6 Samordning av oppgaveplikter

Det foregår i dag innenfor flere områder utstrakt samordning av opplysninger i det offentlige. Enhetsregisterets tilknyttede registre samordner i stor grad allerede næringslivets grunndata som for eksempel adresse, navn på daglig leder, firmaendringer o l.

Et annet eksempel er Statistisk Sentralbyrås (SSB) bruk av administrative datasystemer som basis for utarbeidelse av statistikk. SSB får på denne måten tilgang til mye data som de ellers måtte henvendt seg til næringslivet for å få. Et eksempel er her tilknytning til Toll- og avgiftsdirektoratets database for utarbeidelse av import- og eksportstatistikken.

Det er i det offentlige en økende bevissthet omkring gevinstene ved samordning av opplysninger, og flere og flere offentlige instanser prøver å identifisere muligheter for samordning og forenkling av informasjonsinnhentingen uavhengig av Oppgaveregisteret. Dette arbeidet er imidlertid tidkrevende og til tider tilnærmet umulig, da det er vanskelig å få oversikt over hvilken informasjon ulike offentlige organer samler inn, fra hvem og til hvilken tid.

Oppgaveregisteret kommer her inn i bildet ved at det lages en fullstendig oversikt over hvilke oppgaveplikter det offentlige samler inn fra næringslivet. En viktig oppgave for Oppgaveregisteret er å identifisere tilfeller av dobbeltrapportering. Dobbeltrapportering vil foreligge når samme informasjon går fra en avgiver til flere etater. Ved slike funn skal Oppgaveregisteret få etatene til å vurdere ulike samordningsmuligheter. Dette kan eksempelvis skje ved utarbeidelse av felles oppgave/skjema, eller ved at en etat får opplysningene overlevert av en annen. Sistnevnte form for samordning krever visse endringer i forhold til gjeldende taushetspliktbestemmelser. Se nærmere om dette i kapittel 9.

Erfaringene fra arbeidet med å registrere eksisterende oppgaveplikter i Oppgaveregisteret, viser at det særlig innenfor gjenbruk av økonomiske data og bruk av såkalte grunndata fra Enhetsregisteret åpnes opp for samordningsgevinster. Mange etater ber om disse opplysningene, og en samordning her, særlig mellom skatte- og avgiftsmyndighetene og andre etater med behov for denne informasjonen, er sannsynlig.

Oppgaveregisteret kan også påvise muligheter for samordning av tidspunkt for innsamling. Samordning av tidspunktet gjør seg gjeldende på to måter. For det første kan man legge innrapporteringen i tid slik at den blir minst mulig byrdefull for bedriftene, det vil si at innrapporteringen tilpasses det tidspunkt bedriftene har informasjonen tilgjengelig. For det andre kan situasjonen være at to offentlige organer innhenter samme opplysning, men til ulik tid. De aktuelle organene bør da vurdere å samordne sin innhenting tidsmessig, slik at jobben blir mindre for næringslivet.

Oppgaveregisteret skal primært samarbeide med de ulike fagetatene, men det forutsettes at registeret også samarbeider med næringslivet i arbeidet med forenkling av oppgavepliktene. Næringslivet kan gi innspill om hvilke opplysninger som for dem er lett tilgjengelige. Dette må i neste omgang sammenholdes med de ulike offentlige organenes behov for opplysninger.

6.1 Hvilke opplysninger er egnet for samordning?

En grunnleggende forutsetning for at samordning av oppgaveplikter skal kunne skje, er at alle de involverte offentlige organer har hjemmel til å innhente de aktuelle opplysninger fra næringslivet. Ved tvil om dette skal den enkelte etat gis anledning til å redegjøre nærmere for forholdet. En annen forutsetning er at de involverte etater har behov for de aktuelle opplysninger for å løse sine oppgaver. Oppgaveregisteret skal bidra til å hindre spredning av informasjon mellom etater som går ut over de behov den enkelte etat har for å løse sine pålagte oppgaver. Oppgaveregisteret vil også vurdere de berørte etaters taushetsplikt, og sørge for at det ikke skjer samordning som kan komme i strid med reglene for taushetsplikt. Denne vurderingen vil i stor grad bygge på etatens egen vurdering av de aktuelle hjemlenes rekkevidde.

Avgjørende for at det skal kunne foregå samordning mellom offentlige organers oppgaveinnhenting, er at det dreier seg om opplysninger som er egnet for samordning. For at en opplysning skal være egnet for samordning/gjenbruk, må den være av en slik beskaffenhet at den kan bidra til å løse to eller flere forvaltningsoppgaver.

Hva som er egnet for samordning, må avgjøres konkret fra tilfelle til tilfelle, der de berørte offentlige etater trekkes med i vurderingen. Nærmere om hvordan dette er tenkt gjort, beskrives under punkt 6.2 og 6.3.

Ved spørsmål om hva som egner seg for samordning må næringslivet ved tvist eller tvil om samordningsmulighetene, gis anledning til å uttale seg om hva som egner seg for samordning og ikke. Oppgaveregisteret har allerede etablert kontakt med de største næringslivsorganisasjonene med bl a dette som formål.

Oppgaveregisteret vil ved sin vurdering av hva som egner seg for samordning imidlertid bygge på enkelte retningslinjer. Disse er ikke uttømmende og vil kunne ha forskjellig vekt fra tilfelle til tilfelle.

Først og fremst må opplysningene tilsynelatende være de samme rent språklig i de oppgaveplikter som er til vurdering. Som nevnt ovenfor i punkt 5.3.1 vil ulike begreper kunne fremstå som samlebegreper som igjen er delt opp og definert i utfyllingsveilederen som ofte følger med oppgaveplikten. Dersom det viser seg at det er snakk om ulike opplysninger, blir det et spørsmål om vedkommende etat er avhengig av den konkrete informasjon, eller om etaten like gjerne kan benytte mer generell informasjon. Dersom etaten er helt avhengig av den konkrete informasjon som etterspørres, egner oppgaveplikten seg ikke for samordning. Da blir det spørsmål om den eksisterende oppgaveplikten eventuelt kan samordnes med den nyopprettede oppgaveplikten.

