10 Fremmede organismer

10.1 Innledning

10.1.1 Fremmede organismer som miljøtrussel

Helt siden isen trakk seg tilbake for 10 000 år siden, har ulike planter og dyr vandret inn i Norge og bidratt til å skape det biologiske mangfoldet vi i dag finner i norsk natur. Naturlige barrierer for artenes forflytning, som hav, fjell og elver har ført til at økosystemene og deres tilhørende planter, dyr og mikroorganismer har utviklet seg forskjellig. Klimatiske, kjemiske og fysiske forhold har også satt grenser for hvor i landet vårt ulike arter har lyktes i å etablere seg.

Introduksjon av planter og dyr har i alle år vært en del av vår kultur. De aller fleste vekstene som dyrkes for matproduksjon er introduserte, likesom de fleste av husdyra våre. Disse introduksjonene har i hovedsak vært forbundet med positive eller nøytrale konsekvenser.

Økt handel, turisme, reising og nedbygging av grensekontroll mellom land og kontinenter fører imidlertid nå til raske endringer der mange organismer spres til nye områder der de ikke hører hjemme. Fremmede organismer kommer inn i landet fra alle verdensdeler, enten som varer som bevisst importeres, eller som blindpassasjerer på mennesker, dyr, planter, varer og transportmidler.

Fremmede organismer vil ofte ikke ha et naturlig samspill med stedegne dyr og planter. Fremmede planter kan fortrenge stedegne planter dersom de vokser raskere og tar lys og næring fra mindre konkurransedyktige stedegne plantearter. Fremmede dyrearter kan utkonkurrere stedegne dyrearter dersom de er sterkere i konkurransen om samme føde og leveområde. Fremmede organismer kan også forårsake sykdom hos stedegne organismer, eller bruke dem som føde, og på den måten bidra til å redusere det stedegne biologiske mangfoldet.

Med en forventet temperaturøkning er det grunn til å anta at fremmede organismer lettere vil kunne få fotfeste i norsk natur. Risikoen for spredning og negative konsekvenser etter en introduksjon vil dermed kunne øke. Tidligere introduserte arter som ikke ennå har lykkes i å etablere seg i betydelige bestander, eller som ikke har klart å spre seg nevneverdig i Norge, vil kunne utvikle seg til å bli problemarter.

Fremmede organismer er globalt regnet som en av de største truslene mot det biologiske mangfoldet på jorda. Også i Norge er fremmede organismer en alvorlig og økende trussel mot bevaring av biologisk mangfold, og problemer de forårsaker påfører samfunnet store kostnader. Problemet med fremmede organismer som kan gjøre skade på norsk natur omfatter både de situasjoner der organismer bevisst eller ubevisst innføres til landet, og organismer som naturlig finnes i Norge, men som ved menneskers hjelp spres til nye områder. Tiltak mot fremmede organismer i Norge er viktig for å nå det nasjonale målet 1 om å stanse tapet av det biologiske mangfoldet.

10.1.2 Om lovkapitlet om fremmede organismer

Innførsel og utsetting av organismer er i dag regulert gjennom flere lover. Det finnes ingen generelle juridiske prinsipper eller hovedlinjer for disse reguleringene. Det er også mangler i eksisterende lovverk som innebærer at myndighetene står uten virkemidler til å forhindre innførsel og utsetting av flere potensielt skadelige organismer i norsk natur, bl.a. landlevende virvelløse dyr.

Internasjonale forpliktelser, nasjonale mål, utvalgets forslag og innkomne høringsuttalelser har dannet et viktig grunnlag for departementets utforming av reglene om fremmede organismer.

I lovkap. IV i naturmangfoldloven foreslås regler som vil ivareta miljøhensyn ved introduksjoner av fremmede organismer. Kapitlets bestemmelser omhandler primært preventive tiltak for å hindre at fremmede organismer skader norsk biologisk mangfold. Bestemmelser vedrørende kontroll og bekjempelse av fremmede organismer som allerede er satt ut i naturen finnes i lovkap. III Artsforvaltning og i lovkap. IX Håndheving og sanksjoner.

10.1.3 Begreper

10.1.3.1 Definisjoner

Departementet har definert flere begreper som er knyttet til naturmangfoldlovens bestemmelser om fremmede organismer.

Begrepet «organisme» brukes om ethvert enkeltindivid som er i stand til å formere seg eller til å overføre genetisk materiale, jf. § 3 bokstav k.

En «fremmed organisme» er en organisme som ikke hører til noen art eller bestand som forekommer naturlig på stedet, jf. § 3 bokstav e. Organismen kan ha krysset landegrensen eller kommet fra et annet sted innenfor samme land (intern introduksjon). En forutsetning for at organismen regnes som fremmed er at den er blitt introdusert gjennom menneskelig aktivitet. En gradvis og naturbetinget utvidelse av en arts utbredelsesområde anses ikke som introduksjon, heller ikke når denne utvidelsen måtte skje som følge av menneskeskapt klimaendring.

