16 Konkurransepolitiske og næringspolitiske spørsmål

16.1 Innleiing

Enkelte høyringsinstansar har i sine høyringsfråsegner primært konsentrert seg om konkurransepolitiske og næringspolitiske spørsmål. På bakgrunn av høyringa har Justisdepartementet funne grunn til å omtale desse spørsmåla nærmare.

Som grunnlag for å vurdere konkurransemessige konsekvensar av ei samvirkelov bad Samvirkelovutvalet 22. september 2000 Konkurransetilsynet om å gi ei utgreiing om samvirkeforma i eit konkurranserettsleg perspektiv. Utgreiinga frå Konkurransetilsynet er trykt som eit vedlegg til utvalsinnstillinga. Eit utdrag frå utgreiinga følgjer i punkt 16.2 nedanfor.

Synnøve Finden ASA har gitt ei omfattande høyringsfråsegn, der hovudvekta er lagt på konkurransepolitiske og næringspolitiske spørsmål. I tillegg har Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Næringsmiddelbedriftenes Landsforening kome med eigne høyringsfråsegner som byggjer på synspunkta til medlemsbedrifta Synnøve Finden ASA. Høyringsfråsegna frå Synnøve Finden ASA er vedlagt eit notat frå Oeconomica ved professorane Christian Riis og Espen R. Moen. Dei to har tidlegare representert Synnøve Finden ASA i annan samanheng.

Justisdepartementet valde å gi Konkurransetilsynet, Norsk Landbrukssamvirke, TINE BA og Samvirkeutvalget høve til å kommentere høyringsfråsegna frå Synnøve Finden ASA med vedlegg. Bakgrunnen for dette var eit ønske om at dei konkurransemessige og næringspolitiske spørsmåla skulle bli allsidig opplyst. Norsk Landbrukssamvirke og TINE BA har gitt ei felles fråsegn om desse spørsmåla, medan Konkurransetilsynet og Samvirkeutvalget har gitt eigne fråsegner. I tillegg til dei høyringsinstansane som er nemnde så langt, har også nokre andre instansar uttalt seg om konkurransemessige og næringspolitiske spørsmål. Merknadene frå høyringsinstansane om meir overordna konkurransepolitiske spørsmål blir presentert i punkt 16.3 nedanfor. Merknader til konkrete føresegner i lovforslaget er det hovudsakleg gjort greie for i dei aktuelle kapitla i proposisjonen her.

Justisdepartementet har ei rekke stader i proposisjonen drøfta konkurransepolitiske innspel som knyter seg til enkeltføresegner i lovforslaget, sjå særleg kapittel 7 og 8 ovanfor. Departementet viser for så vidt til desse drøftingane. I punkt 16.4 nedanfor drøftar departementet det meir overordna spørsmålet om forholdet mellom samvirkelovgiving og anna selskapslovgiving på den eine sida, og konkurranselovgiving og sektorspesifikk næringslovgiving på den andre. Dette omfattar m.a. spørsmålet om kva som er hovudformålet med ei samvirkelov og selskapslovgivinga elles. Dette spørsmålet står sentralt ved vurderinga av i kva grad ein skal ta omsyn til konkurransemessige og næringspolitiske forhold ved utforminga av selskapsrettsleg lovgiving. Drøftinga av dei konkurransemessige spørsmåla elles i proposisjonen må sjåast i lys av dei prinsipielle synspunkta i punkt 16.4 nedanfor.

16.2 Utgreiinga frå Konkurransetilsynet

Konkurransetilsynet har gjort ei forholdsvis brei analyse av samvirkeforma i eit konkurranserettsleg perspektiv. Departementet viser her til Konkurransetilsynets utgreiing i NOU 2002: 6 Lov om samvirkeforetak s. 420 flg. Eitt av tema i utgreiinga er samvirkeforma og samfunnsøkonomisk effektivitet. Tilsynet uttaler m.a. dette:

«I økonomisk teori finner man støtte for at et samvirke kan føre til skadelig utnyttelse av markedsmakt, men også for at samvirker forbedrer økonomiens funksjonsmåte. De vanligste motforestillingene mot samvirker er:

• Samvirker kan oppnå og opprettholde høye markedsandeler lettere enn andre selskapsformer.

• Samvirker kan utnytte markedsmakt til gunst for egne medlemmer og til skade for forbrukerne.

• Samvirkenes organisasjonsform er tungvint og ineffektiv og bidrar til å øke kostnadene.

Følgende synspunkter fremmes ofte til støtte for samvirker:

• Samvirkeorganisering reduserer transaksjonskostnadene (markedsføring, transport, salg/innkjøp etc.) for medlemmene og dette virker effektivitetsfremmende.

• (Salgs-)samvirker vil ikke utnytte sin markedsmakt selv om de skulle komme i en monopolsituasjon, gitt at de har åpent medlemskap, ikke kan begrense medlemmenes produksjon og gitt at de distribuerer alt overskuddet til medlemmene via prisene eller en bonus som avhenger av medlemmets deltakelse. Et samvirke i monopolsituasjon vil da realisere et «samfunnsøkonomisk optimum», slik fri konkurranse også vil gjøre.

• Dersom det finnes kjøpermakt hos for eksempel kjøpere av landbruksvarer (næringsmiddelindustri og dagligvarehandel), vil etablering av salgssamvirke blant bønder bedre både bøndenes og forbrukernes økonomiske situasjon gjennom å redusere mellomleddenes fortjeneste.

• (Salgs-)samvirker som opptrer i konkurranse med andre selskaper tvinger de andre bedriftene til å konkurrere hardere i innsatsfaktormarkedet og forbedrer derfor effektiviteten.

