4 Utforminga av lova – nokre lovtekniske spørsmål

4.1 Framlegget frå Samvirkelovutvalet

Samvirkelovutvalet har i kapittel 33 i utgreiinga (s. 319 flg.) drøfta nokre lovtekniske spørsmål. Utvalet har drøfta om det bør gjelde forskjellige reglar for ulike typar av samvirkeforetak, i kva grad lova skal kunne fråvikast, og i kva grad ei samvirkelov skal utformast etter mønster av eksisterande selskapslovgiving:

«33.1 Forskjellige regler for ulike typer av samvirkeforetak?

33.1.1 Innledning

Denne drøftelsen tar utgangspunkt i en forutsetning om at det er ønskelig med en lovgivning for samvirkeforetak. Spørsmålet er om det bør gis forskjellige regler for ulike typer av samvirkeforetak.

Utvalget drøfter først om det bør gjelde forskjellige regler på basis av virksomhetens art (avsnitt 33.1.2). Deretter drøftes om det bør gis forskjellige regler for små og store samvirkeforetak (avsnitt 33.1.3).

33.1.2 Forskjellige regler basert på virksomhetens art

Samvirkeforetakene utgjør en forholdsvis uensartet gruppe bl.a. med hensyn til virksomhetens art, omsetningens størrelse, kapitalforhold og antall ansatte. Det kan skilles mellom forbrukersamvirke og annet forsyningssamvirke på den ene side, og produsent- og leverandørsamvirke på den annen. Arbeidssamvirket utgjør en egen kategori. Videre kan man skille mellom primærsamvirke og sekundærsamvirke.

Etter gjeldende samvirkerett er reglene som utgangspunkt felles for alle samvirkeforetak. Det skilles ikke etter hvilken type virksomhet foretakene utøver. 1 Etter utvalgets syn bør heller ikke en samvirkelov gjøre det. Selv om det kan være betydelige forskjeller med hensyn til virksomhetenes art og omfang, har alle samvirkeforetak en felles forankring i samvirkeprinsippene. Det er etter utvalgets mening mulig å utforme en lov som gir en tilfredsstillende regulering av alle samvirkeforetak. Forutsetningen er at man ved utforming av lovens bestemmelser tar hensyn til at vedkommende bestemmelse skal gjelde for ethvert samvirkeforetak. Dersom det på noen punkter er behov for særregler for bestemte typer foretak, kan det vurderes konkret i forbindelse med hver enkelt bestemmelse. 2 En felles lov som omfatter alle samvirkeforetak, er etter utvalgets syn bedre egnet til å fremme samvirkeformen enn én eller flere lover som bare omfatter bestemte typer samvirke. En fordel med en felles lov er også at man da slipper å trekke grensen mellom forskjellige typer samvirkeforetak. Differensierte regler kan dessuten fremstå som vilkårlige og føre til omgåelser og tilpasninger. Det kan også nevnes at den øvrige selskapslovgivningen opererer med felles regler for alle selskaper som faller inn under de respektive lovene, uavhengig av hvilken type virksomhet selskapene utøver. 3 Utvalget har ikke inntrykk av at det oppleves som noe problem i praksis.

Utvalget har på denne bakgrunn kommet til at en samvirkelovgivning som utgangspunkt bør fastsette felles regler for alle foretak.

33.1.3 Bør det skilles mellom «små» og «store» samvirkeforetak?

En eventuell innføring av differensierte regler for «små» og «store» samvirkeforetak reiser flere spørsmål. For det første må man ta stilling til om det er saklig grunn til å innføre slike regler. For det andre må man vurdere hvordan man skal trekke grensen mellom «små» og «store» foretak. For det tredje må man avgjøre hvilke materielle regler som skal gjelde for hver av dem. Skulle man komme frem til at et slikt skille er nødvendig, oppstår det dessuten spørsmål om man bør ha én eller to lover. Selv om man ønsker å skille mellom «små» og «store» foretak, er det ikke gitt at det mest hensiktsmessige vil være å ha to lover. Skillet kan også gjennomføres ved at man gir særregler for den ene foretaksformen innenfor rammene av en felles lov.

Spørsmålet om differensierte regler ble også reist under arbeidet med de nye aksjelovene. Resultat ble at man fikk to lover i stedet for én. Skillet går mellom selskaper som har stor aksjespredning og som kan hente kapital fra allmennheten (allmennaksjeselskaper), og selskaper som normalt har forholdsvis få aksjeeiere med nærmere tilknytning til selskapene (aksjeselskaper), jf. Innst. O. nr. 80 (1996–97) s. 5. Noen nærmere begrunnelse for å oppstille et slikt skille fremgår ikke helt klart av motivene. Dette skillet ble kanskje oppfattet som en nødvendig del av EØS-tilpasningen selv om EUs regelverk strengt tatt ikke krever en slik inndeling. Diskusjonen gikk stort sett på hvordan grensedragningen skulle skje, og ikke på hvorfor man ønsket to former for aksjeselskap. En lignende problemstilling var også oppe under arbeidet med den nye regnskapsloven. Her ble resultatet én lov, men med særregler for «små» selskaper. Et av hovedargumentene for et skille var her å lette tilgjengeligheten for de små foretakene.

Det mest nærliggende argumentet for å innføre et skille mellom «små» og «store» foretak, kan være at det er et behov for forenkling av regelverket når det gjelder etablering og drift av mindre virksomheter. Regelverket kan da enklere tilpasses småselskapenes behov.