«Introduksjon» av en organisme er når organismen ved menneskers hjelp forflyttes til et område utenfor dens tidligere eller nåværende naturlige utbredelsesområde. Introduksjonen kan f.eks. skje ved at en organisme bevisst settes ut, ved rømning fra innhegning eller anlegg, ved at den omsettes som en vare, eller ved utilsiktet innførsel gjennom transport og ferdsel. Noen fremmede organismer, f.eks. insekter, bakterier eller parasitter, kan også ha fulgt med på lasset ved utsetting av en annen organisme.

«Sekundær introduksjon» er at en organisme, etter å ha blitt introdusert i et av våre naboland, utvider sin utbredelse og krysser landegrenser uten menneskers hjelp.

Med «tilsiktet introduksjon» menes bevisst flytting av organismer til områder utenfor deres naturlige utbredelsesområde. Det er ikke avgjørende om man har hatt noe bevisst ønske om etablering av organismen. Enkelte tilsiktede introduksjoner har karakter av reintroduksjon av organismer som har eksistert i området på et tidligere tidspunkt.

Med «utilsiktet introduksjon» menes introduksjoner som ikke er tilsiktede, f.eks. når organismene opptrer som «blindpassasjerer» på transportmidler, eller som bivirkning av tilsiktede introduksjoner, f.eks. parasitter som følger med innførte planter eller fisk.

Med «innførsel» menes kryssing av grense på land mot nabostat eller ilandføring fra områder utenfor lovens virkeområde, jf. § 3 bokstav h.

«Utsetting» er bevisst utslipp eller deponering som avfall av organismer i miljøet eller i et innesluttet system der rømming ikke er utelukket, jf. § 3 bokstav n.

Med «positivliste» menes en generell tillatelse til å introdusere nærmere bestemte fremmede organismer. En «negativliste» er en betegnelse på generelle forbud rettet mot bestemte fremmede organismer som kan ventes å medføre uheldige virkninger.

10.1.3.2 Nærmere om begrepsbruken

Flere instanser har i høringsrunden kommentert begrepene «fremmed art» og «fremmed organisme», og påpekt at disse brukes om hverandre i lovforslaget. Departementet ser at dette kan virke forvirrende, og har valgt å bruke begrepet «fremmed organisme» i lovforslaget. «Organisme» er valgt fordi ordet henviser til enkeltindivider innenfor en art eller bestand. Hensikten med bestemmelsene i lovkap. IV er å regulere innførsel og utsetting av organismer som ikke tilhører arter, underarter eller bestander som forekommer naturlig på stedet. Begrepet «fremmed art» vil allikevel forekomme i omtalen av bestemmelsene og henviser da til flere individer av en art som ikke forekommer naturlig på stedet.

Ved å bruke begrepet «fremmed organisme» i bestemmelsene tydeliggjøres det at dette regelverket ikke bare omfatter arter, men også lavere taksonomisk nivå enn selve artsnivået (underarter, bestander, populasjoner, osv.). For å bevare det genetiske mangfoldet innenfor en art, er det ofte nødvendig å beskytte underarter og genetisk ulike bestander mot introduksjoner av fremmede organismer av samme art.

Dette siste gjelder f.eks. den atlantiske laksen som gyter og tilbringer de første leveårene i vassdrag. Arten består av ulike bestander som genetisk er tilpasset livsbetingelsene i «sitt» vassdrag. Utstrakt innkrysning av individer fra andre bestander i slike bestander vil bidra til å redusere de lokale tilpasningene, og kan i verste fall føre til at bestanden går tapt.

Enkelte høringsinstanser har etterlyst klarere avgrensing av når en tidligere introdusert art må sies å være «naturlig» forekommende, dvs. ikke lenger regnes som «fremmed». Utvalget har ment at det vanskelig kan gis generelle kriterier for dette, og påpeker at hvorvidt arter som i sin tid er blitt innført til Norge kan regnes som «naturlige» vil avhenge bl.a. av hvor lenge det er siden innførselen skjedde, og i hvilken grad arten eller bestanden har tilpasset seg norsk natur.

Det er klart at arter som er kommet til Norge de siste årene må regnes som fremmede.

Det er også god grunn til å mene at mange arter som ble innført for svært lenge siden, f.eks. krydder- og medisinurter innført av munker i middelalderen, i dag bør regnes som naturlig forekommende i norsk natur.

