8 Gjennomgang av gjeldende lovgivning om taushetsplikt - de enkelte bestemmelser vurdert i forhold til etablering av Oppgaveregisteret

8.1 Innledning

I dette kapitlet vil det bli redegjort for gjeldende taushetspliktbestemmelser som kan tenkes å få betydning for etablering og gjennomføring av Oppgaveregisteret. Andre forhold knyttet til taushetspliktbestemmelser vil bli behandlet i kapittel 9.

Taushetsplikten for forvaltningen er regulert generelt i forvaltningsloven §§ 13 flg. I tillegg finnes det en rekke bestemmelser i særlovgivningen og i forskrifter gitt i medhold av disse. Fra de ulike hovedreglene, som stort sett er felles, gjøres det ofte mer eller mindre vide unntak (se eksempler nedenfor). Vurderingen av hvilken informasjon som er sensitiv (taushetsbelagt), må gjøres med utgangspunkt i den aktuelle bestemmelse om taushetsplikt. I den videre fremstillingen forutsettes det at vi har med taushetsbelagt informasjon å gjøre.

8.2 Kort om forskjellige typer taushetspliktbestemmelser

At noen har taushetsplikt betyr svært forenklet at informasjon vedkommende innehar ikke skal spres videre til andre. Det er flere ulike former for taushetsplikt, og de begrunnes noe ulikt. En del har taushetsplikt som følge av sin profesjon. Dette gjelder f eks advokater, prester, leger, jordmødre mv. Taushetsplikten for disse yrkesgruppene er begrunnet utfra at det er nødvendig med åpenhet i deres forhold til pasienter/klienter for å kunne yte den nødvendige hjelp. En annen type taushetsplikt er den man får hvis opplysningene en sitter inne med, kan være av betydning for rikets sikkerhet. Enhver som får slik informasjon får automatisk taushetsplikt. Dette følger forutsetningsvis av straffeloven § 90.

En tredje type taushetsplikt er den som ansatte i forvaltningen har til beskyttelse av private interesser. Hvilke opplysninger som er taushetsbelagt vil selvsagt variere med hvilket organ det er snakk om. Taushetsplikten vil som regel gjelde både informasjon som innhentes til organet, og opplysninger/informasjon som «oppstår» innen organet. Det er i utgangspunktet den enkelte ansatte som får taushetsplikt. Dette vil riktignok ofte modereres ved at det gjøres unntak i taushetsplikten for den interne saksbehandling. Taushetsplikten gjelder selvsagt også overfor andre offentlige organer. I forbindelse med Oppgaveregisteret er det disse taushetspliktbestemmelsene som må vurderes.

Nærings- og handelsdepartementetvil nedenfor gå grundig igjennom de hensynene som begrunner offentlige organers taushetsplikt. Deretter vil det bli vurdert om disse hensynene blir svekket dersom taushetspliktbestemmelsene endres for å kunne få til samordning av opplysninger mellom offentlige organer.

8.3 De viktigste hensynene bak forvaltningens taushetspliktbestemmelser

Som regel omfattes både opplysninger om privatpersoner (personopplysninger) og opplysninger om juridiske personer (næringsopplysninger) av bestemmelser om taushetsplikt. Begrunnelsen for denne taushetsplikten varierer noe etter som hvilken type opplysninger det er snakk om.

Overfor privatpersoner har taushetsplikten nær sammenheng med reglene om personvern. Opplysninger som kan danne et bilde av en persons helse, karakter, følelsesliv, familieforhold o l, er informasjon den enkelte gjerne ønsker å holde for seg selv. For å oppnå visse rettigheter, f eks trygd og stønader, må man ofte oppgi slik informasjon til det offentlige. Det er da viktig at denne informasjonen ikke spres til uvedkommende. Hensynene bak taushetsplikten er behandlet i Ot prp nr 3 (1976-77), der det bl a står s 13:

«Det pekes på at en rekke opplysninger etter sin art er følsomme. Opplysningene kan f eks bidra til å utlevere eller skade vedkommende person i allmennhetens øyne. Videre kan den situasjon som opplysningene er fremkommet i, tilsi at de beskyttes. Dette gjelder særlig i tilfelle parten selv, mer eller mindre frivillig, har gitt opplysningene under omstendigheter som minner om betroelsesforhold. Det er her ikke avgjørende hvorvidt vedkommende formelt er pålagt opplysningsplikt eller ikke. Poenget er at opplysningene er gitt i en bestemt saklig sammenheng, og at det kan ha uheldige virkninger for tillitsforholdet til forvaltningen dersom de brukes ut over denne sammenhengen.»

Opplysninger som i seg selv ikke er sensitive, kan likevel være taushetsbelagte. Sammenstilt med annen informasjon kan opplysningene danne et bilde av en person som må anses for å være sensitiv informasjon.

Begrunnelsen for at informasjon fra næringslivet er underlagt taushetsplikt, er en annen. Informasjon fra næringslivet er opplysninger som angår selve næringsvirksomheten. Opplysninger som måtte fremkomme om personer i den aktuelle virksomheten f eks arbeidstakere, vil være omfattet av de taushetspliktbestemmelser som gjelder overfor privatpersoner.

Taushetsplikten for opplysninger innberettet fra næringslivet begrunnes ut fra konkurransemessige og økonomiske hensyn. Hvis sensitiv informasjon f eks i form av oppskrifter, fremgangsmåter eller arbeidstegninger kommer på avveie, kan dette føre til store tap for den bedriften som rammes. Også annen informasjon om en bedrift, f eks om produksjon og investeringer, kan være sensitiv. Det er ikke et vilkår at et direkte økonomisk tap kan oppstå for at opplysningen er taushetsbelagt. Også informasjon som er til fordel for en bedrifts konkurrenter vil være taushetsbelagt. Hensynet til tilliten til forvaltningen kommer også inn. Som det sies i Ot prp nr 3 (1976-77) s 16:

«Videre kan taushetsplikten være en fordel for det offentlige organ som får opplysningene, i det et tillitsforhold både kan tjene samarbeidet i sin alminnelighet og gi større sikkerhet for at det gis riktige og fullstendige opplysninger.»

