontroll, tilseier at aktsemdsnorma er streng. I ei orskurd teken inn i Rt. 2002 side 383 heiter det at:

Unnlatt føring av fangsdagbok er i seg selv et alvorlig forhold, tatt i betraktning den sentrale rollen dette regelverket spiller i ressurskontrollen. Det vil regelmessig være grunn til å reagere med en ikke ubetydelig inndragning overfor rederiet, også i tilfeller der det i utgangspunktet dreier seg om et lovlig fiske og det heller ikke er noe konkret grunnlag for mistanke om en planlagt skjult omsetning av fangsten.

Departementet meiner det same gjeld i høve til andre rapporterings- og opplysningsplikter, som til dømes ved brot på reglane om landings- og sluttsetel og reglar om kontroll og handheving.

Det er såleis gjennomgåande svært viktig at føresegnene fastsette i eller i medhald av havressurslova vert følgde og at lovbrot får følgjer. Dette gjeld i yttarste konsekvens truverde til heile systemet for forvaltninga av fiskeressursane våre og det er såleis viktige allmennpreventive omsyn som skal takast vare på. Difor skil reglane i havressurslova seg på mange måtar frå reglane i akvakulturlova og dei reglane det er gjort framlegg om i forslaget til ny naturmangfaldlov, og skuldkravet treng difor ikkje vere det same i dei tre lovene.

Departementet vil i høve til brot på reglane i eller i medhald av havressurslova ta utgangspunkt i at ei rekkje av normene i eller i medhald av lova vert brotne aktlaust. Rettspraksis viser at dette er følgt opp, slik at aktlause lovbrot har vorte straffa. Departementet meiner dette er nødvendig for at straffeføresegnene i lova skal kunne fylle formålet sitt. Brot på reglane fastsett i eller i medhald av havressurslova vil kunne gje ein betydeleg ulovleg gevinst, og det er difor nødvendig at aktlause brot på kvoteføresegner, tekniske reguleringar, rapporterings- og opplysningsplikter og reglar om kontroll og handheving, skal kunne straffast. Departementet ser det difor som tenleg at heimelen for sanksjonar slik han er nedfelt i saltvassfiskelova vert ført vidare i havressurslova, slik at også aktlause lovbrot vert ramma. For grove lovbrot, jf.§ 64 første ledd, er kravet til skuld likevel grov aktløyse eller forsett.

Departementet vil vise til at forsett, grov aktløyse og aktløyse er definert i den nye straffelova av 20. mai 2005, §§ 22 og 23 og det er naturleg å leggje desse til grunn i høve til straffeføresegnene i havressurslova.

Departementet vil framheve at innføringa av ein heimel for å påleggje lovbrotsgebyr reelt sett leier til at terskelen for straff i fleire tilfelle kan verte heva. Departementet meiner det er best om dette utviklar seg i praksis gjennom forvaltninga sine val av reaksjonsformer, jf. nedanfor i kapittel 9.7.4 om lovbrotsgebyr.

I den samanheng meiner departementet det er naturleg å ta ein gjennomgang av sanksjonsføresegnene i havressurslova når ordninga med lovbrotsgebyr har fått verka ei stund. Så kan ein vurdere endringar knytt til spørsmålet om ytterlegare avkriminalisering av enkelte handlingar, eller eventuelt differensiering av skuldkrav.

9.7.2 Strafferammer

Utvalet har foreslått at strafferamma i saltvassfiskelova på bøter eller fengsel inntil 6 månader år vert heva til bøter eller fengsel inntil 1 år, og at strafferamma for brot ved særs skjerpande omstende vert heva frå 2 til 3 år. Departementet er samd i dette.

I viltlova, lakse- og innlandsfiskelova og naturvernlova, er strafferamma fengsel i inntil 1 år og fengsel inntil 2 år ved særs skjerpande omstende. Biomangfaldlovutvalet har foreslått strafferammer i naturmangfaldlova til bøter eller fengsel inntil 1 år og fengsel inntil 3 år ved særs skjerpande omstende.

