3 Lovens formål og virkeområde

3.1 Lovens formål

3.1.1 Arbeidsgruppens forslag

Gjeldende lov har ingen formålsbestemmelse som angir hvilke sentrale hensyn loven skal ivareta. Arbeidsgruppen har derfor funnet det hensiktsmessig å utforme en formålsbestemmelse, jf. punkt 5.2 i rapporten. Etter arbeidsgruppens syn er formålet med vaktvirksomhetsloven å sikre rettssikkerheten til de som kommer i kontakt med vektere, sikre god kvalitet i vekterbransjen og legge forholdene til rette for en effektiv offentlig kontroll av vaktvirksomheten. I tillegg anser arbeidsgruppen det som et formål å hindre vaktvirksomhet som på grunn av sin militære eller annen sikkerhetsmessige karakter ikke er forenlig med ordinær vaktvirksomhet og for øvrig er ulovlig eller i strid med internasjonal rett.

3.1.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Politidirektoratet, Søndre Buskerud politidistrikt og Østfinnmark politidistrikt er enig i at det er behov for å ta inn en formålsbestemmelse i loven.

Forsvarsdepartementet foreslår en tilføyelse av ordet «privat» i forslagets siste bokstav, slik at setningen ikke kan leses som om vaktvirksomhet organisert av Forsvaret kan bli ansett som ulovlig eller i strid med internasjonal rett.

Hovedtillitsvalgte for vekterne mener at hovedformålet med loven, å regulere vaktvirksomhet, er blitt borte i formålsparagrafen. For øvrig fremheves det at siktemålet med reguleringen er god kvalitet, opplæring og kontroll, sikre lovlig og rettssikker virksomhet etc. Hovedtillitsvalgte for vekterne foreslår en formålsbestemmelse hvor man løfter frem vekterbegrepet.

Departementet er enig i at loven bør ha en formålsbestemmelse, og slutter seg til de formål som arbeidsgruppen har kommet frem til. Bestemmelsen vil framheve og skape bevissthet om de viktigste hensyn som loven skal ivareta, og gi en anvisning på de sentrale funksjonene til loven. Formålet vil videre være et moment ved tolkingen av lovens øvrige bestemmelser, særlig ved bestemmelsene som legger opp til en skjønnsutøvelse.

Departementet er uenig med Forsvarsdepartementet om at det er behov for å tilføye ordet «privat» i lovforslag til ny § 1 bokstav d all den tid slik virksomhet som Forsvaret ønsker å unnta eksplisitt er unntatt etter forslagets § 2 tredje ledd, siste setning. En slik tilføyelse vil også unnta annen offentlig virksomhet, selv om det ikke er tenkelig at de skulle utføre slik tjeneste i dag.

Til bokstav d vil departementet ellers bemerke at vaktvirksomhet utført av private selskaper er et kjent fenomen i konfliktområder. Typiske oppgaver kan være livvakttjeneste og væpnet vakthold. Ofte opptrer slikt personell i antrekk som kan ligne en militær uniform. Dersom slikt vaktpersonell i et konfliktområde er bevæpnet og bærer en militærlignende uniform, kan det lett føre til uklarhet om roller. De er ikke underlagt militær disiplin og demokratisk kontroll på samme måte som vanlige soldater. De vil vanligvis heller ikke ha fått noen opplæring i krigens folkerett. Man vil derfor kunne få en øket risiko for ulovligheter og overgrep, samtidig som det vil være vanskelig å forfølge slike hendelser rettslig.

Slikt vaktpersonell vil ikke være lovlig stridende i folkerettslig forstand. Dette innebærer at maktbruk som går lengre enn bestemmelsene om nødverge gir adgang til vil være straffbart. Det vil for eksempel være ulovlig for ikke militært vaktpersonell i en situasjon av væpnet konflikt, å forsvare et lovlig militært mål med våpenmakt.

3.2 Lovens virkeområde

3.2.1 Egenvakthold

3.2.1.1 Gjeldende rett

Det følger av vaktvirksomhetsloven § 1 at loven gjelder for ervervsmessig vaktvirksomhet, det vil si utførelse av vakttjenester mot vederlag. Vakt­tjenester er definert som

«tjenester der det ved bruk av personer, TV-overvåking, elektronisk overvåking eller på annen måte:

1. utføres tilsyn med privat område eller område med adgang for allmennheten,

2. utføres kontrolltjenester,

3. utføres verditransporter,

4. utføres ledsagertjenester, eller

5. mottas og behandles alarmsignaler fra overfalls- eller innbruddsanlegg eller utrykning etter slike signaler».

Både vakttjenester som tilbys av private og av forvaltningsorgan reguleres av loven. Med forvaltningsorgan menes ethvert organ for stat eller kommune.

Loven gjelder ikke for egenvakthold, nabohjelp eller andre vaktoppdrag som utøves sporadisk og har lite omfang.

3.2.1.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen påpeker at man ser en stadig økende kreativitet når det gjelder å omgå vaktvirksomhetslovens regler ved å etablere en form for egenvakthold. Hensikten med slik organisering kan være å unngå godkjenningsprosessen, redusere administrative kostnader, opplæringskostnader mv. I dag stilles det ingen krav til vandel og utdannelse for personer som utfører egenvakthold, og dette svekker rettssikkerheten både til disse personene selv og til publikum og andre som kommer i kontakt med dem. Arbeidsgruppen foreslår på denne bakgrunn at egenvakthold omfattes av lovens virkeområde. Forslaget er omtalt i punkt 5.2 og 5.3.2 i rapporten.