Et annet argument for taushetsplikt om næringsopplysninger er at disse reglene sikrer den enkelte næringsdrivende at informasjonen de gir fra seg, forblir der den ble sendt. Vedkommende vil til enhver tid ha oversikt over hvilke opplysninger som befinner seg hvor. Han vil også vite hvilke opplysninger som benyttes til hvilke formål i forvaltningen.

8.4 Forvaltningslovens regler om taushetsplikt

8.4.1 Innledning

Den følgende redegjørelsen er i stor grad relatert til Oppgaveregisteret. Derfor vil ikke alle sider av taushetsplikten etter forvaltningsloven bli tatt opp. Bl a vil en del av unntakene i §§ 13 a-e bli utelatt, da det er helt på det rene at de ikke er aktuelle å bruke i forhold til Oppgaveregisteret. Redegjørelsen er likevel relativt grundig.

8.4.2 Utgangspunkt

Lov 10 februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (fvl) regulerer «den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov», jf fvl § 1. Fvl §§ 13 flg inneholder bestemmelser om taushetsplikten. Taushetsplikten gjelder «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», jf fvl § 13 første ledd.

Taushetsplikten gjelder som utgangspunkt det man får vite om: «noens personlige forhold, eller tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den opplysningen angår», jf fvl § 13 første ledd. I forhold til Oppgaveregisteret er det § 13 første ledd nr 2 som er mest interessant, da denne bestemmelsen gjelder næringsopplysninger.

8.4.3 Unntak

Fra dette utgangspunktet gjøres det en del unntak. Fvl §§ 13 a, 13 b og 13 d er de aktuelle bestemmelsene i denne sammenheng.

Fvl § 13 a gjør unntak overfor den opplysningene direkte gjelder. Dette henger sammen med retten til partsinnsyn, men det er ikke noe vilkår for innsyn at vedkommende er part i en sak. Unntaket gjelder kun taushetsplikten - det gir ikke parten en rett til innsyn.

Dersom den opplysningene gjelder samtykker i at opplysningene gis til andre, opphever dette taushetsplikten. Hvor langt et slikt samtykke strekker seg, må bero på en tolkning av samtykket. Som utgangspunkt må samtykket tolkes innskrenkende, slik at det bare gjelder i den spesielle relasjon det er innhentet for (Frihagen, «Taushetsplikt etter forvaltningsloven» s 95-96).

Det gjøres også unntak for anonymiserte opplysninger. Slik anonymisering kan etter § 13 a nr 2 skje enten ved at opplysningene gis i statistisk form, eller ved at alle individualiserende kjennetegn utelates. Når det gjelder næringsopplysninger vil situasjonen ofte være at en anonymisering likevel ikke opphever taushetsplikten. Opplysningene kan fremdeles være av en slik art at konkurrerende bedrifter kan utnytte dem i sin egen drift, noe som f eks vil gjelde for oppskrifter, fremgangsmåter o l.

Opplysninger kan også brukes «når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f eks når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder», jf § 13 a nr 3. Et eksempel på noe som er «alminnelig tilgjengelig» kan f eks være økonomiske opplysninger som også er tilgjengelige i Regnskapsregisteret, jf aksjeselskapsloven § 11-14 og regnskapsloven § 16. Dette er grunnleggende prinsipp for avgrensning av taushetsplikten, men sier ikke mer enn det som direkte og indirekte fremgår av hovedregelen i § 13. Hva som er en «berettiget interesse», må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Foreligger en slik «berettiget interesse» i hemmelighold, vil opplysningene ikke frigis selv om tungtveiende interesser tilsier dette. I Ot prp nr 3 (1976-77) s 28 anfører Justisdepartementet: «...dersom det virkelig foreligger en berettiget interesse i hemmelighold, kan taushetsplikten ikke settes til side i medhold av § 13 a nr. 3 etter en konkret interesseavveining».

I § 13 b gjøres unntak fra taushetsplikten ut fra private og offentlige interesser. Etter nr 1 kan sakens parter få taushetsbelagte opplysninger. I tillegg er det gjort en del unntak for forvaltningen slik at en hensiktsmessig saksbehandling skal kunne finne sted, jf nedenfor.

I § 13 b nr 2 heter det at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at «opplysningene brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for». Stikkordet her er formålsrealisering. Begrunnelsen for bestemmelsen er at det bør være en forholdsvis vid adgang til kommunikasjon mellom tjenestemenn og andre som arbeider med saken, jf Ot prp nr 3 (1976-77) s 29. Unntaket har størst betydning ved behandlingen av enkeltsaker. Loven begrenser ikke personkretsen som kan motta opplysninger. Hensikten med kommunikasjonen med andre må være å realisere formålet opplysningene er gitt eller innhentet for. Dette innebærer at opplysningene ikke kan brukes til et annet formål enn de opprinnelig ble innhentet for. En parallell til dette prinsippet finner man i hensynene bak personvernet.

Nr 3 gjør bl a unntak for opplysninger til bruk innen «samme organ eller etat». Dette vil ofte være påkrevet for å få avgjort en sak raskt. Ofte er det også flere organer eller personer innen samme etat som behandler samme sak. Unntaket er begrenset til å gjelde i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning. Dette gir likevel unntaket en forholdsvis vid ramme, men det begrenses likevel av at det må holdes innen etaten.

