3 Generelt om politiets overvåkingstjeneste
3.1 Historikk
Under første verdenskrig ble det organisert en egen overvåkingstjeneste i norsk politi. Justisdepartementet besluttet at « Kristiania Opdagelsespoliti skal fungere som central for hele landet i arbeidet med spionkontroll og spionasjesaker». Etter krigen gikk ordningen mer eller mindre i oppløsning, og først i sammenheng med den politiske uro og tilspissede militære situasjon rett før andre verdenskrig ble overvåkingstjenesten reorganisert som egen tjeneste ved Justisdepartementets instruks av 6. juli 1937. Overvåkingstjenesten ble fortsatt underlagt politimesteren i Oslo, og hadde fire distriktssentraler. Under krigen falt tjenesten i Norge bort, men Rikspolitisjefen som regjeringen i London utnevnte i 1943, fikk et etterforskingskontor med forbindelse til norsk etterretningstjeneste og til britisk sikkerhets- og etterretningstjeneste. Også andre steder i utlandet ble det utført overvåkingsfunksjoner på oppdrag av den norske regjering.
Underlagt politimesteren i Oslo, ble det etter krigen opprettet en egen avdeling som blant annet fikk i oppgave å iverksette overvåking med sikte på å avdekke nazistiske planer om å skape uro i samfunnet. Overvåkingstjenesten ble organisert på nytt i 1947 etter de samme retningslinjer som før krigen. Ved overvåkingsinstruksen av 1952 ble Overvåkingssentralen etablert som sentral enhet, men fortsatt var politimesteren i Oslo sjef for tjenesten på landsbasis og hadde i den egenskap instruksjonsmyndighet over de øvrige politimestre. Overvåkingsinstruksen av 1955 fastsatte at overvåkingstjenesten skulle ledes fra Overvåkingssentralen, og at sjefen for Overvåkingssentralen hadde instruksjonsmyndighet overfor politimestrene. I egenskap av leder for overvåkingstjenesten i Oslo var imidlertid overvåkingssjefen underlagt politimesteren. I 1957 ble det opprettet et eget embete som overvåkingssjef direkte underlagt Justisdepartementet, og ledelsen av overvåkingstjenesten gikk over fra politimesteren i Oslo til overvåkingssjefen. Regionalt ble overvåkingstjenesten organisert i egne distriktssentraler.
I 1977 ble distriktssentralene erstattet av 5 landsdelssentraler. Landsdelssentralene ble ledet av politimestrene på de steder hvor landsdelssentralene var lokalisert, med underliggende avdelinger som besto av flere politidistrikter. For Østlandet var Overvåkingssentralen landsdelssentral, og Overvåkingssentralen var også overvåkingsavdeling for Oslo og Akershus og lokalt overvåkingsorgan for Oslo politidistrikt. Politimesteren i Oslo ble fritatt for overvåkingsgjøremål. I 1995 ble tjenesten igjen omorganisert, se 3.3.1.
3.2 Dagens rettslige regulering av overvåkingstjenesten - nåværende oppgaver
Politiets overvåkingstjeneste er organisert som en del av det norske politi, altså ikke noe «særpoliti» slik en kan se eksempler på i enkelte land utenfor Norden. I motsetning til mange andre vestlige land, har Norge aldri hatt noe sivilt organ utenfor politiet til å ta seg av overvåkingsoppgavene. Politi- og lensmannsetaten er et enhetspoliti og et rikspoliti. Justisministeren er som overordnet forvaltningsmyndighet øverste leder av politiet, og er blant annet ansvarlig for at overvåkingstjenesten blir gitt et regelverk som setter rammer for de oppgaver som skal utføres. Når politiet foretar etterforsking og utøver påtalefunksjoner, er det imidlertid underlagt overordnet påtalemyndighets styring og ansvar.