Et problem med å trekke en tidsgrense for når en tidligere introdusert organisme ikke lenger skal regnes som fremmed, men som naturlig forekommende, er at noen fremmede organismer kan ha en lang «latensperiode» før de viser seg å være til skade for det naturlig forekommende biologiske mangfold. I latensperioden forekommer arten på forholdsvis lavt bestandsnivå. Tyske studier av introduserte trær og busker påviste at trær i gjennomsnitt hadde en latensperiode på 170 år, mens tilsvarende for busker var 131 år. Eksempelvis ble platanlønn ( Acer pseudoplatanus) innført til Norge som prydtre for 250 år siden. Først de siste 30 – 40 år har denne arten begynt å spre seg i stor skala. Tilsvarende ble regnbueørret ( Oncorhynchus mykiss) innført for hundre år siden og har vært brukt i akvakultur i Norge i mange år. De siste årene er det påvist selv-reproduserende bestander av regnbueørret på flere lokaliteter. Både platanlønn og regnbueørret er kategorisert under «høy risiko» i Artsdatabankens « Norsk svarteliste 2007 – Økologiske risikovurderinger av fremmede arter» («svartelisten»). Som tidligere nevnt kan også klimaendringer medføre at fremmede arter, som tidligere ikke har vært til skade, utvikler seg til å bli problemarter.

Blant planter kan det ofte være vanskeligere å skille mellom hvilke som er fremmede og hvilke som etter lang tilstedeværelse bør aksepteres som hjemmehørende i Norge, eller i området de har etablert seg i. Norges karplanteflora består i svært stor grad av arter som opprinnelig er introduserte. Tallmessig utgjør fremmede arter 54 % av karplantene i norsk natur. De fleste fremmede plantearter som er introdusert skaper ikke problemer, men de som gjør det kan forårsake betydelige negative konsekvenser (anslagsvis 3 – 5 % av fremmede plantearter forventes å skape negative konsekvenser).

Hensikten med regelverket er å hindre at biologisk mangfold som finnes naturlig i Norge svekkes eller går tapt som følge av innførsel og utsetting av fremmede organismer. Departementet vurderer det derfor som lite hensiktmessig å etablere et klart skille mellom «fremmede» og «naturlige» organismer basert på antallet år siden introduksjonen. Departementet mener, i likhet med utvalget, at det i grensetilfeller må finnes en løsning basert på en samlet vurdering, der det bl.a. legges vekt på om arten medfører skadevirkninger på det biologiske mangfoldet. Departementet mener det bør utvikles retningslinjer for slike vurderinger.

10.2 Generelt om regulering av fremmede organismer – hovedgrep

10.2.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett er det ikke etablert generelle prinsipper eller regler om introduksjon av fremmede organismer som omfatter alle sektorer. Det er imidlertid en rekke lover og forskrifter som på sine virkeområder regulerer innførsel, omsetning eller utsetting av fremmede organismer. Flere av disse har andre hovedformål enn å forhindre skade på biologisk mangfold. Gjeldende rett har flere mangler mht. å kunne regulere og/eller kunne ta miljøhensyn ved introduksjoner av fremmede organismer.

Nedenfor følger en kort gjennomgang av eksisterende regelverk for fremmede organismer. For mer utfyllende informasjon av gjeldende norsk rett henvises det til de aktuelle regelverkene eller til omtalen i NOU 2004: 28 kap. 14.3 og i vedlegg 14. (Lovene står listet alfabetisk). Siden NOU 2004: 28 ble lagt frem, er det fastsatt ny lov av 27. mai 2005 om skogbruk og lov av 17. juni 2005 om akvakultur.

Gjeldende rett er i tillegg beskrevet under temaene aktsomhetsplikt, innførsel og utførsel.

Akvakulturloven(lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur) regulerer all akvakulturvirksomhet, også landbasert akvakultur. Loven har et eget kapittel om miljøhensyn for å sikre at akvakultur drives på en miljømessig forsvarlig måte. Det fremgår av § 10 at:

«Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift gi nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur, herunder forby utsetting av fremmede organismer.»

Forskrifter gitt i medhold av loven regulerer også forholdet til fremmede organismer. Akvakulturdriftsforskriften gir i § 5 andre ledd forbud mot å drive akvakultur med fremmede arter, med mindre det er gitt særskilt tillatelse til det. Akvakulturdriftsforskriften inneholder også bestemmelser om rømming fra oppdrettsanlegg.

Forskrift om tildeling, endring og bortfall av konsesjoner for oppdrett av andre arter enn laks, ørret og regnbueørret gir forbud, men åpner for dispensasjon etter forskriftens § 21. Havbeiteforskriften setter krav til stedegenhet: «Løyve kan berre gjevast til utsett av havbeitedyr som er stadeigne.»