Etter nr 4 kan opplysninger uten hinder av taushetsplikten brukes til bl a «statistisk bearbeiding». Slik bearbeiding kan skje innen organet/etaten eller eksternt, f eks hos Statistisk Sentralbyrå. Unntaket for statistikk gjelder selve opplysningene som brukes. Statistikken kan være taushetsbelagt etter hovedregelen i § 13. Opplysninger kan også utleveres til andre i forbindelse med utrednings- og planleggingsoppgaver, revisjon og annen kontroll med forvaltningen.

Etter § 13 b nr 5 kan opplysninger også gis til andre forvaltningsorganer. Her gjelder den begrensning at avgivelsen må være nødvendig «for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag». Avgivelse kan med andre ord ikke skje i mottakerorganets interesse. Det er i prinsippet kun de opplysninger som er nødvendige, som kan gis.

Fvl § 13 b nr 2-6 inneholder i prinsippet en uttømmende regulering av forvaltningens adgang til selv å gjøre bruk av taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven, (Woxholt, «Kommentarutgave til forvaltningsloven», s 213-214). Særlovgivningen kan ha andre regler om dette (se nedenfor for en gjennomgang av enkelte bestemmelser).

Fvl § 13 d har særregler om opplysninger til bruk for forskning. Etter denne bestemmelsen kan de ulike departementene pålegge et forvaltningsorgan å gi opplysninger til bruk for forskning, uten hinder av taushetsplikten. Dette gjelder først «når det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser». Det kan settes vilkår for en slik overlevering for å sikre at det ikke oppstår lekkasjer av sensitive opplysninger. I forhold til Oppgaveregisteret er unntaket for forskning lite aktuelt.

8.4.4 Taushetsplikten etter forvaltningsloven i forhold til Oppgaveregisteret

Formålet med Oppgaveregisteret er å samordne og utveksle informasjon innhentet fra næringslivet. Det er på det rene at en del av informasjonen det kan bli aktuelt å samordne/utveksle, er av en slik karakter at den er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2. (Det forutsettes her at forvaltningsorganet ikke er underlagt taushetsplikt etter en særlov.) Spørsmålet blir da om de unntakene som allerede eksisterer i forvaltningsloven er tilstrekkelige til at utveksling av informasjon kan skje i samsvar med Oppgaveregisterets formål. (De aktuelle unntakene er behandlet ovenfor.)

Hvis alle som har gitt den aktuelle opplysning samtykker i at den gis videre til et annet organ, er ikke forvaltningsloven til hinder for gjennomføringen av Oppgaveregisteret, jf fvl § 13 a nr 1. Dette er imidlertid en lite gunstig situasjon. Dersom enkelte ikke gir samtykke, vil man i neste runde sitte med en ufullstendig gruppe. Man måtte da gjennomført en kombinasjon av samordning og utsendelse av egen oppgaveplikt. Til tross for gode rutiner i Oppgaveregisteret vil man etter hvert kunne få en ganske uoversiktlig situasjon.

Opplysninger som er alminnelig kjent fra før, kan unntas fra taushetsplikten, jf § 13 a nr 3. Dette kan i en viss utstrekning være til hjelp for Oppgaveregisteret. På den annen side vil det ofte kunne oppstå tvilsspørsmål ved utlevering, f eks om hva som er «berettiget interesse» i å holde noe hemmelig, eller hva som menes med «alminnelig tilgjengelig». Dette vil føre til at det er langt fra sikkert at opplysninger kan utveksles via Oppgaveregisteret etter denne bestemmelsen. Anonymisering vil heller ikke være til noen stor hjelp. Man må som regel regne med at mottaker av opplysningene er avhengig av individualisert informasjon. Alternativet til samordning er direkte innhenting som sjelden er anonym.

Unntaket i § 13 b nr 2 for oppnåelse av formålet med innhentingen kan vanskelig ses å kunne hjemle en samlet overføring av en viss type opplysninger fra én etat til en annen. En slik overføring må hjelpe avgiverorganet med å realisere dets formål med innhentingen av opplysningene. Hvis mottaker benytter seg av den informasjon som blir meddelt, vil dette innebære en ny type bruk av opplysningene enn det som i utgangspunktet var meningen med innsamlingen. § 13 b nr 2 åpner ikke for en slik adgang til å utveksle informasjon.

Unntaket i nr 3 for opplysninger til intern bruk vil ikke være til noen hjelp, jf forutsetningen om at det er snakk om utveksling av informasjon mellom ulike etater.

Som nevnt over, kan Statistisk Sentralbyrå få utlevert opplysninger til «statistisk bearbeiding» etter § 13 b nr 4. Denne etaten er med andre ord sikret «fri flyt» av informasjon fra ulike forvaltningsorganer. Denne hjemmelen kan også brukes av de øvrige etatene. Det måtte i tilfelle være hvis innhenteretaten har fått opplysninger som en annen etat trenger for «utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen». Sannsynligvis vil det sjelden være at en slik informasjonsutveksling kommer på tale. I de situasjoner hvor det skulle være aktuelt, er det begrenset hvor mye informasjon som kan overføres. En generell samordningsadgang gir unntaket ikke. Når det gjelder alternativet om revisjon og kontroll med forvaltningen kan en overføring av slike opplysninger uansett ikke erstattes av en direkte innhenting hos næringslivet.

Etter § 13 b nr 5 kan visse opplysninger gis til andre forvaltningsorganer. Dette unntaket er begrenset på den måten at avgiverorganet må være tjent med å gi fra seg opplysningene. Eksempelvis kan et forvaltningsorgan være nødt til å gi visse opplysninger for å få ytterligere informasjon om saken i retur. Dette er bare tillatt i den utstrekning det er nødvendig for å fremme avgiverorganets oppgaver, altså som et ledd i saksbehandlingen. Utveksling av informasjon via Oppgaveregisteret er forutsatt å skulle være til fordel for mottakeren. Unntaket kan derfor ikke anvendes i vårt tilfelle.

