5 Om Oppgaveregisteret

Målet med Oppgaveregisteret er å oppnå en reduksjon av den totale belastningen som ulike oppgaveplikter innebærer for næringslivet. Et annet mål er å spare det offentlige for unødvendig og dyrt dobbeltarbeid. Dette søkes gjort ved å få de ulike offentlige etatene til å foreta en kritisk vurdering av hvilke opplysninger de trenger for å utøve sin myndighet, og hvordan informasjonen de faktisk trenger kan hentes inn på en mest mulig smidig måte.

5.1 Hvem omfattes av Oppgaveregisteret

5.1.1 Næringsvirksomhet

Oppgaveregisteret er opprettet med det for øye å redusere næringslivets oppgaveplikter - populært kalt «det offentliges skjemavelde». Bruken av begrepet næringsdrivende/næringsvirksomhet i denne sammenheng er vidt og omfatter alle former for næringsvirksomhet. Spørsmålet vil neppe bli satt på spissen, men dersom det skulle oppstå tvil om en oppgaveplikt skal registreres i Oppgaveregisteret, skal domstolenes tolkning av skattelovens næringsvirksomhetsbegrep legges til grunn. Dette gir en svært vid definisjon av næringsvirksomhet, og vil omfatte mer eller mindre alle offentlige skjemaer rettet mot næringslivet.

Landbruksdepartementet reiste i høringen spørsmål om primærnæringene jordbruk, skogbruk og andre selvstendige næringsdrivende er omfattet av prosjektet. Etter denne presiseringen er det klart at også alle primærnæringene omfattes av prosjektet. Offentlig forvaltning som pålegger disse næringene oppgaveplikter, må som øvrig offentlig forvaltning registrere oppgavepliktene i Oppgaveregisteret og sørge for at disse til enhver tid er oppdatert i registeret.

5.1.2 Offentlig forvaltning

Oppgaveregisteret retter seg i første omgang kun mot de statlige oppgaveplikter som påligger næringslivet. Det er blant disse det antas å være størst innsparingspotensiale ved å samordne oppgaveplikter. I proposisjonen brukes begrepene «offentlig forvaltning» og «offentlige organer/etater» om hverandre uten at det med det er ment å være noen realitetsforskjell mellom disse begrepene. Den foreslåtte lovtekst bruker også begrepet offentlig organ. Offentlig forvaltning og offentlige organer/etater rekker, som det er påpekt av en rekke av høringsinstansene, imidlertid lengre enn bare statlige etater og organer. Også fylkeskommunale og kommunale organer omfattes av disse begrepene.

Justisdepartementet viser til at Oppgaveregisteret i utgangspunktet bare skal inneholde en oversikt over de statlige oppgaver som påligger næringslivet. Dette må også avspeiles i lovteksten, der man i utkastet nå taler om «offentlig organ» (jf også «offentlig forvaltning» i utkastet § 22 a). De formuleringene som her er valgt, omfatter normalt også kommunal forvaltning.

Finansdepartementetviser til at etter ordlyden i forslaget til bestemmelsen vil også fylkeskommuner og kommuner omfattes av innsendelsesplikten, jf «ethvert offentlig organ», mens det klart fremgår av drøftelsen i høringsnotatet at en kun tar sikte på statlige oppgaveplikter. Unntaket i bestemmelsens første ledd, siste punktum gjelder etter sin ordlyd for «en eller flere informasjonsinnhentinger» og vil derfor etter Finansdepartementets mening antakelig ikke være dekkende som hjemmel til å unnta fylkeskommuner og kommuner generelt.

Nærings- og handelsdepartementet velger å opprettholde bruken av begrepet offentlig organ i lovforslaget. Det foreslås imidlertid en bestemmelse som klarere åpner for at Kongen bestemmer nærmere hvilke offentlige organer som ikke omfattes av loven. Ved lovens ikrafttredelse vil fylkeskommuner og kommuner, samt kommunale og fylkeskommunale organer, unntas fra lovens virkeområde på generelt grunnlag. Dermed vil loven kun gjelde for statlige organer/etater.

Forslaget om å beholde den vide ordlyden begrunnes i at innenfor enkelte forvaltningsområder er kompetansen til å fatte avgjørelser fordelt mellom forskjellige forvaltningsnivåer. Eksempelvis innenfor skattevesenet er dette vanlig, der både stat, fylke og kommuner er involvert på ulike stadier av arbeidet med skatteinnkrevingen. Det eksisterer enkelte kommunale oppgaveplikter som har nær sammenheng med tilsvarende statlige oppgaveplikter, og loven bør derfor åpne for at en begrenset samordning av oppgaveplikter kan skje på tvers av den offentlige organisering. Ved å bruke vide begreper i lovteksten, med mulighet for Kongen til å fastsette nærmere hvem som omfattes av lov om Oppgaveregisteret, oppnås den fleksibilitet som er nødvendig for å unngå at samordningsmuligheter ikke blir gjennomført som følge av manglende hjemmel til å iverksette samordningen.