Strafferammene i havressurslova bør vere samanliknbare med strafferammene i andre naturressurslover. Det kan vere mogleg å oppnå betydeleg økonomisk gevinst ved brot på fiskerilovgjevinga – og i dei fleste tilfelle mykje høgre enn ved brot på andre naturressurslover. Døme på dette er landing av fisk som ikkje vert avrekna fartøya sine kvotar og anna hausting i strid med reglar, som gjev dei som bryt reglane store fordelar samanlikna med dei som held reglane om ressursuttaket.

Departementet meiner vidare at strafferamma bør vere så høg at det har ein vesentleg allmennpreventiv verknad. Sjølv om ressurskontroll er ei prioritert oppgåve for styresmaktene, vil midlane til kontroll vere avgrensa, og ein del av ressurskontrollmekanismen må liggje i den allmennpreventive verknaden i straffeføresegnene. Dette må også sjåast i samanheng med den skjerpa haldninga lovgjevar viser overfor miljøkriminaliteten, særleg gjennom vedtaket i straffelova § 152 b. Departementet meiner difor det er grunn til å heve strafferammene i tråd med utvalet sitt forslag. Strafferamma må også sjåast i samanheng med avkriminalisering av enkelte lovbrot og bruk av administrative sanksjonar, jf. nedanfor.

Justisdepartementet har uttalt at dei ikkje er overtydde om at grunngjevinga til utvalet er tilstrekkeleg for å heve strafferamma frå 2 til 3 år, og viser til at naturmangfaldlova også vil kunne brukast på ressursar i havet.

Departementet har vurdert dette, men kome til at ei slik løysing ikkje er tenleg. Havressurslova inneheld dei viktigaste føresegnene om, og regulerer haustinga av, viltlevande marine ressursar. Sjølv om naturmangfaldlova også vil omfatte ressursar i havet innanfor det geografiske verkeområdet for lova, er det tenleg om havressurslova i størst mogleg grad inneheld strafferammene for brot på lova. Departementet meiner vidare det vil vere eit uheldig signal dersom alvorlege brot på havressurslova ikkje skal kunne straffast like strengt som brot på naturmangfaldlova.

Då strafferamma i saltvassfiskelova vart utvida frå 6 månader til 1 år i 2001, uttalte departementet følgjande om straffenivået og bruken av stafferammene i Ot.prp. nr. 92 (2000 – 2001):

Videre er det slik at strafferammene som settes for ulike typer lovbrudd, sier noe om samfunnets syn på straffverdigheten ved lovbruddet. Her er det departementets syn at det ikke har vært samsvar mellom straffverdigheten, når man ser hen til den betydning fiskerinæringen har fått og skal ha for samfunnet som helhet, og den betydning en ansvarlig, bærekraftig forvaltning av fiskebestandene har for videreutviklingen av næringen, og saltvannsfiskelovens strafferamme. … Det er departementets syn at domstolene aktivt bør nytte den strafferammen som nå står til disposisjon, i det straffenivået må nyttes til å signalisere både et generelt strengt syn fra samfunnets side på straffverdigheten i det som må betraktes som miljøkriminalitet og på den annen side ulikhetene i straffverdighet som faktisk vil foreligge mellom ulike overtredelser av loven. Dersom man skal få understreket denne ulikheten, krever det at domstolene faktisk nytter den forhøyede strafferammen til å skjerpe straffene for de alvorligste overtredelsene.

Utvalet viser til at ein gjennomgang av rettspraksis etter lovendringa i 2001 syner at dei fleste brota på saltvassfiskelova vert straffa med bøter, og at lovendringa i 2001 og ovannemnde merknader i forarbeida ikkje har ført til særleg endring i straffeutmålinga.