Dyrevernloven (lov 20. desember 1974 nr. 73 om dyrevern) gjelder levende pattedyr, fugler, padder, frosk, salamander, krypdyr, fisk og krepsdyr. Loven forbyr bl.a. bruk av levende dyr til agn eller åte. Forskr. 20. november 1976 nr. 3 har regler om forbud mot at eksotiske dyr innføres, omsettes eller holdes i fangenskap. Landbruks- og matdepartementet har i samarbeid med Fiskeri- og kystdepartementet foretatt en gjennomgang av dyrevernloven og har fremmet forslag om ny dyrevelferdslov, jf. Ot.prp. nr. 15 (2008–2009).

Innførsle- og utførslereguleringsloven (lov 6. juni 1997 nr. 32 om innførsle- og utførsleregulering) gir mulighet til i særskilte situasjoner å fastsette forskrifter om tillatelse for import og eksport, inkludert av levende planter og dyr. Hjemmel er delegert fra Utenriksdepartementet til Miljøverndepartementet 7. mars 2006 for å kunne regulere ved forskrift innførsel av landlevende, virvelløse dyr. Loven hjemler i tillegg forskrift om internasjonal handel med truede arter av vill flora og fauna (CITES) som også er relevant overfor fremmede organismer.

Lakse- og innlandsfiskloven (lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk) regulerer innførsel av alle typer anadrome laksefisk, innlandsfisk, rogn eller unger av slik fisk eller næringsdyr for fisk. Innførselsreguleringene gjelder alle ferskvannsorganismer, også laksefisk som skal brukes i oppdrett, jf. forskr. 18. desember 1992 nr. 1177 om utvidelse av lovens saklige virkeområde. Unntatt fra innførselsforbudet er arter som utelukkende skal holdes i akvarier, jf. forskr. 18. desember 1992 nr. 1174 om import av akvarieorganismer. I tillegg regulerer loven utsetting av anadrome laksefisk, innlandsfisk og levende rogn eller unger av disse arter i vassdrag, fjorder og havområder, samt andre levende organismer i vassdrag, herunder alger og planter. Regulering av utsetting i vassdrag gjelder alle ferskvannsorganismer, jf. forskr. 11. november 1993 nr. 1020 om utsetting av fisk og andre ferskvannsorganismer. Utsetting av anadrome laksefisk fra kultiveringsanlegg til merder i sjøen omfattes ikke av lakse- og innlandsfiskloven.

Matloven(lov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet m.v.) omfatter alle forhold ved produksjon, bearbeiding og distribusjon av innsatsvarer og næringsmidler. Loven omfatter også alle forhold om plante-, fiske- og dyrehelse, herunder produkter, gjenstander og organismer som kan føre med seg smitte. En rekke forskrifter hjemlet i matloven eller lover som ble avløst av matloven, har betydning for introduksjon av fremmede organismer, herunder bl.a. om nytteorganismer til biologisk kontroll, såvarer, planter og tiltak mot planteskadegjørere, plantevernmidler, tilsyn og kontroll ved innførsel og utførsel av levende dyr, akvatiske organismer, mm.

Matloven setter krav om at enhver skal utvise nødvendig aktsomhet, slik at det ikke oppstår fare for utvikling eller spredning av planteskadegjørere eller smittsomme dyresykdommer. Planter og levende dyr skal ikke omsettes eller flyttes når det er grunn til mistanke om at dette omfatter planteskadegjørere som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser. Loven stiller krav om varsling ved grunn til mistanke om fare for bl.a. miljøskadelige innsatsvarer og mistanke om planteskadegjørere som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser.

Naturvernloven (lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern) har som hovedformål å verne norsk natur. Loven inneholder ikke egne bestemmelser om introduksjon av fremmede organismer, men en rekke områdevernforskrifter har bestemmelser om forbud mot såing, planting og utsetting av planter og dyr i verneområdene, herunder også fremmede organismer.

Produktkontrolloven(lov 11. juni 1976 om kontroll med produkter og forbrukertjenester) gjelder for «tilvirkning, herunder utprøving, innførsel, omsetning, bruk og annen behandling av produkt». Begrepet «produkt» er tolket slik at det kan bestå av eller inneholde levende mikroorganismer, men ikke virvelløse dyr. Under loven er det fastsatt forskrift av 22. januar 1998 om deklarering og merking av mikrobiologiske produkter med bruksområde som medfører tilføring til det ytre miljø.

Skipssikkerhetsloven (lov 16. februar 2007 nr. 9 om skipssikkerhet) gir hjemmel for at det i forskrift kan stilles krav om tiltak for å redusere risikoen for introduksjon og spredning av fremmede organismer i forbindelse med drift av skip.