8.4.5 Oppsummering

I enkelte situasjoner vil unntakene i forvaltningsloven være tilstrekkelige, men i andre situasjoner vil hjemmelsgrunnlaget for utveksling av informasjon gjennom Oppgaveregisteret være høyst usikkert. Med dagens lov må man vurdere forholdet til reglene om taushetsplikt i hvert enkelt tilfelle. Dette kan ikke sies å være en tilfredsstillende løsning. Det er derfor på det rene at forvaltningslovens regler om taushetsplikt - slik de lyder i dag - vil representere et problem i forhold til utveksling av informasjon via Oppgaveregisteret.

8.5 Ligningsloven § 3-13 om taushetsplikt

8.5.1 Utgangspunkt

Lov om ligningsforvaltning 13 juni 1980 nr 24 (ligningsloven) § 3-13 regulerer taushetsplikten i ligningsforvaltningen. Forvaltningsloven gjelder ikke, jf ligningsloven § 1-2. Dette innebærer at ligningsforvaltningen i sin helhet reguleres av ligningsloven. Taushetsplikten gjelder for «enhver» som har eller har hatt verv, stilling eller oppdrag knyttet til ligningsforvaltningen. Taushetsbelagte opplysninger er det en får vite om «noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold». Bestemmelsen er med andre ord i utgangspunktet ganske vid. Taushetsplikten gjelder overfor «uvedkommende».

8.5.2 Unntak

Det er i § 3-13 nr 2 gjort en rekke unntak fra den generelle taushetsplikten. Unntakene etter nr 2 gjelder ikke type opplysninger, men hvilke subjekter som kan motta informasjon. Dette innebærer at de organer som faller inn under unntaket i utgangspunktet kan få alle typer informasjon fra ligningsmyndighetene. Den eneste begrensningen ligger i at etaten/organet må ha bruk for opplysningene i sitt arbeid. Med andre ord må det stilles et relevanskrav. Dette vil ikke bli et problem i forhold til Oppgaveregisteret, all den tid den aktuelle etat (mottaker) har hjemmel i lov til å innhente tilsvarende opplysning direkte hos de næringsdrivende. Reguleringen i nr 2 kan ses på som en presisering av hvem som skal anses som ikke «uvedkommende» etter nr 1. Nedenfor følger en redegjørelse for noen av unntakene i § 3-13 nr 2. Bare de som antas å kunne være relevante i denne sammenheng vil bli tatt opp.

Etter § 3-13 nr 2 a er taushetsplikten ikke til hinder for at offentlige myndigheter får opplysninger hvis de «kan ha bruk for dem i sitt arbeid med skatt, toll, avgifter, trygder, tilskudd eller bidrag av offentlige midler». Unntaket gjelder både der opplysningene går inn i etatens avgjørelse uten at de innhentes fra andre steder, og der opplysningene innhentes for kontrollformål. Det legges med andre ord liten begrensning på bruken av opplysningene. Unntaket er gjort for å sikre at skattyterne ikke opptrer med ulike versjoner av de faktiske forhold overfor ligningsmyndighetene og andre offentlige myndigheter, jf Ot prp nr 21 (1991-92) s 26. Det stilles et visst relevanskrav hvis opplysninger skal utleveres, jf «kan ha bruk for dem i sitt arbeid». Dette bør ikke fortolkes for strengt.

Etter litra b kan opplysninger gis til offentlige myndigheter som håndhever lovgivningen om regnskapsplikt, revisjonsvesen, valutaregulering eller aksjeselskaper. Etater som er aktuelle her vil være Finansdepartementet og Norges Bank. Også Justisdepartementet og Planleggings- og samordningsdepartementet vil kunne komme inn under denne bestemmelsen. Det er en forutsetning at de ulike etatene har en beskyttelsesverdig interesse i å innhente de aktuelle opplysningene, jf ordlyden «for bruk i forbindelse med håndheving av...». Heller ikke dette relevanskravet kan tolkes for strengt.

Skattedirektoratethar i sin høringsuttalelse reservert seg mot høringsnotatets uttalelser om at relevanskravet i ligningslovens § 3-13 nr 2 a og b ikke tolkes strengt. Direktoratet påpeker at skatteetaten generelt legger til grunn en streng fortolkning av den lovfestede taushetsplikten for sin virksomhet.

Nærings- og handelsdepartementet tar dette til etteretning.

Litra c gjør det mulig å gi opplysninger til «offentlig myndighet for bruk til statistikkformål». Det typiske her vil være Statistisk Sentralbyrå, jf over og nedenfor.

I litra g er det en bestemmelse om at opplysninger også kan gis til «andre i følge lovpåbud som fastsetter eller klart forutsetter at taushetsplikten ikke skal være til hinder for å gi opplysningene». Det kreves med andre ord klar hjemmel i lov for at opplysningene skal kunne kreves, og at taushetsplikten hos avgiveren skal vike. Denne bestemmelsen er utformet i samsvar med forvaltningslovens § 13 f annet ledd (se punkt 8.10). Den åpner i prinsippet for en utlevering til alle som har hjemmel til det.

8.5.3 Taushetsplikten etter ligningsloven i forhold til Oppgaveregisteret

I det følgende blir det vurdert om ligningsloven § 3-13 er til hinder for at opplysninger overføres mellom ligningsforvaltningen (Skattedirektoratet) og de andre store innhenterne av informasjon fra næringslivet, nemlig Statistisk Sentralbyrå, Rikstrygdeverket og Toll- og avgiftsdirektoratet. Til slutt vurderes forholdet til andre etater generelt.