For ett eller flere bestemte politigjøremål kan Kongen bestemme at det skal opprettes egne politiorganer, jf politilovens § 16 annet ledd nr 1. Politiets overvåkingstjeneste er et slikt særorgan. Bortsett fra politilovens § 19 annet ledd om åremålsansettelse av overvåkingssjefen, er ingen særregler om overvåkingstjenesten nedfelt i lov. Disse er dels fastsatt ved kongelig resolusjon, og dels ved instruks fra departementet. Overvåkingstjenestens primæroppgaver er etter overvåkingsinstruksen og øvrig regelverk i utgangspunktet ikke vesentlig forskjellig fra det alminnelige politiets oppgaver, nemlig å forebygge, motvirke og etterforske straffbare handlinger. Dette er fastslått i flere overordnede styringsdokumenter. Blant annet har Justisdepartementet uttalt i Ot prp nr 22 (1994-95) s 14 at overvåkingstjenestens virksomhet er et ledd i den alminnelige innsatsen for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i samfunnet. Politiets overvåkingstjeneste som spesialgren innenfor politiet har ansvar for bestemte deler av politiets arbeid. Hvilke deler dette er, har som nevnt ovenfor, hittil i hovedsak fremgått av bestemmelsene i overvåkingsinstruksen. Gjeldene instruks for overvåkingstjenesten fastsatt ved kongelig resolusjon 19. august 1994, gitt i medhold av lov 13. mars 1936 §§ 3 og 8 om politiet, fastsetter i § 1 at overvåkingstjenesten har til oppgave å forebygge, motvirke og etterforske :
lovbrudd mot statens selvstendighet og sikkerhet,
ulovlig etterretningsvirksomhet,
ulovlig teknologioverføring,
spredning av masseødeleggelsesvåpen,
sabotasje og politisk motivert vold (terrorisme).
I tillegg skal overvåkingstjenesten etter særskilt bestemmelse av Justisdepartementet kunne tillegges ansvar for å forebygge, motvirke og etterforske :
internasjonal organisert kriminalitet,
annen særlig alvorlig kriminalitet knyttet til viktige samfunnsinteresser.
Slike bestemmelser er ikke gitt.
Enkelte av oppgavene er ytterligere konkretisert i instruksens §§ 3 og 4. I motsetning til tidligere overvåkingsinstruks av 1977, er opplistingen av oppgaver i gjeldende instruks ikke gitt med henvisning til straffebud. I stedet er det definert innenfor hvilke generelle saksområder tjenesten skal arbeide.
Forebyggende virksomhet er sentralt for det ordinære politi. I politilovens § 1 annet ledd heter det blant annet at politiet gjennom forebyggende virksomhet skal være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig. Skillet mellom forebyggelse og etterforsking er imidlertid som oftest tydeligere for det ordinære politi enn for overvåkingstjenestens vedkommende, i det etterforskingssakene i det ordinære politi normalt starter med en anmeldelse eller et åsted hvor en straffbar handling er begått. POT foretar dessuten undersøkelser i forebyggende øyemed i større grad enn politiet ellers. Siktemålet for virksomheten er som oftest ikke primært å iretteføre straffbare handlinger, men å motvirke at konspirasjoner m v utvikler seg så langt at straffbare handlinger i det hele tatt finner sted.
Overvåkingstjenesten har også oppgaver som er rent defensive og ikke rettet mot bestemte personer som kan tenkes å forberede straffbare handlinger. POT skal «gi bistand og råd ved gjennomføring av sikkerhetstiltak i forsknings- og undervisningsinstitusjoner, statsadministrasjonen og offentlige og private industrier av betydning for samfunnsviktige interesser, og treffe særskilte tiltak for å kartlegge og hindre handlinger på de områder som er nevnt i overvåkingsinstruksens § 1», jf § 3 første ledd bokstav d). Overvåkingstjenesten skal også yte bistand i personkontrollsaker ved å foreta sikkerhetsundersøkelser for Forsvaret og den sivile forvaltning, jf instruksens § 3 første ledd bokstav e).
Tjenesten driver dessuten en ikke ubetydelig informasjonsvirksomhet gjennom foredrag og orienteringer for sentrale statsinstitusjoner, for eksempel om forhold som institusjonene bør være oppmerksom på ved kontakt med personer som kan mistenkes for fremmed etterretningsvirksomhet. POT advarer også enkeltpersoner som har kontakt med utenlandske etterretningsoffiserer om de faremomenter en slik kontakt kan medføre.
3.2.1 Overvåkingstjenesten i Danmark
Overvåkingstjenestens søsterorganisasjon i Danmark er Politiets Efterretningstjeneste (PET). Organisatorisk er PET en av rikspolitisjefens avdelinger, men på grunn av tjenestens spesielle oppgaver er sjefen for PET direkte underordnet justisministeren. Justisministeren har løpende kontakt med tjenestens ledelse om både generelle og konkrete forhold, og kontrollerer på denne måten tjenestens prioriteringer og arbeid. Folketinget utøver, foruten gjennom den alminnelige parlamentariske kontroll overfor regjeringen, kontroll av PET gjennom et særskilt parlamentarisk utvalg som ble etablert i 1988.