Skogbruksloven(lov 27. mai 2005 nr. 31 om skogbruk) hjemler bl.a. forskr. 1. mars 1996 nr. 291 som regulerer bruken av frø og planter i skogbruket. Forskriften skal sikre at det benyttes frø og planter av god kvalitet, og at hensynet til det genetiske mangfoldet i skogen ivaretas. Materialet skal være best mulig tilpasset klimaet, og det bør brukes materiale av lokal opprinnelse. Import av skoglige frø, planter og plantedeler krever godkjent sertifikat som utstedes etter visse kriterier. Forskriften regulerer til en viss grad bruk av treslag utenfor sitt naturlige utbredelsesområde. Disse skal bare kunne benyttes dersom det i et område ikke finnes egnede treslag og provenienser, eller materialet utenfor er vesentlig bedre. Med vesentlig bedre mener man sett i forhold til kvalitet og produksjon. Forskr. 7. juni 2006 nr. 593 om bærekraftig skogbruk (miljøforskriften) inneholder bestemmelser om miljøhensyn, tilfredsstillende foryngelse og tiltak mot skader på skog. Videre innebærer forskriften en noe sterkere kontroll med introduksjon av utenlandske treslag enn «Levende Skog-standarden». Etter denne bestemmelsen skal kommunen ta stilling til bruk av slike treslag i skogproduksjon, og ved vurderingen skal det legges vekt på å unngå ukontrollert spredning av slike treslag. Dette innebærer at en ved eventuell planting av utenlandske treslag også må vurdere konkrete tiltak for å hindre slik spredning.

Svalbardmiljøloven (lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard) har strenge regler for innførsel av eksemplarer av vill flora og fauna til Svalbard og utsetting og flytting av organismer.

Tolloven (lov 21. desember 2007 nr. 119 ) gir hjemmel for å føre kontroll med vareførselen til og fra tollområdet og med at gjeldende lovbestemmelser om vareførsel blir overholdt. Tollvesenets taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysninger gis dersom det foreligger slik hjemmel i annet lovverk. Håndheving av tolloven og tollovforskriften er relevant ved inn- og utførsel som kan omfatte både tilsiktet og utilsiktet inn- og utførsel av fremmede organismer.

Viltloven (lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet) regulerer bl.a. innførsel av viltarter til Norge, og utsetting av viltarter eller underarter som ikke forekommer fra før i distriktet. Med vilt menes alle viltlevende landpattedyr, fugler, amfibier og krypdyr.

10.2.2 Internasjonal rett

10.2.2.1 Internasjonale avtaler

Norge har gjennom internasjonale avtaler påtatt seg forpliktelser til å regulere introduksjon av fremmede organismer. I tillegg til de forpliktelsene som gjelder ivaretakelse av biologisk mangfold, er internasjonale avtaler om handelsregelverk og grensekontroll av betydning for utformingen av våre bestemmelser om fremmede organismer.

Forpliktelsene til å ivareta biologisk mangfold ligger nedfelt i en lang rekke konvensjoner, herunder:

Konvensjonen om biologisk mangfold art. 8 (h) forplikter Norge til, så langt det er mulig og hensiktsmessig, å hindre innføring av, kontrollere og utrydde arter som truer økosystemer, leveområder eller andre arter. Decision VI/23 («Guiding Principles») om fremmede arter som truer økosystemer, habitater eller arter, vedtatt i Haag i 2002, gir retningslinjer for hvordan vi kan utvikle effektive strategier for å redusere spredning og påvirkning fra invaderende fremmede arter.

Bernkonvensjonen art. 11 nr. 2 (b) fastslår at hver part strengt skal kontrollere introduksjon av fremmede arter (non-native species). Under konvensjonen er det utarbeidet en «European Strategy on Invasive Alien Species».

Bonnkonvensjonen art. III nr. 4 (c) bestemmer at de statene som er i utbredelsesområdet til en trekkende art opplistet i konvensjonens vedlegg I, så langt som mulig og passende, skal bestrebe seg på å motvirke, redusere eller kontrollere faktorer som er eller kan være skadelig for artene, inkludert å strengt kontrollere introduksjonen av, eller fjerne allerede introduserte eksotiske arter.

Havrettskonvensjonenart. 196 (1) bestemmer bl.a. at statene skal treffe alle tiltak som er nødvendig for å hindre, begrense og kontrollere innføring av fremmede eller nye arter som kan føre til betydelige skadelige forandringer i det marine miljøet.

Konvensjonen for kontroll og behandling av ballastvann og sedimenter fra skip (ballastvannkonvensjonen), har som endelig målsetting at risikoen for introduksjon av fremmede og skadelige organismer via ballastvann skal elimineres. I første omgang kreves utskifting av ballastvann, men alle skip skal fra et gitt tidspunkt oppfylle krav til ballastvannrensing etter en nærmere definert standard. Krav til slik rensing av ballastvann vil fases inn i perioden 2009 – 2016. Konvensjonen ble vedtatt i februar 2004, men trer ikke i kraft før ett år etter ratifikasjon av minst 30 land, som representerer mer enn 35 % av verdensflåten.