Et samvirke kan ha mange ulike mål. Hvordan samvirket opptrer og hvorvidt det bidrar til samfunnsøkonomisk effektivitet, eventuelt ineffektivitet, avhenger i stor grad av hvilken type samvirke det er snakk om, hvilke mål samvirket søker å nå og av hvilken posisjon samvirket har i aktuelle markeder. For eksempel kan det være store forskjeller mellom et samvirke som praktiserer åpent medlemskap og deler utbyttet etter deltakelse, og et samvirke med lukket medlemskap som utbetaler en bonus uavhengig av deltakelse.»

Konkurransetilsynet oppsummerar si analyse av samvirkeforma og økonomisk effektivitet på følgjande måte:

«Over har vi argumentert for at samvirker ofte vil ha en tendens til å oppnå høye markedsandeler. Teori på området sier at dersom samvirkene praktiserer åpent medlemskap, distribuerer alt overskudd til medlemmene i forhold til deres deltakelse og ikke på noen måte kan begrense medlemmenes produksjon, kan markedsmakten imidlertid ikke utnyttes til skade for forbrukerne eller samfunnet for øvrig. Forekommer derimot produksjonsbegrensninger, reguleringseksport- eller lagring, destruksjon av varepartier eller kryssubsidiering (eventuelt andre konkurranseskadelige prisstrategier), kan samvirkene utnytte markedsmakten. Videre har vi anført over at samvirkeformen ikke nødvendigvis forskåner samvirkene fra den x-ineffektiviteten som ofte følger med markedsmakt. Som nevnt over vil det være umulig for et investoreid selskap å konkurrere mot et samvirke som deler ut alt utbyttet til medlemmene og som ikke utnytter markedsmakt med mindre konkurrenten er mer effektiv. Siden vi observerer at flere av samvirkene har stabile konkurrenter, må vi gå ut fra at utnyttelse av markedsmakt og eventuelt x-ineffektivitet forekommer.

I hvor stor grad samvirkeorganisasjonene i landbruket utnytter markedsmakt er for så vidt en nokså uinteressant diskusjon siden de fleste av dem har markedsreguleringsansvar. Hensikten med markedsreguleringsordningene er at markedsregulator skal ta ut gitte maksimalpriser i markedene på vegne av bøndene. Dette er en form for lovlig regulert markedsmakt. Det er likevel et interessant poeng at det finnes teknikker som gjør det mulig for samvirker å utnytte markedsmakt, siden en del av de produktene samvirkene omsetter ikke er underlagt reguleringer.»

Konkurransetilsynet har utdjupa og presisert sitt syn på konkurransemessige spørsmål i si høyringsfråsegn og i sine merknader til fråsegna frå Synnøve Finden ASA.

16.3 Merknader frå høyringsinstansane

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Næringsmiddelbedriftenes Landsforening og Synnøve Finden ASA har i sine høyringsfråsegner gitt uttrykk for ei felles haldning til dei konkurransemessige og næringspolitiske spørsmåla. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon uttaler m.a.:

«Som Oeconomica skriver kan samvirkeformen virke spesielt etableringshindrende gjennom innelåsing av primærprodusenter i landbrukssektoren. Både i en samfunnsøkonomisk og landbrukspolitisk sammenheng vil denne effekten være svært uheldig. Skal de landbrukspolitiske målsettingene realiseres, betinger det høy effektivitet i foredlingsbedriftene, noe som vanskelig kan oppnås uten virksom konkurranse.

Flere av de eksisterende samvirkebedriftene har etablert en stor kapitalbase som genererer vesentlig kapitalavkastning. Fortsatt innelåsing av denne kapitalen slik at eneste tilgang til midlene vil være gjennom patronasje vil virke konkurransevridende og dermed gi opphav til samfunnsøkonomisk feil ressursallokering. Samvirkelovutvalget forslag om å legge restriksjoner på kapitalens mobilitet og utbetaling av utbytte i samvirker vil i denne sammenheng virke meget uheldig, tvert imot burde en søke å stimulere til en institusjonell dynamikk som kan bedre kapitalforvaltningen i samvirkene og som kan bidra til mer effektiv konkurranse i foredlingen.»

Næringsmiddelbedriftenes Landsforening gir i si høyringsfråsegn uttrykk for at ei lov om samvirkeforetak må sikre konkurransenøytralitet mellom ulike selskapsformer. Dei uttaler at ei allmenn samvirkelov må underordnast eit prinsipp om konkurransenøytralitet. Næringsmiddelbedriftenes Lands­forening framhevar særleg at:

• En lovregulert maksimalavgrensning av egenkapitalavkastningskravet vil virke konkurransevridende. En øvre begrensning på det selskapsspesifikke kapitalavkastningskravet, hensyntatt virksomhetens risiko, hører hjemme i vedtektene. Medlemmene må som hovedregel selv kunne fastsette det enkelte års kapitalavkastningskrav, antagelig for det kommende driftsår, basert på selskapets nettoformue (egenkapital) og begrenset av vedtektenes maksimale avkastningskrav. I tillegg må medlemmene kunne fordele overskudd i tråd med økonomisk samhandel med selskapet på dets primære virkeområde.

• Eiernes rettigheter til andeler av selskapets samlede verdi, ved uttreden, ved overdragelse og ved dødsfall, må bli sikret på en helt annen måte enn under nåværende praksis og foreliggende lovforslag

• Fri omsettelighet av medlemskapet/eierandelen, samt normal arverett bør være hovedregel.»