5.1.3 Kommuner og fylkeskommuner - fremtidig omfattet av Oppgaveregisteret?

Forutsatt at Oppgaveregisteret viser seg å bli en suksess, vil det også kunne være aktuelt å utvide Oppgaveregisteret til også å omfatte fylkeskommunale og kommunale oppgaveplikter mer generelt. Samordningspotensialet for oppgaveplikter i disse organene antas å være langt mindre enn det som er tilfelle for statlige organer. Innenfor enkelte begrensede områder kan det imidlertid være gode muligheter for samordning av oppgavepliktene, eksempelvis som nevnt innenfor skatteområdet. Ved å bruke begrepet offentlige organer, åpnes det for dette, uten at det er nødvendig med en særskilt lovendring.

Departementet vil understreke at en slik mulig utvidelse av registeret uansett ikke vil være aktuelt i umiddelbar fremtid. En vil først vinne erfaringer med registeret slik det nå er avgrenset, før det kan komme på tale å vurdere utvidelser. Dersom det senere blir aktuelt å utvide Oppgaveregisteret, enten generelt eller innenfor et begrenset saksområde, til også å omfatte kommuner og fylkeskommuner, vil dette skje i nært samarbeid med de berørte. En slik utvidelse vil ikke bli gjennomført før saken har vært på en bred høring blant disse.

Det skal i denne sammenheng bemerkes at Kommunal- og arbeidsdepartementet ikke hadde kommentarer til ovennevnte begrepsbruk og forslag til løsning. Kommunenes Sentralforbund har ikke avgitt høringsuttalelse til forslaget.

5.1.4 Andre offentlige organer

Enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål om hvilke offentlige etater som er omfattet av registeret.

Justisdepartementet sier i sin høringsuttalelse at det kan være grunn til å beskrive - i hvert fall i merknadene - hva som nærmere menes med «offentlig [eventuelt statlig] organ». Hva med offentlig virksomhet som drives i regi av egne rettssubjekter (f eks statsforetak, SND o l)?

Til dette vil departementet bemerke at alle departementer og underliggende organer som pålegger næringslivet oppgaveplikter, er omfattet. Dette uansett om de underliggende organer er en del av sentralforvaltningen, eller den statlige regionale- eller lokale forvaltning.

Hvorvidt frittstående offentlige organer som ikke er underlagt den statlige instruksjonsmyndighet er omfattet, må avgjøres i det konkrete tilfellet. Avgjørende blir om vedkommende organ kan pålegge næringslivet oppgaveplikter med hjemmel i lov eller forskrift. Dersom det offentlige organ i kraft av offentlig bevilgningsvedtak kan påføre næringslivet oppgaveplikter, omfattes også dette.

Oppgaveplikter som offentlig næringsvirksomhet, uansett organisasjonsform, av ulike grunner pålegger sine forretningsforbindelser, vil således ikke være omfattet av Oppgaveregisteret.

Det foreslås at Kongen kan bestemme at et offentlig organ ikke skal omfattes av lovens bestemmelser.

5.1.5 Fremstillingen videre

Som det følger av det ovennevnte vil det være opp til Kongen å bestemme hvem som ikke skal omfattes av Oppgaveregisteret. Oppgaveregisteret vil imidlertid i første omgang kun registrere statlige oppgaveplikter. Dette vil ikke bli gjenspeilt i den videre fremstilling. Der vil begrepet «offentlig» bli brukt, da dette passer best med lovens ordlyd.

5.2 Hva skal registreres i Oppgaveregisteret - hva er en oppgaveplikt?

I Oppgaveregisteret skal alle offentlige organer som er omfattet av lov om Oppgaveregisteret, registrere sine oppgaveplikter som er hjemlet i lov/forskrift eller annet offentlig hjemmelsgrunnlag.

Mange høringsinstanser har påpekt et behov for klarere angivelse av hva som menes med begrepet oppgaveplikt. Justisdepartementet, Landbruksdepartementet, Kredittilsynet, Skattedirektoratet og Norges Bank mener alle at det er nødvendig at begrepet oppgaveplikt avklares nærmere i lovteksten og kommentarene til denne. Flere har bemerket at oppgaveplikt kan være mer enn bare et skjema. Også elektronisk innhenting og maskinell behandling av informasjon bør omfattes.

Nærings- og handelsdepartementet vil bemerke at med en oppgaveplikt menes alle næringslivets plikter til å sende inn standardisert informasjon til offentlig forvaltning. Dette omfatter også innberetning av tredjemannsopplysninger. Begrepet oppgaveplikt dekker alle former for informasjonsavgivelse. Det vanligste er i dag avgivelse av informasjon på fastsatt obligatorisk skjema, men også maskinell avgivelse av informasjon omfattes av begrepet. Med standardisert informasjon avgrenses det mot informasjon som det i enkeltsaker oppstår behov for og som vil variere fra sak til sak og som ikke egner seg for systematisk innhenting.