Departementet vil nok ein gong understreke at domstolane etter departementet sitt syn aktivt bør nytte den strafferamma som står til disposisjon ved behandling av saker om brot på reglane i eller i medhald av havressurslova. Departementet meiner domstolane bør skjerpe straffene for dei mest alvorlege lovbrota for å markere at samfunnet ser strengt på denne type lovbrot.

Departementet vil ikkje føre vidare føresegna om at straffbare brot på føresegnene i eller i medhald av havressurslova skal reknast som misferder. Det vil ikkje ha nokon konsekvens sidan politiet no har påtalekompetanse i saker med strafferamme inntil eitt år, jf. straffeprosesslova § 67 andre ledd bokstav b. Det inneber at politiet kan ta ut påtale i alle saker om brot på havressurslova med unntak av saker der det vert teke ut tiltale etter den forhøgde strafferamma i § 64 første ledd.

Særleg om grove lovbrot

Utvalet har vurdert om det er grunn til å foreslå ei anna formulering enn «under særdeles skjerpende omstendigheter» med omsyn til kva for lovbrot som skal rammast av ei strengare strafferamme enn 1 år. Utvalet har ikkje funne grunn til å foreslå at lovteksten skal seie nærare kva som skal sjåast som særs straffeskjerpande forhold.

Justisdepartementet har i si høyringsfråsegn vist til at det i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) er foreslått at føresegner som hevar eller senkar strafferamma generelt, vert oppheva. I Ot.prp. nr. 90 går det fram at slike kriterium i seg sjølv ikkje seier noko om kva for omstende som kan utløyse ei høgre strafferamme.

Departementet er samd i at straffeføresegna i havressurslova bør seie kva for typar lovbrot eller kva som er dei rettslege karakteristika ved den åtferda ein ønskjer skal bli ramma av eit strengare straffebod.

I høve til kva lovbrot som fell inn under havressurslova § 64 første ledd, har departementet i tråd med Justisdepartementet si høyringsfråsegn endra føresegna slik at det no er opprekna i føresegna kva for typar omstende som kan utløyse ei høgre strafferamme.

Departementet meiner at lovbrot der den økonomiske eller potensielle økonomiske gevinsten ved lovbrotet er betydeleg skal kunne rammast av skjerpa straff. Vidare meiner departementet det er grunn til at dei tilfella der lovbrota har skjedd systematisk og over tid, vert omfatta av føresegna. Det same gjeld i dei tilfella der lovbrota har skjedd gjennom eller som ein del av organisert verksemd.

Det kan vere tenleg med ei nærare forklaring på skilnaden mellom lovbrot som har skjedd systematisk og over tid, og lovbrot som har skjedd gjennom eller som ein del av organisert verksemd. Lovbrot som skjer systematisk og over tid er til dømes når eit fartøy og eit landanlegg samarbeider over lengre tid og ved fleire landingar, om å unnta landingar frå registrering, eller registrere kvotepliktig fisk som ikkje-kvotepliktig fisk, eller andre former for juks. I eit slikt tilfelle vil både fiskar og mottakar kunne verte omfatta av den strengare strafferamma. Dette vil også vere organisert verksemd. Men ein kan dessutan tenkje seg at eit landanlegg kjøper fisk frå mange ulike fartøy, og det berre vert samarbeidd om å jukse ved ei eller eit fåtal landingar frå same fartøy. Her har landanlegget systematisk og over tid brote lova, medan det er vanskeleg å seie at fiskaren «systematisk og over tid» har brote lova. Men kan det bevisast at fiskaren var medveten om at landanlegget dreiv på denne måten, og at fiskaren såleis deltok i eit organisert opplegg frå landanlegget si side, meiner departementet at også fiskaren må seiast å delta i organisert verksemd og såleis verte omfatta av den strengare strafferamma. Grunngjevinga er at fiskaren i dette tilfellet gjer det mogleg for landanlegget å gjennomføre ei organisert verksemd, sjølv om den enkelte fiskaren berre leverer i strid med regelverket eit fåtal gonger.