Synnøve Finden ASA uttaler innleiingsvis i si høyringsfråsegn:

«Lovgivning om et foretaks organisasjonsform bør etter vårt syn fremstå nøytral, slik at ikke loven inneholder forhold som medfører særlige fortrinn eller lempinger for denne organisasjonsformen på bekostning av andre (eller det motsatte). Dette nevnes innledningsvis da det i mandatet og i enkelte av utvalgets formuleringer tyder på at man har sett det som viktig å «stimulere» til etablering av samvirkeforetak.»

Synnøve Finden ASA meiner ein heilt nødvendig føresetnad for ei lovregulering må være at ei ny lov om samvirkeforetak medverkar til at sentrale næringspolitiske målsetjingar om konkurransenøytralitet og like vilkår blir oppnådde. Etter Synnøve Finden ASA sitt syn må det særleg gjerast endringar i lovforslaget kapittel 3 om medlemskap i samvirkeforetak og kapittel 4 om økonomiforhold i samvirkeforetak. Det blir vist til at ei eventuell innføring av konkurransevridande regelverk bør skje i sektorlovgiving og ikkje i generell næringslovgiving. Synnøve Finden ASA meiner at samvirkelova ikkje bør legge opp til valfridom i vedtektene der det eine valet vil vere til skade for konkurransen og dermed i strid med konkurransereglane. Det blir særleg vist til at det ikkje bør vere høve til å vedtektsfeste samhandlingsplikt. Synnøve Finden ASA viser også til dei konkurransepolitiske målsetjingane om like konkurransevilkår innanfor landbrukssektoren, og meiner at denne typen omsyn også må ligge til grunn for utforminga av ei samvirkelov.

For å kunne skape reell konkurranse mellom samvirkeforetaka og andre aktørar innanfor landbrukssektoren, meiner Synnøve Finden ASA at det må kome klart fram av pengestraumane mellom foretaket og medlemmane kva som er faktisk råvareverdi, og kva som er kapitalavkasting. Det blir gitt uttrykk for at Samvirkelovutvalet har lagt for lita vekt på eigarskapsfunksjonen i samvirkeorganisasjonar. Synnøve Finden ASA meiner at ein også i samvirkeselskap må operere med eigarkrav til normal forrenting av eigenkapital, dvs. normal avkasting på kapitalen under omsyn til risikoen ved verksemda og fastsett på grunnlag av nettoformuen til foretaket. Dersom ei samvirkelov legg for sterke band på eit avkastingskrav, meiner Synnøve Finden ASA at faktorprisen på eigenkapital i samvirket vil bli kraftig undervurdert. Ifølgje Synnøve Finden ASA vil dette stimulere til samfunnsøkonomisk overinvestering. Instansen meiner også at rammevilkåra vil vere konkurransevridande til fordel for samvirkeforetaka, når kapitalbasen først eksisterer (utanfor eigaren sin kontroll).

Synnøve Finden ASA oppsummerer sine nærings- og konkurransepolitiske synspunkt slik:

«Synnøve Finden mener regelverket om samvirkeforetak må utformes på en slik måte at det fungerer konkurransenøytralt og at faren for konkurransehemmende kryssubsidiering og misbruk av markedsmakt reduseres. Slikt misbruk vil føre til samfunnsøkonomisk ineffektivitet. Det er særlig avgjørende at en lovregulering av samvirkeformen legger til rette for at også samvirker kan etablere kapitalinstrumenter som gjør det mulig å skille egenkapitalavkastning til eierne fra samhandlingsprisene med foretaket, og at kapitalens mobilitet vektlegges langt sterkere enn i det foreliggende lovutkast.»

Norsk Landbrukssamvirke og TINE BA er generelt svært kritiske til synspunkta frå Synnøve Finden ASA. Dei understrekar særleg at konkurranserettslige spørsmål må regulerast i konkurranselovgivinga, og ikkje i ei allmenn selskapslov som skal gjelde for alle samvirkeforetak. Likeins blir det vist til at særlege landbrukspolitiske forhold ikkje kan vere førande ved utforminga av ei allmenn samvirkelov. Norsk Landbrukssamvirke og TINE BA uttaler m.a.:

«I våre vurderinger av lovforslaget har vi lagt to sentrale forutsetninger til grunn:

1. Lov om samvirkeforetak er en selskapslov for samvirkeforetak

2. Loven skal fungere som overordnet selskapslovgivning for samvirkeforetak på alle sektorer, med mindre annet et spesifisert, eks. boligsektoren.

Dette innebærer at samvirkeloven, som skal regulere selskapsformen, må ha betydelig fleksibilitet. Særlige næringsmessige og konkurransemessige forhold innen de enkelte sektorer må reguleres gjennom nærings- og konkurranselovgiving, på samme måte som for andre selskapsformer. Det kan synes som Synnøve Finden i sine vurderinger ikke har gjort de samme avgrensninger i forhold til samvirkeloven som selskapslov (ref. kap.2, 6. avsnitt), og uttalelsen gjenspeiler også dette.

(...)

Synnøve Finden tar i sin uttalelse utgangspunkt i at et samvirkeforetak – i motsetning til foretak med andre selskapsformer – kan benytte overskuddskapital til kryssubsidiering og dermed benytte kapitalbasen til konkurransevridning. Vi kan ikke se at dette er en problemstilling som er mer aktuell for samvirkeforetak enn for foretak med andre selskapsformer.

(...)