I nr 2 litra c gjøres det som nevnt unntak for opplysninger som gis «offentlig myndighet for bruk til statistikkformål». Dette vil typisk være Statistisk Sentralbyrå. Ligningslovens taushetsregler er med andre ord ikke til hinder for at SSB innhenter opplysninger fra Skattedirektoratet (eller de lokale ligningskontorene). Dette unntaket gjelder selv om en statistikk vil kunne synliggjøre en enkelt skattyter, f eks ved at vedkommende er den eneste i en gruppe (Harboe m fl, «Ligningsloven med kommentarer», s 148). Dette modifiseres dog av det faktum at alle som utarbeider offisiell statistikk kommer inn under den strengere taushetsplikten i statistikkloven. Praksis i Statistisk Sentralbyrå er at kategorier med under tre enheter fjernes fra statistikken hvis det lar seg gjøre å identifisere enhetene.

Etter nr 2 litra a kan opplysninger uten hinder av taushetsplikten etter nr 1 gis til «offentlig myndighet som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med ... trygder, tilskudd eller bidrag av offentlige midler». Det er ikke tvilsomt at Rikstrygdeverket kommer inn under denne kategorien. Det følger for øvrig av lov om innkreving av underholdsbidrag m v § 10 4. ledd, jf 2. ledd, at Rikstrygdeverket kan kreve visse opplysninger om bidragsskyldnere fra ligningsmyndighetene. Dette kan ikke ses på som en begrensning i Rikstrygdeverkets rett til å få opplysninger. De må også antas å kunne kreve andre opplysninger utlevert.

Ligningsloven § 3-13 nr 2 litra a gir også adgang til å gi opplysninger til «offentlig myndighet som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med skatter, toll, avgifter ......». Det må være på det rene at Toll- og avgiftsdirektoratet faller inn under denne oppregningen. Heller ikke her spiller det noen rolle hva som er beveggrunnen for å innhente opplysningene. Dette gjelder selvsagt med den begrensning at formålet må ligge innenfor «ha bruk for ... i sitt arbeid». Dette kan ikke tolkes snevert. Hvis Toll- og avgiftsdirektoratet har hjemmel for å skaffe seg opplysningene direkte hos næringslivet, må det antas at opplysningene er av den sorten som de har «bruk for i sitt arbeid». Unntaket i nr 2 litra a er gitt delvis for å forhindre at skattytere oppgir ulike tall til ligningsmyndighetene og andre myndigheter.

Med «andre etater» tas det i det følgende først og fremst sikte på etater som kan tenkes å innhente informasjon fra næringslivet ved hjelp av oppgaveplikt. I denne forbindelse er det disse det er aktuelt å vurdere taushetsplikten opp mot.

I tillegg til de allerede nevnte, kan det lett tenkes øvrige etater som vil falle inn under unntaket i nr 2 litra a. Punktet omfatter de fleste situasjoner hvor midler overføres fra private rettssubjekter til staten, og vice versa. Også litra g åpner for utveksling av opplysninger. Forutsetningen etter begge bokstavene er at etatene som krever opplysningene har bruk for dem i sitt arbeid. Denne begrensningen får liten betydning i forbindelse med Oppgaveregisteret, all den tid hjemmel for å innhente opplysningene fra næringslivet er en forutsetning for å kunne kreve dem fra en annen etat. En må da kunne regne med at etatene har en beskyttelsesverdig interesse i å gjøre nettopp det.

Unntakene i § 3-13 nr 2 utgjør ikke en uttømmende liste over hvem som kan kreve opplysninger fra ligningsmyndighetene. Taushetsplikten gjelder som utgangspunkt overfor «uvedkommende». Det kan dermed tenkes at en etat faller utenfor unntakene i nr 2, men ikke kan anses for å være «uvedkommende» etter nr 1. Denne etaten har da rett til å få opplysninger fra ligningsmyndighetene.

Nr 2 gjelder bare unntak fra taushetsplikten etter nr 1. Gjelder det andre skranker, avhjelper nr 2 ikke disse. Et eksempel på en slik skranke kan f eks være personregisterloven. Dette er et problem som må vurderes i hvert enkelt tilfelle. I forhold til personregisterloven blir løsningen at innkreveretaten allerede har konsesjon for å registrere de aktuelle opplysningene. Se for øvrig punkt 10.2 om forholdet til Datatilsynets konsesjoner.

8.5.4 Oppsummering

Ligningsloven § 3-13 om taushetsplikt kan etter dette ikke sies å innebære noe problem i forhold til utveksling av informasjon gjennom Oppgaveregisteret. På den annen side vil det måtte bli en vurdering i hvert enkelt tilfelle om og i hvilken utstrekning en etat skal kunne få informasjon utlevert. Det vil da lett kunne oppstå tvilstilfeller som det vil ta tid å få avgjort. I forhold til Oppgaveregisterets intensjon om rask og smidig informasjonsbehandling er dette lite heldig.

8.6 Tolloven § 8 om taushetsplikt

Lov 10 juni 1966 nr 5 om toll § 8 regulerer taushetsplikten i tollforvaltningen. Tolloven ble endret 3 juni 1994, og reglene om taushetsplikt samsvarer nå så og si med ligningsloven § 3-13. Enkelte steder går tolloven § 8 lenger, men ulikhetene er ubetydelige. Det dreier seg primært om regler om samarbeid med politiet og andre lands tollmyndigheter. I denne henseende vises til behandlingen av ligningsloven § 3-13 over.