Samla vil desse typetilfella omfatte dei mest alvorlege lovbrota der det kan vere grunn til å ha ei høgre strafferamme. I tillegg meiner departementet at aktlause lovbrot ikkje bør omfattast av ei høgre strafferamme. Denne strafferamma bør vere avgrensa til lovbrot gjort med vilje eller ved grov aktløyse.

9.7.3 Straffeprosessuell inndraging

Departementet har vurdert om havressurslova bør ha ei eiga føresegn om straffeprosessuell inndraging eller om inndragingsføresegnene i straffelova gjev tilstrekkeleg høve til inndraging ved brot på havressurslova. Høgsterett behandla i dommen teken inn i Rt. 2004 side 1500, ei sak der ein fiskekjøpar hadde kjøpt fisk utan å fylle ut korrekte setlar ved kjøp av fangsten. Når det ikkje vert fylt ut slike setlar, vil fisken ikkje verte avrekna på fiskarane sine kvotar. Plikta til å føre slike setlar var tidlegare heimla i råfisklova. Eigar av landanlegget var tiltalt for desse forholda og vart av tingretten og lagmannsretten dømt til å tåle inndraging av 2.7 millionar kroner med heimel i straffelova § 34, jf. § 37 d. Høgsterett kom til at det ikkje var grunnlag for inndraging på grunnlag av brot på pliktene til føring av setlar. Høgsterett grunngav dette slik:

Et grunnvilkår for inndragning med hjemmel i denne bestemmelse er at det er årsakssammenheng mellom den straffbare handling og den vinning som er oppnådd. Det forhold at SFT har unnlatt å utfylle bryggesedler/sluttsedler ved kjøp av råfisk i første hånd til en samlet verdi som nevnt, innebærer ikke uten videre at det kan skje inndragning i et slikt omfang. Jeg finner grunn til å fremheve at det ikke har vært et bevistema for tingrett og lagmannsrett om de ca 190 tonn fisk helt eller delvis har vært fisket ut over de kvoter som har vært fastsatt. Og SFT var registrert som førstehåndskjøper, slik at omsetningen som sådan ikke var ulovlig.

Departementet vil peike på at plikta til føring av setlar og andre registrerings- og rapporteringsplikter er svært sentrale for å sikre at hausting av ressursane skjer i tråd med gjeldande reglar og innanfor løyva og kvotane til fartøya. Departementet meiner difor det er nødvendig at det er heimel for straffeprosessuell inndraging av fangst ved brot på slike plikter, uavhengig av om den fangsten som ikkje vert registrert eller rapportert, er fiska innanfor kvotar eller ikkje. Når Høgsterett har kome til at inndragingsføresegnene i straffelova ikkje kan nyttast i tilfellet som dommen teken inn i Rt. 2004 side 1500 handlar om, meiner departementet at havressurslova må ha ei eiga inndragingsføresegn som gjev heimel til inndraging ved brot på føresegner fastsette i eller i medhald av havressurslova.

Departementet legg til grunn at straffeprosessuell inndraging er eit av dei mest effektive verkemidla i handhevinga av reglane i saltvassfiskelova og godt innarbeidd i påtalemakta og domstolane sin praksis. Departementet meiner praksisen med inndraging bør førast vidare når det gjeld dei sakene som vert melde til politiet, og gjer difor framlegg om at havressurslova skal ha ei eiga inndragingsføresegn.

I praksis er det som oftast verdien av gjenstanden som vert inndregen, i staden for sjølve gjenstanden. Det kan i enkelte tilfelle verke underleg at eit selskap skal få behalde fangst som er teken i strid med saltvassfiskelova eller sonelova. Men dersom ein skulle inndra sjølve fangsten måtte fangsten oppbevarast av påtalemakta inntil saka er endeleg avgjort. Det er berre lov å selje fangsten om gjenstanden (fangsten) raskt kan verte øydelagt, jf. straffeprosesslova § 213. Dei fleste inndragingssaker gjeld fryst fisk, og det er såleis både upraktisk og kostnadskrevjande dersom påtalemakta må oppbevare denne inntil saka er avgjort. Difor vert verdien av fangsten inndregen i staden.