Det finnes ingen spesiell lovgivning om PET. Tjenestens virksomhet er derfor i hovedsak omfattet av de samme regler som gjelder for det øvrige politi, herunder den danske rettspleieloven. Det er imidlertid i rettspleielovene fastsatt særlige regler om etterforsking og metodebruk i saker som tilligger PET, blant annet om telefonavlytting og politiets bruk av agenter. Loven om offentlige myndigheters registre gjelder uttrykkelig ikke for tjenestens registre. Det er imidlertid fastsatt interne bestemmelser om registrering, frister for hvor lenge opplysninger kan være registrert, og kontroll med grunnlaget for registreringene. Det har dessuten i lang tid foreligget bestemmelser om at ingen personer må registreres alene på grunn av lovlig politisk virksomhet.
I korte trekk er tjenestens hovedoppgaver knyttet til kontraspionasje, kontraterrorisme og kontraekstremisme. I tillegg kommer oppgaven med å bekjempe spredning av masseødeleggelsesvåpen, samt forebyggende sikkerhetsoppgaver som blant annet omfatter sikkerhetsrådgivning, personbeskyttelse og dokumentbeskyttelse.
Bekjempelse av organisert kriminalitet er kun tillagt PET dersom kriminaliteten omfattes av straffelovens kapittel 12 eller 13, den må med andre ord antas å utgjøre en fare for rikes selvstendighet, rikes sikkerhet, den lovlige samfunnsorden eller folkestyrets institusjoner og funksjoner. Tjenestens virksomhet har i første rekke et forebyggende formål. De opplysninger som innsamles skal gi grunnlag for en vurdering av det aktuelle trusselbildet i relasjon til de relevante straffebestemmelser, og avdekke eventuelle planer om å begå slike forbrytelser.
3.2.2 Overvåkingstjenesten i Sverige
Overvåkingstjenestens søsterorganisasjon i Sverige er Säkerhetspolisen (SÄPO). SÄPO er underlagt Rikspolisstyrelsen, som er den sentrale forvaltningsmyndighet for politiet i Sverige. Rikspolisstyrelsen ledes av en generaldirektør, og den sivile sikkerhetstjenesten i Sverige er på denne måte fullt ut integrert i politiorganisasjonen. Forholdet til påtalemyndigheten er den samme som for det alminnelige politi. SÄPO har etterforskingsmyndighet, men ikke påtalemyndighet. Rekrutteringen til tjenesten skjer først og fremst blant polititjenestemenn, men det satses i økende utstrekning på rekruttering blant akademikergrupper.
Tjenestens virksomhet omfattes av Polislagen, Polisförordningen og hovedtyngden av andre lover og forskrifter som angår politiet. Det er fastsatt en særlig bestemmelse om forbud mot registrering av lovlig politisk virksomhet, som likner på den norske overvåkingsinstruksens § 4 annet ledd.
Med hjemmel i Polislagen § 7 har regjeringen gitt Rikspolisstyrelsen i oppgave å forebygge og avsløre forbrytelser mot rikets sikkerhet. Selv om det ikke dreier seg om rikes sikkerhet i snever forstand, leder Rikspolisstyrelsen også politivirksomhet vedrørende terroristbekjempelse, sikkerhetsarbeid for sentrale statsmyndigheter eller i forbindelse med statsbesøk og liknende hendelser, samt personbeskyttelse i den utstrekning Rikspolisstyrelsen bestemmer det. Tjenestens generelle arbeidsoppgaver er altså å forebygge og oppdage forbrytelser mot rikets sikkerhet, og de forebyggende preventive oppgaver er de primære. Arbeidet drives innenfor hovedområdene kontraspionasje, terroristbekjempelse, forfatningsbeskyttelse og sikkerhetsbeskyttelse. Inn under kontraspionasje faller oppgaven med å kartlegge og motvirke spredning av masseødeleggelsesvåpen og utstyr eller materiale for fremstilling eller anvendelse av slike våpen. Innenfor rammen av terroristbekjempelsen har SÄPO i tillegg til oppgave å motvirke flykningespionasje m v fra regimer og organisasjoner i land som forbindes med terrorisme. Tjenesten følger også med på tendenser til vold mellom ulike religiøse grupper eller ideologistyrte organisasjoner, og bekjempelse av høyreekstrem virksomhet har de senere år vært tjenestens hovedoppgave på forfatningsbeskyttelsesområdet.