Arbeidsgruppen understreker at det er vanskelig å lage noen entydig definisjon av begrepet «egenvakthold». Det skal fortsatt være adgang for privatpersoner til å ta vare på egen eiendom. Det er ikke meningen å inkludere alminnelig nabohjelp, ei heller at en vaktmester sjekker at bygningen er tom og at alt er i orden før han låser og går for dagen. Vaktoppdrag som utøves sporadisk og har lite omfang vil falle utenfor det som er gjenstand for regulering. Arbeidsgruppen skriver i punkt 5.3.2 i rapporten:

«Ikke all egenvakthold vil falle innenfor. Ytterpunktet i den andre enden vil være vederlagsfri nabohjelp, som for eksempel å passe på naboens hus mens han er på ferie. Mindre arrangementer hvor det ikke er forventet ordensproblemer eller andre forhold vil også falle utenfor som mindre lokale sportsarrangementer som kretsmesterskap på ski o.l. Men større arrangementer hvor det er forventet en betydelig kontakt med publikum og hvor man for eksempel serverer alkohol, vil klart falle innenfor. Arbeidsgruppen legger til grunn at vaktoppdrag som utøves sporadisk og har lite omfang skal falle utenfor. »

Arbeidsgruppen henter sin definisjon av egenvakthold fra Politidirektoratets rundskriv 2006/8 1 punkt 1.1, og sier i den forbindelse at grensen for egenvakthold må avklares nærmere i forskrift. Definisjonen lyder som følger:

«Med egenvakthold menes vakttjenester av enhver karakter av egen privat eiendom (herunder leiet og festet eiendom) så vel som egne statlige og kommunale eiendommer, med tilliggende bygninger og ansatte, så lenge vaktholdet utføres av virksomhetens egne ansatte.»

Arbeidsgruppen er tydelig på at man ikke har ment å inkludere mottak og behandling av signaler, samt utrykning etter slike signaler, som er en integrert del av kommunale eller statlige tjenester. Som eksempel nevnes de offentlige nødsentralene og spesielle alarmer knyttet til disse.

3.2.1.3 Høringsinstansenes syn og departe­mentets vurdering

Flere av høringsinstansene har merknader til forslaget. Politidirektoratet, Oslo politidistrikt, Søndre Buskerud politidistrikt, Troms politidistrikt, Østfinnmark politidistrikt, NHO Service, Sikker Vakt, Hovedtillitsvalgte for vekterne og Vaktvesenet støtter at lovens virkeområde utvides slik at egenvakthold faller innenfor. I tillegg tilkjennegir Kommunesektorens Interesse-og arbeidsgiverorganisasjon at organisasjonen ikke har innvendinger mot at egenvakthold tas inn under loven. Politidirektoratet uttaler

«Dette vil kunne hindre oppveksten av selskaper som opererer på siden av den seriøse delen av bransjen og uten noen form for offentlig kontroll. Slik virksomhet vil skaffe seg uberettigde konkurransefortrinn all den stund det ikke stilles noen krav verken til utdannelse eller vandel.»

Datatilsynet og Advokatforeningen tilrår at det foretas en nærmere avklaring og presisering av hvilket egenvakthold som omfattes. Datatilsynet mener det vil være uheldig å la reglene i vaktvirksomhetsloven omfatte egenvakthold i den utstrekning forslaget legger opp til. Advokatforeningen ber om at det vurderes om det er nødvendig å stille like omfattende krav til alt egenvakthold, og anbefaler at det åpnes for en mer fleksibel praktisering av loven overfor egenvakthold.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon er sterkt uenige i å la virksomheter som utfører eget vakthold/kontroll komme inn under loven. Den viktigste grunnen er at slikt begrenset vakthold/kontroll ofte vil være av mindre omfang og/eller en mindre del av virksomheten.

Norsk Rockforbund er skeptiske til å la egenvakthold reguleres av loven på grunn av at dette vil kunne få negative konsekvenser for festivalbransjen mv. i tilknytning til arrangementsvakthold.

Fiskeri-og kystdepartementet anbefaler at havner og havneterminaler som omfattes av ISPS-regelverket og/eller havnesikringsforskriften unntas fra vaktvirksomhetslovens anvendelsesområde. Bakgrunnen er at gjeldende regelverk ivaretar vakthold i havner og havneterminaler på en tilfredsstillende måte. Det anses som lite formålstjenlig, og både økonomisk og administrativt uheldig, at offentlige havnemyndigheter skal måtte godkjennes som vaktselskap for å kunne utøve egenvakthold i havnevesenets egne havneterminaler. Videre mener Fiskeri-og kystdepartementet at et krav om ansettelse i et vaktselskap i mange tilfeller vil bli svært byråkratisk og omfattende for private havneterminaler.

Departementenes servicesenter mener det bør vurderes særskilt om etatens vakt-og resepsjonstjeneste skal underlegges loven.

Norges Bank uttaler at en utvidelse av loven til å omfatte institusjoner av Norges Banks kategori vil være uhensiktsmessig:

«Offentlige institusjoner som er underlagt og som i sitt sikkerhetsarbeid baserer seg på lov om forebyggende sikkerhetstjeneste, og institusjoner som har ansvar for beskyttelse av kritisk infrastruktur og/eller kritiske samfunnsfunksjoner, bør etter Norges Banks vurdering ikke være omfattet av loven».

Politidirektoratet deler dette syn. Yrkesorganisasjonenes sentralforbund mener også at det bør vurderes om noen, for eksempel sikkerhetsavdelingen i Norges Bank, bør unntas fra loven i sin helhet. Det vises til at avdelingen er underlagt strengere regulering enn det vaktvirksomhetsloven legger opp til.

NHO Service og Sikker Vakt har for øvrig foreslått at det presiseres i loven at utleie av vektere omfattes. I tillegg har disse to instansene foreslått at det klargjøres i lovteksten at utenlandske foretak som utøver vaktvirksomhet i Norge må ha forretningssted her i landet, tilfredsstille de samme vilkår som et norsk vaktforetak og kunne være gjenstand for nødvendig kontroll av norske myndigheter.

Forsvarsdepartementet tar til orde for en presisering av at loven ikke gjelder den vaktvirksomhet som Forsvaret bedriver ved bruk av eget personell.

Departementet viser til at spørsmålet om egenvakthold skal omfattes av loven eller ikke, har vært diskutert tidligere både i forbindelse med innføringen av den første loven om vaktvirksomhet og ved den senere lovrevisjonen. Begge gangene falt man ned på at egenvakthold ikke skulle omfattes.

Slik departementet ser det, synes det som om enkelte forsøker å organisere seg vekk fra loven ved å benytte egenvakthold i større grad. I bedrifter av noe størrelse kan det være etablert en egen stab av personell som utfører oppgaver av sikkerhetsmessig karakter. Man kan se for seg at eksempelvis større butikker som etablerer sin egen vakt- eller kontrollenhet. Dette er ut fra et rettssikkerhetsperspektiv betenkelig, ettersom det for publikum er likegyldig om vekteren er ansatt i et vaktforetak eller den bedriften vaktholdet skjer i regi av. For de som utøver slik tjeneste for egen bedrift i dag, stilles fra lovgivers side verken krav til vandel eller til utdanning.