9.7.3.1 Særleg om inndraging overfor landanlegg

Inndraging mot fartøy og reiarlag vert gjort med heimel i saltvassfiskelova § 54 og sonelova § 9. Føresegnene er likelydande og gjev ein meir vidtgåande rett til inndraging enn straffelovas allminnelege inndragingsføresegner. Rettspraksis dei seinare åra har vist at det ikkje er tilstrekkeleg høve til å inndra verdien av fangst frå landanlegg som har brote reglane, til dømes om landings- og sluttsetel, dersom fisket har skjedd innanfor fartøya sine kvotar. Det inneber at høvet til sanksjonar er ulikt overfor same lovbrot gjort av fiskar og landanlegg.

Ein tilsvarande skilnad mellom straffeføresegnene i saltvassfiskelova og råfisklova vart drøfta i samband med endring av desse lovene i 2001, jf. Ot.prp. nr. 92 (2001 – 2002) der det vert sagt:

Overtredelser straffes etter de to respektive lovers straffebestemmelser. For fiskemottakene får råfisklovens straffebestemmelse anvendelse. Når det gjelder fisker, viser arbeidsgruppen til at det er saltvannsfiskeloven som får anvendelse. Dette gir i så fall den konsekvens at samme type overtredelse underlegges ulike strafferamme avhengig av om det er fisker eller fiskemottaker som har begått den…Denne ulikheten er prinsipielt uheldig og bør elimineres.

Ved lovendringa i 2001 vart strafferamma i saltvassfiskelova § 53 og råfisklova § 9 gjort likelydande. Det er tilsvarande eit klart behov for at domstolane også skal kunne foreta straffeprosessuell inndraging på same måte for same lovbrot overfor fiskar og mottaksanlegg. Dette vert også støtta av alle høyringsinstansane som har uttala seg om saka.

Departementet meiner det må vere eit berande prinsipp at korkje fiskaren eller mottak/landanlegg skal sitje igjen med verdien av fangst dersom reglane om rapporteringsplikter og liknande ikkje vert følgde, og det er difor nødvendig å innføre ein heimel som gjev grunnlag for inndraging overfor landanlegg. Føresegna om straffeprosessuell inndragning i § 65 er difor endra i tråd med dette.

Når det gjeld høyringsfråsegna frå FHL Industri og eksport, vil departementet vise til at styresmaktene i dag kan vedta tilbakekall av ulike former for offentlege løyve som ervervsløyve, konsesjon og kjøparregistreringsløyve, ved brot på reglar i fiskerilovgjevinga. Dette gjeld uavhengig av om det vert gjort ei straffeprosessuell inndraging, og departementet kan ikkje sjå at det er grunnlag for etablering av nye slike ordningar. Departementet vil vidare peike på at det kan fastsetjast at panterettar og andre rettar i ting som vert inndregne, skal falle bort, jf. § 65 andre ledd.

9.7.4 Lovbrotsgebyr

Samanlikna med straff og straffeprosessuell inndraging, vil det for ein del typetilfelle lovbrot vere meir effektivt å nytte administrative sanksjonar. Handhevinga av reglane vert ofte betre og det sparer tid og kostnadar for staten samla sett. Behandlinga av slike saker i forvaltninga vil i tillegg ofte vere enklare enn i rettsapparatet. Det er i den samanheng viktig å peike på at eit lovbrotsgebyr etter havressurslova ikkje vil vere å sjå på som straff i Grunnlovas forstand, jf. drøftinga i Ot.prp. nr. 70 (2003 – 2004) kapittel 5.5 når det gjeld føresegna om lovbrotsgebyr i deltakarlova.