Nesten like oppgaveplikter kan likevel være egnet for samordning, men da først via lov- eller forskriftsendring eller via omdefinering av etatens behov for informasjon innenfor samme hjemmel. Dette arbeidet vil skje ved at den enkelte etat utarbeider handlingsplaner for å vurdere om de bør endre sine oppgaveplikter med det formål å tilpasse oppgaveinnsamlingen til en annen etats innhenting av informasjon. Dette vil følge reglene for å endre eksisterende oppgaveplikter, jf punkt 6.2.4.

Andre forhold som må tas i betraktning ved vurdering av om oppgaveplikten er egnet for samordning, er oppgavens troverdighet og kvalitet. Dette blir et mer skjønnsmessig tema, som kan utelukke samordning i enkelte tilfeller der det i utgangspunktet dreier seg om like opplysninger. Formelle regler for innsendelse av gitte opplysninger kan også tenkes som et hinder for samordning. Eksempelvis ved at i den ene oppgaveplikten er innsendelsesplikten pålagt daglig leder, og ved andre oppgaveplikter er den pålagt styret med krav om revisorbekreftelse. Dersom dette kan medføre realitetsendringer for kvaliteten på informasjon, eller erstatningsrettslige problemer o l, kan dette være et hinder for samordning. Dette må hver etat vurdere i hvert enkelt tilfelle. Dersom formelle regler rundt avgivelsen av informasjon er til hinder for samordning, må samordning skje via utarbeidelse av handlingsplaner, jf punkt 6.2.4.

Oppgaveregisteret vil etter grundige og nøye vurderinger se om opplysningene som fremkommer har en annen kvalitet enn opplysninger som avgis omtrentlig. Et eksempel på dette kan være at etaten ber næringslivet om anslag fordi opplysningen er vanskelig tilgjengelig. Opplysninger innhentet for beregningsformål vil eksempelvis kunne tenkes å være mer nøyaktig og av en annen kvalitet enn stikkontrollinnsamlinger og informasjon innhentet til statistikkformål.

I forbindelse med spørsmålet om hva som egner seg for samordning, vil det også kunne bli lagt vekt på om registeret det eventuelt er aktuelt å samordne mot, har ajourførte opplysninger. Dersom så ikke er tilfelle, vil det kunne føre til manglende samordning, eventuelt samordning motsatt vei, ved at det mindre oppdaterte registeret mottar informasjon fra den «nye» innhenteretaten.

Enkelte opplysninger avgis av den næringsdrivende på «ære og samvittighet» e l og avgivelse av feilaktige opplysninger er sanksjonert med straff. Dersom vedkommende etat mottar disse opplysninger fra en annen etat, vil det kunne bli vanskelig å anvende straffebudet mot vedkommende dersom det blir avgitt uriktige opplysninger. Dette er et forhold det må tas høyde for i vurderingen av om opplysningen egner seg for samordning. Den enkelte etat må her vurdere eventuelle konsekvenser av samordning av denne type opplysninger.

Noen opplysninger kan også tenkes å være nær knyttet opp til formålet med avgivelsen. Dersom formålet med avgivelsen har innvirkning på utformingen av opplysningen, slik at opplysningen forandrer karakter dersom den avgis til et annet formål, må det tas høyde for dette i en vurdering av om oppgaveplikten egner seg for samordning. Det vil dog være en presumsjon for at opplysningen er den samme dersom næringslivet faktisk sender inn samme informasjon til flere etater.

Det kan også tenkes tilfeller der opplysninger avgitt av tredjemann til det organ som samordner disse videre, ikke har samme verdi som opplysninger avgitt direkte fra avgiver. Typisk vil dette kunne være opplysninger avgitt på «ære og samvittighet», men det kan ikke utelukkes at det kan være andre situasjoner der samme hensyn kan gjøre seg gjeldende. Om så er tilfelle, må dette også tas med i vurderingen av om oppgaveplikten egner seg for samordning eller ikke.

Som det følger av ovennevnte er det en sammensatt og også til tider vanskelig vurdering som ligger til grunn for om en opplysning egner seg for samordning. Oppgaveregisteret må her basere sine avgjørelser på utstrakt grad av skjønn etter samarbeid med de berørte offentlige etater og etter råd fra næringslivsorganisasjonene.

Dersom det oppstår uenighet om en oppgaveplikt egner seg for samordning eller ei, vil disse uenighetene løses som skissert i punkt 6.2 og 6.3. De nærmere regler om dette vil bli gitt i forskrift.

6.1.1 Høringsinstansenes kommentarer til samordningen

De fleste høringsinstansene tar opp hva som menes med «samme opplysning», herunder Finansdepartementet, Statistisk Sentralbyrå, Kredittilsynet, Skattedirektoratet, Norges Bank, Rikstrygdeverket og Næringslivets Skjemaråd. Flere tar opp problemene med opplysningenes kvalitet, og at nettopp deres virksomhet er avhengig av høy datakvalitet. Enkelte tar også opp om etatene via Oppgaveregisteret kan skaffe seg mer informasjon enn hva de har behov eller hjemmel for.

Kredittilsynetviser til at samordning bare vil kunne skje mellom organer som begge har hjemmel til å innhente de aktuelle opplysninger. Det kan imidlertid vise seg i praksis at det er uklart hvorvidt to hjemler faktisk gir rett til å innhente de samme opplysningene. Denne problemstillingen bør drøftes i forarbeidene. Det bør videre vurderes av hensyn til taushetspliktreglene, om avgivende etat skal kunne uttale seg i forhold til Oppgaveregisterets avgjørelse om at opplysninger skal samordnes.