Kontrollen med SÄPO sin virksomhet må vurderes i lys av at Sverige ikke har ministerstyre. Dette innebærer at den enkelte fagstatsråd normalt ikke kan gripe direkte inn overfor underliggende etater, som har større myndighet og uavhengighet enn i Norge. Styringsbeslutninger fattes kollektivt i og av regjeringen, og Sverige har ikke noe særskilt kontrollorgan som er oppnevnt av Riksdagen eller som er sammensatt av parlamentarikere alene. Det er først og fremst Rikspolisstyrelsens Styre som fører kontroll med SÄPO. Styret er sammensatt av parlamentarikere og fagforeningsrepresentanter.
I 1996 ble det opprettet et nytt kontrollorgan, Registernämden, som har til oppgave å overvåke at SÄPO følger de regler som gjelder for registrering i tjenestens registre. Registernämnden har også til oppgave å avgjøre om opplysninger skal utleveres i personkontrolløyemed. Nemnden består av dommere, samt en sosialdemokratisk og en konservativ politiker.
3.2.3 Overvåkingstjenesten i Finland
Overvåkingstjenestens søsterorganisasjon i Finland benevnes Skyddspolisen (SKYPO). SKYPO er organisert som en selvstendig enhet innenfor det alminnelige politiet. Tjenesten hører forvaltningsmessig inn under Innenriksdepartementet, og den daglige ledelse og styring av forvaltningsområdet foretas av Innenriksdepartementets politiavdeling. Tjenesten har regionale enheter organisert separat fra det øvrige politiets organisasjon. Sjefene for de lokale politidistrikt skal straks rapportere forhold som antas å høre inn under ansvarsområdet til SKYPO.
Tjenestens organisasjon, oppgaver og ansvarsområder er oppregnet i lov. I tillegg er det et særskilt regelverk som regulerer tjenestens virksomhet. Ansvaret for tjenesten tilligger primært SKYPO sin direktør, men på ulike områder kreves beslutninger av andre instanser, for eksempel av påtalemyndighet eller domstol.
SKYPO har til hovedoppgave å forebygge, motvirke og etterforske trusler mot rikets sikkerhet, og i særdeleshet ulovlig etterretningsvirksomhet og terrorisme. Tjenesten er også rådgivningsinstans overfor offentlige myndigheter for å forebygge sikkerhetstrusler. Den forebyggende rolle skal være mer fremtredende enn den etterforskende, og i praksis betyr dette at virksomhetens tyngdepunkt ikke retter seg mot tiltak som består i innhenting av bevismateriale med sikte på tiltale og dom, men mot å forhindre uønsket virksomhet. I henhold til lov om politiets personregister § 9 skal SKYPO skaffe til veie personkontrollopplysninger til bruk ved sikkerhetsklareringer.
Innenriksministeren er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig overfor Riksdagen for tjenestens virksomhet. Noe særskilt parlamentarisk forankret kontrollutvalg er ikke opprettet, men SKYPO er underlagt den samme kontrollvirksomhet som andre politienheter. Riksdagens utenrikskomite mottar jevnlig informasjon og redegjørelser om tjenestens generelle virksomhet.
For allmennheten eksisterer det ikke noen rett til innsyn i tjenestens dataregistre eller arkiver, men Dataskyddsombudsmannen kontrollerer lovligheten av registrene og arkivene.
Siden 1995 har SKYPO hvert år utgitt en offentlig virksomhetsrapport. Formålet med publikasjonen er å bidra til å formidle mer og bedre faktainformasjon om tjenesten til allmennheten.
3.3 Nåværende organisasjon og ansvarsforhold
3.3.1 Organisasjon
Overvåkingstjenesten er i dag organisert med Overvåkingssentralen som sentralt ledd, 7 regionsentraler, og med politidistriktene som lokale ledd. Sysselmannen på Svalbard hører direkte inn under Overvåkingssentralen. Politimesteren i Oslo er fritatt for overvåkingsoppgaver, og tjenesten i Oslo utføres av Overvåkingssentralen. Antall tilsatte i tjenesten er fra år 2000 ca. 350.
Av disse er ca. 200 ansatt ved Overvåkingssentralen.
