12 Særskilte merknader til de enkelte bestemmelsene i lovutkastet

Til § 1 Formål

Samordning som gjennomføres via Oppgaveregisteret må ligge innenfor Oppgaveregisterets formål. Formålet vil derfor være en skranke for hvilken informasjon som kan utleveres mellom registre, og således være en skranke for de unntakene fra særlovgivningenes bestemmelser om taushetsplikt det åpnes for i forslaget til lov om Oppgaveregisteret. Formålet bak de enkelte bestemmelsene om taushetsplikt i særlovgivningen, er også av betydning for tolkningen av bestemmelsen om unntak fra lovbestemt taushetsplikt i lov om Oppgaveregisteret.

Oppgaveregisteret skal sørge for «effektiv samordning og utnyttelse» av oppgaveplikter som pålegges næringslivet. Med effektiv samordning og utnyttelse menes at Oppgaveregisteret skal utnytte de mulighetene som det nye registeret gir til å spare næringslivet for dobbeltrapportering og det offentlige for unødvendig og kostbart dobbeltarbeid, se også kapittel 1 og kapittel 3 om oppgavepliktprosjektets målsetting.

Med «oppgaveplikt» menes alle næringslivets plikter til å sende inn standardisert informasjon til offentlig forvaltning. Dette gjelder uansett på hvilken måte avgivelse av informasjon skjer. Både innrapportering gjennom obligatoriske skjema og elektronisk avgivelse av informasjon omfattes av begrepet. Det avgrenses imidlertid mot informasjon som innhentes i enkeltsaker der behovet for informasjon vil variere fra sak til sak. Se også punkt 5.2.

Loven omfatter oppgaveplikter som pålegges «næringsdrivende». Målsettingen med loven og selve Oppgaveregisteret tilsier at det legges opp til en vid tolkning av begrepet. For veiledning når det gjelder den nærmere avgrensingen av begrepet er det naturlig å se hen til praktiseringen av bestemmelser i andre lover der dette begrepet er benyttet. Se også 5.1.1.

Bestemmelsens annet punktum må leses i sammenheng med innsendelsesplikten som fremgår av § 4. I utgangspunktet skal alle oppgaveplikter/skjemaer registreres før de benyttes overfor næringslivet.

Selv om skjemaet ikke i seg selv egner seg for samordning, er det av betydning for Oppgaveregisterets kvalitet at alle oppgaveplikter registreres. En fullstendig oversikt over hvilke oppgaveplikter som påligger næringslivet, er også av avgjørende betydning for Oppgaveregisterets funksjon som rådgivende organ.

Av annet punktumfremgår også at registeret på forespørsel skal avgi informasjon om hvilke oppgaveplikter som innhentes og eventuell samordning av disse.

Til § 2 Organisasjon

Bestemmelsen inneholder nødvendige hjemler for den praktiske etableringen av Oppgaveregisteret.

Forskriftshjemmelen som foreslås, åpner for å utarbeide mer detaljerte regler for Oppgaveregisteret.

Til § 3 Offentlige organer unntatt fra lovens virkeområde

Lovteksten bruker begrepet offentlig organ. Begrepet omfatter, i tillegg til statlige organer/etater, også fylkeskommunale og kommunale organer/etater.

Lovforslaget er i første omgang bare ment å gjelde statlige organer/etater, se om dette i punkt 5.1. Det inntas derfor en bestemmelse som åpner for at Kongen kan bestemme nærmere hvilke offentlige organer som ikke omfattes av loven. Ved lovens ikrafttredelse vil fylkeskommuner og kommuner, samt kommunale og fylkeskommunale organer bli unntatt fra lovens virkeområde på generelt grunnlag. Dermed vil loven ved ikrafttredelsen kun gjelde for statlige organer/etater.

Til § 4 Innsendelsesplikt

Bestemmelsens første leddpålegger ethvert offentlig organ en innsendelsesplikt når nye oppgaveplikter skal innføres, eller en eksisterende oppgaveplikt skal endres. Innsendelsesplikten er avgjørende for at Oppgaveregisteret skal fungere etter sine intensjoner. For å kunne identifisere tilfeller av samordning må Oppgaveregisteret til enhver tid være oppdatert med hensyn til hvilke oppgaveplikter som faktisk gjelder overfor næringslivet.