Mange kan ha mer eller mindre treffende begrunnelser for at nettopp egen virksomhet ikke skal omfattes, og departementet har forståelse for enkelte av motargumentene som har kommet i høringsrunden. Departementet mener likevel at hensynet til likebehandling og ensartethet må være avgjørende, og fraråder derfor at man i stor grad åpner opp for unntak eller skiller mellom offentlig og privat virksomhet. Hvis man først åpner opp for unntak, vil dette kunne føre til en uthuling av loven. Dessuten må behovet for å sikre adekvat opplæring og en uavhengig kontroll tillegges vekt.

Når departementet har vurdert unntak er det særlig vektlagt hvordan annet regelverk har regulert vaktholdet. Som påpekt av Fiskeri- og kystdepartementet, er havner og havneterminaler omfattet av ISPS regelverket (International Ship and Port Facility Security Code). I tillegg gjelder dette også for skip. Skipsfartsnæringen er pålagt vakthold i medhold av regelverk utarbeidet av FNs sjøfartsorganisasjon IMO og EU-regelverket. Skipssikkerhetsloven og nasjonale forskrifter implementere det internasjonale regelverket. Bakgrunnen for det internasjonale regelverket var ønsket om å forhindre terroranslag mot internasjonal skipsfart. Det er derfor naturlig at dette vurderes i sammenheng uavhengig av om vaktvirksomheten finner sted om bord på et skip eller på en havn eller havneterminal. Departementet ser i tillegg til at det foreligger et internasjonalt regelverk som har regler som skal sikre krav til adekvat opplæring, at kontrollaspektet ved skip som ankommer Norge kan være særdeles komplisert og foreslår derfor at skip underlagt ISPS-regelverket helt unntas loven.

For havner og havneterminaler ser departementet imidlertid at det bør kunne skilles mellom den behandlingen som omfatter gods og den mer publikumsrettede behandlingen som skjer ved cruise- og passasjerterminalene. Det er særlig den publikumsrettede aktiviteten som vil kreve opplæring i forhold til behandling av publikum. Det er i dag for eksempel ikke gitt regler for hvordan kroppsvisitasjon skal foregå da dette i dag utføres av innleide vaktselskaper. Departementet mener derfor at denne delen av virksomheten bør omfattes av vaktvirksomhetsloven, men ser ikke av samme grunn behov for at loven skal omfatte godsterminalene. Formålet med vaktvirksomhetsloven anses tilstrekkelig ivaretatt med et slikt skille og departementet går derfor inn for at skip og godsterminaler som omfattes av ISPS-regelverket unntas fra vaktvirksomhetsloven.

Når det gjelder Norges Bank og egenvakthold, må dette også ses i sammenheng med bevæpning av vaktstyrken i Norges Bank. Norges Bank står i en særstilling som statsinstitusjon. Et anslag mot Norges Bank vil derfor måtte bli å vurdere som mer alvorlig enn et anslag mot en ordinær bank. Departementet er derfor enig i at sikkerheten rundt banken og transport av verdier til og fra banken bør ha et særlig sikkerhetsmessig vern.

I dag er sikkerhetsavdelingen i Norges Bank den eneste vaktstyrken i Norge som er bevæpnet. Avdelingen har ansvar for sikring av områder i og rundt banken, samt de verditransporttjenestene som utføres av banken. Seddeltransportene i regi av Norges Bank eskorteres av bevæpnet politi.

Arbeidsgruppens forslag om at egenvakthold skal omfattes av vaktvirksomhetslovens anvendelsesområde, vil som et utgangspunkt derfor også gjelde for Norges Banks vaktstyrke. Arbeidsgruppen vurderer i punkt 5.7.2 i rapporten om man bør gjøre unntak fra hovedregelen om at vakttjeneste skal utføres ubevæpnet for Norges Bank. Fra rapporten gjengis:

«Arbeidsgruppen registrerer at vakter tilknyttet Norges Bank har lettere tilgang til våpen enn norsk politi. Dette etter avtale med Oslo politidistrikt. Dette er imidlertid et tankekors i og med at politiet i utgangspunktet er ubevæpnet i sin daglige tjeneste, eventuelt praktiserer fremskutt lagring av våpen.

Arbeidsgruppen ser at det kan ha en preventiv virkning blant kriminelle at sikkerhetsstyrken bærer våpen. På den annen side er det også klare holdepunkter for at bevæpning fremprovoserer våpen i det kriminelle miljøet. Dette er en av grunnene til at norsk politi er ubevæpnet ved ordinær tjeneste. Det må imidlertid kunne legges til grunn at de fysiske sikringstiltakene er bedre i dag enn de var tidligere, slik at dette i seg selv har en forebyggende effekt. Videre antas det at en tett dialog med politiet vil medføre at betydningen av vaktstyrkens egen bevæpning reduseres betraktelig. Ved seddeltransport bør politiets bistand være av et slikt omfang at sikkerheten opprettholdes på et tilfredsstillende nivå selv om en fjerner transportørenes våpen. Det bemerkes at andre vaktforetak som utfører verditransporter gjør dette uten bevæpning.»

Under forutsetning av at sikkerheten både ved hovedkontoret og under transport ivaretas gjennom et nært samarbeid med politiet, kom arbeidsgruppen frem til at det ikke bør gjøres unntak for Norges Bank.

Av høringsinstansene gir Norges Bank, Politidirektoratet og Yrkesorganisasjonenes sentralforbund uttrykk for at dersom Norges Bank skal omfattes av vaktvirksomhetsloven, så bør det gjøres unntak fra hovedregelen om ubevæpnet vakttjeneste. Fra høringssvaret til Politidirektoratet gjengis:

«Bevæpning av vakt og verditransportpersonell i Norges Bank er forankret i politifaglige vurderinger og klarert med politiet. Forslaget om å avvæpne vaktstyrken i Norges Bank må forventes å utløse kompenserende og skjerpede krav til vakt og bistand fra politiet, så vel i forhold til intern sikkerhet som verditransporter. Det er ikke høstet generelle eller konkret erfaringer av negativ art som tilsier at bevæpningen av vaktstyrken i Norges Bank bør avvikles. Etter Politidirektoratets vurdering bør det ikke foretas endringer med virkning for Norges Bank som kan utløse krav til kompenserende og ressurskrevende tiltak fra politiet».

