9 Trusler mot regjeringsmedlemmer mv.

9.1 Gjeldende rett

Regjeringen er i utøvelsen av sin myndighet beskyttet av straffeloven § 99. Straffebudet retter seg mot den som «bevirker eller medvirker til at Kongen, Regenten, Statsrådet, Stortinget eller noen av dets avdelinger, Høyesterett eller Riksretten ved vold eller trusler eller andre ulovlige midler hindres i den fri utøvelse av sin myndighet». Det strafferettslige vern gjelder bare for de nevnte statsorganene som korporasjoner. Handlinger som er rettet mot et enkelt regjeringsmedlem, omfattes for eksempel ikke.

Trusler mot det enkelte regjeringsmedlem rammes av straffeloven § 128 dersom truslene er fremsatt med sikte på at regjeringsmedlemmet urettmessig skal foreta eller unnlate en tjenestehandling. Ellers vil forholdet etter omstendighetene rammes av de alminnelige bestemmelsene om trusler i §§ 222 og 227.

9.2 Behovet for lovendring

9.2.1 Forslag fra Politiets overvåkingstjeneste

Politiets overvåkingstjeneste (POT) ba i brev 25. juni 1999 Justisdepartementet om å vurdere enkelte lovendringer for å styrke de individuelle regjeringsmedlemmenes strafferettslige vern mot trusler. POT foreslo for det første at statsrådets medlemmer føyes til listen over dem som beskyttes av straffeloven § 99. Et annet forslag var at forsøk og fullbyrdet handling likestilles, slik at det ikke stilles krav om at myndighetsutøvelsen rent faktisk er blitt hindret. Endelig foreslo POT at området for vernet utvides til å omfatte mer enn bare den rene myndighetsutøvelsen.

I brevet skrev POT følgende om behovet for lovendring:

«Våre rikspolitikere - og særlig regjeringsmedlemmene - deltar i dag aktivt i det politiske liv uten å opptre i noen av de statsorganene som er nevnt i § 99. Det kan ikke herske tvil om at det i et demokrati må være en vesentlig statsoppgave å verne om regjeringsmedlemmenes adgang til å delta i den politiske debatt og meningsdannelse uten at de risikerer å bli utsatt for trusler om vold. Rikspolitikernes deltakelse på andre politiske arenaer enn de formelle statsorganer bør etter POTs oppfatning også omfattes av strl. § 99.»

9.2.2 Høringsbrevet

Departementet sa seg i høringsbrevet enig med POT i at hensynet til demokratiet tilsier at regjeringsmedlemmene bør gis et sterkere strafferettslig vern mot trusler, og at dette bør gjøres ved en endring i § 99.

Departementet pekte på den straffeprosessuelle betydningen av at endringen skjer i § 99. En slik plassering gjør at det kan settes i verk telefonkontroll i medhold av lov 24. juni 1915 nr. 5 om kontroll med post- og telegrafforsendelser, og med telefonsamtaler (straffeprosessloven kapittel 16 a når lovendring 3. desember 1999 nr. 82 trer i kraft på dette punktet). Ved etterforskningen av brudd på straffeloven § 99 vil det også kunne iverksettes hemmelig ransaking (straffeprosessloven § 200 a), og teknisk sporing ved at peileutstyr plasseres i kjøretøy, gods eller andre gjenstander (§ 202 b), eller i den mistenktes klær, håndbagasje mv. (§ 202 c).

9.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er bred enighet blant høringsinstansene om at det er behov for å utvide § 99. Noe større uenighet er det mht. hvem som bør vernes av utvidelsen og om forsøk skal likestilles med fullbyrdet handling, se punktene 9.3 og 9.4.