Ved endrede oppgaveplikter vil det være ønskelig at organet begrunner endringen, samt definering av de nye feltene i skjemaet. Dette vil lette Oppgaveregisterets arbeid med registreringen.

Annet leddbestemmer at en oppgaveplikt som hovedregel ikke kan iverksettes, ved at næringslivet blir avkrevd opplysningene før den er registrert i Oppgaveregisteret. Oppgaveplikten blir endelig registrert i registeret når det er klart at det ikke foreligger samordningsmuligheter, eller det besluttes at det på tross av samordningsmulighetene likevel kan innhentes direkte fra de næringsdrivende. Som regel vil det lønne seg for offentlig forvaltning å sende inn utkast til nye og endrede oppgaveplikter på et tidlig tidspunkt, gjerne under utarbeidelsen, slik at Oppgaveregisteret kan kommentere utkastet og på forhånd uttale seg om hvilke opplysninger som kan samordnes. Oppgaveregisteret vil ved mottagelsen av melding om en ny eller endret oppgaveplikt ha en frist på tre uker til å gi tilbakemelding om en oppgaveplikt egner seg for samordning. Dersom den offentlige etaten ikke har hørt noe fra Oppgaveregisteret i løpet av denne tiden, kan oppgaveplikten iverksettes. Dette foreslås nærmere regulert i forskrift.

Tredje ledd gir Kongen hjemmel til nærmere å regulere prosedyrene for innsendelse og behandlingen av de meldinger Oppgaveregisteret mottar, herunder en adgang til å dispensere fra iverksettelsesplikten.

Dispensasjon fra iverksettelsesplikten kan ikke påregnes med mindre det foreligger sterke argumenter for et slikt unntak. Det presiseres at det kun kan gis dispensasjon fra tidspunktet for iverksettelsen. Alle oppgaveplikter skal registreres i Oppgaveregisteret. I de tilfellene det gis dispensasjon må oppgaveplikten registreres i ettertid.

Dispensasjoner kan være aktuelt å gi ved oppgaveplikter som det er særlig viktig å iverksette raskt av hensyn til det offentlige organs pålagte arbeidsoppgaver. Typisk vil det innenfor skattevesenet være oppgaveplikter hvor behovet for rask iverksettelse vil være tilstede. Se nærmere om dette i punkt 5.3.2.

Dersom Oppgaveregisteret identifiserer samordningsmuligheter, forutsettes det at den nye/endrede oppgaven som hovedregel ikke settes i verk før samordningsspørsmålet er nærmere avklart med de berørte etater, se nærmere under § 5.

Til § 5 Samordningsplikt

Bestemmelsens første ledd pålegger offentlige organer en plikt til å samordne i nærmere beskrevne tilfeller. Det legges imidlertid opp til at samordningen i det alt vesentlige skal skje i form av et samarbeid mellom de berørte etater og Oppgaveregisteret.

Samordningsplikten innebærer for det første en utleveringsplikt for den etat som har opplysningene, samtidig som det innebærer en plikt for innhenteretaten til å skaffe seg opplysningene på en gitt måte. Hva denne plikten nærmere innebærer, foreslås imidlertid løst i forskrift, se bestemmelsens tredje ledd.

En plikt til samordning kan bare gjennomføres i de tilfellene der det er «praktisk mulig» å samordne. Denne formuleringen gir anledning til å ta hensyn til både tekniske, økonomiske og andre hindre for gjennomføringen av samordning mellom offentlige instanser.

Avgjørende for at det skal kunne foregå samordning mellom offentlige etater er at det dreier seg om opplysninger som er «egnet for samordning». For at en opplysning skal være egnet for samordning/gjenbruk, må den være av en slik beskaffenhet at den kan løse to eller flere forvaltningsoppgaver. Hva som er egnet for samordning, må avgjøres konkret fra tilfelle til tilfelle, der de berørte offentlige etater trekkes med i vurderingen. Hvordan dette er tenkt gjort, beskrives nærmere i kapittel 6.

I bestemmelsens annet ledd fremgår det at en oppgaveplikt egner seg for samordning når denne inneholder «samme opplysning» som andre oppgaveplikter, og når de offentlige organer hver for seg «har hjemmel» til å innhente opplysningen.