Det vil være en vurdering av den faktiske opptreden og effekten i det relevante markedet, og ikke selskapsformen som avgjør om en virksomhet kommer i konflikt med konkurransebestemmelsene. Dersom en slik konflikt oppstår i forhold til et samvirkeforetaks vedtekter, vil konkurransemyndighetene påpeke dette i henhold til sin kompetanse. Dette betyr imidlertid ikke automatisk at dette er tilfelle for alle andre samvirkeforetak på alle sektorer i samfunnet. En innskrenking av vedtektsfriheten i samvirkeloven for å hindre at enkeltforetak kan komme i konflikt med konkurranseretten er etter vår oppfatning ikke en fornuftig løsning. Konkurranserettslige spørsmål må reguleres gjennom konkurranselovgivningen for samvirkeforetak på linje med foretak med andre selskapsformer.

(...)

Det foreliggende forslag til samvirkelov skal omfatte alle typer samvirkeforetak i Norge. Dette innebærer at særlige landbrukspolitiske forhold ikke kan være førende for uforming av selskapslovgiving for samvirkeforetak. De fleste salgssamvirkene i landbruket er tildelt spesielle oppgaver i gjennomføring av markedsordninger og landbrukspolitikk. Det har vært ønskelig at samvirkene har hatt en betydelig markedsandel, på meierisektoren 100 %. Samtidig har samfunnet gjennom jordbruksavtalens maksimalpriser hindret samvirkeforetakene å utnytte sin dominerende markedsposisjon.

(...)

De senere årene er det et uttrykt politisk ønske om å få større konkurranse i omsetning og foredling, samtidig som de viktigste elementene i jordbrukspolitikken opprettholdes. Det er særlig på meierisektoren dette har ført til betydelige omstillinger. Dette innebærer bl.a. en plikt for samvirket å forsyne andre foredlingsvirksomheter med råvare. Fastsetting av pris på råvaren skal skje med utgangspunkt i hva det gjennom foredling er mulig å ta ut i markedet innenfor jordbruksavtalens bestemmelser. I denne vurderingen kommer også meierisamvirkets kostnader, inklusive kapitalkostnader, inn. Det har vært betydelige diskusjoner om hvordan en slik beregning skal skje på en rettferdig og konkurransenøytral måte.

Som part i saken er det naturlig at Synnøve Finden ASA er opptatt av hvordan kapitalkostnadene beregnes. Dette er imidlertid en problemstilling som har sitt utspring i det landbrukspolitiske regimet, og må følgelig også løses der. Dersom en i denne sammenhengen finner det riktig å beregne en kapitalkostnad på meierisamvirkets foredling, rokker dette ikke ved samvirkeprinsippet om begrenset rente på kapital og «utbytte» etter samhandling, dvs pris til medlem. Problemstillingen er derfor etter vår oppfatning ikke aktuell å bringe inn i selskapslovgivning for samvirkeforetak.»

Samvirkeutvalget understrekar at det er tale om lovregulering av samvirke som foretaksform, ikkje nærings- eller konkurranselovgiving. Utvalet uttaler m.a.:

«Vi vil understreke at hensikten med å utvikle en egen lov er å regulere samvirke som foretaksform, dvs det som skiller samvirke fra andre sammenslutningsformer (selskaper, foreninger og stiftelser). I flere av høringsuttalelsene er det imidlertid tydelig at det er den virksomhet som samvirkeforetak innen enkelte sektorer driver som er kommentert, og ikke foretaksformen som sådan. En samvirkelov skal være universell og allmenngyldig for alle typer samvirkeforetak innen alle sektorer av økonomien, og ikke dekke nærings- eller konkurranselovgivning som kun er relevant innen enkelte sektorer/næringsgrener. Vi kan f eks ikke se at de forhold som kommenteres i flere av uttalelsene er tilsvarende behandlet i aksje- eller stiftelsesloven.»

Også Næringslivets Hovedorganisasjon meiner at eventuelle uheldige konkurranseforhold innan enkeltbransjar bør løysast gjennom anna lovgiving enn selskapslovgivinga:

«Bruk av samvirkeformen som sådan er, etter NHOs oppfatning, verken årsak til, eller nødvendig for, etablering av slik begrensning i konkurransen. Uavhengig av foretaksform, vil foretak hvor omsetning av eierandeler er underlagt sterke begrensninger, og hvor eierskapet er spredt på forholdsmessig mange deltagere, kunne bygge opp sterke kapitalbaser som igjen kan brukes til å begrense konkurransen. Etter NHOs oppfatning bør bl.a. av denne grunn eventuelle uheldige konkurranseforhold innen alle bransjer løses gjennom annen lovgivning enn selskapslovgivningen.

Ved vedtakelsen av samvirkeloven bør man imidlertid tilstrebe løsninger som i størst mulig grad sikrer konkurransenøytralitet mellom samvirkeformen og øvrige foretaksformer. Vi vil her peke på at preseptoriske bestemmelser som hindrer omsetning av eierandeler i samvirkeforetak, eller på annen måte i særlig grad begrenser mulighetene for å gi eierne avkastning på innskutt kapital, kan være bestemmelser som vil være uheldige.»

Konkurransetilsynet peiker i si høyringsfråsegn på konkurransemessige fordelar og ulemper ved samvirkeforma:

«Samvirkeformen er en relativt enkel og billig organiseringsform hvor det ikke er nødvendig med minimumskapital i forbindelse med stiftelsen av et foretak. Det kan derfor være lettere å etablere seg som et samvirkeforetak. En ny lovregulering kan føre til at flere «svake» produsent- og forbrukergrupper går sammen for å styrke sin konkurranseevne mot allerede etablerte enheter. På denne måten kan det etableres flere store aktører på tilbudssiden i de ulike markedene, noe som blant annet kan bidra til å begrense eventuell markedsmakt til allerede etablerte enheter. Organiseringen av flere typer samvirker kan også medføre visse effektivitetsgevinster i form av reduserte kostnader ved samordning av fellesfunksjoner som markedsføring, administrativ drift, transport og innkjøp.

