2 Bakgrunnen for proposisjonen
De siste årene har det vært en omfattende politisk debatt om de såkalte «hemmelige tjenester». Politiets overvåkingstjeneste (heretter omtalt som overvåkingstjenesten eller POT), er en av tjenestene som i dagligtale omfattes av dette begrepet. Tjenesten har, sammen med Forsvarets etterretningstjeneste og Forsvarets sikkerhetstjeneste, vært gransket av Lundkommisjonen.
Lundkommisjonen ble oppnevnt ved Stortingets beslutning av 1. februar 1994, og fikk i oppgave å undersøke om de hemmelige tjenester hadde vært engasjert i ulovlig eller irregulær overvåking av norske borgere. Kommisjonen avga sin rapport, Dok nr 15 (1995-96), til Stortingets presidentskap 28. mars 1996. Etter å ha forelagt regjeringen deler av rapporten for vurdering av spørsmålet om offentliggjøring, ble rapporten i sin helhet avgradert etter vedtak av Stortinget 6. mai 1996.
Kommisjonen konkluderte med at det har forekommet til dels omfattende ulovlig og instruksstridig overvåking og registrering av norske borgere i etterkrigstiden frem til slutten av 1980-tallet. Den alvorligste kritikken fra kommisjonen dreide seg om samarbeidet mellom overvåkingstjenesten og kretser innenfor arbeiderbevegelsen fra begynnelsen av 1950-tallet til slutten av 1960-tallet, der også ulovlig romavlytting kunne finne sted. Kommisjonen rettet også skarp kritikk mot den måten forhørsrettene tilsynelatende automatisk innvilget overvåkingstjenestens begjæringer om telefonkontroll, ved at forhørsrettene samtykket i at denne formen for kontroll kunne foregå i årevis uten at det fremkom forhold som styrket mistanken om straffbare handlinger mot de personer som var gjenstand for avlytting.
Stortinget la ned betydelige ressurser i behandlingen av Lundkommisjonens rapport, og det ble blant annet gjennomført en historisk og grunnleggende debatt om de hemmelige tjenesters virksomhet overfor norske borgere i etterkrigstiden, og om forbindelseslinjene mellom tjenestene og politiske miljøer og partier. Videre gjennomførte Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite en rekke åpne høringer som fikk betydelig offentlig oppmerksomhet. Komiteen avga innstilling 6. juni 1997, jf Innst S nr 240 (1996-97). Innstillingen ble debattert i Stortinget 16. juni 1997, og Stortinget sluttet seg i det alt vesentlige til Lundkommisjonens konklusjoner.
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (heretter omtalt som EOS-utvalget) avga 13. desember 1996 en særskilt melding til Stortingets presidentskap om overvåkingstjenestens innhenting av opplysninger fra det tidligere DDR, jf Dok nr 16 (1996-97). Bakgrunnen for meldingen var at EOS-utvalget siden juni 1996 hadde gransket overvåkingstjenestens henvendelser til tyske myndigheter om opplysninger fra Stasi-arkivene i det tidligere DDR. Foranledningen til disse undersøkelsene var et oppslag i avisen Dagbladet 24. mai 1996, hvor det ble hevdet at POT hadde registrert nye opplysninger om Berge Furre i den tiden han var medlem av Lundkommisjonen. Av EOS-utvalgets undersøkelser fremgikk det blant annet at overvåkingstjenesten i 1995 hadde rettet forespørsler til tyske myndigheter med anmodning om å få eventuelle opplysninger om Berge Furre og flere andre personer, samt at det fra overvåkingstjenestens side ble uttalt til tyske myndigheter at en ville sette pris på å få se de dokumenter som Lundkommisjonen hadde fått adgang til i de aktuelle arkiver. På denne bakgrunn rettet EOS-utvalget sterk kritikk mot sider ved overvåkingstjenestens fremgangsmåte, og det ble reist spørsmål om hvilket skjønn som var utvist og om motivene bak handlingene. Utvalgets melding foranlediget en umiddelbar og sterk politisk reaksjon fra enkeltpersoner og partier på Stortinget. Enkelte mente at overvåkingstjenestens henvendelser til tyske myndigheter ga uttrykk for manglende tillit til den granskningskommisjon Stortinget hadde nedsatt, og dermed også ringeakt overfor Stortinget.