Ramsarkonvensjonen har en resolusjon om invaderende arter og våtmarkene som bl.a. inneholder en anmodning til partene om å kartlegge fremmede arter i våtmarker og identifisere og prioritere arter som innebærer en trussel mot våtmarkene og de artene som har leveområde der (pkt. 18 a). Videre anmodes partene om å gjennomgå gjeldende rett, og ved behov fastsette regelverk for å hindre introduksjoner.

GATT-avtalenunder WTO regulerer handel med varer. Den inneholder et generelt forbud mot restriksjoner på import og eksport (Art. XI) og på transitt (Art. V). Det åpnes imidlertid for unntak for tiltak som er satt for å verne om uttømmelige naturressurser, samt tiltak som er nødvendige for å beskytte liv og helse for mennesker, dyr eller planter. En forutsetning for å kunne benytte unntaket er at tiltaket ikke innebærer en vilkårlig eller uberettiget forskjellsbehandling mellom varer fra forskjellige land, eller utgjør en skjult handelshindring. Det vises til kap. 4.2.1.8 for en nærmere omtale av WTO-avtalen.

EØS-avtalens vedlegg 1 om veterinære og plantesanitære forhold (veterinæravtalen) gjelder bl.a. for innførsel av dyr og animalske produkter. Kontrollrutinene som følge av denne avtalen (kontroll på avsenderstedet, stikkprøver i mottakerlandet eller grensekontroll for innførsel fra land utenfor EØS-området) vil til en viss grad kunne fange opp fremmede, skadelige organismer.

Verdens dyrehelseorganisasjon (Office International des Epizooties, OIE)

OIE er utviklet for å hindre spredning av dyresykdommer ved internasjonal handel. Organisasjonen angir retningslinjer for hvilke minimumskrav som bør stilles ved import av dyr og fisk og produkter av disse, og vil på denne måten kunne lette internasjonal handel ved å harmonisere tiltak mot den enkelte dyresykdom i relasjon til handel i de enkelte land. OIE har også mandat overfor dyre- og fiskevelferd, samt standard for oppbygging av veterinærtjenester. Norge er tilsluttet OIE som nå omfatter 167 land. OIE er standardsettende organ for handel med dyr, fisk, dyreprodukter og akvakulturprodukter. Disse standarder legges i stor grad til grunn ved utvikling av regelverk for handel med dyr og dyreprodukter innenfor EØS og WTO, og det er derfor av stor betydning å delta aktivt i utvikling av standarder og koder innen OIE.

10.2.2.2 Eksempler fra utenlandsk rett

Sverige

I miljöbalkens 8 kap. om artsvern er det bestemmelser om utsetting av arter (3 §) og handel med arter (4 §).

Bestemmelsen i 3 § har som formål å hindre utsetting av eksemplarer av arter utenfor deres naturlige utberedelsesområde i den grad slik utsetting innebærer en risiko for viltlevende dyre- og plantearter eller naturmiljøet. Bestemmelsen er formet som en hjemmel til å gi forbud mot eller vilkår om slik utsetting. Hjemmelen gjelder ikke dersom slike regler finnes i annen lov. I forarbeidene til 3 § er det angitt at det bør inntas en forsiktig holdning til både fremmede organismer og svenske arter som utplasseres utenfor sitt naturlige utberedelsesområde. Det er videre angitt at det er viktig å klarlegge miljøkonsekvensene før det gis tillatelse til en utsetting.

Også regelen om handel med arter i 4 § er formulert som en hjemmel til å gi forskrift. Forskrift kan gis dersom dette er nødvendig for å beskytte viltlevende dyre- eller plantearter. Det synes som bestemmelsen kan brukes både for å beskytte truede dyre- og plantearter (CITES) og for å begrense skadelige introduksjoner. Se også artsskyddsförordning (1998:179) 1 §.

Finland

Den finske naturvårdslagen behandler introduksjoner av fremmede organismer i § 43 (6 kap. om artsvern). Når det gjelder dyrearter av fremmed opprinnelse (som ikke omfattes av jakt- eller fiskelovene), fastsetter bestemmelsen et forbud mot utsetting dersom det er grunn til å tro at en eventuell utsetting kan gi opphav til en permanent bestand.

Bestemmelsen angir videre et forbud mot å plante eller så plantearter som det ikke finnes permanente bestander av i Finland utenfor gårder, åkrer, bebygde områder eller andre områder som er tatt i særskilt bruk. Forbudet gjelder også utsetting i naturlige vassdrag, dersom det er grunn til å tro at en eventuell utsetting kan gi opphav til en permanent bestand. Unntatt fra forbudet er trær som plantes eller sås som ledd i skogbruksvirksomhet.

Myndighetene kan gi de nødvendige forskrifter for å begrense en arts spredning, dersom det er kjent at en plante- eller dyreart av fremmed opprinnelse lett sprer seg i naturen og det er grunn til å tro at den kan bli skadelig for helsen, eller til skade for opprinnelige arter.