For de som driver en mindre virksomhet eller som ønsker å etablere en slik virksomhet, er det ønskelig at lovstoffet er lett tilgjengelig. Dette kan for det første knytte seg lovens systematikk, paragrafinndeling, språk osv. Ønsket om en lett tilgjengelig lov gjør seg imidlertid ikke bare gjeldende for mindre foretak. Også for større foretak er det viktig med lett tilgjengelig lovstoff. Særlig gjelder dette hvis et skille medfører at man for større foretak får en mer omfattende og detaljert regulering.

Lettere tilgjengelighet kan for det andre oppnås ved å kutte ned på antall regler, og heller konsentrere seg om de viktigste og mest praktiske reglene. Til dette kan sies at lovens omfang først og fremst bør avhenge av behovet for regulering. Det er viktig med en leservennlig lov, men det er vel så viktig å fremme ønskede innholdsmessige løsninger. Det er for øvrig ingen motsetning mellom disse to målene. Det kan videre anføres at de små foretakene gjennomgående vil være mindre profesjonelle enn de store, og at de derfor har større behov for den veiledningen en mer utførlig lov kan gi.

Etter utvalgets oppfatning vil det ikke være en heldig løsning å foreslå en kortere og enklere lov for små foretak. Reguleringsbehovet vil langt på vei være det samme. En kort lov vil lett bli en mangelfull og ufullstendig lov - flere spørsmål forblir uløste eller har et uklart svar. Det er de små foretakene ikke tjent med. Slik utvalget ser det, er det mulig å utforme en felles lov som er oversiktlig og lett å lese.

Selv om «pedagogiske» hensyn ikke kan forsvare en inndeling i to lover, kan en slik løsning tenkes å være tjenlig av andre grunner. Spørsmålet er hvorvidt det bør oppstilles regler som er lempeligere eller mer liberale for henholdsvis de små eller store foretakene. Samvirkeforetakene kan spenne fra småbåtlag og antennelag, til store samvirkekonserner med flere hundre millioner kroner i omsetning. Det kan være nærliggende å tro at de store forskjellene mellom disse foretakene, kan tilsi behov for forskjellige regler.

Selv om forskjellene kan virke store, er det også mange likhetstrekk mellom de mindre og de store foretakene. Den viktigste fellesnevneren er at foretakene utøver økonomisk virksomhet basert på kooperative prisnipper. Dette tilsier at det bør være felles regler mht. retten til medlemskap, medlemmenes økonomiske rettigheter, fordeling av overskudd osv. Et annet likhetstrekk er muligheten for begrenset deltakeransvar og derav behovet for beskyttelse av kreditorene. Videre er det både for de mindre foretakene og det etablerte samvirket behov for regler som gir vern for minoriteten av medlemmene. Faren for økonomisk kriminalitet og misbruk av ansvarsformen er nok ikke mindre i de små enn i de store foretakene. Dette tilsier at regler om kreditorvernet er minst like viktig for de mindre foretakene som for de større.

Forskjellige regler for «små» og «store» foretak kan tenkes å skape unaturlige skiller mellom foretakene. Uansett hvilket kriterium man velger for å skille mellom» små» og «store foretak, kan skillet oppleves som vilkårlig. Terskelen for å gå over fra den en type foretaksgruppe til den annen, kan tenkes å virke hemmende på foretakets virksomhet. Dersom det er store innholdsmessige forskjeller mellom de respektive regelsettene, kan det dessuten føre til omgåelser og taktiske tilpasninger.

Utvalget kan ikke se et tilstrekkelig stort behov for at «små» og «store» foretak skal være underlagt forskjellige regler. Ved utformingen av lovutkastet kan det tas hensyn til at loven skal gjelde både for de «små» og «for» de store foretakene. Etter utvalgets syn er det således mulig å utforme en lov som er godt tilpasset både de store og de små foretakene. Konkrete eksempler på bestemmelser som nok har størst betydning for de store foretakene, kan være konsernbestemmelsene, samt bestemmelsene om fusjon og fisjon. Andre av lovutkastets regler må antas å ha like stor betydning for alle foretak, slik som bestemmelser om stiftelse, opptak av medlemmer, utdeling av årsoverskudd, avholdelse av årsmøte mv. Hvor stor praktisk betydning de enkelte reglene i lovutkastet vil ha for de forskjellige virksomhetene, kan således variere fra virksomhet til virksomhet. Det sentrale i denne sammenhengen er å utforme et lovutkast som samlet sett gir en tilfredsstillende regulering av alle foretak som omfattes av utkastet.

33.2 Fravikelighet

Utvalget har lagt betydelig vekt på å utforme en lov som gir samvirkeforetakene stor handlefrihet. 4 Dette henger sammen med at samvirkeforetakene utgjør en uensartet gruppe både med hensyn til virksomhetenes art og omfang, og at de ikke tidligere har vært undergitt en egen samvirkelov. Etter utvalgets syn er det viktig å bevare og styrke mangfoldet innen samvirkesektoren. En samvirkelov bør derfor ikke legge unødige begrensinger på foretakenes virksomhet.