Samvirkeformen kan imidlertid også ha uheldige effekter i markeder hvor konkurransen i utgangspunktet er svak. Særlig innenfor landbruks- og fiskerinæringen er samvirkeforetakene ofte store, og omfatter hovedtyngden av alle produsentene i førstehåndsomsetningen i markedet. Aktørene kan derfor ha betydelig markedsmakt. Dersom foretaket er vertikalt integrert og opererer på flere ledd i verdikjeden kan en dominerende stilling i førstehåndsomsetningen (oppstrømsmarkedet) utnyttes til å begrense konkurransen i andrehåndsomsetningen (nedstrømsmarkedet). Dette kan gjøre det vanskelig for nye aktører å komme inn på markedet. Ofte kan aktører som ikke møter konkurranse også være ineffektive. I tillegg kan selve måten et samvirke er organisert på medføre visse innlåsningseffekter for medlemmene. Dette begrenser etableringsmulighetene for nye aktører ytterligere. Ettersom aktører som danner samvirker vanligvis er tidligere konkurrenter i det samme markedet, vil et samarbeid aktørene i mellom ofte være i strid med forbudsbestemmelsene om pris og markedsdeling i konkurranseloven. De må derfor ha dispensasjon fra konkurranseloven for å kunne samarbeide.

Tilsynet mener at samvirkeorganisering i utgangspunktet kan være et godt egnet alternativ til andre organiseringsmodeller. Særlig gjelder dette økonomisk virksomhet som omfatter småskalaproduksjon av varer og tjenester. Konkurransemessig sett er imidlertid samvirkeformen mindre egnet for vertikalt integrerte enheter som opererer på flere ledd i verdikjeden, jf. kommentarene i forrige avsnitt. I disse samvirkene har man i praksis gått noe bort fra de tradisjonelle samvirkeprinsippene og foretakene har fått et mer aksjeselskaplig preg. Bakgrunnen for dette kan begrunnes i flere forhold. Et forhold av betyding for denne utviklingen, er at disse samvirkene er store og har mange medlemmer tilknyttet. Enkeltmedlemmets innflytelse er dermed svak, og samvirket er mer administrasjonsstyrt. Et annet forhold av betydning, er at samvirket ofte fra økonomiske hensyn investerer i andre formål enn det som er samvirkets primærområde (såkalte sidevirksomheter). Dersom disse investeringene gir avkastning, kan samvirket subsidiere prisene til medlemmene i primærmarkedet. Dette, kombinert med at samvirket ofte har tilnærmet en monopolstilling i primærmarkedet, kan gi samvirket konkurransefortrinn fremfor andre aktører, dersom de konkurrerende aktørene ikke kan tilby samme utbetalingspris til medlemmene. I tillegg kan disse samvirkene sitte på betydelig felleskapital som medlemmene ikke får del av ved uttreden, jf. forslagets § 23. Dette kan medføre visse innlåsende effekter for medlemmene slik at medlemmene ikke finner det hensiktsmessig å tre ut av samvirket. Dette kan begrense etableringsmulighetene for andre aktører.»

Konkurransetilsynet meiner at dei fråvikelege reglane i lovforslaget i all hovudsak ikkje er i strid med konkurransepolitiske omsyn. Tilsynet ser heller ikkje behov for å utforme samvirkelova på ein måte som gjer at ein utelukkar alle vedtektsføresegner som under visse marknadsforhold kan vere i strid med konkurranselova. Om det siste uttaler tilsynet:

«Konkurransetilsynet ser ikke behovet for å utforme samvirkeloven på en slik måte at alle vedtektbestemmelser som under visse markedsforhold kan være i strid med konkurranseloven, utelukkes. I de tilfeller hvor samvirkeforetak fastsetter vedtekter i strid med forbudene i konkurranseloven, vil Konkurranse­tilsynet ha hjemmel i krrl § 12 til å gripe inn og påby at vedtektene endres slik at de blir i samsvar med loven. Uavhengig av om Konkurransetilsynet griper inn vil vedtektene ikke ha noen rettsvirkning mellom partene dersom de strider mot forbudet mot konkurransebegrensende avtaler, se krrl § 10 (2). Konkurranseloven har også regler av mer preventiv karakter, jf ovenfor om Konkurransetilsynets hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. Forhåpentligvis medvirker dette til at vedtekter i strid med konkurransereglene sjelden vil utformes.»

Departementet viser elles til Konkurransetilsynets merknader i punkt 8.2.2 ovanfor.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler:

«Samvirkeformen har i seg selv ingen spesielle konkurransemessige virkninger. Imidlertid vil et samvirke kunne innebære et samarbeid mellom selvstendige ervervsdrivende. Slikt samarbeid om priser, anbud og markedsdeling er forbudt etter konkurranseloven med mindre samarbeidet er eksplisitt unntatt eller gitt dispensasjon. Vi viser tilsynets uttalelse og vedlegg 1 til NOU 2002: 6.

AAD legger til grunn at en lovfesting av samvirke som selskapsform ikke endre disse forhold.

Videre vil AAD peke på at Konkurransetilsynets praksis har vist at samhandelsplikt og regler om inn- og utmelding i et samvirkeforetak kan ha konkurransemessig skadelige virkninger. Disse forholdene er normalt nærmere regulert i foretakets vedtekter. Departementet har forstått lovforslaget slik at de lovbestemmelsene som berører nevnte forhold ikke innskrenker Konkurransetilsynets hjemmel etter konkurranseloven § 3-10 til å gripe inn mot vedtektsbestemmelser som begrenser konkurransen. En ny mer EØS-tilpasset konkurranselov vil kunne medføre at vedtektsbestemmelser av denne typen rammes av straffebelagte forbud og blir ugyldige mellom partene. Etter departementets oppfatning synes det derfor rasjonelt fra et lovgiversynspunkt at de bestemmelser som regulerer innholdet av vedtektene og omtalen av slike bestemmelser utformes slik at en unngår vedtekter som skader konkurransen.»