Om behovet for å utvide § 99 til også å beskytte enkeltmedlemmer av regjeringen, Stortinget og Høyesterett, uttaler for eksempel riksadvokaten:

«Slik riksadvokaten ser det er en utvidelse av bestemmelsen til også å gjelde enkeltmennesker av statsorganene, langt på vei nødvendig for at straffebestemmelsen skal være egnet til å ivareta de interesser den er satt til å beskytte. I den grad virksomheten til de øverste statsorganer søkes påvirket ved trusler m.v. vil riksadvokaten anta at dette like gjerne søkes oppnådd ved å rette trusler mot enkeltmedlemmer som mot det kollektive organ, for eksempel den statsråd som har ansvaret for saksområdet, eller den stortingsrepresentant som er saksordfører eller som selv har fremmet forslag som har falt visse grupperinger tungt for brystet. Hvis Høyesteretts virksomhet søkes påvirket ved ulovlige midler, vil dette mest sannsynlig skje i form av trusler m.v. overfor enkelte dommere.

Slik riksadvokaten ser det kan det være vel så stor grunn til å straffelegge trusler mot enkeltmedlemmer av statsorganene, som trusler og vold rettet mot det kollektive organ. Trusler rettet mot det kollektive organ vil nesten alltid bli kjent i en større krets, og fellesskapet vil gi medlemmene evne til å stå imot presset. Trusler rettet mot enkeltmedlemmer kan - avhengig av hva det trues med - lettere forbli skjult og derved også være mer virkningsfulle.»

9.2.4 Departementets syn nå

Det er enighet blant høringsinstansene om at straffeloven § 99 bør gjelde trusler mot enkeltmedlemmer av visse statsorganer. Høringsrunden har dermed styrket departementet i sitt syn på at anvendelsesområdet for § 99 bør utvides. Departementet fremmer forslag om en slik utvidelse.

9.3 Hvem bør vernes av en utvidelse av straffeloven § 99?

9.3.1 Forslaget fra Politiets overvåkingstjeneste

POT foreslår primært at alle av regjeringens medlemmer skal gis beskyttelse mot trusler etter § 99. Subsidiært blir det foreslått at statsministeren inntas i oppregningen. Statsministeren er, etter den erfaring overvåkingstjenesten har, særlig utsatt for trusler.

9.3.2 Høringsbrevet

Departementet ga i høringsbrevet uttrykk for at hensynet til å beskytte deltagelsen på den politiske arena tilsier at alle regjeringsmedlemmene bør likestilles med regjeringen som organ i relasjon til § 99.

Videre uttalte departementet at det er grunn til å overveie om ikke også medlemmene av Stortinget og/eller medlemmene av Høyesterett bør tas med i § 99. I likhet med statsrådet er det bare Høyesterett og Stortinget som organer som omfattes av bestemmelsen, ikke de individuelle medlemmene. Departementet pekte likevel på at man bør være forsiktig med å utvide området for § 99, fordi bestemmelsen har en strafferamme på fengsel i minst fem år. Den bør derfor forbeholdes de mest alvorlige tilfellene.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

Riksadvokatener enig i at § 99 bør endres slik at den også beskytter medlemmer av regjeringen, Stortinget og Høyesterett. Når det gjelder beskyttelse av høyesterettsdommere, begrunner riksadvokaten sitt syn med at «hvis Høyesteretts virksomhet søkes påvirket ved ulovlige midler, vil dette mest sannsynlig skje i form av trusler mv. overfor enkelte dommere».

Høyesterett ser derimot på det nåværende tidspunkt ikke behov for at § 99 også omfatter medlemmer av Høyesterett.

Oslo Politidistrikt mener at forslaget til ny lovtekst i departementets høringsbrev «i utgangspunktet vil gi beskyttelse for en naturlig krets personer». Høringsinstansen uttaler imidlertid:

«Vi henleder likevel oppmerksomheten på at i henhold til Straffelovens kommentarutgave 1995 omfattes ikke Kronprinsen av oppregningen, med unntak for de tilfeller hvor han opptrer som «kongemaktens midlertidige utøver» i medhold av Grunnloven § 41... Den øvrige del av arverekkefølgen omfattes naturlig nok heller ikke. På denne bakgrunn bør departementet etter vår oppfatning foreta en vurdering av om lovteksten bør utvides slik at i alle fall tronfølgeren omfattes.»