I en særskilt redegjørelse til Stortinget 16. desember 1996 tok statsministeren til orde for at det burde foretas en ny samlet gjennomgang av blant annet overvåkingstjenestens organisering og rettslige rammebetingelser. På bakgrunn av redegjørelsen ble det avholdt et møte mellom statsministeren, justisministeren og stortingspartienes parlamentariske ledere (med unntak av Fremskrittspartiets parlamentariske leder) hvor mandat og sammensetning av et utvalg ble drøftet nærmere. Drøftelsen ledet frem til oppnevning av et utvalg med mandat å ta opp alle spørsmål vedrørende overvåkingstjenesten som utvalget mente burde utredes og eventuelt endres. Utvalget, heretter omtalt som Danielsenutvalget, ble oppnevnt ved kgl res 28. februar 1997, og fremla sin utredning 27. mars 1998, jf NOU 1998:4. Utvalget hadde følgende sammensetning :
Direktør Åge Danielsen, Rikshospitalet (leder)
Høyesterettsadvokat Ole Jacob Bae
Advokat Ellen Mo
Konstituert overvåkingssjef Ellen Holager Andenæs
Professor Randi Rønning Balsvik, Universitetet i Tromsø
Direktør Sverre Lodgaard, Norsk Utenrikspolitisk Institutt
2. nestleder Arne Jørgen Olafsen, Norsk Politiforbund
Lovrådgiver Toril M Øie, Justisdepartementet
Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite behandlet meldingen fra EOS-utvalget, og i denne forbindelse ble det gjennomført flere åpne høringer. Komiteen avga sin innstilling 6. juni 1997. I innstillingen ble også statsministerens redegjørelse av 16. desember 1996 behandlet. Innstillingen ble debattert av Stortinget 10. juni 1997, og Stortinget sluttet seg på de vesentligste punkter til EOS-utvalgets konklusjoner.
Forut for og parallelt med Lundkommisjonens granskning, har spørsmålet om en lovregulering av de hemmelige tjenester vært satt på dagsorden. Blant annet i Ot prp nr. 83 (1993-94) uttalte regjeringen at den vil iverksette et arbeid med sikte på å fremme forslag til lovregulering av etterretnings,- overvåkings- og sikkerhetstjenesten (heretter samlet benevnt EOS-tjenestene). Justiskomiteen uttalte i Innst O nr 11 (1994-95), som Stortinget sluttet seg til, at komiteen var av den oppfatning at en regulering av overvåkingstjenestens virksomhet bør innarbeides i politiloven, og at det bør utarbeides en egen lovgivning for etterretningstjenestens og sikkerhetstjenestens virksomheter.
Betydelige deler av de rettslige rammebetingelser som har vært gjeldende for POT i etterkrigstiden har måttet tåle sterk kritikk fra Lundkommisjonen, og overordnede myndigheter er kritisert for manglende grensesetting gjennom regelverk. Lundkommisjonen oppsummerte dette på følgende måte i sin rapport, jf s 588 og 589:
«Regelverket for overvåkings- og sikkerhetstjenesten virker ikke først og fremst utformet som et redskap for styring av tjenestlig adferd, til dels synes siktepunktet å ha vært hvorledes reglene vil bli mottatt utad. Derfor er politisk ømtålige spørsmål blitt tåkelagt, med den følge at tjenestene ofte føler seg henvist til å finlese uklare og innbyrdes motstridende uttalelser i instruksverk, stortingsdokumenter ol for å finne ut av den rettslige situasjon, undertiden for å finne et hjemmelshalmstrå.
På tross av at denne virksomheten har større betydning for enkeltmenneskers personvern og rettssikkerhet enn svært mye av det som reguleres i lov, har regelverket vært utarbeidet ved en departementsintern og langt mindre grundig behandling enn en lovforberedelse normalt er. Dette bærer regelverket også preg av.»
Proposisjonens hovedformål er å lovfeste sentrale forhold vedrørende overvåkingstjenestens oppgaver. Lovforslaget er en naturlig oppfølging av Lundkommisjonens rapport, og inngår som et sentralt ledd i oppfølgingen av Danielsenutvalgets utredning om Politiets overvåkingstjeneste. Departementets forslag bygger i hovedsak på utvalgets vurderinger og anbefalinger i NOU 1998:4.
I proposisjonen omtaler departementet også forhold av betydning for overvåkingstjenesten ut over den rene lovregulering av tjenestens oppgaver. På denne måten ønsker departementet å redegjøre for den samlede oppfølging av Danielsenutvalgets utredning, jf statsministerens redegjørelse i Stortinget 16. desember 1996.
2.1 Nærmere om enkelte sentrale konklusjoner i Danielsenutvalgets utredning
Danielsenutvalget konstaterer at samfunnsmessige hensyn etter omstendighetene må veie tyngre enn individuelle rettigheter, og at risikoen for uønsket aktivitet rettet mot rikets sikkerhet, fortsatt er til stede. Utvalget legger også til grunn at det i samfunnet er en rimelig grad av aksept for at overvåking fortsatt bør kunne finne sted, og finner etter dette at Norge fortsatt bør ha et organ som har en overvåkingsfunksjon. Det vises for øvrig til omtalen i 4 nedenfor vedrørende behovet for en overvåkingstjeneste.