Det ventes i årene som kommer at flere og flere offentlige oppgaveplikter vil kunne avgis via ferdig utarbeidede dataprogrammer som gjør at næringsdrivende enkelt kan rapportere elektronisk til angjeldende offentlige etat. Dette vil i stor grad forenkle innrapporteringen innenfor de områder en slik elektronisk innsending vil være hensiktsmessig. Vedkommende offentlige etat må imidlertid for oppgaveplikter som helt mangler tilknytningen til et skjema, rapportere inn selve dataprogrammet, for registrering i Oppgaveregisteret.

Kravet om at oppgaveplikt må ha hjemmel i lov, forskrift eller offentlig bevilgningsvedtak skal ikke tolkes strengt. Også oppgaveplikter som er «avledet» av lov eller forskrift skal registreres. Dette vil f eks gjelde ulike søknadsskjemaer som er pålagt brukt for å oppnå en rettighet som følger av lov osv. Eksempelvis vil årlige innrapporteringer som er pålagt som følge av at man har mottatt offentlig støtte, være omfattet. Derimot vil ikke rene lånesøknader og andre «privatrettslige» søknadsskjemaer omfattes.

Grensen mellom hvilke oppgaveplikter som omfattes og hvilke som ikke omfattes, er vanskelig å trekke. Avgjørende for vurderingen blir hvorvidt de er pålagt som nødvendige med utgangspunkt i offentligrettslige vedtak, jf skillet i forrige avsnitt.

Oppgaveregisteret omfatter både periodiske og hendelsesutløste oppgaveplikter. Alle offentlige oppgaveplikter rettet mot næringslivet skal registreres i Oppgaveregisteret.

Det tas et forbehold for såkalte «engangsundersøkelser» - typisk ulike former for spørreundersøkelser. Disse gjennomføres av den enkelte etat, og vil ikke bli gjentatt. Slike undersøkelser vil «fylle opp» databasen og skape «støy» som vanskeliggjør samordningssøkene i databasen. Dersom de ble permanent registrert, ville det fremkomme langt flere samordningsmuligheter enn det som faktisk er tilfellet. Engangsundersøkelser vil ofte ikke være datamessig systematisert av etaten som innhenter opplysningene, eller den vil være mangelfullt systematisert, slik at det er vanskelig å samordne mot andre etater. Videre vil informasjon fra engangsundersøkelser raskt bli foreldet, og vil derfor alene pga kvaliteten på dataene være lite egnet for samordning. Offentlige etater som gjennomfører engangsundersøkelser vil derfor måtte henvende seg til Oppgaveregisteret for en undersøkelse av om vedkommende etat kan henvende seg til andre etater for å få angjeldende informasjon, men engangsundersøkelser vil ikke bli permanent registrert i databasen.

Finansdepartementetstiller seg i utgangspunktet positiv til registrering av alle oppgaveplikter i Oppgaveregisteret, men de ber om at konsekvensene av at alle oppgaveplikter skal registreres, behandles nærmere.

Nærings- og handelsdepartementet har på denne bakgrunn gått grundig gjennom forholdet mellom periodiske og hendelsesutløste oppgaveplikter og vurdert nødvendigheten av at alle oppgaveplikter må registreres i Oppgaveregisteret. Departementet antar at innsparingspotensialet vil være størst for de periodiske oppgavepliktene, da det er disse som er til størst belastning for næringslivet. Disse kjennetegnes ved at de pålegges næringsdrivende med jevne mellomrom, eksempelvis ved årlig, kvartalsvis, månedlige innrapporteringer osv. Typiske eksempler er næringslivets forskuddsskattinnberetning og merverdiavgiftsinnberetning.

Hendelsesutløste oppgaveplikter kjennetegnes ved at det er selve hendelsen som er utløsende for oppgaveplikten. Hendelsen kan oppstå hyppig, typisk rapportering til Arbeidstakerregisteret ved nyansettelser eller ved ulike endringer i Foretaksregisteret. Hendelsen kan imidlertid også oppstå mer sjelden, typisk vil være forurensningsulykker e l. Oppgaveplikt knyttet til den sistnevnte typen hendelser vil sjelden egne seg for samordning, da det vil være forholdsvis sjelden at den enkelte næringsdrivende kommer bort i slike situasjoner. Innsparingspotensialet kan dermed vise seg å bli tilsvarende lavt. Hyppige hendelser som medfører oppgaveplikt vil derimot i stor grad kunne egne seg for samordning, typisk ved at de som sender inn oppgaveplikten slipper å innrapportere mer enn strengt nødvendig. Deretter kan den offentlige etat selv hente inn resten av opplysningene hos andre etater.