Danmark

Naturbeskyttelsesloven regulerer i § 31 utsetting av fremmede dyr og planter. Første ledd i denne bestemmelsen fastsetter at dyr som ikke er naturlig viltlevende i Danmark ikke må utsettes i naturen uten tillatelse fra miljøministeren. Dette gjelder også utsetting i sjøterritoriet og fiskeriterritoriet. I henhold til annet ledd har miljøministeren hjemmel til å vedta regler om utsetting av bestemte dyr som ikke er naturlig viltlevende i Danmark. Reglene må ha som formål å verne naturen. En tilsvarende hjemmel finnes i tredje ledd for bestemte planter som ikke er naturlig viltvoksende i Danmark. Det er ikke et generelt forbud mot utsetting av planter som ikke er naturlig viltvoksende i Danmark.

Det fremgår av veiledningen til loven at det med utsetting forstås «enhver tilsigtet overførsel til naturen av dyr uden brug av effektive indeslutningsforanstaltninger, der anvendes for at begrænse dyrets kontakt med naturen». Når det gjelder uttrykket «dyr der ikke finnes naturligt vildtlevende i Danmark», er det i veiledningen presisert at det ikke er mulig å gi en kortfattet og enkel definisjon. Det vises imidlertid til at det på den ene side er klart at dyr som på det nåværende tidspunkt ikke finnes viltlevende i landet må omfattes, mens det på den annen side kan være vanskelig å foreta en presis avgrensning blant de arter som er kommet til landet tidligere. Det foretas en konkret avgrensning mot arter som på lovens ikrafttredelsestidspunkt har eksistert så lenge og er så utbredt at de nå kan sies å utgjøre en integrert del av den danske natur.

Veiledningen angir at det skal utvises betydelig tilbakeholdenhet med hensyn til å tillate utsetting av ikke naturlig hjemmehørende arter. Det skal være en særlig begrunnelse for å gi slik tillatelse, normalt i form av en allmenn samfunnsmessig interesse, samtidig som det skal være godtgjort at det ikke finnes tilfredsstillende alternativer. Det fremgår videre av veiledningen at det sammen med søknaden om tillatelse bl.a. skal følge en taksonomisk og økologisk analyse, og at bevisbyrden for at det ikke vil kunne skje uheldige påvirkninger av miljøet påhviler søkeren.

Tyskland

Bundesnaturschutzgesetz har regler om introduksjoner av fremmede organismer i kap. 5 om artsforvaltning. Etter loven § 41 (2) skal delstatene regulere introduksjoner av fremmede organismer. Det skal kreves tillatelse for introduksjon i naturen av dyr og planter som ikke forekommer i området fra før. Unntatt er dyrking eller planting innenfor jord- og skogbruk, introduksjoner av dyr som biologiske kontrollagenter (plantevernmiddel) hvis de forekommer i området fra før, introduksjoner av dyr som skadebekjempere selv om de ikke forekommer i området fra før, forutsatt at hensynet til artsvern ivaretas, og utsetting i kultiveringsøyemed av vilt og fisk som forekommer i området fra før. Tillatelse skal ikke gis hvis det ikke kan utelukkes at artssammensetningen i medlemsstatene (i EU) endres eller hvis det er fare for en viltlevende arts eller bestands utbredelse i medlemsstatene (§ 41 (2)).

Sør-Afrika

Sør-Afrika har fastsatt en egen lov om biomangfold med egne bestemmelser om fremmede organismer. Arter som utgjør potensielle trusler mot biomangfold er behandlet i et eget kapittel som er delt inn i hhv. «Alien Species» (fremmede arter), «Invasive Alien Species» (invaderende fremmede arter) og «Other Threats» (andre trusler), herunder genmodifiserte organismer. Hensikten med reguleringen er å forhindre introduksjon og spredning av fremmede organismer til økosystemer og habitater der de ikke naturlig forekommer, håndtere og kontrollere arter som kan gjøre skade i økosystemer eller habitater, og å utrydde fremmede organismer. Aktiviteter som involverer fremmede organismer er forbudt med mindre det er gitt tillatelse basert på en risikovurdering eller det er gjort unntak. Det sørafrikanske systemet er i stor grad basert på at myndighetene både nasjonalt og regionalt utarbeider lister over arter som enten er forbudt eller tillatt, særlig når det gjelder invasivespecies. Det påhviler også stort ansvar for den som eier landområder der det forekommer «svartelistede» fremmede organismer å kontrollere og utrydde, for å forhindre skade på biologisk mangfold.