Norges Bank uttaler blant annet:

«Arbeidsgruppen har etter Norges Banks vurdering i for stor grad lagt vekt på at bankens vaktvirksomhet er å sammenligne med annen regulær vaktvirksomhet. Norges Bank mener at det foreligger så store forskjeller i både arbeidsoppgaver og trusselbilde, at en slik sammenligning ikke er dekkende på viktige områder innenfor bankens sikkerhetsarbeid.

I arbeidsgruppens rapport pkt. 5.7.2 er det lagt til grunn at det for eksempel ved seddeltransporter bør foreligge bistand fra politiet i et slikt omfang at sikkerhetsnivået er tilfredsstillende selv om man fjerner transportørenes våpen. Banken mener at det fortsatt må være de operative politimyndigheter som skal vurdere behov, graden av bevæpning, i hvilke tilfelle våpen skal bæres, opplæring og vedlikeholdstrening. Politiets tilrådning vil bero på en vurdering med hensyn til om omfanget av politiets bistand gjør det nødvendig med bevæpning av bankens vaktpersonell. Vurderingen vil igjen kunne bero blant annet på den til enhver tid gjeldene ressurssituasjon i politiet, trusselbildet osv. En eventuell tilrådning fra politiet om bevæpning i bankens vaktstyrke vil som nevnt ikke kunne gjennomføres dersom det i loven fastsettes et forbud mot bevæpnet vakthold som gjelder for banken. Norges Bank går derfor i mot et slikt lovfestet forbud mot bevæpning som vil gjelde for bankens vaktvirksomhet.»

Finansdepartementet forutsetter at en i vurderingen av forslaget om at forbudet mot bevæpning også skal gjelde for vaktstyrken til Norges Bank, tar i betraktning de særskilte sikkerhetsfaglige hensyn, herunder Norges Banks vurdering.

D e p a r t e m e n t e t konstaterer at høringsinstansene som har uttalt seg er negative til forslaget om avvæpning av Norges Bank. Departementet ser imidlertid, som arbeidsgruppen, at det er grunn til å stille spørsmålstegn ved at man her har en særordning hvor en egen vaktstyrke har tilgang til våpen og pr. i dag også en videre adgang enn norsk politi. Denne særordningen ble dessuten etablert for flere tiår siden.

Departementet vil i tilknytning til seddeltransport påpeke at det her foreligger en rekke likhetstrekk med den verditransport som utføres av andre vektere. Det forhold at det ved transporter som utføres av Norges Bank er snakk om større verdier, er etter departementets syn ikke et tilstrekkelig argument alene for bevæpning ettersom disse transportene eskorteres av politiet. Dersom politibeskyttelsen er på et sikkerhetsmessig forsvarlig nivå, blir det et spørsmål om det vil være behov for egne bevæpnede vakter i tillegg.

Når det gjelder vaktholdet i selve banken, så er departementet av den oppfatning at det også her bør kunne vurderes om det er tilstrekkelig med forsvarlig politibeskyttelse.

Departementet ser at Norges Bank står i en særstilling som et nasjonalt symbol. Et anslag mot Norges Bank vil derfor måtte bli å vurdere som mer alvorlig enn et anslag mot en ordinær bank. Departementet er derfor enig i at sikkerheten rundt banken og transport av verdier til og fra banken bør ha et særlig sikkerhestmessig vern. Departementet legger også til grunn at politiet har et særlig ansvar for å sikre Norges Bank og transporter til og fra denne. Et ansvar som norsk politi erkjenner.

Ut fra et politifaglig ståsted mener departementet at bevæpning av vaktstyrken ved Norges Bank reiser tre spørsmål. For det første hvilke grenser er det for vaktstyrkens bruk av våpen. For det andre hvordan vil det at vaktstyrken er bevæpnet virke inn på en politifaglig aksjon ved et eventuelt ran og for det tredje hvilken betydningen har den til enhver tid gjeldende trusselvurdering av ransmiljøet for spørsmålet om bevæpning av vaktstyrken.

Departementet har lagt til grunn at dagens adgang til bevæpning er basert på selvforsvar og ikke for å avverge et angrep på selve pengetransporten eller pengeoppbevaringen. Departementet mener derfor at dagens bevæpning setter Norges Banks vaktpersonell i en svært vanskelig situasjon når det gjelder å vurdere bruk av våpenet. Det vil kun være i de tilfeller hvor eget liv direkte er truet at bruk av våpenet er tillatt. Departementet mener at det vil være svært vanskelig for den enkelte å foreta en kvalifisert vurdering i en skarp situasjon om det er verdiene som det anvendes våpen for å beskytte eller eget liv.

Såfremt politiet skal løse en skarp situasjon er det viktig at de har kontroll over våpen på innsatsområdet. Såfremt vaktene overgir seg i en situasjon vil ranerne få kontroll over vaktenes våpen. I tillegg vil vaktenes bruk av eller trussel om bruk av våpen kunne medføre endringer i ranernes atferd og dermed utsette vaktene for økt fare. Dette er forhold som vil kunne gjøre politiets oppgave med å løse ranssituasjonen svært vanskelig. I forhold til egenbeskyttelsen vil en væpnet vaktstyrke ha liten effekt. Ranerne må enten få vaktene ut av transportbilen eller være kommet inn i Norge Bank før sikkerhetsanordninger mellom vaktene og ranerne er fjernet. Det kan tenkes situasjoner hvor vaktene vil kunne bli truet til å forlate sikkert område, men da vil en bevæpning slik departementet ser det i all hovedsak forverre sikkerhetssituasjonen for vakten.

Politiet foretar til enhver tid en vurdering av aktuell trussel fra ransmiljøet. Politiet må i henhold til denne vurdere hvor mye ressurser som må settes inn for å beskytte verdiene i Norges Bank. Dette gjøres i dag og vil ikke bli annerledes med eller uten bevæpning av vaktstyrken.