9.3.4 Departementets syn nå

Det ser ut til å være enighet blant høringsinstansene om at § 99 bør verne både regjerings- og stortingsmedlemmer. Høyesterett ser derimot ikke behov for at bestemmelsen også skal skal omfatte høyesterettsdommere.

Departementet er enig med Høyesterett i at risikoen for at en høyesterettsdommer blir utsatt for trusler er liten. Men risikoen er heller ikke stor for at noen truer Høyesterett som organ. Departementet er enig med riksadvokaten i at dersom noen skulle søke å hindre Høyesterett i sin virksomhet, vil dette like naturlig skje i form av vold og/eller trusler mot enkeltmedlemmer av Høyesterett, som i form av slike handlinger rettet mot selve organet. Ulovlige handlinger overfor den enkelte dommer vil lettere forbli skjult og vil følgelig være mer virkningsfulle. Trusler mot enkeltdommere for å hindre dem i sin virksomhetsutøvelse kan dessuten være av like alvorlig karakter som trusler mot Høyesterett som kollektivt organ. Departementet mener derfor at også høyesterettsdommere bør være beskyttet av § 99 når bestemmelsen først endres.

Straffeloven § 99 beskytter også regentens utøving av sin frie myndighet mot vold, trusler og andre ulovlige midler. Det siktes her til regentens myndighetsutøving etter Grunnloven § 41. Departementet legger til grunn at det vil rammes av § 99 dersom regentens myndighetsutøving blir hindret gjennom ulovlige handlinger - f.eks. trusler - som skjer før han tiltrer som regent i henhold til Grunnloven § 41. Derimot vil ikke § 99 ramme vold, trusler eller andre ulovlige handlinger mot tronfølgeren når handlingen ikke har noen betydning for tronfølgerens funksjon som regent. Som regent har tronfølgeren strafferettslig vern mot vold i straffeloven §§ 100 og 101, og tronfølgeren har et mer alminnelig strafferettslig vern etter § 102. På denne bakgrunn ser ikke departementet grunn til å foreslå noen endring i § 99 for tronfølgeren.

9.4 Bør forsøk likestilles med fullbyrdet handling?

9.4.1 Vurderingen fra Politiets overvåkingstjeneste

I sitt brev til departementet foreslår POT at forsøk og fullbyrdet handling likestilles. Begrunnelsen er at de aktuelle handlingene er like straffverdige enten gjerningspersonen lykkes med dem eller ikke.

9.4.2 Høringsbrevet

Departementet pekte i høringsbrevet på at det ikke er noe direkte rettslig behov for å likestille forsøk og fullbyrdet handling og begrunnet dette slik:

«Selv om myndighetsutøvelsen ikke blir hindret, vil forsøk på å hindre den frie utøvelse av myndighet kunne straffes med hjemmel i straffeloven § 49. Dette ville ha betydning for strafferammen, jf. § 51. Dessuten er visse forberedende handlinger til overtredelse av § 99 straffbare etter § 104 jf. § 94. Det vil heller ikke ha betydning for adgangen til telefonkontroll mv. under etterforskningen, da forslagene i Ot. prp. nr. 64 (1998-99) likestiller handling og forsøk på handling når det gjelder hvilke saker som kan begrunne slike metoder.»

Departementet uttalte på den annen side at det kan ha en signaleffekt at det går frem av ordlyden i § 99 at også forsøk er straffbart.

9.4.3 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten mener at det er naturlig å utforme § 99 slik at allerede det å forsøke å påvirke de øverste statsorganer med trusler og vold, anses som fullbyrdet forbrytelse:

«I det norske samfunn har vi ikke noen tradisjon for omfattende eller systematisk bruk av trusler og vold mot myndighetspersoner. De tilfeller vi har, ender stort sett på forsøksstadiet. Den «front» straffebestemmelsen i straffeloven § 99 skal bidra til å forsvare er derfor at ingen engang forsøkerå påvirke de høyeste statsorganer eller deres medlemmer ved bruk av trusler eller vold.»