I og med at en del hendelsesutløste oppgaveplikter egner seg for samordning, vil det å dele opp hendelsesutløste oppgaveplikter i hyppig forekommende og sjeldent forekommende oppgaveplikter være uheldig, da det er vanskelig å trekke opp hvor grensen skal gå. Departementet foreslår derfor at alle hendelsesutløste oppgaveplikter omfattes av innsendelsesplikten.

Ved å la Oppgaveregisteret omfatte alle offentlige oppgaveplikter, gjøres Oppgaveregisteret bedre i stand til å bidra med veiledning overfor næringslivet over hvilke oppgaveplikter vedkommende omfattes av.

En fullstendig oversikt over det offentliges oppgaveplikter vil også gjøre myndighetene bedre i stand til å måle den totale belastning oppgavepliktene påfører næringslivet. Se mer om mulighetene ved Oppgaveregisteret i kapittel 7. Der illustreres betydningen av at alle oppgaveplikter omfattes av innsendelsesplikten.

Det å la alle offentlige oppgaveplikter omfattes av Oppgaveregisteret antas å medføre at oppgaveutformerne blir mer bevisste hvilken byrde oppgavepliktene representerer for næringslivet. Ved henvendelse til Oppgaveregisteret vil de kunne få råd og vink om hvordan en oppgaveplikt bør utformes for at den skal ramme næringslivet minst mulig. Dette gjelder uansett om oppgaveplikten egner seg for samordning eller ikke. Departementet er derfor kommet til at selv om ikke all informasjon i Oppgaveregisteret er egnet for samordning, vil det å samle informasjon om det offentliges oppgaveplikter ha en verdi i seg selv.

5.3 Offentlig forvaltnings innsendelsesplikt

For at Oppgaveregisteret skal fungere etter sine intensjoner, må det til enhver tid være oppdatert om hvilke oppgaveplikter som påligger næringslivet. For å sikre at registeret holdes ajour, bør det tas inn en bestemmelse i loven som pålegger offentlige organer en plikt til å sende melding til Oppgaveregisteret før det innføres en ny oppgaveplikt, eller når en oppgave som allerede eksisterer endres. Nærmere om begrunnelsen for dette og hvordan dette er tenkt gjennomført, behandles i det følgende.

Oppgaveregisteret er forutsatt å holde svært høy kvalitet, dvs at det bl a skal være mest mulig fullstendig, jf nedenfor om hvordan opplysninger registreres. Innsendelsesplikten er av avgjørende betydning for høy registerkvalitet. Lav registerkvalitet vil få konsekvenser for identifiseringen av samordningsmuligheter mellom andre registre, ved at ikke alle samordningsmuligheter fremkommer av databasen.

Innsendelsesplikten vil også være avgjørende for at samordning av informasjonsinnhentingen skal bli mest mulig effektiv. Det er viktig at Oppgaveregisteret får uttale seg om oppgaveplikten og påpeke muligheter for forenklinger og samordning med eksisterende oppgaver på et tidlig tidspunkt i prosessen. Dette vil igjen gjøre det lettere å sørge for at oppgaveplikter i størst mulig grad blir tilpasset næringslivet ved sin utforming, samtidig som det vil gjøre det enklere å sørge for en eventuell senere samordning.

5.3.1 Hvordan registreringen i Oppgaveregisterets database foregår - hva er samme opplysning?

Alle spørsmål i en oppgaveplikt skal defineres/beskrives så entydig som mulig. Dette gjøres av Oppgaveregisteret ved at selve dataregistreringen deles opp i felter som tilsvarer de forskjellige spørsmålene i oppgaveplikten. Disse feltene blir så nærmere beskrevet slik at det skal gå an å skille mellom informasjon som ved første øyekast ser ut til å være samme informasjon, men som det ved nærmere analyse viser seg er forskjellig.

Illustrerende vil eksemplet med «ansatt» være. Det kan i oppgaveplikten spørres etter heltidsansatte, deltidsansatte, faste og midlertidige, eller rett og slett alle ansatte. Ved registrering av definisjon av ansatt i Oppgaveregisteret vil denne form for uklarheter søkes unngått ved at vedkommende etat gis anledning til å presisere hva det spørres etter. På den måten vil det dersom det senere spørres etter ansatt, kunne fremkomme tilsynelatende «samordningstreff» der samme definisjon er brukt i andre oppgaveplikter. Hvorvidt et slikt tilsynelatende samordningstreff leder til samordning, behandles nedenfor i kapittel 6.