Rikstrygdeverketpeker på at kravet til kvalitet på registeret kan variere ut fra det formålet det skal brukes til. Det stilles større krav til kvaliteten på opplysninger som skal brukes til å beregne en avgift, enn til å foreta en utredning. Det registeret som samler inn og registrerer opplysningene kan derfor ha et annet behov for kvalitet enn det organet som skal motta opplysningene etter samordning. Før Oppgaveregisteret pålegger en plikt til samordning, må de ulike kvalitetskrav også avveies i tillegg til spørsmål om fordeling av økte kostnader som et øket kvalitetskrav medfører. Oppgaveregisteret bør muligens ha myndighet til å stille krav til registerkvaliteten for å tilrettelegge muligheten for senere utlevering til andre organer.

Skattedirektoratet påpeker at praktiseringen av skattelovgivningen er sterkt preget av behovet for presise definisjoner, fordi dette forvaltningsområdet er utpreget regelstyrt. Definisjonene tjener til slik avgrensning av skattesubjekter og -objekter som er nødvendig for å gjennomføre den beskatning som Stortinget til enhver tid har vedtatt. Det påpekes at uklarhet og tvil om betydningen av en definisjon, vil påføre brukerne fare for betydelig merarbeid. Det opplyses videre at det innenfor skattelovgivningen med tilhørende forskriftsverk allerede tilstrebes en standardisering, nettopp for å oppnå et enklest mulig regelverk.

Skattedirektoratet ser et begrenset potensiale for ytterligere standardisering, koordinering mot andre forvaltningsområder, og må tilrå at en i så fall går svært varsomt frem. Direktoratet mener at hensynet til de formål Oppgaveregisteret skal tjene, i utgangspunktet må vike for de hensyn som gjelder på det enkelte forvaltningsområde.

Skattedirektoratet viser til eksemplet om hvordan dobbeltrapportering kan forebygges ved at en etat kan få overført opplysninger direkte fra en annen etat. De ser det som vesentlig at en, så langt det er tale om arbeidet med fastsettelse av krav på skatter og avgifter, kan bygge på oppgaver avgitt av den oppgavepliktige direkte til skatteetaten. Det er av avgjørende betydning for fastsettelsen at en kan legge oppgaver til grunn uten at et mellomliggende behandlingsledd kan forårsake tvil eller diskusjon om oppgavenes kvalitet, fullstendighet eller innhold ellers. Direktoratet vil derfor frarå at det utvikles løsninger hvor skatteetaten skal basere sine fastsettelser på annet enn oppgaver direkte fra dem som er tillagt oppgaveplikten i skattelovgivningen.

Annerledes kan det stille seg hvor formålet med oppgavene er kontroll. I slike tilfeller vil det være en slik nærmere og løpende kontakt med den skatte- eller avgiftspliktige at eventuelle feil og mangler ved oppgavene kan avdekkes og korrigeres uten at det i vesentlig grad vanskeliggjør saksbehandlingen.

Næringslivets Skjemarådpeker på at dersom Oppgaveregisteret skal ha den ønskede samordningseffekt, er det viktig at man med begrepet samme opplysninger ikke legger til grunn at dette skal være identisk definerte opplysninger, men opplysninger som kan dekke samme forvaltningsbehov.

6.1.2 Departementets kommentarer

Nærings- og handelsdepartementetvil bemerke at det kan være svært vanskelig å bestemme hva som er samme opplysning. Dette må bero på en konkret vurdering fra tilfelle til tilfelle basert på de retningslinjer som er inntatt i redegjørelsen i punkt 5.3.1. Vurderingen vil måtte bero på hva som tilsynelatende ser ut som samme opplysning, hvilket formål opplysningen er ment avgitt for, kvaliteten på den opplysning det er aktuelt å samordne med osv.

Enkelte høringsinstanser påpeker faren for spredning av overskuddsinformasjon og hensynet til personvernet. Til dette vil departementet bemerke at den enkelte etat ikke vil ha anledning til å skaffe seg «overskuddsinformasjon» via Oppgaveregisteret. Den enkelte etats hjemler, dvs innhenterhjemmelen samt etatens formål med innhentingen, vil som i dag sette en effektiv skranke for hva etaten kan kreve av opplysninger fra næringslivet. Dersom den enkelte etat tøyer sine hjemler til å innhente mer fra næringslivet enn hva de har hjemmel til eller bruk for, vil dette i dag ikke kunne forebygges. Oppgaveregisteret vil derimot kunne forebygge dette i noen utstrekning, ved at de kan stille spørsmål ved om vedkommende etat har hjemmel til å innhente de opplysninger den ber om. Oppgaveregisteret vil dermed i forhold til dagens system bidra til å redusere faren for at det innhentes «overskuddsinformasjon» fra næringslivet. Oppgaveregisteret vil imidlertid i stor grad bygge på de opplysninger den enkelte etat oppgir om rekkevidden for sin hjemmel. Det vil så sant det ikke er helt klart at hjemmelen ikke foreligger, være vanskelig å overprøve den enkelte etat dersom vedkommende pretenderer å ha en hjemmel.

Før det vil være aktuelt å iverksette samordning vil de enkelte etater få anledning til å bidra med vurderinger av samordningsmulighetene, og hvilke konsekvenser en eventuell samordning vil få for dem. Det samme vil næringslivsorganisasjonene få anledning til. Mye av tvilen knyttet til om det dreier seg om «samme opplysning» og om opplysningen egner seg for samordning, vil etter departementets oppfatning løses med dette.