Vidare er det slik at straff normalt berre bør nyttast ved alvorlege og gjentekne brot på føresegner som beskyttar viktige samfunnsområde.

For fiskeristyresmaktene og samfunnet generelt, er det viktig at dei føresegnene som er fastsette om haustingsverksemder, vert følgde. Fiskeressursane er ikkje den enkelte fiskar sin eigedom, men tilhøyer fellesskapet i Noreg. Det er avgjerande at dei som haustar av desse ressursane respekterer dei reguleringane styresmaktene fastset, anten det gjeld kvotereguleringar, tekniske føresegner eller andre reglar for å sikre at utnyttinga av ressursane skjer på ein berekraftig måte. Som nemnt ovanfor er det ikkje mogleg å kontrollere alle næringsutøvarane, og det er difor viktig at sanksjonane medverkar til å fórebyggje brot på regelverket.

Departementet meiner det gjennom bruk av lovbrotsgebyr kan skje ei delvis avkriminalisering av handlingar som Fiskeridirektoratet i dag melder til politiet ved at handlinga etter sin art framleis er omfatta av eit straffebod, men det vert lagt inn ein terskel for når straffansvaret inntrer. Det vil då vere dei grove og gjentekne lovbrota som vert melde til politiet. Dette vil vere ei reell om ikkje formell, avkriminalisering.

Sanksjonsutvalet skriv i NOU 2003: 15 kapittel 10.4 at «administrative sanksjoner kan tenkes anvendt på handlinger som også er straffbare. … Dette innebærer at den nedre grense – eller innslagspunktet – blir forskjellig for administrative sanksjoner og straff. Derimot er det ikke gitt at den øvre grense for bruk av administrative sanksjoner skal falle sammen med den nedre grense for bruk av straff. Også for handlinger som oppfyller kvalifikasjonskravet, kan det således godt tenkes at ileggelse av et overtredelsesgebyr vil være mer hensiktsmessig enn straff i den konkrete sak.» I NOU 2003: 15 kapittel 10.5.2.4 vert dette kalla delvis avkriminalisering.

Havressurslovutvalet kan ikkje sjå at nokon av dei brota på reglane i saltvassfiskelova som i dag vert straffa, er aktuelle for bruk av lovbrotsgebyr, og peikar samtidig på at lovbrotsgebyr kan vere aktuelt ved mindre lovbrot som i dag vert avgjort med åtvaringar. Departementet er ikkje samd i denne vurderinga.

Slik departementet ser saka bør det normalt ikkje påleggjast lovbrotsgebyr i saker der ein i dag finn at ei åtvaring frå Kystvakta eller Fiskeridirektoratet er tilstrekkeleg.

Som Fiskeridirektoratet peikar på, er dagens åtvaringsinstitutt etablert i samarbeid mellom Kystvakta og Fiskeridirektoratet. Ei åtvaring vert sett på som ei tenleg handtering av dei minst alvorlege lovbrota. Ei åtvaring gjer at den som har brote reglane får ei melding om at dette ikkje er akseptabelt. Samtidig inneber dette at kontrollressursane først og fremst vert retta mot å avdekke alvorlege brot på regelverket. Det inneber også at dei minst alvorlege sakene ikkje vert melde til politiet eller behandla av domstolane.

Departementet meiner dette er ei god praktisering av reglane i saltvassfiskelova som bør førast vidare ved praktiseringa av havressurslova. I kva tilfelle det passar å gje ei åtvaring, og i kva tilfelle det passar å gje lovbrotsgebyr, kan likevel utvikle seg og endre seg i framtida.

Dette inneber samtidig at lovbrotsgebyr skal kome i staden for melding til politiet og behandling i domstolane for dei minst omfattande av dei sakene som i dag vert melde til politiet. Det er også meir i tråd med sanksjonsutvalet sine vurderingar. Departementet meiner såleis det er grunn til ei delvis avkriminalisering av ulike handlingar.