8.7 Merverdiavgiftsloven § 7 om taushetsplikt

8.7.1 Utgangspunkt

Lov 19 juni 1969 nr 66 om merverdiavgift § 7 regulerer taushetsplikten i avgiftsforvaltningen. «Enhver» som er formelt knyttet til avgiftsforvaltningen etter loven, har taushetsplikt. Vedkommendes «gjøremål» begrenser taushetsplikten, jf første ledd første punktum. Dette er ment å skulle være sammenfallende med de unntak som gjøres i fvl § 13 b nr 2-4 og 6, jf Ot prp nr 108 (1992-93) s 23, som gjelder tilsvarende ordlyd i den daværende tolloven. Bestemmelsene i forvaltningsloven gjelder bl a nødvendig informasjonsutveksling innad i etaten og statistisk bearbeidelse (se nærmere over). Det som rammes av taushetsplikten, er «det han i sitt arbeid får vite om noens forretnings-, drifts-, formues- og inntektsforhold». Ved siden av merverdiavgiftsloven gjelder forvaltningslovens regler om taushetsplikt som utfyllende bestemmelser, jf forvaltningsloven § 13 f første ledd. Om denne bestemmelsen, se nedenfor i punkt 8.10.

8.7.2 Unntak

Fra utgangspunktet er det gjort unntak i taushetsplikten overfor offentlig myndighet «for bruk i dennes arbeid med toll og andre avgifter til stat, eller med skatter til stat eller kommune eller for bruk i statistisk øyemed», jf § 7 2. ledd. Selve ordlyden er litt annerledes enn ligningsloven § 3-13 nr 2 a og c, men de to bestemmelsene omfatter stort sett det samme. Det har også vært på tale å endre merverdiavgiftsloven så den samsvarer mer med ligningslovens bestemmelse om taushetsplikt, jf Ot prp nr 2 (1985-86) s 53.

Det gjøres også unntak fra taushetsplikten når «almene interesser» tilsier det, jf § 7 2. ledd 2. pkt. I slike tilfeller må departementet samtykke. Typisk her er opplysninger til bruk for forskningsformål, (jf note 33 til merverdiavgiftsloven i Karnov).

I tillegg til merverdiavgiftsloven er det ofte regler om taushetsplikt i de ulike særlovene om avgifter, og i forskriftene gitt i medhold av disse. Et eksempel her er Finansdepartementets forskrift om avgift til statskassen på honorarer til utenlandske kunstnere m v av 16 desember 1963 § 4. Ordlyden i denne er sammenfallende med merverdiavgiftsloven § 7, og må gis samme anvendelsesområde. Tilsvarende gjelder forskrift om avgift på båtmotorer av 27 januar 1978 § 14. Disse er kun eksempler. En liste over daværende bestemmelser i lov/forskrift er tatt inn i Ot prp nr 2 (1985-86) s 54.

8.7.3 Taushetsplikten etter merverdiavgiftsloven i forhold til Oppgaveregisteret

Både Statistisk Sentralbyrå og Skattedirektoratet vil falle inn under unntaket i § 7 2. ledd. I så måte er merverdiavgiftsloven i samsvar med ligningsloven § 3-13. Rikstrygdeverket vil derimot ikke omfattes av ordlyden i merverdiavgiftsloven § 7 2. ledd. Den gjør altså ikke like vidtgående unntak fra taushetsplikten som ligningsloven gjør. Unntakene i merverdiavgiftsloven er derfor ikke tilstrekkelige til å få en tilfredsstillende ordning med utveksling av informasjon gjennom Oppgaveregisteret.

8.8 Folketrygdloven § 21-9 om taushetsplikt

8.8.1 Utgangspunkt

Rikstrygdeverkets virksomhet reguleres av folketrygdloven, ftrl, (vedtatt første halvår 1997). Lovens § 21-9 regulerer taushetsplikten. Bestemmelsen er utformet etter mønster av taushetspliktbestemmelsene i sosialforvaltningen. Bestemmelsen innebærer at forvaltningslovens alminnelige regler om taushetsplikt kommer til anvendelse, med visse modifikasjoner (Ot prp nr 29 (1995-96) s 182). Etter ftrl § 21-9 har «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et trygdeorgan» taushetsplikt etter forvaltningslovens regler.

8.8.2 Unntak

I ftrl § 21-9 gjøres det unntak fra forvaltningslovens taushetspliktbestemmelser. Etter § 21-9 andre ledd gjelder taushetsplikten også opplysninger om fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bosted og arbeidssted. Dette er en strengere bestemmelse enn det som følger av forvaltningsloven. Etter forvaltningsloven § 13 andre ledd regnes ikke slike opplysninger som personlige med mindre de røper et klientforhold eller andre forhold som må regnes som personlige.

Av § 21-9 tredje ledd fremgår at det bare kan gis opplysninger til andre forvaltningsorganer dersom det er nødvendig for å fremme trygdeetatens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig fare for noens helse. Fvl § 13 b nr 5 første alternativ, om at opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet fritt kan gis andre myndigheter, vil dermed ikke gjelde. Adgangen til å anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd (fvl § 13 b nr 6) er undergitt samme begrensning, nemlig at det er nødvendig for å fremme trygdeetatens oppgaver. Opplysninger kan imidlertid også gis til andre forvaltningsorganer dersom det er nødvendig for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade på noens helse. Det er lempet på taushetsplikten mellom arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten fordi begge har myndighetsområder når det gjelder yrkesrettet attføring. Ved behandlingen av slike saker er taushetsplikten ikke til hinder for å utveksle opplysninger mellom disse to etatene.

Ftrl § 21-9 fjerde ledd er en lovfesting av den dispensasjonspraksis som er etablert i medhold av den forrige folketrygdloven § 18-4 nr 2. Dispensasjonshjemmelen innebærer at departementet kan bestemme at opplysninger kan utleveres til offentlige myndigheter uten hinder av taushetsplikten når det er godtgjort at opplysningene er nødvendige for at disse myndighetene skal kunne løse pålagte offentlige oppgaver. Sensitive opplysninger er unntatt slik at disse opplysningene ikke vil bli utlevert fra trygdeetaten.