6.2 Retningslinjer for samordningsarbeidet

Oppgaveregisteret vil på eget initiativ eller etter innspill fra andre (fagetater, næringslivsorganisasjoner, næringsdrivende m v) foreta søk i databasen med sikte på identifisering av samordnings- og/eller forenklingsmuligheter. Oppgaveregisteret skal identifisere muligheter for samordning og forenkling av oppgaveplikter. Oppgaveregisteret skal også ha mulighet til å sørge for at offentlige organer samordner oppgaveplikter som egner seg for samordning når de innhenter opplysninger fra næringslivet.

Oppgaveregisteret vil særlig vurdere den foreslåtte rapporteringsmetode. Dette innebærer hvordan rapportering skal foregå, tidspunkt for rapportering, adressat, skjemautforming, endringshyppighet, mulighet for elektronisk innrapportering hvor dette er arbeidsbesparende for den næringsdrivende, det utvalg av bedrifter innrapporteringen omfatter m v. En samordning vil f eks kunne medføre at flere faginstanser kan samarbeide om de samme oppgavepliktene.

Oppgaveregisteret vil hovedsakelig fungere som en serviceorganisasjon overfor det offentlige, der det gis råd og vink om hvordan oppgaveplikter bør utformes og hvor man kan henvende seg for å få spesifikk informasjon. I tillegg til den rene saksbehandlerfunksjonen vil Oppgaveregisteret drive en vidtgående opplysningsvirksomhet overfor brukerne.

Den faglige kompetansen i Oppgaveregisteret vil dekke både registerfører-, juridisk og økonomisk kompetanse. I den forbindelse vises det til Norges Banks høringsuttalelse hvor det påpekes behov for at Oppgaveregisteret har medarbeidere med bl a tilstrekkelig makroøkonomisk og statistikkfaglig kompetanse. Til dette vil departementet bemerke at Oppgaveregisteret ikke vil ha fagkunnskap innenfor de enkelte fagområdene som kan bli gjenstand for samordning. Det vil i stor grad måtte bygge sine vurderinger på de innspill fagetatene bidrar med i spørsmålet om noe egner seg for samordning.

Det legges opp til at samordningen i det alt vesentlige vil skje i form av samarbeid mellom de berørte etater og Oppgaveregisteret. Det er i de berørte etaters interesse at samordning skjer, da de får enklere og billigere tilgang på informasjon som de ellers måtte innhente og bearbeide selv. For avgiveretaten kan dette medføre noe ekstraarbeid ved at den må systematisere og oversende data. Dette antas imidlertid å jevne seg ut. Noen ganger er den enkelte etat avgiver av informasjon, og andre ganger mottaker. Totalt sett antas dette å føre til besparelser for det offentlige.

For å sikre at samordning skjer, bør de ulike offentlige organene kunne pålegges å samordne oppgaveinnhentingen der dette synes praktisk mulig. Uten en bestemmelse om samordningsplikt vil nytten av Oppgaveregisteret kunne fortape seg vesentlig, ved at det kan bli vanskeligere for Oppgaveregisteret å få gjennomført en eventuell samordning.

En plikt til å sørge for samordning er dessuten nødvendig for å unngå problemer i forhold til Datatilsynets konsesjoner. Disse forutsetter som regel at informasjon ikke kan gis fra et register med mindre mottaker har hjemmel til å kreve dette. En slik hjemmel vil foreligge dersom det kan kreves at samordning gjennomføres der dette er praktisk mulig. Se nærmere om forholdet til lov om personvern i kapittel 10.

Samordningsplikten foreslås å følge av lovens ordlyd. Samordningsplikten innebærer for det første en utleveringsplikt for den etat som har opplysningene, samtidig som det innebærer en plikt for innhenteretaten til å skaffe seg opplysningene på en gitt måte.

Hva denne plikten nærmere innebærer, foreslås løst i forskrift. Samordningsplikten vil få forskjellig utslag avhengig av hvilken måte det er mulig å samordne oppgavepliktene. I noen situasjoner kan den gi seg utslag i at to etater må samkjøre sine skjemaer for oppgaveinnhenting, i andre situasjoner kan det gi seg utslag i at tidspunktet for samordningen må koordineres. Å fastsette nærmere hva som ligger i plikten til å samordne er derfor lovteknisk svært vanskelig. Det synes heller ikke ønskelig med for detaljerte bestemmelser om dette, da det vil gi et statisk regelverk som ikke tar høyde for senere utvikling og nye samordningsmuligheter.

Når «samordning synes praktisk mulig» er et vagt begrep som gir lite veiledning ved tolkning av bestemmelsen. Dette er også påpekt av de ulike høringsinstansene. Departementethar imidlertid valgt formuleringen med omhu. Før det foreligger noen oversikt over hvilke situasjoner som egner seg for samordning og samordning synes praktisk mulig, bør det ikke i lovens ordlyd inntas formuleringer som kan begrense fremtidige samordningsmuligheter - i prinsippet skal det samordnes i alle situasjoner der det synes praktisk mulig å samordne opplysninger. Eksempelvis vil det med en slik formulering være anledning til å ta hensyn til både tekniske, økonomiske og andre hindre for gjennomføringen av samordning mellom offentlige organer.

6.2.1 Samordningsprosessen

Forutsetningen for følgende gjennomgang er at det tilsynelatende dreier seg om samme opplysning, at opplysningene egner seg for samordning, og at de berørte etater pretenderer å ha hjemmel til å innhente de aktuelle opplysningene. Samtidig må det synes som om det er praktisk mulig å samordne de aktuelle opplysninger.