Departementet meiner særleg det er grunnlag for ei delvis avkriminalisering av brot på reglar i havressurslova, der handlinga etter sin art framleis vert ramma av straffeføresegna, men det vert lagt inn ein terskel for straffansvaret. Ein terskel kan innebere at føresegnene om straff og administrative sanksjonar vert utforma slik at dei ikkje overlappar kvarandre. Då vil ein i lova løyse val av sanksjon knytt til brot på ulike handlingsnormer. Eit anna alternativ er å avgrense området for kva som er straffbart gjennom vurderingar av kor alvorleg lovbrotet er, eller ved gjentekne lovbrot. Også i dette tilfellet avgjer ein i lova kva som er rett sanksjon. Eit tredje alternativ er å utforme sanksjonsføresegnene slik at brot på same type handlingsnorm skal kunne føre til begge typar sanksjonar. I dette tilfelle vil den nedre grensa for straff ikkje falle saman med den øvre grensa for administrative sanksjonar. Dette inneber at forvaltninga, her Fiskeridirektoratet, må kunne velje å påleggje administrative sanksjonar også i dei tilfella der vilkåra for straff er oppfylte. Forvaltninga vel då kva for reaksjon ein finn tenleg i det enkelte tilfellet.

Departementet meiner det sistnemnde alternativet er mest tenleg ved utforming av sanksjonsføresegnene i havressurslova. Praksis når det gjeld kva for saker som vert melde til politiet og pådømde av domstolane, ligg etter departementet sitt syn i hovudsak på rett nivå i dag. Likevel vil subsidaritetsomsynet kunne takast vare på i ei rekkje mindre saker ved å påleggje eit lovbrotsgebyr.

Fiskeriregelverket inneheld ei rekkje ulike rapporterings- og opplysningsplikter som skal sikre og dokumentere at kvoteføresegner og andre tekniske føresegner vert haldne. Dette gjeld til dømes reglar om fangstdagbok og reglar om landings- og sluttsetlar. Majoriteten av dei sakene som vert melde til politiet, gjeld brot på slike reglar, og då særleg brot på reglane om sending av meldingar, føring av fangstdagbok og føring av landings- og sluttsetlar.

Departementet meiner det vil sikre tilstrekkeleg etterleving av reglane om dei mindre alvorlege brota på rapporteringspliktene vert sanksjonerte med lovbrotsgebyr. Det dreiar seg til dømes om saker av mindre omfang og med mindre avvik i rapporteringane frå fartøy eller mottak.

Saker som eignar seg for lovbrotsgebyr er til dømes tilfelle der det dreiar seg om mindre kvantum, der det berre er avvik i rapporteringane og der aktørane ikkje tidlegare har vore involverte i alvorlege, liknande saker. I slike høve vil det vere opp til forvaltninga sitt skjøn å avgjere om sakene er av ein slik karakter at dei kan avgjerast med eit lovbrotsgebyr. I dette ligg at forvaltningspraksis må vere konsekvent og leggje til grunn kva som vil sikre at reglane vert haldne og respekterte.

I saker som ikkje berre gjeld mangelfull utfylling eller rapportering, men der rapportering eller opplysningar ikkje er gjevne i det heile, vil det normalt ikkje vere tilstrekkeleg med eit lovbrotsgebyr. Ved manglande føring av fangstdagbok, men der fangsten er innmeld til salslag eller styresmakter, kan det likevel i enkelte tilfelle tenkjast at lovbrotsgebyr er ein tenleg reaksjon.

I høve til brot på reglar i eller i medhald av lova som ikkje er straffbare, jf. opprekninga i §§ 60 – 63, vil lovbrotsgebyr vere den einaste sanksjonen mot lovbrot.

Når lovbrotsgebyr vert nytta, vil nivået på gebyret vere vesentleg for om reaksjonen er tilstrekkeleg for å sikre at regelverket vert følgt. Det må samtidig vere rimelig samsvar mellom lovbrot og reaksjon.