8.8.3 Taushetsplikten etter folketrygdloven i forhold til Oppgaveregisteret

De aller fleste oppgavepliktene fra Rikstrygdeverket er hendelsesutløste. Et eksempel er rapportering av yrkesskade, som naturlig nok først skal sendes inn når en yrkesskade oppstår. Opplysningene vil i så måte være uinteressante i forhold til Oppgaveregisteret annet enn for statistikk- og opplysningsformål. Statistisk Sentralbyrå på sin side har allerede tilgang til Rikstrygdeverkets databaser, jf statistikkloven § 3-2. På den annen side vil skjemaene fra Rikstrygdeverket kunne gjøres vesentlig enklere hvis den statistiske informasjonen det spørres etter, kunne hentes hos et offentlig organ. En form for samordning kan med andre ord likevel være praktisk. I databasen skal for øvrig også hendelsesutløste oppgaveplikter registreres.

Ftrl § 21-9 tredje ledd om utveksling av opplysninger mellom forvaltningsorganer vil ikke være anvendelig ved utveksling av informasjon via Oppgaveregisteret. Dette fordi folketrygdlovens krav om at utvekslingen av informasjon skal fremme trygdeetatens oppgaver, ikke vil være oppfylt. I en samordningssituasjon vil informasjonsutvekslingen nemlig være til fordel for mottakeretaten. Videre er unntaket i ftrl § 21-9 fjerde ledd ganske snevert. I den grad fjerde ledd er aktuell, er det tungvint å skaffe samtykke fra departementet hver gang informasjon skal utveksles.

Det er på denne bakgrunn på det rene at folketrygdlovens regler om taushetsplikt er til hinder for utveksling av opplysninger slik Oppgaveregisteret forutsetter.

8.9 Statistikkloven §§ 2-4 flg om taushetsplikt og bruk av opplysninger

8.9.1 Utgangspunkt

Virksomheten til Statistisk Sentralbyrå (SSB) reguleres av lov om offisiell statistikk og Statistisk Sentralbyrå 16 juni 1989 nr 54 (statl). §§ 2-4 flg i denne loven regulerer taushetsplikten og bruk av opplysningene. Taushetsplikten gjelder opplysninger om «drifts- eller forretningsforhold, eller tekniske innretninger og fremgangsmåter». Taushetsplikten etter § 2-4 gjelder kun de opplysninger som er hentet inn med sikte på utarbeidelse av offisiell statistikk. Forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder ikke, jf § 2-4 3. ledd. Opplysninger som ikke er innhentet med sikte på utarbeidelse av offisiell statistikk, reguleres derimot av forvaltningslovens regler, jf Ot prp nr 58 (1988-89) s 29. Dette vil gjelde all informasjon som SSBs ansatte får utover det som rapporteres gjennom oppgaveplikter o l.

Etter ordlyden er statl § 2-4 strengere enn forvaltningsloven § 13. I utgangspunktet er alle opplysninger om «drifts- eller forretningsforhold, eller tekniske innretninger og fremgangsmåter» underlagt taushetsplikt. I forhold til næringslivet vil det si alt de rapporterer - til og med navn og adresse.

8.9.2 Unntak: § 2-5 Bruk av opplysninger

Statl § 2-5 første ledd lyder: «Opplysninger hentet inn etter fastsatt opplysningsplikt, eller som er gitt frivillig, kan bare nyttes ved utarbeiding av offisiell statistikk, eller til annen bruk som er godkjent av Datatilsynet og som ikke er til skade for rikets sikkerhet. Dersom opplysninger utleveres, skal taushetsplikt etter § 2-4 også gjelde mottageren av opplysningene. Når særlige grunner tilsier det, kan Datatilsynet likevel gjøre unntak fra slik taushetsplikt for enkelte typer opplysninger».

«Annen bruk» av opplysninger gitt for statistikkformål forutsetter at Datatilsynet gir SSB tillatelse til å gi opplysningene videre. Adgangen til dette er snever. Både hensynet til avgivernes personvern og det faktum at formålet med innsamlingen av opplysningene i utgangspunktet er statistikk, kommer inn her. Det skal mye til før man kan godkjenne en annen (utvidet) bruk av opplysningene. Eksempler på slike tilfeller er nevnt i forarbeidene til statistikkloven. Der antar man at bestemmelsen skal gjøre det mulig å utnytte opplysninger i forskning og offentlig planlegging, jf Ot prp nr 58 (1988-89) s 30. SSB utleverer bl a næringskoden i bedrifts- og foretaksregisteret sitt etter denne bestemmelsen. Dette er det også gitt spesifikk adgang til av Datatilsynet i SSBs rammekonsesjon. Er opplysningene gitt SSB frivillig (motsatt oppgaveplikt), gis opplysningene ikke videre uten samtykke fra den de gjelder. Tillatelsen som kreves fra Datatilsynet for «annen bruk», kommer i tillegg til både SSBs rammekonsesjon og den andre etatens konsesjon. Et alternativ er at tillatelsen tas inn i rammekonsesjonen til SSB ved en endring av denne. Det vil da være en generell adgang til slik «annen bruk». Da behøver man ikke henvende seg til Datatilsynet hver gang den aktuelle bruk av opplysningene er ønskelig.

SSB har vid adgang til administrative registre, jf statl § 3-2. De opplyser å ha fått det bl a for at næringslivet ikke skal pålegges flere oppgaveplikter enn nødvendig. Det er usikkert hvor nyttig en samordning den andre veien (fra SSB til en utenforstående etat) vil være.

8.9.3 Taushetsplikten etter statistikkloven i forhold til Oppgaveregisteret

Som nevnt over vil nesten all informasjon som samles inn av SSB rammes av taushetsplikten etter § 2-4. I forhold til Oppgaveregisterets intensjoner er ikke § 2-5 om bruk av opplysninger tilstrekkelig som unntaksbestemmelse. Det ville være tungvint om Datatilsynet skulle gå konkret inn på hvert enkelt tilfelle av samordning eller gjenbruk av opplysningene. Som nevnt over kan rammekonsesjonen endres slik at den åpner adgang for f eks utveksling av informasjon via Oppgaveregisteret. Det vil kunne løse problemet, men det forutsetter samtykke fra Datatilsynet.