Oslo politidistrikt anfører at det er et meget viktig signal til potensielle lovovertredere at forsøk likestilles med fullbyrdet handling. Høringsinstansen uttaler at det er vanskelig å måle effekten av strafferammen for forsøk, men det er grunn til å anta at en del potensielle lovovertredere vil avstå fra handlingen ut fra risikoen for å pådra seg en lang fengselsstraff.

Også Politiembetsmennenes Landsforeningstøtter uttrykkelig forslaget om å likestille forsøk og fullbyrdet forbrytelse.

Straffelovkommisjonen er derimot i utgangspunktet skeptisk til straffebud med fremskutt fullbyrdelsestidspunkt. En likestilling mellom forsøk og fullbyrdet overtredelse utelukker straffri tilbaketreden. Kommisjonen uttaler at skal man velge fremskutt fullbyrdelse, må det i det minste foreligge et påviselig behov for en slik ordning. Den viser til at departementet i høringsbrevet gir uttrykk for at det ikke foreligger noe rettslig behov. Da bør man etter Straffelovkommisjonens mening avstå fra en likestilling av forsøk og fullbyrdet forbrytelse. Kommisjonen stiller seg også uforstående til at det for nettopp dette straffebudet skulle være noen sterkere grunn til å markere at også forsøk er straffbart enn for en rekke andre bestemmelser i straffeloven.

9.4.4 Departementets syn nå

Forsøk på overtredelse av § 99 er straffbart allerede i dag, jf. § 49. Å fremskyte fullbyrdelsestidspunktet har den virkning at domstolen ikke blir bundet av regelen i § 51 første ledd om å straffe forsøk mildere enn fullbyrdet handling. Dessuten kan ikke lovbryteren bli straffri etter § 50 om tilbaketreden fra forsøk.

Departementet er enig med Straffelovkommisjonen i at man bare bør gjøre unntak fra lovens normalordning når gode grunner taler for det. Som høringsinstansene har pekt på, vil det kunne ha en positiv signaleffekt å likestille forsøk og fullbyrdet handling. Men samtidig fratar man lovovertredere noe av motivasjonen for å tre tilbake fra forsøk. Kriminalpolitiske hensyn kan derfor også tale imot en slik likestilling.

Paragrafene 127 og 128 retter seg mot den som ved vold og trusler søker å få en offentlig tjenestemann til å foreta eller unnlate en tjenestehandling. Her er altså fullbyrdelsestidspunktet fremrykket. Sammenhengen med disse straffebudene tilsier etter departementets syn at også § 99 likestiller forsøk og fullbyrdet handling. Departementet fremmer etter dette forslag om at § 99 skal ha fremrykket fullbyrdelsestidspunktet.

9.5 Hvilke interesser bør være beskyttet?

9.5.1 Innledning

Straffeloven § 99 beskytter «den fri utøvelse av ... myndighet». Begrepet er snevrere enn «virksomhet», som brukes for eksempel i § 97 annet ledd. Det er antatt at de øverste statsorganers forretningsvirksomhet faller utenfor.

POT foreslo i brevet til departementet at formuleringen «den fri utøvelse av sin myndighet» erstattes med ordene «sin virksomhet». Overvåkingstjenesten viser til at regjeringsmedlemmenes deltakelse i den politiske debatt fortjener et strafferettslig vern selv om det ikke er å anse som utøvelse av myndighet.

9.5.2 Høringsbrevet

Departementet sa seg i høringsbrevet enig med POT i at dersom regjeringsmedlemmer mv. skal tas med i opplistingen i § 99, er den interessen som beskyttes av bestemmelsen slik den lyder i dag noe snever. Dette gjelder særlig fordi «myndighetsutøving» etter nåtidens språkbruk, f.eks. i forvaltningsloven, lett vil bli oppfattet slik at begrepet ikke omfatter alle virkemidler som statsorganene har. En utvidelse av § 99 til å gjelde de nevnte statsorganenes og personenes «virksomhet», vil blant annet innebære at organenes forretningsvirksomhet og individenes politiske virksomhet omfattes. En slik utvidelse kan imidlertid etter departementets syn tale for at minstestraffen etter § 99 bør falle bort i de tilfeller hvor den frie utøvelsen av myndighet ikke er hindret. Ellers mente departementet at den gjeldende strafferammen på fengsel inntil 15 år bør beholdes.