At det eksisterer ulike definisjoner på tilsynelatende samme opplysning skulle følgende eksempel fra Sverige vise. I en undersøkelse om hva ulike forvaltningsorganer la i ordet «inntekt», fant man over tretti ulike definisjoner av begrepet i bruk i forvaltningen. Oppbyggingen av en datakatalog med de ulike definisjonene av begrepene vil således være en av de største utfordringene for Oppgaveregisteret. Når datakatalogen er ferdigutviklet, vil denne danne grunnlag for økt samordning, fordi det kan forventes at de enkelte offentlige etater i sitt arbeid vil forholde seg mest mulig til eksisterende datastandarder.

Ulike datadefinisjoner kan være relatert til det enkelte organs formål - som kan være sterkt bundet til det regelverk etaten er satt til å forvalte. Andre ganger kan definisjonen være mer eller mindre tilfeldig valgt, og flere alternativer ville kunne ivareta etatens formål. Oppgaveregisteret har, i samarbeid med de berørte etater, ansvaret for at særegenheter i forbindelse med en oppgaveplikt fremkommer i databasen.

Som det følger av ovennevnte vil spørsmålet om hva som er samme opplysning, måtte avgjøres konkret fra tilfelle til tilfelle, ut i fra den konteksten og ut i fra hvilket formål opplysningen er ment å dekke. Utgangspunktet for vurderingen av om to oppgaveplikter spør etter samme opplysning, vil være den umiddelbare språklige forståelse av opplysningen det spørres etter. Dette må imidlertid korrigeres for eventuelle presiseringer og forklaringer etaten gir som veiledning til sin oppgaveplikt.

5.3.2 Saksbehandlingen i forbindelse med innsendelsen

Oppgaveregisteret vil ved mottakelsen av melding om en ny eller endret oppgaveplikt ha en frist på tre uker til å gi tilbakemelding om oppgaveplikten egner seg for samordning eller ei. Departementet legger opp til et system der oppgaveplikten automatisk kan iverksettes dersom innsenderetaten ikke har fått noen tilbakemelding fra Oppgaveregisteret i løpet av denne tiden. Dette foreslås nærmere regulert i forskrift.

I perioden fra innsendelse av en oppgaveplikt og frem til eventuell endelig registrering av oppgaveplikten i Oppgaveregisteret, kan oppgaveplikten som hovedregel ikke iverksettes. Dette gjelder dog ikke oppgaveplikter som det er særlig viktig å iverksette raskt av hensyn til det offentlige organs pålagte arbeidsoppgaver. Endringer i skatteloven like oppunder jul kan for eksempel innebære behov for endringer av selvangivelsesskjemaet. Disse oppgavepliktene kan likevel iverksettes, etter nærmere godkjennelse av det departement som har ansvar for saken. Dersom oppgaveinnhenter er et selvstendig offentlig organ uten formell tilknytning til et departement, vil fagansvarlig departement, i motsetning til administrativt ansvarlig departement, være rette myndighet for henvendelsen om iverksettelse av oppgaveplikten etter unntaksregelen. Dette vil bli regulert i en egen forskrift til bestemmelsen.

Oppgaveregisteret vil når de mottar en oppgaveplikt, registrere de spørsmål oppgaveplikten inneholder som felter i databasen. I databasen vil også avgivere bli angitt. Det vil fremkomme om oppgaveplikten inneholder spørsmål som er rettet mot spesielle bransjer, eller om spørsmålene retter seg generelt mot hele næringslivet. Det vil også bli registrert om spørsmålene retter seg mot foretak med en spesiell organisasjonsform, eller mot foretak av en viss størrelse, målt i antall ansatte. Tidspunkt for næringslivets rapportering vil også fremkomme. Når registreringen er gjennomført, vil Oppgaveregisteret forelegge den berørte etat en kopi av registreringsutskriften, for verifisering av de registrerte data.

Oppgaveplikter som sendes til Oppgaveregisteret skal ha vært gjenstand for en kost-/nytte-vurdering, der det fremkommer hva som er formålet med oppgaveinnhentingen, hyppigheten av oppgaveplikten, målgruppen for oppgaveplikten, antatt tid det tar for næringslivet å oppfylle den pålagte oppgaveplikten, hjemmelen for oppgaveinnhentingen m v. Nærmere regler om hva som skal følge med en oppgaveplikt for registrering i Oppgaveregisteret, vil bli fastsatt i en egen forskrift.

På bakgrunn av de innsendte opplysningene vil Oppgaveregisteret ved hjelp av databasen foreta beregninger over hvilke kostnader oppgaveplikten påfører næringslivet. Dersom det viser seg at nytten ved oppgaveplikten ikke kan forsvare kostnadene ved innhentingen, foreslås det at Oppgaveregisteret gis anledning til å utsette iverksettelsen av oppgaveplikten inntil nytten av oppgaveinnhentingen er klarlagt. Det vil være den enkelte etat som foretar denne nyttevurderingen, og redegjør for dens berettigelse i forhold til kostnadene denne påfører næringslivet.