Ønsket om en lov som åpner for stor grad av fleksibilitet og handlefrihet, har kommet til uttrykk på flere måter. Det mest iøynefallende er at lovutkastet inneholder et stort antall bestemmelser som gir hjemmel for å fastsette andre løsninger enn de som følger av utkastets alminnelige regler. 5 Innslaget av fravikelige bestemmelser er større i utkastet enn i aksjeloven og allmennaksjeloven. Lovutkastet er her mer på linje med selskapsloven. Hensynet til samvirkeforetakenes handlefrihet og fleksibilitet har også stått sentralt ved utformingen av lovutkastets enkelte bestemmelser. Etter lovutkastet står f.eks. foretakene fritt til å bestemme om de vil operere med andelsinnskudd, om de vil ha en ordning med etterbetaling (bonus), om de vil ha reservefond eller andre tvungne fond, og om nettoformuen ved oppløsning skal tilfalle medlemmene. Dette hensynet er også tillagt stor vekt ved vurderingen av hvilke forhold en lov overhodet bør regulere og hva som bør overlates til vedtektsregulering og ulovfestet rett. Ifølge utkastet er det f.eks. bare årsmøte og styre som er lovpålagte organer i et samvirkeforetak - det kan i vedtektene fastsettes at foretaket også skal ha andre organer. Endelig har utvalget foreslått en del regler som gir foretakene utvidede muligheter i forhold til gjeldende rett. Eksempler på det er reglene om fusjon, fisjon og omdanning, samt bestemmelsene om konserner og føderative samvirker.

Lovutkastet kan imidlertid også innebære begrensninger på enkelte punkter, f.eks. med hensyn til foretakenes adgang til å fastsette utmeldingsbegrensninger. Lovutkastets ufravikelige bestemmelser har sin bakgrunn i særlig to forhold: Det ene er et ønske om å bevare samvirkeformens egenart. Det andre er at en lov, ved siden av å ivareta samvirkeforetakenes interesser, også må ha et forsvarlig minoritetsvern og sikre at tredjepersonsinteresser (særlig hensynet til arbeidstakere og kreditorer) ivaretas i rimelig grad. 6

Et særlig spørsmål er om loven i utgangspunktet bør være fravikelig eller ufravikelig. Utvalget anser dette først og fremst som en lovteknisk spørsmål - uavhengig av hvilken løsning man velger, må det i tilknytning til hver enkelt bestemmelse vurderes om den bør være fravikelig eller ufravikelig. Med hensyn til foretakenes handlefrihet og fleksibilitet har det således liten eller ingen betydning om loven oppstiller det ene eller det andre utgangspunktet.

Utvalget har her valgt samme løsning som i selskapslovgivningen, dvs. at loven i utgangspunktet er ufravikelig, men at en rekke bestemmelser kan fravikes i vedtektene, se utkastet § 2. Hensynet til sammenheng og konsekvens i lovverket tilsier at en samvirkelov ikke bør skille seg fra selskapslovgivningen på dette punktet. For jurister og andre som er fortrolige med selskapslovgivningen, ville det virke forvirrende om bestemmelsene i en samvirkelov ble utformet på en annen måte og etter et annet mønster enn det som er vanlig ellers. Dette kunne bidratt til unødig tolkningstvil, fordi man i mindre grad kunne brukt formuleringer som er innarbeidet i lovgivningen for øvrig. Også for andre lesere ville det fremstå som unaturlig om loven i tilknytning til hver enkel ufravikelige bestemmelse, måtte presisere at bestemmelsen ikke kan fravikes i vedtektene. Dette henger sammen med at lovbestemmelser ofte står i imperativ («foretaket skal», «medlemmene skal», «vedtektene skal» osv.). Dersom en bestemmelse f.eks. sier at en beslutning «skal» meldes til Foretaksregisteret innen en bestemt frist, virker det pleonastisk om det i neste setning presiseres at bestemmelsen ikke kan fravikes i vedtektene (dvs. at dette er noe som skal gjøres). Likeledes kan det virke forvirrende om bestemmelser som er formulert i imperativ, som utgangspunkt skal kunne fravikes uten at loven inneholder noen uttrykkelig vedtektshjemmel. Realiteten vil i så fall langt på vei bli at et «skal» i lovteksten må forstås som et «kan». Slike avvik fra normal språkbruk bør generelt unngås i lovverket. Endelig kan det nevnes at lovutkastet inneholder en del bestemmelser som gir definisjoner eller som foretar andre avgrensninger, og hvor det følger av reglenes formål at de ikke kan fravikes i vedtektene. 7 Det er så opplagt at slike bestemmelser ikke skal kunne fravikes, at det ville ta seg dårlig ut om dette ble presisert i lovteksten.

33.3 Forholdet til selskapslovgivningen

En rekke rettsspørsmål er felles for alle typer sammenslutninger. Ved utformingen av en lov om samvirkeforetak kan det derfor være naturlig å se hen til hvilke løsninger som er valgt i eksisterende lovgivning på beslektede områder. Dette knytter seg ikke bare til innholdsmessige løsninger, men også til systematikk og språkbruk/terminologi. I Lovteknikk og lovforberedelse s. 147 heter det om dette:

’Det forekommer at eksisterende lovregulering fremstår som mer eller mindre parallell med en planlagt lovregulering, uten at den eksisterende lovgivningen dekker det aktuelle området. Også i slike tilfeller bør man legge vekt på hensynet til en enhetlig, systematisk og oversiktlig oppbygging av regelverket. Dette innebærer bl.a. at man ikke bør etablere ubegrunnede forskjeller mellom regelverk på beslektede områder. Har man valgt en bestemt løsning på et område, bør man alltid vurdere om den samme løsningen kan velges også på andre områder. Bruk av ord og begreper bør så langt det er mulig være enhetlig, dvs. at ordene og begrepene som utgangspunkt bør brukes med samme betydning.’

Utvalget har søkt å utforme lovutkastet i samsvar med disse retningslinjene. 8 Det betyr først og fremst at det er lagt vekt på hvilke løsninger som er valgt i aksjeloven og i utkastene til nye borettslover. 9 På noen punkter er lovutkastet også inspirert av selskapsloven. Den systematiske oppbygningen av utkastet har mye til felles med aksjeloven. Det samme gjelder det man kan kalle lovutkastets «prosedyreregler», dvs. de reglene som angir fremgangsmåten ved stiftelse, fusjon, fisjon, omdanning og oppløsning. Videre har utkastets regler om organisasjon og ledelse likhetstrekk med de tilsvarende reglene i aksjelovene og utkastet til nye borettslover.