9.5.3 Høringsinstansene

Riksadvokaten er enig med Overvåkingstjenesten i at medlemmene av Regjeringen og Stortinget bør beskyttes når de deltar i alminnelig politisk virksomhet, og ikke bare når de utøver egentlig myndighetsutøvelse. Riksadvokaten peker på at

«deltakelse i alminnelig politisk virksomhet også kan påvirke myndighetsutøvelsen. Den alminnelige politiske virksomhet er langt på vei en nødvendig faktainnsamling forut for myndighetsutøvelsen: Hvilke tiltak som blir vedtatt og iverksatt mot ytterliggående og voldelige politiske grupperinger, vil for eksempel vanskelig være upåvirket av om regjerings- og stortingspolitikere trues til ikke å oppsøke steder eller grupperinger som har blitt rammet av volden. På dette punkt vil den foreslåtte utvidelse derfor ikke bare være en utvidelse av «dekningsområdet», men bidra til å effektivisere det strafferettslige vern mot at statsorganenes myndighetsutøvelse påvirkes ved bruk av straffbare midler.»

Også Oslo politidistriktstøtter forslaget om å endre ordlyden i straffeloven § 99 fra «den frie utøvelse av sin myndighet» til «sin virksomhet». En slik endring vil gi de personer og organer som omfattes av oppregningen, en bedre beskyttelse enn etter dagens lovtekst. Høringsinstansen viser til at det blant annet har forekommet tilfeller hvor enkelte stortingspolitikere har blitt truet i forbindelse med valgkampmøter for sitt parti. Med bakgrunn i de erfaringer som allerede er gjort og den internasjonale utviklingen, mener Oslo politidistrikt at det er behov for en bedre beskyttelse for at de aktuelle personer og organer skal kunne utøve sin virksomhet på alle områder og for å motvirke at de skal vegre seg for å stå fram med sine ytringer i den offentlige debatt.

Forsvarergruppen av 1977 mener at det må presiseres at det er de aktuelle personers utøvelse av sitt verv eller ombud som er beskyttet. Høringsinstansen uttaler:

«Det er således noe tvilsomt om en statsråd som deltar i en lokalvalgkamp som deltager for sitt parti fortjener noen særlig beskyttelse ut over det som øvrige deltagere i samme valgkamp nyter av rettsbeskyttelse. Slik sett vil i ytterste konsekvens den foreslåtte lovendring også fange opp den situasjon der en arg velger heller et glass med pils på statsråden som deltar på lokalmøtet for Haugesund Kristelig Folkeparti, dersom velgeren gjør dette for å søke å hindre statsråden i å tale videre. Dette blir da en jurysak med strafferamme på 15 år i stedet for som i dag der [slike saker] er blitt avgjort ved påtaleunnlatelse eller bot. Forsvarergruppen av 1977 er usikker på om dette innebærer at teksten bør være annerledes enn foreslått av departementet, men det må i alle fall presiseres at begrepet «virksomhet» i første ledd må knyttes til de oppgaver vedkommende har i egenskap av sitt embete/ombud, og ikke generell utøvelse av politisk aktivitet.»

9.5.4 Departementets syn nå

På bakgrunn av høringen viderefører departementet forslaget i høringsbrevet. Departementet er enig med Forsvarergruppen av 1977 i at det bare er trusler mot statsråden, stortingsrepresentanten mv. som sådan som skal være beskyttet etter § 99. Det er ikke grunn til at vedkommende skal ha noe større rettsbeskyttelse enn andre politikere som driver valgkamp. Her er den alminnelige bestemmelsen i § 222 tilstrekkelig.