Departementet viser til uttalelsen fra Politidirektoratet, hvor det fremgår at en avvæpning av tjenesten vil stille økte krav til politiets ressurser i form av kompenserende tiltak. Departementet mener for det første at rene ressurshensyn ikke bør være styrende for avgjørelsen om å opprettholde bevæpningen av vaktstyrken i Norges Bank eller ikke. Men dernest at direktoratet synes å bygge på feil grunnlag i sin uttalelse. Som det er fremhevet ovenfor er det ikke bevæpningen av vaktene som tilsier økt politipersonell, men den til enhver tid gjeldende trusselvurdering mot verdiene. Avvæpningen av vaktene tilsier derfor etter departementets mening ikke at politiets vakthold må styrkes uten at trusselbildet endres.

Departementet har vurdert dette opp mot høringsinstansenes syn og kommet til at de omfattede miljøene, Finansdepartementet herunder Norges Bank og Politidirektoratet bør tillegges avgjørende vakt. Departementet har også vektlagt at det synes som om opplæringen til vaktstyrken er adekvat og tilfredsstillende. Departementet ønsker imidlertid ikke å åpne opp for unntak i loven for bevæpning, se pkt. 8.2, da dette kan gi uheldige signaler til andre som utfører vakttjeneste.

Departementet går etter dette inn for at man gjør unntak for Norges Banks vaktstyrke, men legger til grunn at bruk av ordinære vektere utover egen vaktstyrke omfattes av loven enten disse er innleid av et vaktselskap eller banken selv skulle ønske å tilsette slikt personell.

Departementet går av disse grunner inn for at lovens virkeområde forøvrig utvides til å omfatte egenvakthold. For ordens skyld nevnes at departementet legger til grunn at Det kongelige hoff på grunn av sin særstilling ikke omfattes av loven.

Når det gjelder regulering av vaktholdet ved Stortinget har en vurdert om dette kan være problematisk hva gjelder forholdet mellom Storting og forvaltning. Det er imidlertid vaktpersonellet og deres vakttjeneste som vaktvirksomhetsloven skal regulere, og ikke Stortingets virksomhet som sådan. Dette er drift og ivaretakelse av sikkerhet ved vakthold, og slik sett et ytre forhold rundt Stortinget i form av en tjeneste som blir regulert. Andre tjenester som er undergitt ulik regulering ytes også til Stortinget uten at dette anses problematisk. Departementet mener derfor at vaktholdet ved Stortinget bør omfattes av lov om vaktvirksomhet.

Det vil naturligvis ikke være noe i veien for at det i tilknytning til særlige tjenester stilles mer omfattende krav til teoretisk og praktisk opplæring enn det som kreves etter lov om vaktvirksomhet. Det kan også tenkes at det for enkelte spesielle vaktenheter vil være nødvendig med mer omfattende sikkerhetsklarering i henhold til annet lovverk.

Departementet ser at det kan være behov for å foreta nærmere avgrensninger i regelverket av hva som ligger i begrepet egenvakthold, og legger til grunn at dette bør vurderes i forbindelse med utarbeidelsen av ny forskrift.

Forslagene fra NHO Service og Sikker Vakt om å presisere i loven at utleie av vektere er omfattet og at det bør stilles de samme krav til utenlandske foretak som til norske synes overflødige. Det er ikke tvilsomt at utleie av vektere er omfattet av vaktvirksomhetsloven. Ei heller synes det å være behov for å si uttrykkelig at lovens krav også må oppfylles av utenlandske foretak, da dette allerede ligger implisitt i reglene.

Forslaget til Forsvarsdepartementet om å presisere at loven ikke gjelder for vakthold som utføres av Forsvarets eget personell synes klargjørende, og er innarbeidet i lovforslaget, jf forslagets § 2, tredje ledd siste setning. I tillegg legger departementet til grunn at dette også omfatter personell uten utdannelse fra Forsvaret.

Departementet bemerker at en følge av at egenvakthold blir en del av lovens virkeområde, er at man må rette større oppmerksomhet mot å skille mellom hva som er vakttjeneste og hva som er andre oppgaver. Dette gjelder i første rekke for forvaltningsorganer og bedrifter som har egen vaktstyrke. Skillet vil videre være nødvendig i foretak som tilbyr både vakttjenester og mer servicepregede tjenester. For eksempel vil ordinær resepsjonstjeneste falle utenfor vaktvirksomhetslovens anvendelsesområde.

Det vil være naturlig at også risikoen for bruk av makt i vaktholdet vil være av betydning for å kunne vurdere om forholdet må anses som et egenvakthold som skal omfattes av loven eller om forholdet har en slik karakter at det bør kunne unntas og derav kunne drives uten tillatelse fra tillatelsesmyndigheten. Det å sikre rettssikkerheten til de som kommer i kontakt med vekterne er en av hovedformålene med loven. Dette må imidlertid vurderes nærmere i forskriftsarbeidet.

Det reiser seg spesielle spørsmål for SMB-bedriftene. For disse bedriftene kan et spørsmål om økte kostnader være avgjørende for det å kunne drive lønnsomt videre. I de tilfeller hvor politiet pålegger ordensvakt eller hvor det av sikkerhetsmessige grunner ønskes brukt vakthold, vil disse bedriftene også måtte omfattes av regelverket. Men for øvrige forhold må det vurderes om bruk av vakt er av en slik art at rettssikkerheten til de som kommer i kontakt med vekterne er avgjørende. Bedriftens økonomiske situasjon kan ikke gå foran et slikt formål. Departementet vil anbefale at forholdet til disse bedriftene vurderes i forskriftsarbeidet under egenvakthold og at det der skal legges vekt på muligheten for å lempe belastningene for disse bedriftene og utvikle ordningene som innenfor lovens formål kan ivareta dette.

3.2.2 Parkeringsvakthold

Etter gjeldende rett er det avgjørende for om vaktvirksomhetsloven får anvendelse hvorvidt tjenestene som utføres kommer inn under beskrivelsen i lovens § 1.