En del oppgaveplikter defineres helt konkret i lovbestemmelser. Nytten er da ofte gitt av seg selv, og det er ikke nødvendig med en «nyttevurdering». Oppgaveregisteret kan imidlertid også for disse foreta en «kostnadsvurdering» for å illustrere hva bestemmelsene koster næringslivet. Dersom det oppstår usikkerhet om kost/nytten, på bakgrunn av disse kostnadsvurderingene, vil etaten bli forelagt beregningene og gitt anledning til å foreta en ny vurdering av om nytten står i forhold til kostnadene ved oppgaveplikten. Disse oppgavepliktene vil ikke være omfattet av en vanlig kost-/nyttevurdering fra Oppgaveregisteret, og utsettelse av oppgaveplikten i henhold til punkt 6.2.3 kan ikke besluttes. Det kan imidlertid besluttes at oppgaveplikten da bør inngå i en handlingsplan, slik at det på sikt søkes å lette næringslivets kostnader ved oppgaveinnhentingen.

Det foreslås heller ingen endringer i utgangspunktet om at det er faginstansens ansvar å vurdere behovet for hvilke opplysninger som skal innhentes. Oppgaveregisteret vil imidlertid kunne utsette oppgaveplikter der nytten ikke gir seg selv, og kostnadene for næringslivet er svært høye. Det vil være både i etatens og næringslivets interesse at disse oppgavepliktene undergis en grundig vurdering. Følgen av at Oppgaveregisteret påviser klart misforhold mellom kostnader/nytteverdi ved oppgaveinnhenting behandles nedenfor i punkt 6.2.3 og 6.2.4.

Når oppgaveplikten er korrekt registrert, vil oppgaveplikten bli sammenlignet med alle andre oppgaveplikter i databasen, for om mulig å identifisere potensielle samordningsmuligheter. Dette vil igjen kunne gi seg utslag i forslag om tiltak for sanering, forenkling og effektivisering av næringslivets oppgaveplikter.

Dersom det viser seg at det foreligger samordningsmuligheter, vil Oppgaveregisteret iverksette undersøkelser for å bringe på det rene at det dreier seg om «samme opplysning» og om opplysningene «egner seg for samordning» og «samordning synes praktisk mulig». Dette vil bli behandlet mer utførlig under kapittel 6. Dersom det ikke dreier seg om samme opplysning eller det viser seg at opplysningene ikke egner seg for samordning, vil oppgaveplikten kunne iverksettes som planlagt.

5.3.3 Høringsinstansenes kommentarer

Langt på vei de fleste høringsinstansene som avga realitetsuttalelser påpekte viktigheten av at Oppgaveregisteret inneholder oppdaterte opplysninger som holder høy registerkvalitet. Det fremkom imidlertid i forbindelse med høringsomgangen en del skepsis til utsatt iverksettelse av oppgaveinnhentingen, da dette ville være vanskelig å innpasse i de enkelte etaters etablerte rutiner.

Næringslivets Hovedorganisasjon peker på at det er av avgjørende betydning at Oppgaveregisteret til enhver tid er oppdatert og holder høy registerkvalitet. Det må derfor etableres en plikt for statlige organer til å sende melding til registeret når oppgaveplikter innføres eller endres (innsendelsesplikt).

Videre mener NHO at det er uklart hva slags opplysninger Oppgaveregisteret skal ha. Det er uklart hva det innebærer «å innrapportere». Paragrafens overskrift tyder på at dokumenter m v skal oversendes registeret, men begrepet innrapportere kan også referere seg til rene meldinger. NHO vil foreslå at det angis mer presist i lovtekst og forarbeidene hva innsendelsesplikten omfatter. Videre mener NHO at det er utilfredsstillende at lovteksten ikke angir en klar ramme for slike bestemmelser. Språkbruken bør også være mer konsekvent enn i utkastet. Lovutkastet synes å benytte uttrykkene innsendelse/innrapportering og oppgavepliktskjema tilfeldig.

Dessuten mener NHO at dispensasjonshjemmelen i lovteksten er uklar. Det heter at departementet «kan unnta enkelte offentlige organer fra slik innsendelsesplikt for en eller flere informasjonsinnhentinger». Det fremgår av høringsnotatet at dispensasjon ikke kan påregnes med mindre det foreligger «sterke argumenter», og at det «kun gis dispensasjon fra tidspunktet for innsendelsen». Disse presiseringene i høringsnotatet har ikke kommet til uttrykk i utkastet til lovtekst. NHO anbefaler departementet å omformulere dispensasjonsregelen, slik at vilkårene for og virkningene av dispensasjon klart fremgår av lovteksten. NHO vil peke på at det er meget viktig at reglene om innsendelsesplikten i lovteksten er klart utformet. Registerets kvalitet vil som kjent i stor grad avhenge av at innsendelsesplikten overholdes.