Bestemmelser om overvåkingstjenestens interne organisasjon og interne kompetansefordeling ble fastsatt av Justisdepartementet 25. mars 1996.
Overvåkingssjefen leder og samordner overvåkingstjenesten i hele landet, og er innenfor de oppgaver POT er tillagt, foresatt for alle regionpolitimestre og lokale politimestre. I overvåkingsinstruksens § 3 bokstav b) slås det fast at Overvåkingssentralen skal lede og samordne overvåkingstjenesten i hele landet, blant annet ved å gi generelle og spesielle direktiver for utøvelse av tjenesten og prioritering av oppgavene. Overvåkingssentralen har også ansvar for å informere og veilede underordnede ledd.
POT er inndelt i 7 regioner med en regionpolitimester som ansvarlig for tjenesten i regionen. Regionpolitimestrene er i overvåkingsspørsmål overordnet de øvrige politimestre i regionen.
Siden 1996 har regionordningen vært som følger :
Region Østlandet Øst, som omfatter politidistriktene i Østfold, Hedmark, Oppland, samt Romerike og Follo i Akershus. Romerike politidistrikt er regionansvarlig.
Region Østlandet Vest, som omfatter politidistriktene i Vestfold, Telemark og Buskerud, samt Asker og Bærum i Akershus. Asker og Bærum politidistrikt er regionansvarlig.
Region Sørlandet, som omfatter politidistriktene i Aust-Agder, Vest-Agder og Rogaland, unntatt Haugesund. Kristiansand politidistrikt er regionansvarlig.
Region Vestlandet, som omfatter politidistriktene i Hordaland og Sogn og Fjordane, samt Haugesund i Rogaland. Bergen politidistrikt er regionansvarlig.
Region Midt-Norge, som omfatter politidistriktene i Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag. Trondheim politidistrikt er regionansvarlig.
Region Nordland og Troms, som omfatter politidistriktene i Nordland og Troms. Bodø politidistrikt er regionansvarlig.
Region Finnmark, som omfatter politidistriktene i Finnmark. Sør-Varanger politidistrikt er regionansvarlig.
Regionpolitidistriktene skal innenfor rammen av lov og bestemmelser gitt av overordnet myndighet blant annet lede, samordne, prioritere og motivere overvåkingstjenesten i regionen. Regionanvarlig skal også innberette alle forhold av overvåkingsmessig betydning til Overvåkingssentralen.
Den lokale politimester er ansvarlig for overvåkingstjenesten i sitt distrikt. Politimesteren skal utføre lokale overvåkingsoppgaver, samt bistå overordnet overvåkingsmyndighet. Ved de fleste politidistrikt er overvåkingstjenesten organisert i egne driftsenheter, men i politidistrikter hvor tjenesten disponerer mindre enn ett årsverk, er det etablert en kontaktmannsordning.
3.3.2 Styring og ansvar for overvåkingstjenesten
Skillet mellom hva som faller inn under begrepet etterforsking og hva som anses som annen virksomhet, er avgjørende for hvem som har ansvar for og styring med overvåkingstjenesten. Dersom det er tale om etterforsking, har påtalemyndigheten ansvaret. Dersom virksomheten ikke er å anse som etterforsking, er Justisministeren ansvarlig for tjenestens virksomhet.
Avgjørende for om en virksomhet er etterforsking er virksomhetens formål, jf straffeprosesslovens § 226 første ledd hvor det fremgår at :
«Formålet med etterforskingen er å skaffe til veie de nødvendige opplysninger for avgjørelse av spørsmålet om tiltale, og å tjene som forberedelse for sakens behandling i retten».
Etterforsking er ikke en tilfeldig innhenting av informasjon, men en formålsstyrt virksomhet hvor det tas sikte på å avklare om et straffbart forhold har funnet sted, og i tilfelle hvor, når og hvem som er ansvarlig.
Det følger av dette at både Justisdepartementet og påtalemyndigheten innenfor sine respektive ansvarsområder har styringsmyndighet og ansvar i forhold til overvåkingstjenesten på samme måte som i forhold til de øvrige deler av politiet, og at departementet har ansvaret for alle forhold som overordnet påtalemyndighet ikke har ansvar for.
POT har en instruksfestet informasjonsplikt overfor Justisdepartementet om alle viktige saker, også saker som ikke hører inn under Justisministerens ansvarsområde, jf 8.3.