Vurderingen av hva som er samme opplysning vil bl a måtte bero på hva som tilsynelatende ser ut som samme opplysning, hvilket formål opplysningen er ment avgitt for og kvaliteten på den opplysning som det er aktuelt å samordne den med.

Det er en grunnleggende forutsetning for at oppgaveplikten egner seg for samordning, at alle de involverte offentlige etater hver for seg har hjemmel til å innhente de aktuelle data fra næringslivet. Ved tvil om dette skal den enkelte etat gis anledning til å redegjøre nærmere for forholdet. Oppgaveregisteret skal bidra til å hindre spredning av informasjon mellom etater som går ut over de behov den enkelte etat har for løsning av sine pålagte oppgaver.

Tredje leddi bestemmelsen gir eksempler på hvordan samordning praktisk kan skje. Dette kan eksempelvis skje ved utarbeidelse av felles skjema for informasjonsinnhenting, eller ved at en etat får opplysninger overlevert av en annen.

Fjerde leddpålegger offentlige organer som samordner oppgaveplikter uten medvirkning fra Oppgaveregisteret, å melde fra til registeret om slik samordning. Dette er nødvendig for at Oppgaveregisteret skal ha full oversikt over de samordninger som foretas med utgangspunkt i eksisterende oppgaveplikter. Det er særlig personvernhensyn som er bakgrunnen for denne bestemmelsen, se for øvrig kapittel 10.

Unntaket i siste punktum er begrunnet i Statistisk Sentralbyrås særlige stilling i personregisterloven § 7, der det ikke åpnes for innsyn i Statistisk Sentralbyrås registre, og der vedkommende oppgavegiver ikke vil gis opplysning om at Statistisk Sentralbyrå har mottatt opplysninger om vedkommende. Dette medfører at notifiseringsplikten i denne sammenheng, vil være unødvendig i forhold til Statistisk Sentralbyrås virksomhet. Se for øvrig punkt 9.6.

Femte ledd gir Kongen myndighet til å gi nærmere forskrifter om hvordan samordning skal gjennomføres. I de tilfeller der Oppgaveregisteret kommer til at samordning kan skje, vil dette sette i gang en prosess med kontakt mellom registeret og innhenteretaten. De ulike samordningsalternativer må drøftes, og det kan oppstå behov for å gjøre endringer i den foreslåtte oppgaven for å oppnå en større tilpasning. Her kan det bli nødvendig med regler slik at saksbehandlingen ikke går ut over organets behov for informasjon til en bestemt tid. Dette vil eventuelt bli nærmere regulert i forskrift.

Kongen gis dessuten myndighet til å gjøre unntak fra samordningsplikten. Bl a kan samordning av tredjemannsopplysninger unntas med hjemmel i denne bestemmelsen.

Til § 6 Unntak fra lovbestemt taushetsplikt

Bestemmelsen gjør det klart at det skal gjelde et generelt unntak fra lovbestemt taushetsplikt ved overføringer av opplysninger mellom to offentlige organer som kan samordne sin informasjon. Loven bestemmer at unntak fra taushetsplikt først kan skje når det er fattet endelig beslutning om samordning. I dette ligger det ikke noe krav om at det skal fattes en formell endelig beslutning. Dersom to etater i samråd med Oppgaveregisteret kommer til at lovens vilkår er oppfylt, så vil samordning kunne gjennomføres etter denne bestemmelse. Dersom det ikke er en slik enighet, vil samordning ikke kunne skje før det er fattet formell endelig beslutning om samordning. Dette betyr at partene enten må bli enige om samordning, eller at saken må bringes oppover inntil saken er endelig avgjort av kompetent organ. Se nærmere om dette foran i kapittel 6.

§ 6 er kun ment anvendt på overføring av informasjon som følger av samordning initiert av Oppgaveregisteret. Av den grunn henviser § 6 kun til § 5 første, annet og tredje ledd.

§ 5 fjerde ledd omhandler registrering av samordning som skjer utenfor Oppgaveregisteret. For slik samordning gjelder ikke unntaket for taushetspliktreglene i denne paragraf. Adgang til slik samordning må vurderes ut i fra de enkelte etaters særskilte regler om taushetsplikt, eventuelt ut i fra forvaltningslovens generelle regler.