Selv om lovutkastet i noen grad er utformet etter mønster av andre lover og lovforslag, har den overordnete målsetningen vært å utarbeide et regelverk som gir en hensiktsmessig regulering av samvirkeforetakene. Det er i første rekke samvirkeforetakenes interesser og behov som har vært bestemmende for hvilke løsninger utvalget har valgt. Løsninger i andre lover og lovforslag er bare benyttet i den grad det ikke er trekk ved samvirkeformen som tilsier andre løsninger i samvirkeforhold. Utvalget har lagt stor vekt på å utforme et regelverk som rendyrker samvirkets særtrekk. Foruten i definisjonen av samvirkeforetak (§ 1), har dette særlig kommet til uttrykk i kapittel 3 om medlemskap i samvirkeforetak og kapittel 4 om samvirkeforetakets økonomi mv. I disse kapitlene har utvalget utformet regler som skiller seg markant fra aksjelovens regler. Det skyldes først og fremst at kapitlene bygger på samvirkeprinsippene om henholdsvis frivillig og åpent medlemskap og medlemmenes økonomiske deltakelse - prinsipper som ikke har noen parallell i aksjeselskapsretten. Også lovutkastets øvrige kapitler inneholder i større eller mindre grad løsninger som ikke har noen parallell i annen lovgivning. Som eksempel kan nevnes utkastets regler om utdeling til medlemmene i forbindelse med fusjon, fisjon og oppløsning.»

4.2 Høyringsfråsegnene

Eit stort fleirtal av høyringsinstansane støttar forslaget om å utarbeide ei felles samvirkelov som i utgangspunktet skal gjelde for alle samvirkeforetak. Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler til dømes:

«NHO støtter at det vil være tilstrekkelig å vedta én allmenn samvirkelov. Utvalget har drøftet to aktuelle «skiller» som eventuelt kunne lede til differensiering: Virksomhetens art, samt små/store foretak. Vi er enig med utvalget at det ikke er naturlig å vedta ulike samvirkeregler på bakgrunn av at foretakene driver ulik virksomhet. Vi viser til utvalgets begrunnelse i pkt. IV.33.1.2. Vi vil også tilføye at formålene som tilsier særregler for foretak som driver virksomhet av en viss art, må ivaretas gjennom annen lovgivning som får anvendelse på alle former for foretak som driver virksomhet av denne art. Vi er videre enig i at det ikke er naturlig å vedta to ulike samvirkelover basert på foretakenes størrelse; en for «små» foretak, og en for «store» foretak. Vi viser til utvalgets begrunnelse i pkt. IV.22.1.3. Det kan imidlertid være grunn til å foreta en større grad av differensiering i den allmenne samvirkeloven, enn det utvalget har foreslått. Det sentrale poeng i denne sammenheng er å sikre en fleksibilitet i forhold til de preseptoriske reglene utvalget foreslår. Siden lovutkastet i stor grad bygger på deklaratoriske regler, vil foretakene innen lovens ramme sikres stor fleksibilitet, og gode muligheter for å tilpasse virksomhetsreglene gjennom vedtektsbestemmelser basert på foretakets størrelse og virksomhet. NHO mener det er fornuftig å basere samvirkeloven på en rekke deklaratoriske regler, slik utvalget foreslår. Dersom man i større grad ønsker preseptoriske regler, vil det etter vår mening være grunn til å revurdere standpunktet om én allmenn lov med få differensierte regler.»

Fleire av høyringsinstansane har kommentert omfanget og kompleksiteten i Samvirkelovutvalet sitt forslag. Av desse er det berre Næringsmiddelbedriftenes Landsforening som har gitt uttrykk for at lovforslaget er så omfattande og komplisert at ein bør vurdere å lage separate lover for dei store og dei små foretaka:

«En lov om samvirke må etter NBLs syn være så fleksibel og forståelig at den ivaretar både små og store aktørers interesser.

Lovutkastet er imidlertid omfattende, komplisert, og til dels vanskelig tilgjengelig. Det er også unødig byråkratiserende for de minste samvirkeforetakene. Selv om det gis anledning til omfattende fravikelse, må den enkelte fravikelse fra loven nevnes i vedtektene - og følgelig må de som danner et samvirke f.eks. med formål å drive en familiebarnehage, sette seg inn i loven før vedtektene utformes.

En har i utkastet ikke tatt inn over seg hvor ulikt reguleringsbehovet er for det lille lokale foretaket og det store forretningsdrivende selskapet. Dette utkastet gjør det ikke lettere å «vite hvordan man skal gå fram». Tvert i mot tror vi denne loven vil skremme mange fra å danne samvirkeforetak. Enten må man lage to lover, eller så må en rekke bestemmelser samles i kapitler som ikke gjelder for de minste samvirkene.»

Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd, Norges Fiskarlag, Nærings- og handelsdepartementet og Næringsmiddelbedriftenes Landsforening meiner at lovforslaget frå Samvirkelovutvalet har eit omfang og ein kompleksitet som gjer at det neppe vil vere ein pådrivar til å velje samvirkeforma ved etablering av ny verksemd. Nærings- og handelsdepartementet uttaler til dømes:

«Etter departementets vurdering kan utkast til samvirkelov virke noe overdimensjonert. Vi ser at loven har tatt høyde for å tilby løsninger på mange selskapsrettslige områder. Sett ut fra at det i dag eksisterer 1 888 samvirker og at tilsiget av nye samvirker er svært begrenset, kan det stilles spørsmål om nødvendigheten av en lov som i omfang og kompleksitet regulerer mange spørsmål. Vår vurdering er at det er lite sannsynlig at det i et eventuelt økt tilsig av nye samvirkeforetak vil være større bedrifter. Tilsiget vil først og fremst komme fra små grupper som ønsker å ha slik rettslig ramme rundt sitt økonomiske fellesskap. Barnehager er et godt eksempel. En enklere og mer oversiklig lov kan synliggjøre loven og dermed også samvirkeforetak som et alternativ for brukerne.

NHD har ikke vurdert hvilke kapitler som eventuelt bør vurderes tatt ut.»

Coop NKL BA og AL Norske Boligbyggelags Landsforbund er inne på nokre av dei same synspunkta, men desse instansane gir ikkje uttrykk for at lova bør gjerast mindre omfangsrik. Dei legg først og fremst vekt på at styresmaktene skal informere om den nye lova i tilstrekkeleg grad. I høyringsfråsegna frå Coop NKL BA heiter det:

«Lovforslaget er imidlertid så vidt omfattende og komplisert at det neppe vil fremstå som noen lett tilgjengelig veiviser og oppskrift for stiftelse og drift av samvirkeforetak . Det kan svekke utsiktene til at loven i ønsket grad vil bli en fødselshjelper for dannelsen av nytt samvirke og en håndsrekning til eksisterende mindre samvirkeforetak uten egne administrative ressurser. På områder hvor deltakernes vilje til egeninnsats og deres behov for organisering er fremtredende, men de økonomiske ressurser begrenset, har samvirkeformen utvilsomt svært mye å tilby og klare fortrinn fremfor andre selskapsformer. Det er da viktig at ikke loven i seg selv blir en terskel som hindrer ønsket organisering og aktivitet. I denne forbindelse står det for oss klart at myndighetene må være villig til å satse – også økonomisk - på informasjon og veiledning, særlig i den første fasen etter at en lov evt. er vedtatt . Dette for at kunnskap om den nye loven kan spres på en hensiktsmessig måte og i en tjenlig form. Behovet for slik innsats er åpenbart i en situasjon hvor det kommer ny omfattende lovgivning på et område som tidligere i vesentlig grad har vært uregulert. Dette informasjons- og oppfølgingsarbeidet bør skje i samarbeid med samvirkeorganisasjonene og samvirkeutvalget i Det kgl. Selskap for Norges Vel.»

Det Kgl. Selskap for Norges Vel , Norsk Landbrukssamvirke, Norske Felleskjøp og Samvirkeutvalget gir klart uttrykk for at dei støttar lovutvalet når det gjeld omfang og utforming av lovforslaget. Norsk Landbrukssamvirke uttaler om dette:

«Vedtektene står sentralt i samvirkeforetak, særlig når det gjelder foretakets «indre liv» og forholdet mellom foretak og medlem.

Vedtektenes viktige rolle skyldes ikke først og fremst manglende lovgiving, men det faktum at demokratisk styring er et sentralt prinsipp i samvirke. Det er derfor viktig at medlemmenes engasjement gjennom vedtak om vedtekter beholdes også når det etableres en samvirkelov.

Utvalget har valgt å utforme en fullstendig lov, men samtidig angi frihet til å velge andre løsninger i vedtektene på aktuelle områder. Dette medfører at loven har blitt omfattende, og det er en risiko for at denne løsningen kan bidra til å redusere medlemmenes engasjement om innholdet i vedtektene. På den andre siden gir denne løsningen en bedre helhet og sammenheng enn om enkelte områder skulle ha vært utelatt i loven. Vi støtter derfor utvalgets valg når det gjelder omfang og utforming av lovforslaget.»

Norges Skogeierforbund gir særskilt uttrykk for at reguleringen av fusjon og fisjon er for detaljert:

«Skogeierforbundet mener at 26 paragrafer for behandling av fusjoner og fisjoner er for mye. Vi mener dette kan løses med mindre detaljeringsgrad, og at forslaget bidrar til å gi loven et inntrykk av kompleksitet som svekker hensikten med loven.»

Næringsmiddelbedriftenes Landsforening og Synnøve Finden ASA drøftar om konkurransepolitiske omsyn tilseier at det blir gitt separate lover for små og store samvirkeforetak. I høyringsfråsegna frå den førstnemnde heiter det:

«Samtidig som man i dette utkastet etter vår oppfatning ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til de små andelslagene, har man heller ikke i tilstrekkelig grad tatt hensyn til at loven skal regulere store, kapitaltunge og markedsdominerende selskaper.

Utvalget synes gjennom dette lovutkastet å ta utgangspunkt i en virksomhetsbeskrivelse der det (som for en samvirkebarnehage med klar forutsetning om «vekslende medlemskap») synes å være nærmest utenkelig at samvirkeselskapet skulle etablere store formuer, til dels utenfor brukernes kontroll, og som dermed vil kunne skade den normale markedskonkurranse. Men slike samvirkeselskaper finnes jo i Norge i dag. Og skal loven sørge for konkurransenøytralitet mellom selskapsformer, må lovens bestemmelser sikre at eierne, på samme måte som eiere av andre typer selskaper, beholder kontroll med kapitalen, og får mulighet til normal avkastning av denne etter egen bestemmelse. Utvalget slår selv fast at det kan synes å være en viss «flukt» fra samvirkeformen til andre selskapsformer. Noe av bakgrunnen for dette kan være behovet for bedre kontroll med kapitalen.