Konklusjonen må likevel bli at taushetsplikten etter statistikkloven er til hinder for en slik samordning av opplysninger som Oppgaveregisteret tar sikte på å fremme.

8.10 Forvaltningsloven § 13 f

Forvaltningsloven § 13 f bestemmer i første ledd at forvaltningsloven §§ 13 til 13 e skal gjelde som utfyllende regler om taushetsplikt der denne er pålagt i annen lov, forskrift eller instruks . Dette er begrenset til de tilfelle der ikke annet er «bestemt i lov eller medhold av lov». Man trenger altså en bestemmelse som eksplisitt gjør unntak for forvaltningslovens regler. Slike bestemmelser er det flere av i særlovgivningen, bl a i statistikkloven § 2-4 tredje ledd og ligningsloven § 1-2, jf over. Merverdiavgiftsloven har på sin side ingen slik uttrykkelig bestemmelse. Der tvilsspørsmål oppstår i særlovgivning som avgrenser mot forvaltningsloven, må det likevel være anledning til å anvende de prinsipper som forvaltningsloven bygger på når spørsmålet skal løses.

I § 13 f andre ledd heter det: «Bestemmelse i annen lov om rett eller plikt til å gi opplysninger begrenser ikke lovbestemt taushetsplikt, med mindre vedkommende bestemmelse fastsetter eller klart forutsetter at taushetsplikten ikke skal gjelde». I Ot prp nr 3 (1976-77) s 160 presiseres det at: «den utfyllende regel..., vil bare gjelde der spørsmålet ikke er regulert i opplysningspliktbestemmelsen».

Denne bestemmelsen må man ta hensyn til hvis man skal endre ulike bestemmelser om taushetsplikt med sikte på å kunne utveksle informasjon. Man må altså i de ulike bestemmelsene eksplisitt si at taushetsplikten ikke skal gjelde ved utveksling av informasjon gjennom Oppgaveregisteret. På denne måten oppfylles kravene etter fvl § 13 f andre ledd. Et annet alternativ er at bestemmelsen om opplysningsplikt selv sier at den skal gå foran lovbestemt taushetsplikt.

8.11 Andre lover

8.11.1 Innledning

I tillegg til de foran nevnte taushetspliktbestemmelser er det flere andre lover som inneholder bestemmelser om taushetsplikt for ansatte i offentlig forvaltning. Bl a gjelder dette de lovene som hjemler de ulike tilsyn vi har i Norge i dag. Mange av disse organene pålegger også næringslivet ulike oppgaveplikter, men deres totale belastning er anslått å være bare ca 10% av den totale belastningen næringslivet utsettes for i form av skjemaarbeid.

Totalt er det snakk om ca tjuefem ulike lover. En nærmere drøftelse av de ulike bestemmelsene om taushetsplikt i disse lovene anser departementet ikke å være nødvendig (se lovforslaget for hvilke lover dette gjelder). Det er stort sett de samme hensyn som gjør seg gjeldende her, som har vært gjennomgått over. Noen spørsmål av mer generell karakter tas likevel opp her.

8.11.2 Tolkningen av «uvedkommende»

En del særlover som har bestemmelse om taushetsplikt, har som utgangspunkt at taushetsplikten skal gjelde overfor «uvedkommende». I forhold til Oppgaveregisteret oppstår spørsmålet om man ved å tolke «uvedkommende» innskrenkende kan argumentere for at ulike offentlige etater kan anses som ikke «uvedkommende» hvis en samordning med vedkommende etat er aktuell. Sagt på en annen måte er det et spørsmål om taushetspliktbestemmelser som kun gjelder overfor «uvedkommende», er tilstrekkelig «åpne» til å sikre at Oppgaveregisteret fungerer etter sine intensjoner.

Tolker man ordlyden, tyder mye på at «uvedkommende» omfatter alle som ikke har en berettiget interesse i å få opplysningene. Slik berettiget interesse vil f eks foreligge hos andre ansatte i samme etat, som gjerne skal delta i saksbehandling etc.

Det sies flere steder at reservasjonen «uvedkommende» må knyttes til formålet med det aktuelle organets virksomhet. Legger man dette til grunn, er det lite tvilsomt at det som unntak er for snevert til å tilfredsstille det behovet for informasjonsflyt som forutsettes å skulle skje når Oppgaveregisteret kommer i drift.

Selv om det kan argumenteres for at andre etater ikke skal anses som «uvedkommende» når det gjelder utveksling av informasjon via Oppgaveregisteret, er dette ingen heldig rettstilstand. Nærings- og handelsdepartementet går derfor inn for at også taushetspliktbestemmelser som inneholder reservasjonen for «uvedkommende» endres slik at samordning av informasjon via Oppgaveregisteret kan skje som forutsatt.

8.12 Forskrifter

Som nevnt over eksisterer det flere forskrifter med bestemmelser om taushetsplikt for ansatte i offentlig forvaltning. Heller ikke disse vil bli behandlet her. For det første tilsvarer ofte bestemmelsene om taushetsplikt i forskrift hjemmelslovens mer generelle regulering av det samme. Dernest vil den foreslåtte løsning innebære at unntaket fra taushetsplikten i Oppgaveregisterloven går foran forskrifter om taushetsplikt etter trinnhøydeprinsippet (lex superior).

Nærings- og handelsdepartementetvil for øvrig oppfordre de aktuelle etater å endre sine forskrifter i tråd med de endringer som ventes innført i Oppgaveregisterloven.