Kredittilsynetviser til at for at Oppgaveregisteret til enhver tid skal være oppdatert, skal det meldes fra om nye oppgaveplikter og endringer i disse. For Kredittilsynet vil det være nødvendig å kunne tilpasse oppgaveinnhentingen raskt til den aktuelle situasjonen i ulike deler av finansmarkedet. Systemet må derfor innrettes slik at kvaliteten på tilsynsarbeidet ikke svekkes unødig ved nye byråkratiske rutiner.

Statskonsult peker på at Oppgaveregisteret vil måtte bygge sin vellykkethet på en oppdatert oversikt over oppgaveplikter; kvaliteten i registeret er alfa og omega. Det virker som om det kan være nødvendig å regulere nærmere følgene av at en oppgaveplikt ikke er registrert i Oppgaveregisteret, f eks negativ troverdighet.

Justisdepartementetviser til lovtekstens kommentarer om at dispensasjon fra innsendelsesplikten ikke kan påregnes med mindre det foreligger «sterke argumenter» for et slikt unntak. Etter Justisdepartementets mening bør det reflekteres i lovteksten at det skal særlige grunner til.

Finansdepartementetmener at det bør inntas et mer omfattende unntak fra hovedregelen om at Oppgaveregisteret må ha vurdert samordningsmulighetene før en oppgaveplikt kan iverksettes. Særlig innenfor skatte- og avgiftsforvaltningen vil det ofte være tale om små tidsmarginer fra en hjemmel til oppgaveplikt blir vedtatt og satt i kraft og til den oppgavepliktige skal inngi opplysninger. Det enkelte fagdepartement og fagetat bør derfor gis adgang til å iverksette oppgaveplikter i enkelte tilfeller før Oppgaveregisteret har uttalt seg om samordningsmulighetene. I disse tilfellene bør det være tilstrekkelig at Oppgaveregisteret mottar underretning om oppgaveplikten i etterkant av gjennomføringstidspunktet.

Brønnøysundregistreneviser til at i utkastets siste ledd om forskriftshjemmel bør det også inntas hjemmel for å kunne fastsette frister. Det bør f eks finnes hjemmel for i forskrift å pålegge Oppgaveregisteret å gi svar innen fastsatte frister.

Rikstrygdeverketviser til at de saksbehandlingsrutiner lovforslaget legger opp til, nødvendigvis vil ta tid. Det vil i en rekke saker være et klart behov for å kunne dispensere der det haster med å innhente opplysningene. Årsakene til tidspresset kan skyldes dårlig planlegging hos forvaltningsorganet eller at oppgaver er pålagt med kort tidsfrist. Det er i utkastet § 22 c (forslagets § 4) tatt hensyn til behovet for dispensasjonsmulighet, men Rikstrygdeverket stiller seg tvilende til at dispensasjonsmuligheten blir effektiv nok når myndigheten legges til departementet og ikke direkte til registeret. Erfaring tilsier at det vil påløpe ytterligere saksbehandlingstid når flere instanser skal ha saken til behandling. Rikstrygdeverket foreslår at dispensasjonsadgangen legges direkte til registeret, men med departementet som klageinstans.

Skattedirektoratetpåpeker i forbindelse med samordning av tidspunktet for innsamling av oppgaver at de tidsfrister som de opererer med, er begrunnet i lignings- og skattebetalingslov. Fristene er tilpasset hensynet til å få gjennomført ligningsarbeidet og hensynet til brukerne. Fristene gir knapt rom for endringer tilpasset behovene på andre forvaltningsområder. Skattedirektoratet understreker at de etablerte frister er helt grunnleggende for organisering og gjennomføring av skatteetatens oppgaver. Videre sies det at all erfaring viser at en må være forberedt på endrede eller nye oppgavebehov med svært kort tidsmargin mellom vedtaket av en regel og fristen for å levere de korresponderende oppgaver. En stor del av skjemamassen revideres årlig. Skattedirektoratet ser det derfor ikke som praktisk mulig å innpasse en obligatorisk høringsprosess overfor Oppgaveregisteret i den årlige skjemarevisjonen .

Toll- og avgiftsdirektoratetbemerker at de finner det vanskelig å gå inn for forslaget om innsendelsesplikt, og mener det vil være meget uheldig om en annen instans enn faginstansen (Finansdepartementet/Tollvesenet) avgjør om det er hensiktsmessig å be om opplysninger som faginstansen finner formålstjenelig at oppgaven skal inneholde. Når det gjelder oppgaveplikten i forbindelse med innførsel, produksjon eller omsetning for særavgiftspliktige varer mener Toll- og avgiftsdirektoratet at tollvesenet har de beste forutsetninger for å be om relevant informasjon. Ofte vil Stortinget sette korte frister for gjennomføring av en ordning vedrørende særavgifter, og dette vanskeliggjør også innblanding fra andre instanser, med hensyn til hva som er relevant informasjon på en avgiftsoppgave. Toll- og avgiftsdirektoratet foreslår derfor at vilkåret om forhåndsgodkjennelse sløyfes, og at det i stedet foretas en koordinering av den informasjon som inngis.