Dersom ikke hensynene både til de små andelslagene og den nødvendige konkurransepolitiske regulering av de store kapitalsterke samvirkeselskapene kan ivaretas gjennom samme lov, bør man vurdere om det er behov for to lover.»

Når det gjeld spørsmålet om i kva grad samvirkelova bør kunne fråvikast, er høyringsinstansane generelt godt tilfreds med forslaget frå Samvirkelovutvalet. Fleire av høyringsinstansane understrekar at lova må gi foretaka tilstrekkeleg fleksibilitet, og meiner at dette omsynet er godt ivaretatt i forslaget frå utvalet. Norsk Landbrukssamvirke uttaler til dømes:

«Det forslaget som nå foreligger, gir etter vår oppfatning den nødvendige vedtektsfrihet og fleksibilitet som er nødvendig for å skape engasjement og utvikling innen samvirkeforetakene.»

Det Kgl. Selskap for Norges Vel, Norges Bondelag og Samvirkeutvalget uttaler seg i same retning. Den sistnemnde uttaler m.a.:

«De første samvirkeforetak ble etablert allerede i 1850-årene, og har utviklet sine strukturelle særpreg innenfor til enhver tid gjeldende rammebetingelser og ut fra medlemmenes definerte mål og behov. Når det evt innføres en egen lov for denne foretaksformen, forutsetter vi at det åpnes for fleksibilitet og tilpasning til allerede etablerte samvirkeforetaks behov, både når det gjelder innholdet i virksomheten og tilhørende hensiktsmessige strukturer. De muligheter for fravikelighet som er nedfelt i mange av lovutkastets sentrale paragrafer anses å ivareta dette kravet til fleksibilitet.

(...)

Samvirkeutvalget vil understreke det positive i den fleksibilitet som lovutkastet innbyr til, bl a gjennom bruk av formuleringer som «kan», «hvis mulig», «dersom», «dersom ikke annet..»

Lovutkastet åpner bl a for utstrakt bruk av skreddersydde vedtekter, innenfor den fleksible ramme som loven gir.»

Både Norske Felleskjøp og Norsk Kjøttsamvirke understrekar kor viktig det er at ei samvirkelov gir foretaka tilstrekkeleg fleksibilitet. Av høyringsinstansane er det Norsk Kjøttsamvirke som har framheva dette sterkast:

«Norsk Kjøttsamvirke støtter utvalgets konklusjon om at det bør etableres en alminnelig lov om samvirkeforetak i Norge. Denne støtten er betinget av at det i den endelige lovteksten blir minimum samme omfang av vedtektsfrihet som i forslaget!

(...)

Utvalget har også i stor grad gitt vedtektsfrihet på områder som gjelder intern organisering av samvirkeforetakene. Det er viktig at dette er fremtredende også i en endelig lovtekst.»

Næringslivets Hovedorganisasjon meiner det er fornuftig å basere samvirkelova på ei rekke deklaratoriske reglar, slik utvalet har foreslått. Også Landbruksdepartementet gir uttrykk for at ei samvirkelov ikkje må vere for rigid:

«For samvirker innen spesielt FoU-, kapitalintensive og spesialiserte markedssegmenter kan de historiske samvirkeprinsippene skape enkelte utfordringer. Dette gjelder spesielt i forhold til muligheten for å kapitalisere opp ny virksomhet, samt etablere en tilstrekkelig kontroll over organisasjonens produksjon i forhold til markedet. I denne sammenheng bør det tilstrebes at en lovregulering av institusjonaliserte prinsipper ikke medfører at enkelte sammenslutninger mister mulighet til å etablere seg som samvirkebaserte organisasjoner innenfor den institusjonelle forståelsen av samvirker (dvs. ulike typer kommersielle nettverk), hvis dette for de framstår som den mest hensiktsmessige organiseringen. Dette bør imidlertid kunne sikres gjennom en stor grad av fleksibilitet i forhold til de enkelte samvirkenes muligheter til å fastsette egne vedtekter.»

Synnøve Finden ASA er i utgangspunktet positiv til at ei rekke føresegner blir gjort fråvikelege, men er samtidig opptatt av at foretaka ikkje skal kunne vedtektsfeste ordningar som kan verke konkurransevridande. Synnøve Finden ASA meiner at lova ikkje bør leggje opp til valfridom i vedtektene der det eine valet kan vere til skade for konkurransen. I høyringsfråsegna frå Synnøve Finden ASA heiter det m.a.:

«Vi støtter utvalgets forslag om at de fleste bestemmelsene i loven gjøres deklaratoriske, jfr. § 2. Dette sikrer en fleksibilitet som er helt avgjørende for at samvirkeloven skal kunne regulere foretak som er svært ulike. På visse punkt anmoder vi om at forholdet til konkurransereglene utredes nøye, slik at ikke mulighetene som oppstår gjennom deklaratoriske regler de facto leder til konkurransevridende effekter. Dette gjelder særlig regler i tilknytning til inn- og utmelding av et samvirkeforetak.»

Norsk Landbrukssamvirke meiner på si side at konkurransepolitiske omsyn ikkje bør vere styrande for kor stor vedtektsfridomen skal vere:

«Vi er enige om at det er viktig med en betydelig grad av vedtektsfrihet. Vi er imidlertid ikke enige i at en gjennom selskapslovgivning kan hindre muligheten for at et foretak kan komme i konflikt med konkurransebestemmelsene.»