Utvalget viser til at det ikke er tradisjon i Norge for at statsministeren med sin stab har etatstyringsfunksjoner, slik departementene har. Å legge overvåkingstjenesten under et annet departement enn Justisdepartementet, anser utvalget som en uaktuell løsning. Utvalget viser deretter blant annet til at hensynet til rettssikkerheten vil kunne bli skadelidende hvis politiet ikke lenger skal ha ansvaret for overvåkingen, at hensynet til rikets sikkerhet vil bli dårligere ivaretatt hvis et sivilt organ skal ha ansvaret for overvåkingstjenesten, og at POT i dag har et omfattende internasjonalt samarbeids- og kontaktnett som vil kunne bli skadelidende hvis tjenesten gjøres om til et sivilt organ. På denne bakgrunn konkluderer utvalget med av overvåkingstjenesten fortsatt bør organiseres innenfor politiet.
Etter utvalgets syn, vil det være knyttet en rekke betenkeligheter til å overføre overvåkingsoppgavene til det alminnelige politi. Det vises blant annet til at dette vil medføre en fare for at overvåkingsoppgavene blir nedprioritert av hensyn til oppgaver som krever daglig oppmerksomhet, at det ofte benyttes andre metoder i overvåkingstjenesten enn i andre saker, at sakene som POT arbeider med krever kunnskaper som det alminnelige politi vanligvis ikke har, og at erfaring viser at andre lands sikkerhetstjenester er tilbakeholdne med å gi informasjon til andre organer enn rene overvåkingstjenester. På denne bakgrunn konkluderer utvalget med at overvåkingstjenesten fortsatt bør organiseres som et særorgan innenfor politiet.
Vektige hensyn taler etter utvalgets syn mot en løsning som legger alt ansvar for overvåkingstjenestens virksomhet til justisministeren. Dersom påtalemyndigheten ikke lenger skal styre overvåkingstjenestens etterforsking, vil dette stride mot grunnleggende rettsprinsipper. Det har vært ansett som en viktig rettssikkerhetsgaranti at påtalemyndigheten skal være politisk uavhengig, slik at etterforskingen av straffesaker ikke påvirkes av partipolitiske hensyn. Det er derfor en fremmed tanke at justisministeren skal ha myndighet til å iverksette etterforsking, ta ut tiltale osv. Et annet alternativ er å gi riksadvokaten fullt ansvar for all overvåkingsvirksomhet, herunder overvåkingstjenestens forebyggende virksomhet som Justisdepartementet i dag har ansvaret for. En slik løsning vil imidlertid svekke det politiske styringsansvar som justisministeren i dag har for det vesentlige av overvåkingstjenestens virksomhet. Etter utvalgets syn, bør det på denne bakgrunn ikke skje noe fullstendig overføring av ansvar fra riksadvokaten til justisministeren, eller omvendt. Dagens ordning, det «to-sporede ansvarssystem» bør videreføres.
Utvalget drøfter ulike hensyn som gjør seg gjeldende med hensyn til eventuell hel eller delvis overføring av etterforskingskompetanse til det ordinære politi. Det vises bl a til at etterforsking av saker om rikets sikkerhet krever stor grad av spesialkompetanse, som det ordinære politi eventuelt må bygge opp dersom man skal etterforske disse sakene. Dette antas å medføre en lite effektiv utnyttelse av ressursene, siden POT allerede har denne spesialkompetansen. Videre vises det til at faren for å fjerne seg fra den straffeprosessuelle virkelighet må antas å være større dersom POT kun skal begrense virksomheten til forebyggende oppgaver, at det fra et rettssikkerhetsperspektiv kan anføres at etterforskingsfunksjonen bringer den rettslige bevissthet inn i organisasjonen, at særordninger for POT kan gi uttrykk for at tjenesten er mer spesiell enn den i virkeligheten er, og at sikkerhetsmessige perspektiver og forholdet til samarbeidende tjenester taler for at POT også i fremtiden bør beholde etterforskings- og påtaleoppgavene. Utvalgets flertall legger derfor til grunn at det totalt sett vil være uheldig å frata overvåkingstjenesten alt etterforskingsansvar, og fraråder en slik løsning.
Departementet er enig i ovennevnte vurderinger og konklusjoner fra utvalgets side. Proposisjonens øvrige fremstilling, vurderinger og konklusjoner, bygger således på at departementet legger til grunn at det fortsatt er behov for en overvåkingstjeneste i Norge, og at tjenesten skal organiseres som et særorgan innenfor politiet. I tillegg legges det til grunn at det «to-sporede ansvarssystem» videreføres, og at overvåkingstjenesten fortsatt skal ha etterforskings-og påtalekompetanse.
2.2 Om høringsuttalelsene
Departementet sendte 26. mai 1998 Danielsenutvalgets utredning på høring til samtlige politimestre, departementer, fylkesmenn, registrerte politiske partier og utvalgte kommuner m v. En nærmere analyse av innkomne høringsuttalelser viste at høringsinstansene i all hovedsak ga sin tilslutning til utvalgets vurderinger og anbefalinger, men på enkelte områder hadde høringsinstansene ulike og til dels avvikende oppfatninger i forhold til utvalget.
I den videre fremstilling vil aktuelle høringsuttalelser, i den grad disse vurderes som entydige og retningsgivende eller vesentlig avviker fra utvalgets vurderinger, bli omtalt særskilt under de enkelte punkter i proposisjonen.