Stortingspolitikere eller statsråder som blir truet på et valgkampmøte for sitt parti, vil følgelig ikke være beskyttet av forslaget til ny § 99. Departementet mener at dette kommer tilstrekkelig klart til uttrykk i den foreslåtte lovteksten, ved ordlyden «[d]et samme gjelder», jf. annet punktum. «Det samme» viser tilbake på alle vilkårene i første punktum, herunder også vilkåret om at vedkommende må hindres i «sin virksomhet», og da underforstått sin virksomhet som «medlem i Stortinget, Statsrådet eller Høyesterett».

9.6 Strafferammen

9.6.1 Innledning

I høringsbrevet uttalte departementet at utvidelsen av § 99 fra å gjelde «utøvelse av ... myndighet» til å gjelde de nevnte statsorganers og personers «virksomhet», bør ha som konsekvens at minstestraffen i § 99 faller bort når den frie utøvelsen av myndighet ikke er hindret.

9.6.2 Høringsinstansenes syn

Den Norske Advokatforening mener at det i alle tilfeller er uhensiktsmessig med en minimumsstraff på 5 års fengsel:

«Også når det gjelder overtredelser av denne bestemmelsen, kan en tenke seg forhold som teknisk sett går inn under gjerningsbeskrivelsen i straffebudet, men der det vil være støtende å bruke en så streng reaksjon, f eks dersom det gjelder personer med dårlig dømmekraft og begrenset evne til å gjennomføre de framsatte trusler.

I dag er minstestraffen hefte eller fengsel i minst 5 år. Etter strl. § 22 skal to dagers hefte anses å svare til en dags fengsel. Forslaget innebærer derfor en fordobling av minstestraffen. Vi mener at minstestraffen ikke bør settes høyere enn 2 års fengsel når heftealternativet faller bort.»

Også riksadvokaten er kritisk til en minstestraff på fem års fengsel:

«Når bestemmelsen nå utvides til å gjelde alle medlemmer av Stortinget og Regjeringen, og den politiske virksomhet generelt, er det grunn til å overveie om ikke en minstestraff på fem års fengsel kan komme til å bli for streng også i de tilfeller hvor trusselen eller volden virker. Skal for eksempel den som gjennom trusler har oppnådd at en lokal stortingsrepresentant ikke deltar på et debattmøte om rasisme i hjemkommunen, straffes med fengsel i minst fem år.

Med det dekningsområdet bestemmelsen i § 99 får, er det riksadvokatens oppfatning at minstestraffen bør oppheves.»

9.6.3 Departementets syn nå

Både riksadvokaten og Den Norske Advokatforening mener at en minimumsstraff på 5 års fengsel er for høy. Advokatforeningen uttaler at laveste straff ikke bør være mer enn to års fengsel, mens riksadvokaten foreslår at minstestraffen oppheves helt.

Advokatforeningen begrunner sitt syn med at to års fengsel svarer til fem års hefte - som er minimumsstraffen etter gjeldende § 99. Hefte er gått ut av bruk for flere tiår siden. Hefte var imidlertid ment som en mer lempelig form for frihetsstraff enn fengsel, og skulle ikke ha samme vanærende karakter som fengselsstraffen. Det er således riktig at det at hefte fjernes som straffeform, medfører at minstestraffen etter § 99 skjerpes i forhold til det som var lovgivernes mening da bestemmelsen ble vedtatt.

Departementet legger større vekt på at minstestraffen i § 99 kan virke som en tvangstrøye for domstolene. Som påpekt i høringsbrevet punkt 8.2 (referert i punkt 8.2.2 i proposisjonen her) kan det selv ved alvorlige lovbrudd foreligge formildende omstendigheter som det bør tas hensyn til ved straffutmålingen. Generelt har derfor tendensen gått i retning av å oppheve særskilte minstestraffer. Når departementet foreslår at § 99 skal omfatte mer enn den rene myndighetsutøvelse, innebærer det dessuten at bestemmelsen vil ramme handlinger av mindre alvorlig karakter enn det den rammer i dag. Departementet går etter dette inn for å oppheve minstestraffen i § 99.