Konkurransetilsynet ser behovet for dei fråvikelege reglar, og meiner at dei fråvikelege reglane i lovforslaget i all hovudsak ikkje er i strid med konkurransepolitiske omsyn:

«Konkurransetilsynet ser behovet for fravikelige regler, da loven skal regulere, og passe til, svært ulike samvirkeforetak. Samvirkelovens deklaratoriske regler vil utfylle vedtektene, slik at eventuelle spørsmål som ikke er avklart der vil finne sin løsning i loven. Tilsynet er av den oppfatning at lovforslagets regler i deklaratorisk form i all hovedsak ikke er i konflikt med konkurransepolitiske hensyn. Det er først og fremst i de tilfeller foretakene velger å vedtektsfeste noe annet enn lovens «hovedregel» at motstrid med konkurranseloven kan oppstå. Eksempelvis: Hovedregelen i utkastet § 23 (3) går ut på at medlemmene har krav på å få tilbakebetalt eventuelt andelsinnskudd ved utmelding. Dette gjør terskelen for å melde seg ut mindre og det kan bidra til at medlemmene ikke blir så låst til samvirket. Konkurransetilsynet er derfor positiv til regelen. Imidlertid åpner bestemmelsen for at samvirkeforetak kan fastsette noe annet i vedtektene. I de tilfellene samvirkeforetak fastsetter i vedtektene at medlemmene ikke har krav på å få tilbakebetalt andelsinnskudd ved utmelding, bidrar dette til å låse medlemmene til samvirket. Forholdet til konkurransereglene blir dermed mer tvilsomt.

Samvirkeforetakene har selv ansvaret for å utforme vedtekter som ikke strider mot gjeldende lovgivning, inkludert konkurranselovens forbudsbestemmelser. Denne situasjonen er ikke annerledes enn når for eksempel et aksjeselskap skal utforme vedtektsbestemmelser. Aktørene har i begge tilfeller ansvaret og risikoen for å holde seg på rett side av loven.

Forbudene i konkurranseloven er utformet på en slik måte at hvorvidt en atferd, avtale eller vedtektbestemmelse er forbudt må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle, blant annet i lys av markedsforholdene foretaket opererer i, og foretakets markedsposisjon. En vedtektsbestemmelse som under visse markedsforhold har konkurransebegrensende virkninger, kan være uproblematisk som del av vedtektene til et annet foretak, som opererer i et annet marked. Konkurransetilsynet ser ikke behovet for å utforme samvirkeloven på en slik måte at alle vedtektbestemmelser som under visse markedsforhold kan være i strid med konkurranseloven, utelukkes. I de tilfeller hvor samvirkeforetak fastsetter vedtekter i strid med forbudene i konkurranseloven, vil Konkur­ransetilsynet ha hjemmel i krrl § 12 til å gripe inn og påby at vedtektene endres slik at de blir i samsvar med loven. Uavhengig av om Konkurransetilsynet griper inn vil vedtektene ikke ha noen rettsvirkning mellom partene dersom de strider mot forbudet mot konkurransebegrensende avtaler, se krrl § 10 (2). Konkurranseloven har også regler av mer preventiv karakter, jf ovenfor om Konkurransetilsynets hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. Forhåpentligvis medvirker dette til at vedtekter i strid med konkurransereglene sjelden vil utformes.»

Alle høyringsinstansane som har uttalt seg om spørsmålet, støttar forslaget om å utforme samvirkelova etter mønster av anna selskapslovgiving, særleg aksjelova. Både Finansnæringens Hovedorganisasjon, Norske Blomsterprodusenter BA, Næringslivets Hovedorganisasjon, Nærings- og handelsdepartementet og Samvirkeutvalget har gitt eksplisitt uttrykk for dette. Norske Blomsterprodusenter BA uttaler til dømes:

«For gjennom lovverket å kunne bevare samvirkeformen som et seriøst alternativ til andre selskapsformer, bør nok de regler et samvirkeforetak skal stiftes og drives etter, ligge så tett opp mot aksjelovens bestemmelser som praktisk anvendelse muliggjør. Likevel må en sørge for at et selskaps særegenhet, driftsvilkår og det større eller mindre grad av behov for rettsikkerhet medlemmer og selskap har, kan komme til uttrykk.»

Næringslivets Hovedorganisasjon meiner det er fornuftig å følgje same systematikken som i aksjelovgivinga, fordi det gir god samanheng i selskapslovgivinga:

«Samvirkelovutvalget har bygget opp lovforslaget etter samme systematikk som aksjelovene (og ny stiftelseslov). NHO støtter dette fordi det gir en hensiktsmessig og nødvendig sammenheng i selskapslovgivningen. Vi vil imidlertid minne om at aksjelovene for tiden er under evaluering, og at det ved utformingen av samvirkeloven må tas hensyn til de endringer evalueringen eventuelt medfører.

(...)

Forslagene i kapittel 5 – 10 bygger i stor grad på aksjelovenes regler. NHO har ingen spesielle bemerkninger til verken disse forslagene, eller forslagene i kapittel 11 – 13, utover at vi er enig i at det er fornuftig å bygge på aksjelovenes regler med nødvendige tilpasninger for samvirkeforetakenes særpreg.»

Ingen av høyringsinstansane har uttrykt skepsis med omsyn til å byggje på same systematikk som i gjeldande selskapslovgiving.

4.3 Departementets vurderingar

Det første spørsmålet er om det bør utformast to samvirkelover, ei for dei store samvirkeforetaka og ei for dei små.

Av høyringsinstansane er det berre Næringsmiddelbedriftenes Landsforening og Synnøve Finden ASA som har tatt til orde for at ein bør vurdere ei slik løysing. Dei viser særleg til at konkurransepolitiske omsyn kan tilseie regulering i to forskjellige lover.