Ved enighet mellom de berørte etater og Oppgaveregisteret om samordning, gjennomføres samordningen som avtalt mellom etatene i samarbeid med Oppgaveregisteret. Når det oppstår uenighet mellom de berørte etater, eller mellom de berørte etater og Oppgaveregisteret, om opplysningene kan samordnes, oppstår spørsmålet om hvordan denne type konflikter skal løses. I første omgang vil det være Oppgaveregisteret som identifiserer og vurderer hva som egner seg for samordning og også om samordning synes praktisk mulig, basert på de opplysninger som de berørte etater har sendt inn. Det er i dette arbeidet viktig å finne den riktige balansen i Oppgaveregisterets virkemidler. Oppgaveregisteret skal på den ene siden ikke forhindre at nødvendige oppgaveplikter blir innhentet til riktig tid, og dermed føre til problemer for etatens utførelse av pålagte oppgaver. Samtidig er det viktig at Oppgaveregisteret gis nok virkemidler til å sørge for at samordning skjer i de tilfeller der samordning er praktisk mulig.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at Oppgaveregisteret sørger for samordning innenfor de retningslinjer som det redegjøres for nedenfor. Disse vil bli nedfelt i en egen forskrift. Dette vil være helt nødvendig dersom Oppgaveregisteret skal utvides til også å gjelde annet enn statlig virksomhet.

6.2.2 Oppgaveregisterets saksbehandling

Oppgaveregisteret sørger for å etablere rutiner for samarbeid med Nærings- og handelsdepartementet og aktuelle fagdepartementer og etater. Som nevnt i kapitlet om innsendelsesplikt er det viktig at berørte etater samarbeider tett med Oppgaveregisteret i spørsmål om samordning.

Offentlige organer pålegges en innsendelsesplikt, jf punkt 5.3 og lovforslaget § 4. I forbindelse med meldingen til Oppgaveregisteret må oppgaveinnhentingen begrunnes, og vedlegges en utredning av økonomiske og administrative konsekvenser ved informasjonsinnhentingen. Det vil bli gitt egne bestemmelser om dette.

Oppgaveregisteret gis en tidsfrist på tre uker for å komme med innsigelser etter innberetning av nye eller endrede oppgaveplikter.

Dersom det etter konsultasjon med fagdepartement/fagetat ikke oppnås enighet om oppgaveinnhentingen, basert på om det er samme opplysning, om den egner seg for samordning og samordning synes praktisk mulig, skal Oppgaveregisteret utarbeide en redegjørelse for saken, og overføre saken til Nærings- og handelsdepartementet. Før saken overføres til Nærings- og handelsdepartementet vil næringslivsorganisasjonene få anledning til å uttale seg om oppgaveplikten egner seg for samordning.

6.2.3 Utsettelse av oppgaveinnhentingen - ved nye og endrede oppgaveplikter

Under Oppgaveregisterets behandling av saken og frem til saken er endelig behandlet av Nærings- og handelsdepartementet, skal oppgaveinnhentingen som hovedregel utsettes, jf punkt 5.3.2 om innsendelsesplikt.

Utsettelse av oppgaveinnhentingen kan få upåregnelige følger for den etat som er pålagt å løse en gitt oppgave, det kan eksempelvis forhindre at pålagte oppgaver blir gjennomført innenfor fastsatte tidsrammer. Av den grunn bør det være en unntaksbestemmelse som i helt spesielle tilfeller kan sørge for at hastesaker kan gjennomføres uten hinder av behandlingen i Oppgaveregisteret.

For oppgaveplikter der Oppgaveregisteret påviser vesentlig misforhold mellom kostnaden oppgaveplikten påfører næringslivet og nytten den enkelte etat har av den informasjon som ønskes innhentet, jf punkt 5.3.2, vil samme prosedyre gjelde som for nye og endrede oppgaveplikter når etatens arbeidsoppgaver kan løses på annen måte uten at det er nødvendig med endringer i lov- eller forskrift (dvs innenfor gjeldende regelverk).

Vedkommende etat må avklare spørsmålet om umiddelbar gjennomføring av oppgaveplikten er så nødvendig at den må gjennomføres før saken er ferdigbehandlet. Det er opp til ansvarlig departementå fatte endelig avgjørelse om oppgaveplikten skal gjennomføres selv om den ikke har vært behandlet i Oppgaveregisteret. Dersom oppgaveinnhenter er et selvstendig offentlig organ uten sterk tilknytning til et departement, vil fagansvarlig departement være rette myndighet for henvendelsen om iverksettelse av oppgaveplikten etter unntaksregelen. Oppgaveplikten forutsettes i ettertid registrert og vurdert samordnet med andre oppgaveplikter i Oppgaveregisteret. Dette vil bli nærmere regulert i forskrift.

6.2.4 Eksisterende oppgaveplikter - utarbeidelse av handlingsplaner

Det kan tenkes at det ved registrering av nye og endrede oppgaveplikter kommer frem at det av ulike grunner er mest hensiktsmessig at allerede eksisterende oppgaveplikter heretter bør samordnes med de nye oppgavepliktene, eksempelvis fordi det synes billigere for de berørte etater, eller de nye oppgavepliktene vil holde en høyere registerkvalitet.

Det å endre en eksisterende oppgaveplikt vil imidlertid kunne innebære en del endringer for den berørte etat. Det er ikke sikkert at etaten selv hadde tenkt å endre sitt system for oppgaveinnhentingen på det tidspunkt. Tidspunktet kan også passe dårlig og være vanskelig å innpasse i etatens øvrige arbeid. Eksempelvis hvis etaten nylig har trykket opp en halv million skjemaer og så får beskjed om at skjemaene må endres i løpet av kort tid, vil det kunne gi urimelige økonomiske og praktiske konsekvenser. Av den grunn bør eksisterende oppgaveplikter underlegges andre rutiner for hvordan samordning bør gjennomføres.