Det er såleis etter departementet sitt syn lite tenleg å påleggje lovbrotsgebyr etter faste satsar. Gebyret bør fastsetjast konkret i kvart enkelt tilfelle. Dei lovbrota som kan sanksjonerast med lovbrotsgebyr gjeld saker der vinninga, eller den potensielle vinninga, kan variere mykje. Forvaltninga må difor kunne fastsetje eit slikt gebyr individuelt frå sak til sak.

I vurderinga kan det leggjast vekt på vinninga, eller den potensielle vinninga ved lovbrotet, kor alvorleg lovbrotet er, om det gjeld fleire brot av same type, eller berre eit enkelt brot. Graden av skuld vil også telje med ved fastsetjing av lovbrotsgebyr. Det kan også leggjast vekt på ekstra kostnader som kontrolltiltak og behandling av saka har ført med seg. Oppsummert kan forvaltninga leggje vekt på lovbrotets omfang og verknadane av lovbrotet, forteneste oppnådd ved lovbrotet og utvist skuld.

Departementet har difor foreslått ein heimel for å kunne påleggje lovbrotsgebyr ved brot på reglar i eller i medhald av havressurslova, jf. § 59.

Det er behov for nærare reglar om i kva tilfelle lovbrotsgebyr kan påleggjast og kva som skal vere retningsgjevande ved utmåling av lovbrotsgebyr, og det er difor foreslått ein heimel for at departementet kan fastsetje nærare reglar om dette, i andre ledd.

Når det gjeld saksbehandlingsreglar ved lovbrotsgebyr og tilhøvet til Den europeiske menneskerettskonvensjon, viser departementet til Ot.prp. nr. 70 (2003 – 2004) kapittel 5.5, der desse spørsmåla er inngåande drøfta i samband med innføring av heimlar for lovbrotsgebyr og tvangsmulkt i deltakarlova. Desse vurderingane kan leggjast til grunn også for havressurslova. Når lovbrotsgebyr skal påleggjast må det vere «klar sannsynlighetsovervekt» for at det har skjedd eit lovbrot.

Det er behov for å gje nærare reglar om fastsetjing av lovbrotsgebyr og det er tenleg at dette vert gjort ved fastsetjing av ei forskrift om lovbrotsgebyr.

9.7.5 Tvangsmulkt

Departementet meiner havressurslova bør innehalde ein heimel for å påleggje tvangsmulkt for å få nokon til å rette seg etter reglar i lova eller forskrift eller avgjerd i medhald av lova. Tvangsmulkt er såleis eit middel til å tvinge fram at nokon rettar seg etter ei plikt eller eit pålegg, og formålet er som ovanfor nemnt ikkje å straffe lovbrot som har skjedd. Departementet har foreslått ein heimel for å kunne påleggje tvangsmulkt i § 58.

Fiskeridirektoratet peikar i si høyringsfråsegn på at det er få tilfelle der dei i dag ser for seg at tvangsmulkt er eit naturleg verkemiddel ved brot på havressurslova. Departementet meiner likevel det er viktig å ha heimel for dette i lova, fordi dette er eit verkemiddel ein ønskjer å nytte stadig meir i fiskeriforvaltninga.

Tvangsmulkt kan vere eit eigna verkemiddel for å få nokon til å fjerne gjenstandar som dei har forlate i sjøen og som dei har plikt til å fjerne, jf. § 28. Eit anna aktuelt døme der tvangsmulkt kan nyttast er for å tvinge fram at nokon rettar seg etter plikta til å installere ulike former for utstyr.

I Ot.prp. nr. 70 (2003 – 2004) er det ei omfattande vurdering av tvangsmulkt i deltakarlova. Dei vurderingane som er gjort der gjeld langt på veg også for havressurslova, og departementet viser til denne.

Det er behov for å gje nærare reglar om fastsetjing av tvangsmulkt og det er tenleg at dette vert gjort ved fastsetjing av ei forskrift om tvangsmulkt.