På bakgrunn av et pågående arbeid i Samferdselsdepartementet som tar sikte på å fremme et nytt regelverk for avgiftsparkering, er politiet bedt om å utvise tilbakeholdenhet med å håndheve vaktvirksomhetsloven ovenfor parkeringsselskapene. Politidirektoratet har i rundskriv 2006/8 punkt 1.5 bedt om at oppfordringen følges.

Arbeidsgruppen omtaler parkeringsvirksomhet i punkt 5.3.5 i rapporten. Det antas at siden Samferdselsdepartementet er i ferd med å utarbeide et særskilt regelverk både for offentlig og privat avgiftsparkering, vil dette området ikke lenger være et aktuelt emne for vaktvirksomhetsloven.

Arbeidsgruppens forståelse av det regelverket Samferdselsdepartementet utarbeider, er at dette vil regulere parkeringsvaktenes/-kontrollørenes oppgaver, det vil si kontroll med om det er betalt for parkering, at vedkommende har adgang til å parkere der og at bilen står på oppmerket felt. Andre vaktoppdrag, som å bortvise personer eller ha oppsyn med biler eller automater med tanke på innbrudd, vil være oppdrag for ordinære vektere.

De av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget synes samstemte i at parkeringsvakthold bør holdes utenfor vaktvirksomhetsloven.

Samferdselsdepartementet støtter at parkeringsvakthold ikke lenger vil være et aktuelt emne for loven. Samferdselsdepartementet er enig i at om det på parkeringsområdet utføres andre vaktoppgaver enn de som er knyttet til vilkårsparkeringen, vil dette være oppgaver som underlegges vaktvirksomhetsloven.

Vegdirektoratet synes vurderingene i forhold til parkeringsvakter og vaktvirksomhetsloven er i overensstemmelse med arbeidet med ny felles parkeringsordning for offentlig og privat avgiftsparkering.

Norpark er tilfredse med en egen ordning for parkeringsbransjen utenfor vaktvirksomhetsloven, men påpeker at en del av de oppgavene som rapporten angir bør utføres av vektere ved parkeringsoppdrag som en naturlig del av parkeringsvirksomheten.

Forbrukerombudet understreker at det må skje en avklaring i forhold til Samferdselsdepartementet og eventuelt nytt regelverk om parkeringshåndheving. Bilfjerningsbransjen bør fortsatt sortere under vaktvirksomhetsloven.

Departementet viser til at arbeidsgruppen og høringsinstansene hovedsakelig er enige om at parkeringsvakthold ikke lenger er et aktuelt område for loven, og slutter opp om dette synspunkt. Vaktoppdrag som ikke er et ledd i alminnelig parkeringsvakthold vil etter omstendighetene kunne falle inn under vaktvirksomhetsloven.

3.2.3 Arrangementsvakthold - politiets adgang til å stille vilkår

3.2.3.1 Gjeldende rett

I politiloven § 11 fastsettes en meldeplikt for arrangementer på offentlig sted. Opplistingen av typer arrangementer er ikke uttømmende og det gjelder ingen begrensning til bestemte typer aktiviteter, jf. Ot.prp. nr.22 (1994-1995) Om lov om politiet (politiloven) side 63. Politiet kan iverksette nødvendige tiltak og stille vilkår for avviklingen, jf. § 11 tredje ledd. I tillegg gir politiloven § 14 nr. 3 kommunen adgang til å fastsette i kommunale politivedtekter at det for enkelte arrangementer som er alminnelig tilgjengelig, skal gjelde meldeplikt selv om arrangementet ikke avholdes på offentlig sted. Arrangementet må være av en slik art eller størrelse som gjør det sannsynlig at politioppsyn blir nødvendig av hensyn til ro eller orden eller avvikling av trafikken.

For enkelte arrangementer på offentlig sted kan kommunen fastsette i kommunale politivedtekter at det skal gjelde en søknadsplikt, jf. politi­loven § 14 nr. 4. Det må dreie seg om arrangement som overveiende er av underholdningsmessig, kunstnerisk, selskapelig eller kommersiell art, og som har et slikt omfang at det åpenbart vil medføre behov for betydelige ferdselsreguleringer eller vakthold.

Mindre arrangement er der arrangør leier inn frivillige til vaktoppdrag, vil undertiden kunne falle inn under vaktvirksomhetslovens unntak i § 1 annet ledd tredje punktum for «vaktoppdrag som utøves sporadisk og har lite omfang».

3.2.3.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen uttaler om arrangementer i punkt 5.3.3 i rapporten at politiet i større grad enn i dag bør gå inn og pålegge hva slags vakthold det er behov for og hvordan det skal organiseres ut fra en vurdering av hvilke problemer man forventer i forbindelse med det aktuelle arrangementet. Arbeidsgruppen mener at politiet bør gi føringer om følgende:

• «Er det behov for at politiet skal ha vaktholdet?

• Skal vaktholdet ivaretas av vektere, eventuelt hvor mange?

• Kan det benyttes frivillige vakter – og hvilke oppgaver skal i så fall disse ha?

• Kan det være en kombinasjon av alle eller av noen av ovennevnte kategorier?»

Arbeidsgruppen foreslår at politiet i vaktvirksomhetsloven får hjemmel for å kunne sette som vilkår at vakttjenestene av sikkerhetsmessige grunner skal utføres av godkjente vektere selv om vaktoppdraget utøves sporadisk og har lite omfang. Forslaget beskrives i punkt 5.3.2 i rapporten:

«Ved søknad om å kunne avholde et arrangement vil imidlertid politiet kunne sette som vilkår at tjenestene skal utføres av profesjonelle vektere selv om de som en hovedregel skulle ligge utenfor det som må antas å omfattes av lovens virkeområde. Politiet bør få en hjemmel på selvstendig grunnlag for å vurdere sikkerhetsaspektene ved slike oppdrag.»

Arbeidsgruppen understreker at det ikke har vært dens intensjon å gjøre det vanskeligere å avvikle arrangementer som er basert på dugnad/frivillighet.

3.2.3.3 Høringsinstansenes syn og departe­mentets vurdering

Det er kun to instanser som har merknader til dette konkrete forslaget. Rogaland politidistrikt mener det ikke er behov for noen ny hjemmel, idet reglene om vakthold under arrangement i politiloven anses tilstrekkelige.