Finansdepartementet har følgjande merknader til forslaget til reglar om kapitalforvalting i samvirkeforetak:

«Problemstillingene er særlig relevante for situasjonen i de viktigste landbruksmarkedene. I tillegg til at landbrukssamvirkene forvalter en betydelig egenkapital på en måte som i seg selv må antas å ha negative samfunnsøkonomiske og konkurransemessige konsekvenser, er markedene preget av mangelfull konkurranse som følge av samvirkeforetakenes dobbeltrolle som (dominerende) kommersiell aktør og markedsregulator, samt av andre institusjonelle forhold i de ulike sektorene.

Landbrukssamvirkene er karakterisert ved at betydelig egenkapital over tid er bygget opp i selskapene, i hovedsak som følge av disponering av overskudd. Den høye egenkapitalinnsatsen skiller landbrukssamvirkene fra samvirker i mange andre sektorer. Forslaget til samvirkelov legger sterke restriksjoner på mekanismene for utbetaling av utbytte og på eiernes (medlemmenes) disponering av sin eierandel. Hovedprinsippet er at kapitalavkastning utbetales proporsjonalt med medlemmets samhandling med selskapet (såkalt «patronasje») – i landbrukssamvirkene som et tillegg i prisen på råvarer som medlemmet selger til selskapet. Når et medlem går ut av selskapet, utløses ikke kapitalen knyttet til vedkommendes eierandel. Tilsvarende vil et nytt medlem nyte godt av avkastning på kapital som vedkommende ikke har brakt inn i selskapet. Disse restriksjonene kan bidra til uheldig ressursallokering på flere måter.

(...)

Det er en betydelig utfordring, og et politisk ønske, å skape vilkår for virksom konkurranse i markedene for landbruksprodukter. Særlig gjelder dette i meierisektoren, der TINE har en markedsandel på 99 prosent i førstehåndsomsetningen og der det foreligger særlig sterke institusjonelle skranker på konkurransen i form av prisutjevningssystemet og kvoteordningen.»

Norges Bondelag uttaler at ei lovregulering kan føre til at samvirkeforma blir eit meir reelt alternativ til andre selskapsformer:

«Ved innføring av en samvirkelov vil selskapsformen kunne fremstå som et mer reelt alternativ i «konkurranse» med andre selskapsformer. Vi vil få en mer helhetlig selskapslovgivning, der de ulike selskapsformene vil fremstå mer på lik linje. Fra før har vi aksjelov og selskapslov. I dag ender en del selskaper som ønsker å benytte samvirkeformen opp med å etablere seg som aksjeselskap, fordi samvirkereglene er vanskelig å finne ut av og skaper usikkerhet. Ved å innføre en lov så vil framgangsmåten for etablering av samvirkeforetak bli lettere tilgjengelig. Valget mellom de ulike selskapsformene vil videre kunne tas ut i fra en mer prinsipiell vurdering, og ikke ut i fra hvilken selskapsform som er lettest tilgjengelig.»

Konkurransetilsynet er i si høyringsfråsegn inne på liknande synspunkt:

«En lovregulering kan medføre at samvirkeformen fremstår som en mer attraktiv selskapsform for flere aktører i forbindelse med etablering av foretak. Dette gir aktørene i markedet større valgfrihet med hensyn til hvilken selskapsform som skal velges, og de kan velge den formen som er best tilpasset selskapets formål.»

16.4 Departementets vurderingar

Dei konkurransepolitiske og næringspolitiske merknadene som har kome i samband med høyringa, gir grunn til å reise eit meir grunnleggjande spørsmål om forholdet mellom selskapslovgiving på den eine sida, og konkurranselovgiving og sektorspesifikk næringslovgiving på den andre. Meir presist er det eit spørsmål om i kva grad ein ved utforminga av den allmenne selskapslovgivinga skal leggje vekt på konkurransepolitiske målsetjingar eller næringspolitiske utfordringar innanfor enkeltsektorar.

I norsk lovgiving er det eit nøye samspel mellom selskapslovgivinga, konkurranselovgivinga og næringslovgivinga. Formålet med selskapslovgiv­inga er å leggje til rette for dei som ønskjer å utøve næringsverksemd innanfor den aktuelle selskapsforma (eigarane), samtidig som ein varetek interessene til kreditorar, tilsette og andre med rettar i foretaket på ein forsvarleg måte. Formålet med konkurranselovgivinga er på si side å fremje konkurranse for på den måten å medverke til effektiv bruk av samfunnsressursane. Konkurranselovgiv­inga gir heimel for Konkurransetilsynet til å reagere overfor enkeltforetak som opptrer konkurranseskadeleg. Næringslovgivinga har m.a. til oppgåve å løyse problem og utfordringar som gjer seg gjeldande innanfor dei enkelte næringane, til dømes innanfor skipsfart, varehandel, landbruk og fiske. Både konkurranselovgivinga og næringslovgivinga er i utgangspunktet foretaksnøytral, dvs. at reglane er dei same for alle foretak uavhengig av foretaksform.