Justisdepartementet meiner at konkurransepolitiske omsyn ikkje kan rettferdiggjere at ein skal ha to allmenne samvirkelover. Departementet viser for så vidt til drøftinga i punkt 16.4 nedanfor, der departementet drøftar forholdet mellom selskapslovgivinga og konkurranselovgivinga.

Ei regulering i to lover kan også tenkjast utfrå eit ønske om forenkling av regelverket for etablering og drift av mindre samvirkeforetak. Etter Justisdepartementets syn er det grenser for kor kort og enkel ei lov kan gjerast dersom reguleringa samla sett skal vere tilfredsstillande for foretaka. Som Samvirkelovutvalet gir uttrykk for, vil ei kort lov gjerne bli ei mangelfull og ufullstendig lov. Fleire spørsmål vil då ikkje få eit klart svar og må som i dag løysast utfrå den ulovfesta samvirkeretten. Samanlikna med ei meir utførleg regulering, inneber ei slik løysing at rettsstoffet i sum blir meir utilgjengeleg. Det er samvirkeforetaka ikkje tente med. Slik Justisdepartementet ser det, er det mogleg å utforme ei felles lov som er oversiktleg og lett å lese, og som dekkjer reguleringsbehovet til både dei små og store foretaka. Departementet kan her slutte seg til dei vurderingane utvalet har gjort.

Nokre av høyringsinstansane har gitt uttrykk for at lovforslaget er unødig omfangsrikt, komplisert og detaljregulerande. Justisdepartementet er ikkje utan vidare samd i dette. Lovforslaget inneheld 164 paragrafar. Aksjelova inneheld til samanlikning 265 paragrafar. Den finske samvirkelova har 282 paragrafar, medan den svenske lova med forskrift 1987: 978 inneheld totalt 183 paragrafar. I lys av dette er det norske lovforslaget ikkje særleg omfangsrikt eller detaljregulerande.

Departementet meiner at omfanget av lova først og fremst må avhenge av behovet for regulering. Ei moderne selskapslov må nødvendigvis ha eit visst omfang og ein viss kompleksitet for å gi foretaka ein god rettsleg infrastruktur. Utfordringa er å fremje ønskjelege innhaldsmessige løysingar innanfor ramma av ei oversiktleg og lett tilgjengeleg lov. Til liks med dei fleste høyringsinstansane meiner departementet at Samvirkelovutvalet har lykkast med dette.

Ingen av høyringsinstansane har kome med konkrete forslag om kapittel eller paragrafar som bør sløyfast for at lova skal bli kortare og enklare. Departementet kan heller ikkje sjå at det er delar av lovforslaget som er overflødig eller unødig detaljert. Departementet vil i denne samanhengen understreke at alternativet til lovregulering ikkje er at foretaka skal kunne operere fritt i eit rettstomt rom. Alternativet er at foretaka må halde seg til den ulovfesta samvirkeretten, som generelt vil vere meir uklar og utilgjengeleg enn lovreglar. Særleg for små og ressurssvake foretak kan dette vere eit problem.

Justisdepartementet har også merka seg at dei høyringsinstansane som i praksis arbeider med eller forskar på etablering av nye samvirkeforetak, har uttrykt klar støtte til forslaget frå Samvirkelovutvalet. Departementet viser særleg til høyringsfråsegnene frå Det Kgl. Selskap for Norges Vel, Norsk institutt for landbruksøkonomisk forsking, Norsk senter for bygdeforskning og Private Barnehagers Landsforbund. Ingen av desse har gitt uttrykk for at lovforslaget er for komplisert og omfangsrikt. Dei meiner tvert imot at den foreslåtte lova vil vere eit viktig og nødvendig instrument med tanke på etablering av nye samvirkeforetak.

Når det gjeld spørsmålet om i kva grad lova bør kunne fråvikast, kan departementet i stor grad slutte seg til det lovutvalet og høyringsinstansane har uttalt. Departementet meiner det er viktig å ta vare på og styrke mangfaldet innan samvirkesektoren. Ei samvirkelov bør derfor ikkje leggje unødige band på verksemdene. I samsvar med dette er det ved utforminga av lovforslaget lagt stor vekt på å ikkje redusere fleksibiliteten til foretaka i større grad enn det som er nødvendig for å vareta mindretalsinteresser, tredjepersonsinteresser og eigenarten til samvirkeforma. Departementet har her lagt seg på same linje som utvalet.

Synnøve Finden ASA har peikt på at konkurransemessige omsyn kan tilseie innskrenkingar i vedtektsfridomen. Justisdepartementet er samd i at konkurransemessige omsyn kan vere relevante i denne samanhengen, men vil understreke at ein også må ta omsyn til det behovet samvirkeforetaka har for å organisere verksemda på ein tenleg måte. Departementet viser elles til det Konkurransetilsynet har uttalt om dette spørsmålet, jf. punkt 4.2 ovanfor.

Justisdepartementet er samd med Samvirkelovutvalet og høyringsinstansane i at samvirkelova bør utformast etter mønster av anna selskapslovgiving, særleg aksjelova. Departementet vil samtidig gi uttrykk for at den overordna målsetjinga med ei samvirkelov er å regulere samvirkeforetaka på ein god måte og å ta vare på eigenarten til samvirkeforma. Løysingar i selskapslovene er berre brukt i den grad det ikkje er trekk ved samvirkeforma som tilseier andre løysingar i samvirkelova. På ein del punkt skil derfor lovforslaget seg klart frå det som gjeld i aksjeselskapsforhold, men den systematiske oppbygginga av forslaget er mykje den same som i aksjelova.