Norsk Rockforbund er kritiske til forslaget. Norsk Rockforbund fremholder at det å ikke kunne drive uten godkjente vakter vil ha enorm negativ virkning for festivalbransjen mv., og anbefaler at sikkerheten på arrangementer ivaretas med en kombinasjon av politivakthold, profesjonelle utdannede vakter og frivillige vakter.

Departementet har til en viss grad forståelse for bekymringen Norsk Rockforbund gir uttrykk for, men mener at hensynet til sikkerheten må gis forrang. Politiet skal ikke i større utstrekning enn det som er nødvendig av sikkerhetsmessige grunner pålegge arrangementer å holde profesjonelle vakter. Departementet går derfor, som arbeidsgruppen, inn for at politiet får hjemmel i vaktvirksomhetsloven til å stille som vilkår for arrangement at vakttjenestene av sikkerhetsmessige grunner skal utføres av godkjente vektere, selv om loven i utgangspunktet ikke får anvendelse fordi vaktoppdraget utøves sporadisk og har lite omfang.

3.2.4 Ordensvakter – forholdet til serveringsloven

3.2.4.1 Gjeldende rett

Utgangspunktet er at serveringsstedet selv avgjør om det vil ha ordensvakter eller ikke. Serveringsloven § 16 første ledd første punktum gir likevel politiet hjemmel for å pålegge et serveringssted å ha en eller flere godkjente ordensvakter. Etter bestemmelsens annet punktum kan politiet kreve at vaktene skal ha gjennomført et bestemt kursopplegg for å kunne godkjennes. Departementet kan i medhold av § 16 annet ledd gi nærmere regler om godkjenning av ordensvakter.

Dersom serveringsstedet pålegges å ha godkjente ordensvakter, eller selv velger å ha slike, finnes det to alternativer. Serveringsstedet kan leie inn ordensvakter fra et godkjent vaktforetak. De som da utfører ordensvakttjeneste må ha gjennomgått ordinær vekteropplæring og i tillegg ordensvaktkurs. Alternativet er at serveringsstedet ansetter egne personer som har gjennomført og bestått et slikt kurs, eller sender egne ansatte på kurs. Slike ordensvakter faller i dag utenfor vaktvirksomhetslovens virkeområde, da det anses som egenvakthold.

3.2.4.2 Arbeidsgruppens forslag

I forlengelsen av forslaget om at egenvakthold skal tas inn i vaktvirksomhetsloven, foreslår arbeidsgruppen at regelen i serveringsloven § 16 første ledd annet punktum om politiets adgang til å kreve at ordensvakter skal ha gjennomført kurs for å godkjennes og regelen i § 16 annet ledd om at departementet i forskrift kan gi nærmere regler om godkjenning av ordensvakter, tas ut av serveringsloven for å få en helhetlig regulering. Derimot foreslås det at regelen i § 16 første ledd første punktum om politiets adgang til å pålegge et serveringssted å holde godkjente ordensvakter beholdes i serveringsloven. Arbeidsgruppens drøftelse og anbefaling fremgår av punkt 5.3.4 i rapporten.

Dersom forslaget gjennomføres vil serveringssteder ikke lenger ha adgang til å ansette egne ordensvakter. Serveringssteder som blir pålagt å ha ordensvakter må derfor leie denne tjenesten fra godkjente vaktforetak. Det anses mindre aktuelt at et serveringssted registrerer seg som vaktforetak for å kunne ansette egne ordensvakter.

Arbeidsgruppen tilrår at det også i fremtiden stilles krav om at en vekter må ha en særskilt tilleggsutdannelse for å kunne utføre ordensvakttjeneste.

3.2.4.3 Høringsinstansenes syn og departe­mentets vurdering

De høringsinstansene som har uttalt seg om dette er delt i synet på forslaget. Oslo politidistrikt er positive og uttaler:

«Ved å inkludere alle former for ordensvakter i loven vil man unngå en urimelig forskjellsbehandling med hensyn til opplæring, avhengig av om vaktene er ansatt direkte av serveringssted eller leies ut fra godkjent vaktforetak. Ved å gjennomføre den foreslått endringen unngår man denne forskjellsbehandlingen, og sikrer en adekvat opplæring av ordensvaktene. Vi mener videre at det bør stilles krav til at ordensvakter må ha gjennomført tilleggsutdanning/ordensvaktopplæring godkjent av politiet, jf forslaget § 9 bokstav d.»

Vaktvesenet er også veldig positive til at det blir samme krav til utdanning og kompetanse for alle ordensvakter som gjør samme jobb.

Rogaland politidistrikt vedgår at det er mange fordeler med at all ordensvaktutførelse vil måtte bli ivaretatt av godkjente vaktforetak, men på den annen side kan det i enkelte tilfelle synes noe «voldsomt» at alle serveringssteder må over på en slik løsning.

Nærings- og handelsdepartementet understreker at det er behov for å vurdere overflyttingen av hjemmelen i serveringsloven til vaktvirksomhetsloven nærmere. I noen tilfelle kan kanskje en ordning som foreslått være hensiktsmessig, men i andre tilfelle vil det være noe rigid å ha et omfattende regime for en ordensvakt. Departementet er bekymret for kostnadene for mindre virksomheter, og anfører at det er såpass store forskjeller mellom virksomheter og landsdeler at mange steder vil kunne klare seg med dagens ordning. Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon mener også at dagens godkjenningsordning for ordensvakter bør videreføres.

Hordaland politidistrikt finner det noe uklart om det legges opp til at ordensvakter/dørvakter må ha tilsvarende godkjenning av politiet som i dag, eller om det er tilstrekkelig at disse har tilleggsutdannelse, men for øvrig legges under vaktselskapets vandelsvurdering.

Departementet viser til at det i dag kun er ordensvakter eller dørvakter som leies ut fra vaktforetak som kommer inn under lov om vaktvirksomhet. En konsekvens av at egenvakthold foreslås tatt inn i loven, er at også ordensvakter som utfører vakthold i egen virksomhet omfattes. Departementet har merket seg innvendingene fra enkelte høringsinstanser på dette punkt. Imidlertid kan departementet ikke se at det foreligger tungtveiende argumenter for å skulle stille lavere krav til en ordensvakt, enn til andre vektere. En ordensvakt vil jo nettopp på grunn av tjenestens karakter kunne havne i vanskelige situasjoner hvor blant annet god opplæring er av stor betydning. Departementet mener at disse skal gjennom samme grunnutdanning som andre vektere, i tillegg til en tilleggsutdanning rettet særskilt mot utførelse av ordensvakttjeneste, jf. punkt 7.2.3 nedenfor. Dette vil bidra til å sikre en mer ensartet opplæring, i motsetning til de ulike kurs med varierende innhold som tilbys i dag.