Departementet har derfor kommet til at allerede eksisterende oppgaveplikter som er egnet for samordning, samt nye oppgaveplikter der det påvises misforhold mellom kostnaden forbundet med informasjonsinnhentingen vurdert opp mot nytten av prosjektet hvor det er nødvendig med lov eller forskriftsendring, bør samordnes ved at den enkelte etat kan pålegges å utarbeide konkrete handlingsplanerfor hvordan samordning kan gjennomføres, og tilpasses de nye og endrede oppgavepliktene som nødvendiggjør endringen. Informasjon kan mens dette arbeidet pågår, hentes inn som før.

En handlingsplan kan eksempelvis gå ut på at det er nødvendig med regelverksendringer før samordningen kan gjennomføres, eller den kan gå ut på at den berørte etat må få tilstrekkelig tid til å endre interne rutiner.

Handlingsplanene utarbeides i overensstemmelse med utarbeidede retningslinjer for samordningsarbeidet og i samsvar med råd fra Oppgaveregisteret. Disse handlingsplanene rapporteres til Oppgaveregisteret som har ansvaret for å følge dem opp. Oppgaveregisteret rapporterer planene til Nærings- og handelsdepartementet. Nærings- og handelsdepartementet sørger for årlig rapportering av resultatene av dette arbeidet til Regjeringen.

6.2.5 Hva er ny/endret og hva er eksisterende oppgaveplikt

Departementet legger til grunn at dersom et eksisterende skjema endres på noen punkter skal hele skjemaet underlegges en ny samordningsvurdering i henhold til fremgangsmåten for nye og endrede oppgaveplikter. Dersom et eksisterende skjema endres samtidig som det er underlagt en handlingsplan, må det bero på en konkret vurdering om skjemaet følger retningslinjene for nye og endrede oppgaveplikter, eller om endringen kan gjennomføres i overensstemmelse med handlingsplanen.

Alle oppgaveplikter som gjennomgår en endring av spørsmålsdefinisjoner, presiseringer av hva det spørres etter o l, omfattes av hva som anses som en ny og endret oppgaveplikt, og endringen må rapporteres til Oppgaveregisteret. Dette er nødvendig for at Oppgaveregisteret til enhver tid skal være oppdatert i forhold til hvilke opplysninger som hentes inn fra næringslivet. Rene kosmetiske endringer av oppgaveplikt/skjema, forandringer av årstall og redigeringer o l, omfattes derimot ikke. Med disse endres ikke oppgavepliktens materielle innhold.

6.3 Nærings- og handelsdepartementets behandling av samordningsarbeidet

6.3.1 Eksisterende oppgaveplikter

Dersom det er snakk om samordning av eksisterende oppgaveplikter eller tvist om forholdet mellom kostnaden og nytten av en oppgaveplikt hvor samordningen forutsetter endring i lov eller forskrift, pålegges som nevnt etaten å utarbeide en handlingsplan for hvordan oppgaveplikten bør endres. Handlingsplanen kan imidlertid også lede til at oppgaveplikten opprettholdes, etter at ulike samordningsmuligheter har blitt utredet.

Nærings- og handelsdepartementet vil (via Oppgaveregisteret) ha ansvaret for koordineringen og oppfølgingen av handlingsplanene overfor de øvrige departementer, og rapporterer årlig til Regjeringen om dette arbeidet.

6.3.2 Nye og endrede oppgaveplikter

Dersom det er uenighet om iverksettelsen av en ny eller endret oppgaveplikt, vil Nærings- og handelsdepartementet foreta en vurdering av om saken er av en slik art at oppgaveplikten likevel skal kunne gjennomføres. Det samme gjelder i de tilfeller der det er påvist et vesentlig misforhold mellom kostnaden og nytten av oppgaveplikten, og en endring av oppgaveplikten ikke nødvendiggjør lov eller forskriftsendringer.

Det antas at saker fra Oppgaveregisteret som blir henvist til behandling i Nærings- og handelsdepartementet, gjerne er av en slik art at det er tvilsomt om kriteriene for samordning er til stede. Nærings- og handelsdepartementet vil i saker der det er tvil, oversende saken til Samordningsrådet for vurdering.

6.3.3 Samordningsrådets funksjon ved samordningen

I forbindelse med opprettelsen av Oppgaveregisteret foreslås det etablert et Samordningsråd, som skal fungere som et rådgivende interdepartementalt ekspertorgan, ved vurderinger av samordningsmulighetene i tilfeller der det oppstår uenighet mellom fagetaten og Oppgaveregisteret. De problemstillinger som oppstår er komplekse og kan medføre både juridiske, økonomiske og registertekniske spørsmål. Det er derfor viktig at alle aspekter og konsekvenser ved samordningen blir belyst så godt som mulig, slik at det gis et bredest mulig grunnlag for det vedtak som skal fattes. Til dette trengs et bredt sammensatt råd som kjenner til de ulike problemstillinger som kan oppstå.

Samordningsrådet foreslås sammensatt av representanter fra Finansdepartementet, Planleggings- og samordningsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet. Nærings- og handelsdepartementet vil som ansvarlig for næringspolitikken lede rådet. I tillegg til de tre nevnte departementer bør det aktuelle fagdepartement, eventuelt representert ved fagetaten, delta i rådet. Datatilsynet bør også tilknyttes rådet enten som fast oppnevnt medlem, eller på mer ad hoc-preget basis når Datatilsynet selv finner at spørsmålene som skal tas opp berører Datatilsynets virksomhet. Uansett vil Datatilsynet bli holdt løpende orientert om det arbeid som gjøres i samordningsrådet.

Hvorvidt representanter fra næringslivet bør delta i Samordningsrådet er enda ikke bestemt. Næringslivet bør imidlertid uansett høres både under Oppgaveregisterets og Samordningsrådets behandling av saken. Oppgaveregisteret har for dette formålet allerede etablert en referansegruppe fra næringslivet.

I de saker som besluttes fremlagt for Samordningsrådet, skal Samordningsrådet gi Nærings- og handelsdepartementet en anbefaling om hvordan oppgaveplikten bør gjennomføres. Samordningsrådet forutsettes organisert slik at det kan uttale seg raskt.