Ved utforminga av den sentrale selskapslovgivinga – aksjelova, allmennaksjelova og selskapslova – er det ikkje tatt konkurransepolitiske omsyn utover at ein har hatt eit ønske om å styrke konkurranseevna til dei foretaka som er organisert innanfor vedkomande selskapsform. Det er heller ikkje tatt omsyn til næringspolitiske målsetjingar innanfor bestemte sektorar. Formålet har vore å vareta interessene til eigarane og til andre som står eller kan kome til å stå i eit rettsforhold til selskapet. Utforminga av selskapslovgivinga er basert på ein føresetnad om at konkurransepolitiske og sektorpolitiske problemstillingar primært bør løysast i konkurranselovgivinga og i sektorlovgivinga.

Selskapslovgivinga er i utgangspunktet mindre eigna til å realisere utprega konkurransepolitiske og sektorpolitiske målsetjingar. Problemet med ei for sterk vektlegging av konkurransemessige omsyn i selskapslovgivinga er m.a. at ein ikkje berre rammar dei foretaka som opptrer konkurranseskadeleg, men også det store fleirtalet av foretak som ikkje utgjer nokon trugsel mot konkurransen. Konkurranselovgivinga er slik sett monaleg meir treffsikker, ettersom denne rettar seg mot enkeltforetak uavhengig av organisasjonsform. Noko tilsvarande stiller det seg med den sektorielle næringslovgivinga. Problem og utfordringar som berre gjer seg gjeldande innanfor enkeltsektorar, bør ikkje løysast gjennom generell selskapslovgiving, då dette lett vil føre til reglar som er utilfredsstillande for foretak som utøver verksemd på andre sektorar. Gjennom næringslovgivinga kan ein derimot fastsetje reglar som er godt tilpassa kvar einskild sektor, og som ikkje har eit større verkeområde enn det er sakleg grunn til.

Hovudlinjene er etter dette klare: Ein må skilje mellom ulike typar av lovgiving. Kva slags omsyn som er relevante ved utforming av ny lovgiving, og kor stor vekt ein skal tilleggje omsyna, avheng av kva slags type lovgiving det er tale om. Ei samanblanding av selskapslovgiving, konkurranselovgiving og sektorspesifikk næringslovgiving vil gi ein dårlegare rettsleg infrastruktur i strid med ønska og behova til næringslivet.

Etter Justisdepartementets syn må den overordna målsetjinga med ei samvirkelov vere den same som for dei andre selskapslovene: Å leggje best mogleg til rette for dei som ønskjer å organisere seg på denne måten, og å sikre eigenarten til denne organisasjonsforma. Samtidig må lova på forsvarleg vis vareta interessene til kreditorar, tilsette, minoritetsmedlemmer og andre med rettar i foretaket. Konkurransepolitiske og særlege næringspolitiske målsetjingar kan også vere relevante ved utforminga av lova, men slike omsyn er sekundære. Denne typen omsyn er først og fremst relevante når valet står mellom to løysingar som ut frå samvirkerettslege omsyn har like gode grunnar for seg. Utgangspunktet bør i slike tilfelle vere at ein i samvirkelova vel den løysinga som verkar mest konkurransefremjande, eller som er best i samsvar med dei næringspolitiske målsetjingane.

Dersom ein i samband med vedtakinga av ei samvirkelov skulle gi konkurransepolitiske og særlege næringspolitiske omsyn ei heilt anna gjennomslagskraft enn tidlegare, måtte ein i tilfelle også ha revidert den eksisterande selskapslovgivinga med tanke på å gi slike omsyn større gjennomslagskraft også der. Etter Justisdepartementets syn ville det ikkje vere ei god løysing. Det samspelet ein i dag har mellom selskapslovgivinga, konkurranselovgivinga og næringslovgivinga, har i praksis vist seg å fungere godt. Det bør derfor ikkje endrast. Ei samanblanding av dei ulike typane av lovgiving vil skape uklare linjer og i sum gi dårlegare rettslege rammevilkår for foretaka.

Nokre høyringsinstansar som representerer foretak som opptrer i konkurranse med samvirkeforetak, har gitt uttrykk for at eit overordna formål med ei samvirkelov må vere å sikre konkurranse­nøytralitet mellom ulike selskapsformer. Etter Justisdepartementets syn gir det i utgangspunktet ikkje meining å tale om at det overordna formålet med ei selskapslov skal vere å sikre konkurransenøytralitet mellom ulike selskapsformer. Dersom selskapslovgivinga skal vere foretaksnøytral, kan rettsordenen i prinsippet berre tillate ei selskapsform. Mellom selskapsformene vil det alltid vere større eller mindre forskjellar. Kvar selskapsform har sine fordelar og ulemper. Aktørane må sjølve velje kva slags selskapsform som er best eigna for deira type verksemd, for på den måten å vere best rusta i konkurransen. Eit sentralt formål med selskapslovgivinga er nettopp å tilby aktørane forskjellige organisasjonsformer, slik at aktørane sjølve kan velje den forma som eignar seg best for deira type verksemd. I eit samfunnsøkonomisk perspektiv er det ein stor fordel at lovgivinga tilbyr eit visst spekter av organisasjonsformer med forskjellige kvalitetar og ulikt særpreg. Å gjere prinsippet om foretaksnøytralitet til eit overordna prinsipp ved utforminga av selskapslovgivinga, ville vere i direkte strid med denne målsetjinga. Justisdepartementet finn det såleis klart at prinsippet om foretaksnøytralitet ikkje kan vere eit overordna prinsipp ved utarbeidinga av ei samvirkelov eller anna selskapslovgiving.