I ulike særlover er det gjort tilsvarende unntak for de respektive organers taushetsplikt. Alle disse bestemmelsene må ses i sammenheng. Se for øvrig kapittel 8 og kapittel 9.

Sammen med samordningsplikten som fremgår av § 5 vil § 6 oppfylle vilkårene Datatilsynet setter i sine konsesjoner, når det gjelder utlevering av informasjon fra et register.

Til § 7 Retting av feil

Plikt til å rette feil har ethvert offentlig organ som oppdager feil i sitt register. I tillegg er det tatt inn bestemmelser om plikt til å varsle når et offentlig organ finner feil i sitt register. Plikten til å varsle påligger det organet som oppdager feil i sitt register og som har mottatt opplysninger via samordning. Vedkommende offentlige organ skal da varsle det/de offentlige organer man har fått opplysninger fra via samordning. Videre skal de offentlige organer man har formidlet opplysninger til, varsles.

Til § 8 Ikrafttredelse

Det er naturlig at loven blir satt i kraft fra det tidspunkt Oppgaveregisteret vil være operativt. I følge tidsplanen for Oppgavepliktprosjektet er dette forutsatt å være fra 1 juli 1997.

Til § 9 Endringer i annen lovgivning

Endringene i disse lovene har det til felles at unntaket fra taushetsplikten er snevert avgrenset til de tilfeller av samordningsmuligheter som påpekes av Oppgaveregisteret. Ingen av unntakene skal kunne brukes uten at det er fattet endelig beslutning om at samordning kan skje, jf kapittel 6. Til tross for at ordlyden er noe ulik i de forskjellige lovene, innebærer ikke dette noen realitetsforskjell. Meningsinnholdet i bestemmelsene er det samme. Dette betyr at tolkingen og eventuell praksis omkring forståelsen av ett av unntakene vil være retningsgivende for praktiseringen av de øvrige bestemmelsene.

Noen særlover gjør unntak fra forvaltningslovens regler om taushetsplikt, mens andre ikke gjør det. Etter forvaltningsloven § 13 bokstav f første ledd kommer forvaltningslovens regler om taushetsplikt utfyllende til anvendelse på taushetspliktbestemmelser for offentlige etater der annet ikke er bestemt i lov eller i medhold av lov. Så lenge man endrer forvaltningsloven, er det derfor i prinsippet unødvendig å endre de reglene om taushetsplikt som ikke avgrenser mot forvaltningsloven. Dette er likevel gjort, bl a av notoritets- og publisitetshensyn. Det skaper større klarhet i lovverket å ha alle bestemmelsene om taushetsplikt samlet.

For en del av taushetspliktbestemmelsene som foreslås endret vil det neppe noen gang bli aktuelt å foreta en vurdering av taushetsplikten i forhold til utlevering av opplysninger via Oppgaveregisteret. For at det ikke skal oppstå noen tvil, er bestemmelsene likevel omfattet av endringen.

Dersom det skulle vise seg at det er andre lover der det er bestemmelser om taushetsplikt som synes å være til hinder for samordning av opplysninger via Oppgaveregisteret, forutsettes det at de bestemmelser om unntak fra taushetsplikt som foreslås i lov om Oppgaveregisteret, er tilstrekkelig for å fjerne eventuell usikkerhet om samordningsadgangen. Lov om Oppgaveregisteret forutsettes ved motstrid å gå foran eventuelle andre lover med taushetspliktbestemmelser som er til hinder for samordning.

I tillegg til de foreslåtte lovendringer i høringsnotatet, har departementet etter høringsinstansenes merknader tatt inn fire nye bestemmelser. Dette gjelder lov om valutaregulering § 7, lov om adgang til å regulere penge- og kredittforholdene § 16 og lov om Norges Bank § 12. Bestemmelsen om taushetsplikt i den nye folketrygdloven § 21-9 er også tatt inn. Rikstrygdeverket foreslo å gi bestemmelsen en noe annen ordlyd enn departementets forslag. Bestemmelsens språklige utforming er endret slik at den bedre samsvarer med de andre pekerne i taushetspliktbestemmelsene. Innholdet i bestemmelsen er imidlertid uendret i forhold til Rikstrygdeverkets forslag.