6.3.4 Avsluttende behandling i Nærings- og handelsdepartementet

Nærings- og handelsdepartementet vil på bakgrunn av anbefaling fra Samordningsrådet, vurdere saken på nytt. Departementets behandling vil følge vanlig saksgang for de saker hvor det er uenighet mellom departementene. Dersom departementet finner at samordning av oppgavepliktene bør finne sted, vil departementet ta kontakt med ansvarlig fagdepartement med sikte på å komme frem til enighet om samordning av oppgavepliktene.

Dersom det ikke oppnås enighet mellom departementene, vil Nærings- og handelsdepartementet vurdere sakens prinsipielle betydning og oppgavepliktens konsekvenser for næringslivet, og på bakgrunn av disse vurderingene fatte beslutning om saken skal bringes opp til Regjeringen for endelig avgjørelse. Dette vil for statsforvaltningen innebære at linjeansvaret forblir ubrutt.

6.4 Høringsinstansenes kommentarer

De fleste høringsinstansene behandler spørsmålet om hva som ligger i plikten til å samordne. Flere behandler også spørsmålet om Samordningsrådets sammensetning og Oppgaveregisterets kompetanse. De berørte etater vil generelt at Oppgaveregisteret skal sørge for samordning uten å være tillagt spesielle virkemidler for å oppnå dette, og at etatene skal kunne gjennomføre sine oppgaveplikter mest mulig uberørt, mens næringslivsorganisasjonene og Statskonsult mener at Oppgaveregisterets virkemidler langt på vei er bestemmende for registerets gjennomslagskraft.

Næringslivets Hovedorganisasjoner enig i at Oppgaveregisteret bør organiseres iht nærmere bestemmelser gitt av Regjeringen og departementet. Spørsmålet om Samordningsrådets sammensetning må avklares i denne forbindelse. NHO forventer at organisasjonene får uttale seg om forslaget til bestemmelser om organiseringen m v før de fastsettes. De peker videre på at begrepet samordningsplikt ikke presiseres i forslaget til lovtekst, og vil anbefale at lovteksten klargjøres på dette punkt.

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Foreningpåpeker at det i høringsnotatet ikke er nærmere angitt «hvem» Oppgaveregisteret er i denne forbindelse. NARF fremhever betydningen av at næringslivet, og da spesielt små og mellomstore bedrifter, blir fast representert i dets høringsgruppe/rådgivende organ.

Statskonsult viser til at Oppgavepliktprosjektet i seg selv ikke er en garanti for effektivitet og resultater mht forenkling av oppgaveplikter. Den formelle kompetansen som tillegges registeret, herunder det organisatoriske apparatet som etableres i tilknytning til dette, vil langt på vei være bestemmende for registerets gjennomslagskraft.

Statskonsult etterlyser videre klare kriterier for Oppgaveregisterets arbeid med samordning, for å unngå at unntaket fra taushetsplikten blir unødig omfattende. Usikkerheten kan etter Statskonsults mening tildels begrenses hvis Oppgaveregisterets formål er presist beskrevet og/eller at Samordningsrådet er sammensatt på en slik måte at man kan være sikker på at alle hensyn til alle parter er ivaretatt.

Statskonsult mener at modellen som er valgt kan fungere godt, men at utformingen av kriterier for Oppgaveregisterets avgjørelse om når samordning kan foretas, må strammes inn for å unngå at unntaket blir unødig omfattende.

Statskonsult peker på at plikten til å foreta samordning går langt, den gjelder der Oppgaveregisteret «kommer til at slik samordning kan skje». Dette er også ordlyden i forslaget for et generelt unntak fra taushetsplikten. Statskonsult er meget skeptisk til en så upresis formulering av et pliktregulerende kriterium. Sammen med en utydelig formålsbestemmelse vil nær sagt et hvilket som helst samordningsforslag ligge innenfor ordlyden.

Toll- og avgiftsdirektoratetmener at for de tilfeller der foretak mener at Oppgaveregisteret har utlevert opplysninger til myndighetsorganer, som etter deres mening ikke har adgang til opplysningene, må den næringsdrivende ha adgang til å klage. Høringsnotatet tar ikke opp dette, men Toll- og avgiftsdirektoratet antar at forvaltningslovens regler kommer til anvendelse. De stiller spørsmål om pålegg om samordning f eks vil være enkeltvedtak.

Toll- og avgiftsdirektoratet mener at reglene om organisasjon burde fremkomme av lovutkastet.

Kredittilsynet påpeker at virksomheten deres er basert på direkte kontakt mellom tilsynet og tilsynsenhetene. Tilsynet bør derfor få all informasjon om tilsynsenhetene fra enhetene selv. En slik saksgang er nødvendig for å sikre at opplysninger er riktige, og at tilsynsenhetene til enhver tid vet hvilken informasjon Kredittilsynet har tilgjengelig. Samordningsplikten må derfor formuleres slik at den ikke pålegger Kredittilsynet å innhente informasjon om tilsynsenhetene hos andre offentlige etater.

Justisdepartementetviser til lovutkastets bestemmelse om samordningplikt der det heter at «samordning blant annet kan skje ved at to eller flere organer går sammen om felles skjema». Dersom dette skal bli stående, bør det etter Justisdepartementets oppfatning komme klarere frem at det er snakk om et felles skjema for innhenting av informasjon hos de næringsdrivende.

Brønnøysundregistreneviser til lovutkastets bestemmelse om samordningsplikt der det fremgår at Oppgaveregisteret kan pålegge offentlige organer å foreta samordning. Brønnøysundregistrene er sterkt i tvil om det er nødvendig å gi registeret denne myndighet. Samordning bør skje der etatene selv er enige om dette. Det kan nok oppstå situasjoner der det er faglig uenighet etatene imellom. I disse situasjoner blir det opp til Oppgaveregisteret å finne alternative løsninger som begge etater kan enes om. Å tvinge gjennom samordning i slike tilfeller kan sette Oppgaveregisteret i en vanskelig situasjon.