Norges Bankvil presisere at det kan oppstå situasjoner i tilknytning til Norges Banks oppgaver med tilsyn og finansiell overvåkning, der det blir behov for raskt å innhente tilleggsopplysninger fra enkeltinstitusjoner. Banken forutsetter at denne type spesialinnhenting av informasjon er unntatt fra Oppgaveregisterets regelverk. Dette er nødvendig fordi krav til forhåndsmelding til Oppgaveregisteret - samt tidkrevende kost/nytteanalyser - vil kunne legge hindringer i veien for en effektiv virkemiddelbruk innenfor Norges Banks ansvarsområde. Den adgang enhetsregisterlovens § 22 c (forslagets § 4) gir for dispensasjon fra innsendelsesplikten, er i høringsnotatet avgrenset til dispensasjon fra tidspunktet for innsendelse. Norges Bank vil derfor be om at det i lovforslaget tas inn en generell dispensasjonsadgang for innhenting av ad-hoc pregede spesialopplysninger fra enkeltinstitusjoner, selv om innhentingen strengt tatt kan sies å være skjemabasert.

5.3.4 Departementets kommentarer

Til spørsmål om utsatt iverksettelse av oppgaveplikter vil Nærings- og handelsdepartementetbemerke at inntil oppgaveplikten er ferdigbehandlet og registrert i Oppgaveregisteret, vil utsatt iverksettelse være det eneste effektive virkemiddel for å forhindre at oppgaveplikter som ennå ikke er samordnet, blir iverksatt. Dersom det kun skal være snakk om en etterfølgende godkjenning, vil en del av effekten av registeret forsvinne. Selv om registeret har andre positive funksjoner og kan bidra til samordning på lang sikt, se bl a kapittel 7 om andre funksjoner ved Oppgaveregisteret, vil næringslivet kunne påføres unødvendige kostnader dersom iverksettelse kan skje uten at mulighetene for samordning er undersøkt.

Samtidig ser departementet de uheldige effekter en utsatt iverksettelse kan ha for enkelte oppgaveplikter, eksempelvis innenfor skatteområdet. Av den grunn foreslås det at det skal være mulig for ansvarlig departement å beslutte iverksettelse av oppgaveplikten på tross av at oppgaveplikten ikke er ferdigbehandlet i Oppgaveregisteret, dersom det foreligger sterke argumenter for å iverksette oppgaveplikten umiddelbart. Denne muligheten foreslås regulert i forskrift, jf forskriftshjemmelen i lovforslagets § 4 tredje ledd. Årsaken til at anledningen til å gjøre unntak fra iverksettelsesforbudet ikke reguleres direkte i loven, er at det er lovteknisk vanskelig å regulere hvem som er ansvarlig departement til enhver tid. Særlig gjelder dette dersom det skulle bli aktuelt å utvide loven i forhold til kommuner, fylkeskommuner og andre frittstående offentlige etater. I forhold til disse vil en slik regulering reise en rekke uavklarte detaljspørsmål som det synes mest hensiktsmessig å regulere i forskrift. Dette sett i sammenheng med lovens karakter av å være en rammelov, tilsier at muligheten for unntak inntas i loven - dermed er informasjonsbehovet ivaretatt - men slik at de nærmere bestemmelsene reguleres i forskrift sammen med de øvrige detaljbestemmelser loven forutsetter.

Dersom unntaksmuligheten som det åpnes for benyttes, forutsettes det at oppgaveplikten blir gjenstand for etterfølgende samordning i Oppgaveregisteret. Det forutsettes også at ansvarlig departement her fører en restriktiv praksis, der bare de nødvendige oppgaveplikter blir iverksatt før registrering i Oppgaveregisteret.

Når det gjelder tilleggsopplysninger fra enkeltinstitusjoner av mer ad hoc preget karakter, mener departementet dette problemet vil løses ut fra hva som faller inn under begrepet oppgaveplikt. Ad hoc preget tilleggsinformasjon, vil typisk være informasjon som innhentes i forbindelse med enkeltsaksbehandling, som ikke er standardisert og derfor vanskelig å innhente skjematisk. Innhenting av slik informasjon er ikke omfattet av Oppgaveregisteret. Dersom det imidlertid viser seg at slik informasjon er egnet for standardisering og skjematisk innrapportering, vil det hele stille seg annerledes. Informasjonen er da av en slik art at den faller inn under begrepet oppgaveplikt og må innrapporteres. Dersom den er av en slik viktighet at den ikke kan sendes til Oppgaveregisteret for registrering først, må ansvarlig departement vurdere om oppgaveplikten likevel skal iverksettes.