Departementet kan ikke se at ordningen generelt sett vil medføre en uforholdsmessig økning i omkostningene for serveringssteder. Politiet pålegger allerede i dag en del serveringssteder å ha godkjente ordensvakter, og stiller i den forbindelse krav om gjennomført kurs. Det er ikke foreslått noen endring av politiets adgang til å stille krav om ordensvakter, og det legges således ikke opp til at slike krav skal stilles overfor flere serveringssteder enn det som er tilfellet i dag. Dersom politiet ikke stiller et slikt krav, vil det som i dag være opp til serveringsstedet selv å vurdere om de ønsker å ha ordensvakt eller ikke. Dersom de ønsker dette, til tross for at politiet ikke anser dette som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner, må de enten kjøpe en slik tjeneste fra et vaktforetak eller etablere et vaktforetak for dette formål.

Det er videre en grense mellom hva som skal anses som vakthold på et serveringssted som faller inn under vaktvirksomhetsloven, og hva skal anses som andre oppgaver som faller utenfor. For eksempel vil det å ta i mot betaling eller jakker naturligvis i seg selv ikke anses som utførelse av vakttjeneste. En portier på et hotell vil også falle utenfor. Det man har ment å regulere er typisk vakthold i døren for adgangskontroll eller kontroll med at man ikke bringer med seg uønskede gjenstander inn i lokalet, eller vakter som er ansatt for å holde oppsyn med gjestene for å fange opp eventuelle konfliktsituasjoner og bortvise personer som for eksempel er overstadig beruset mv. På mindre lokale steder antas det konfliktdempende å ha personer som er godt kjent med gjestene. Det er selvfølgelig ikke noe i veien for at annet personell enn vektere håndterer eventuelle situasjoner som skulle oppstå, så lenge disse ikke har kontroll eller tilsyn som oppgaver etter ansettelsesforholdet og opptreden ikke går utover de regler som gjelder for inngripen ovenfor andre personer. Videre nevnes at det i forslag til § 2 tredje ledd er fastsatt unntak fra loven for vaktoppdrag som utøves «sporadisk og har lite omfang» samt at det er vist til at også risikoen for bruk av makt skal vurderes m.h.t. egenvakthold.

Departementet går etter dette inn for at ordensvakter skal omfattes av vaktvirksomhetsloven, og at serveringslovens bestemmelser om ordensvakter i § 16 første ledd annet punktum og § 16 annet ledd oppheves. Hjemmelen for politiet til å pålegge serveringsstedet å holde godkjente ordensvakter beholdes. En godkjent ordensvakt vil heretter måtte oppfyller vilkårene i vaktvirksomhetsloven for å utføre slik tjeneste og vedkommende må være ansatt i et godkjent vaktforetak.

Til den problemstillingen Hordaland politidistrikt tar opp i høringsuttalelsen om hvem som skal godkjenne ordensvakter, vil departementet klargjøre at det i første omgang blir opp til vaktforetakene å vurdere om vekteren har tilfredsstillende vandel, men at politiet ved sin kontrollvirksomhet skal påse at lovens krav overholdes.

3.2.5 Opplæringsinstitusjoner

Etter gjeldende rett skal Politidirektoratet godkjenne opplæringsprogrammet for vektere, jf. forskrift om vaktvirksomhet § 5 annet ledd fjerde punktum. Innholdet i opplæringen skal således godkjennes, mens regelverket ikke stiller noen krav til institusjonene eller personen som skal forestå opplæringen.

Arbeidsgruppen foreslår i rapporten punkt 5.3.13 at de institusjoner utenfor det offentlige skoleverket som skal forestå opplæring av vektere (grunnutdanning og tilleggsutdannelse for utøvelse av spesialtjeneste) må være godkjent som vaktforetak. Begrunnelsen er at for å sikre at utdannelsen av vektere er tilstrekkelig både når det gjelder innhold og det pedagogiske, så er det viktig å kunne føre kontroll med institusjoner som skal forestå denne opplæringen og hvem som står bak.

Av høringsinstansene er det kun Politidirektoratet og Troms politidistrikt som har merknader til forslaget, og disse synes forslaget høres fornuftig ut.

Departementet er enig i arbeidsgruppens forslag. Institusjoner som står for opplæring utenfor fagbrevordningen må være godkjent som vaktforetak med de krav dette medfører.

3.2.6 Geografisk virkeområde - Svalbard

Departementet viser til at det i Ot. prp. nr. 54 (1999-2000) side 20 ble det pekt på at:

«Forholdene på Svalbard tilsier at loven inntil videre ikke bør gjøres gjeldende her. Det er ingen tegn som tyder på at det er noe marked for ervervsmessig vaktvirksomhet på øygruppen».

På denne bakgrunn ble loven ikke gjort direkte gjeldende for øygruppen, men det ble tatt inn en hjemmel for Kongen til å fastsette i forskrift om loven skal gjøres gjeldende for Svalbard.

I den senere tid har det foregått vaktvirksomhet på Svalbard, først og fremst på Svalbard lufthavn Longyear. Departementet har derfor startet arbeidet med å vurdere om hele eller deler av vaktvirksomhetsloven bør få anvendelse på øygruppen, og om det er behov for å gi eventuelle særregler. I forbindelse med dette arbeidet foreslår departementet å endre hjemmelsbestemmelsen. Endringen medfører at Kongen ikke bare kan fastsette i hvilken utstrekning loven skal gjøres gjeldende, men også kan gi særlige regler for Svalbard dersom det er behov for dette under hensyn til de stedlige forhold. En slik bestemmelse anses som hensiktmessig og fleksibel for å kunne gi regler som passer godt til forholdene på øygruppen. Ordlyden i forslaget er dessuten i tråd med tilsvarende bestemmelser i andre lover som regulerer forholdet til Svalbard.