Rikstrygdeverketpeker på at når det foreligger krav om pliktig samordning er det en klar forutsetning for effektiv informasjonsutveksling at registeret kan behandle en søknad innen gitte frister.

Rikstrygdeverket mener at vurdering av hjemmelsspørsmålet og eventuelt ansvar for brudd på avgiverorganets taushetsplikt, må påhvile Oppgaveregisteret. Dette bør reguleres direkte i loven av hensyn til publikums informasjon, da ansvaret etter dagens lovgivning påhviler avgiverorganet. Rikstrygdeverket foreslår videre at avgiverorganet gis mulighet til å påklage Oppgaveregisterets avgjørelse om samordning/utlevering.

Rikstrygdeverket mener generelt det bør vurderes hvorvidt det kan knyttes straffeansvar og erstatningsplikt til den som innhenter opplysninger uten at det foreligger tilstrekkelig lovhjemmel. Det innhentende organ vil da ha en sterk oppfordring til å vurdere sin hjemmel før opplysninger innhentes. Dette vil kunne lette registerets arbeide, og gi større trygghet for den som opplysningene gjelder.

Skattedirektoratetvil frarå at Oppgaveregisteret skal kunne «pålegge» at offentlige organer samordner oppgaveinnhenting «der det synes mulig». De faglige vurderinger som i disse tilfellene må gjøres, må ikke i siste instans tilligge andre enn det enkelte offentlige organ. Det synes vanskelig å se at Oppgaveregisteret f eks på skatte- og avgiftsområdet, skal kunne opparbeide tilstrekkelig kompetanse og innsikt til å burde utferdige «pålegg» om samordning.

6.5 Departementets kommentarer

Nærings- og handelsdepartementethar søkt å ta hensyn til høringsuttalelsene i forslaget til hvordan samordning skal foregå. Proposisjonen behandler spørsmål som er reist, og gir anvisning på hvordan samarbeidet mellom etater tenkes lagt opp.

Høringsinstansene ønsket å ta inn i lovteksten en definisjon av begrepet samordning og mer veiledning om hvordan samordningen skal foregå. Departementet mener en lovtekst som regulerer alle de ulike samordningsmulighetene som kan tenkes å oppstå, vil gi en statisk og vanskelig tilgjengelig lov som ikke tar høyde for fremtidige utviklingsmuligheter. Departementet har derfor funnet det riktig å lage en fullmaktslov som regulerer det mest vesentlige, med muligheter for å gi mer detaljerte regler i forskrift dersom det viser seg nødvendig.

På det nåværende stadium er det også vanskelig å forutsi alle de tenkelige hindre og vanskeligheter som kan oppstå ved en samordningsprosess. Det er umulig å angi mer detaljert når samordning kan skje og ikke. For å tydeliggjøre at samordning ikke skal gjennomføres uansett når det synes å foreligge en samordningsmulighet, er det i forslaget tatt inn et praktikabilitetskrav i lovens ordlyd. Dette vil vise at samordning kun skal gjennomføres der det er praktisk mulig. En del av kritikken mot forslaget om vide fullmakter til Oppgaveregisteret imøtegås etter departementets mening med dette.

Nærings- og handelsdepartementethar også endret lovens ordlyd i forhold til forslaget i høringsnotatet slik at det kommer klarere frem at utgangspunktet for samordningsvurderingen ikke er når «Oppgaveregisteret kommer til at samordning synes mulig». Denne bestemmelsen er justert slik at kompetansen legges til Kongen, jf utkastet § 2.

Kredittilsynetskommentar om at det forutsetter at det selv fortsatt skal kunne innhente alle opplysninger direkte fra tilsynsenhetene, vil som det følger av departementets forslag, ikke skje automatisk. Kredittilsynet vil underlegges den samme samordningsvurdering som andre offentlige etater. Departementet vil imidlertid bemerke at mange av de opplysningene som Kredittilsynet innhenter, vil være av en slik art at de ikke egner seg for samordning. Dersom opplysningene egner seg for samordning og samordning synes mulig, er det imidlertid ikke noen grunn til at Kredittilsynet skal stilles i noen særstilling mht samordningsplikten. Se for øvrig under punkt 9.5.

Nærings- og handelsdepartementet vil ikke gå inn for Rikstrygdeverkets forslag om å innføre straffeansvar og erstatningsplikt for den som innhenter opplysninger uten at det foreligger tilstrekkelig hjemmel. Om etatene har hjemmel til å innhente konkrete opplysninger som foreslås samordnet, må den enkelte etat selv vurdere. Om det viser seg at etaten vurderer feil, vil vanlige erstatningsregler komme til anvendelse. Oppgaveregisteret vil også foreta en viss kontroll av om vedkommende etat har hjemmel til å innhente de aktuelle opplysninger, men det antas å være etaten selv som kjenner sitt hjemmelsgrunnlag best.

Rikstrygdeverkets forslag om at næringslivet skal kunne påklage vedtak om samordning, finner departementet ikke nødvendig å regulere i forslaget. Det følger av motivene at næringslivet vil spille en aktiv rolle i arbeidet med å samordne opplysninger. Eventuelle innvendinger vil bli tatt opp i den forbindelse. Dersom enkelte næringsdrivende er uenig i de vurderinger som foretas, kan de på vanlig måte ta kontakt med både Oppgaveregisteret og de berørte etater, og påpeke uheldige sider. Denne form for henvendelser vil følge normal saksgang og undergis en vurdering, men det synes ikke naturlig at dette reguleres spesielt i loven.