Sjølv om foretaksnøytralitet ikkje kan vere eit overordna omsyn ved utforminga av selskapsrettsleg lovgiving, kan dette omsynet likevel spele ei viss rolle. Omsynet til ei einskapleg, systematisk og oversiktleg lovgiving tilseier at ein bør unngå ugrunna forskjellar mellom selskapsformene. Ved utforminga av samvirkelova har Justisdepartementet derfor lagt vekt på kva slags løysingar som er valt i aksjelova, selskapslova og dei nye burettslovene, sjå nærmare i punkt 4.3 ovanfor. Løysingar i andre lover er nytta så langt det ikkje er trekk ved samvirkeforma som tilseier andre løysingar i samvirkeforhold. Felles regulering av ein del spørsmål medverkar til større grad av foretaksnøytralitet mellom samvirkeforma og dei andre selskapsformene.

Konkurransetilsynets utgreiing og høyringsfråsegnene om konkurransemessige forhold knyter seg i stor grad til landbrukssektoren, og då særleg mjølkesektoren. Ei sentral landbrukspolitisk utfordring er å fremje konkurransen i mjølkemarknaden. Den nye marknadsordninga for mjølk, som vart sett i verk 1. januar 2004, hadde som eit hovudformål å medverke til auka konkurranse i mjølkemarknaden. Dette innebar m.a. at:

• TINE fekk ei utvida forsyningsplikt av mjølk som råvare til sine konkurrentar. Auka tilgang på mjølk som råvare medverkar til auka konkurranse i vidareforedling av meierivarer.

• Det vart etablert eit administrativt og rekneskapsmessig skilje mellom råvare- og foredlingsverksemda i TINE for å gjere det mogleg å kontrollere at uavhengige meieriselskap og meieria til TINE har like vilkår knytt til råvarepris.

• Målprisen vart nedjustert, fordi noko av kapitalkostnadene tidlegare låg inne i overføringsprisen. Formålet er at prisen som aktørane betalar for mjølka, skal vere ein reindyrka råvarepris.

• Det vart innført eit ekstra tilskot til Q-meieria sin distribusjon av flytande mjølk og ei tilskotsordning som har som formål å gjere det lettare og knyte til seg eigne mjølkeprodusentar.

Etter Justisdepartementets syn kan den nye marknadsordninga for mjølk tene som døme på at sektorpolitiske utfordringar bør møtast med sektorpolitiske tiltak. Varetaking av konkurransemessige omsyn gjennom den nye marknadsordninga for mjølk gjer også at det er enda mindre grunn til å vareta slike omsyn i ei allmenn samvirkelov. Departementet presiserer at lovforslaget her ikkje er til hinder for at sektorreguleringa på mjølkesektoren kan vidareførast.

Ved vurderinga av kva gjennomslagskraft nærings- og konkurransepolitiske omsyn skal ha ved utforminga av ein samvirkelov, må det også takast eit visst omsyn til kor mange av samvirkeforetaka som representerer ein aktuell eller potensiell trugsel mot konkurransen på vedkomande område. I Noreg er det ca. 4000 samvirkeforetak, dersom ein ser bort frå burettslaga og bustadbyggjelaga. Det store fleirtalet av samvirkeforetaka er foreldrebarnehagar, handelslag, avløysarlag, maskinlag og andre foretak som utøver avgrensa økonomisk verksemd. Av det samla talet på samvirkeforetak er det berre nokre promillar som har ein posisjon som kan tenkjast å reise konkurranserettslege problem. Den store majoriteten av samvirkeforetak som vil bli omfatta av ei samvirkelov, representerer ikkje noko problem i forhold til konkurranselovgivinga. Dette talar for at konkurransemessige omsyn bør ha avgrensa gjennomslagskraft ved utforminga av ei allmenn samvirkelov, på same måte som ved utforminga av anna selskapsrettsleg lovgiving.

Det må også takast omsyn til at det på enkelte punkt er godt samsvar mellom samvirkeprinsippa og dei konkurransemessige omsyna. I si utgreiing om samvirkeforma i eit konkurranserettsleg perspektiv punkt 4 understrekar Konkurransetilsynet at m.a. prinsippet om ope medlemskap har ein gunstig konkurransemessig effekt, og at ein derfor bør vere varsam med å akseptere innskrenkingar i dette. I tilfelle der samvirkeprinsippa og dei konkurransemessige omsyna peiker i same retning, kan konkurransemessige omsyn vere eit tilleggsargument for å fastsetje løysingar som er godt i samsvar med samvirkeprinsippa. Dersom konkurransemessige omsyn derimot tilseier løysingar som er i strid med samvirkeprinsippa, eller som stiller samvirkeforetaka dårlegare enn andre typar foretak, kan dei i utgangspunktet ikkje tilleggjast avgjerande vekt ved utforminga av ei allmenn samvirkelov. Noko anna ville innebere ei undergraving av eigenarten ved samvirkeforma og representere eit brot på ein langvaring lovgivingstradisjon innanfor samanslutningsretten.

Etter Justisdepartementets syn er forslaget til samvirkelov konkurransemessig gunstig samanlikna med situasjonen etter gjeldande rett. Ei rekke av reglane i forslaget vil venteleg ha ein gunstig konkurransemessig effekt, jf. punkt 17.4 nedanfor der det blir gjort nærmare greie for konsekvensane av forslaget. Som det følgjer av det som er skrive ovanfor, er lovforslaget likevel ikkje primært grunngitt i konkurransemessige omsyn. Denne typen omsyn bør i første rekke varetakast i konkurranselovgivinga og eventuelt også i den sektorspesifikke næringslovgivinga. I den samanhengen nemner departementet at det ikkje er ein del av omsynet bak samvirkelova å avgrense næringspolitiske eller konkurranserettslege verkemiddel av omsyn til samvirket sin eigenart.