New-Zealand

New-Zealand er et av landene som har vært hardest rammet av negative effekter av fremmede organismer. Som følge av dette har landet utviklet et omfattende sett av tiltak for å takle dette problemet. Det rettslige rammeverket er basert på to lover. «Biosikkerhetsloven» (The Biosecurity Act) av 1993, som omhandler uønskete organismer og utilsiktede introduksjoner, og «Lov om skadelige stoffer og nye organismer» (The Hazardous Substances and New Organisms Act, HSNO) av 1996, som omhandler tillatelser til import av nye organismer. Biosikkerhetsloven er en fullmaktslov mer enn en pliktlov. Den utløser ingen forpliktelse til handling fra noen instans, men hjemler et integrert system av tiltak for risikostyring ift. fremmede organismer, bestående av importkontroll, grensekontroll, overvåking og forvaltningsstrategier for problemarter. Loven åpner for at det kan erklæres «biosikkerhetskrise» dersom en ny organisme med potensial til å forårsake betydelige økonomiske eller miljømessige skader blir oppdaget. Under HSNO er det opprettet en «Environmental Risk Management Authority» som vurderer og avgjør søknader om import og utsetting av nye organismer.

EU

EUs habitatdirektiv og fugledirektiv inneholder bestemmelser med formål å regulere og hindre introduksjon og spredning av fremmede organismer som kan ha skadelig innvirkning på naturlig forekommende habitater, flora og fauna. Disse direktivene er minimumsdirektiver, dvs. at det enkelte medlemsland står fritt til å praktisere et strengere regelverk.

Introduksjon av fuglearter som ikke naturlig hører hjemme på medlemsstatens territorium i Europa skal ikke skade den lokale flora og fauna (fugledirektivet art. 11).

Habitatdirektivets art. 22 bestemmer bl.a. at medlemsstatene i gjennomføringen av direktivet skal regulere tilsiktede introduksjoner av arter som ikke er naturlig hjemmehørende på deres territorium, slik at naturtypene i deres naturlige utbredelsesområde, eller det naturlig hjemmehørende ville dyre- og planteliv, ikke påføres noen skade. Dersom det er nødvendig, er medlemsstatene pålagt å forby slike introduksjoner. Bestemmelsen har på den annen side regler som pålegger medlemsstatene å undersøke hensiktsmessigheten av reintroduksjon av arter som nevnt i anneks IV til direktivet, dvs. dyre- og plantearter av fellesskapsbetydning som krever streng beskyttelse.

EU har i juni 2007 vedtatt en ny rådsforordning om bruk av fremmede arter i akvakultur 2. Formålet med reguleringen er «å forhindre mulige negative virkninger på det omkringliggende miljø». Det skal etableres et system på nasjonalt nivå for å behandle søknader om alle introduksjoner av nye arter i akvakultur. Alle introduksjoner skal framlegges for en nasjonal rådgivende komité som skal vurdere om introduksjonen er å betrakte som en «rutinemessig introduksjon» eller ikke. Alle ikke-rutinemessige introduksjoner må gjennomgå miljøkonsekvensanalyse etter kriterier fastsatt i regelverket. Kun introduksjoner som vurderes å utgjøre en lav risiko kan deretter få tillatelse. Om introduksjonen vurderes å utgjøre en middels eller høy risiko, vil den rådgivende komiteen gå i dialog med søkeren for å se om det finnes tiltak som kan redusere risikoen til et akseptabelt nivå.

10.2.3 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at eksisterende lovgiving om introduksjoner av fremmede organismer har en del mangler, at dagens regelverk er preget av at bestemmelsene er fordelt på en lang rekke lover som ivaretar ulike hensyn og at krav til miljøvurderinger stort sett mangler. Utvalget går derfor inn for at reglene om introduksjoner i naturmangfoldloven særlig bør ivareta miljøhensyn, og at loven bør skape en plattform med felles prinsipper og regler som skal gjelde for alle introduksjonsformer og alle typer organismer. De reglene som utvalget foreslår er utformet under hensyn til å unngå unødige handelshindre.

Utvalget foreslår tre hovedgrep for å kunne regulere menneskers bevisste handlinger ved innførsel eller utsetting av fremmede organismer:

• en aktsomhetsplikt for enhver som setter ut organismer, eller som har ansvar for virksomhet eller tiltak som kan medføre spredning eller utslipp av fremmede organismer

• et generelt krav om tillatelse for innførsel av viltlevende organismer, men slik at innførsel av landlevende planter kun krever tillatelse hvis det følger av annen lov eller særskilt forskrift etter naturmangfoldloven

• et generelt krav om tillatelse for utsetting av organismer som ikke finnes naturlig i Norge. For vilt og vannlevende organismer foreslås at tillatelsesordningen også gjelder for utsetting av norske arter. Det kan i forskrift fastsettes en tillatelsesordning også for andre organismer.

Ved avgjørelsen av om tillatelse til innførsel eller utsetting skal gis, skal føre-var-prinsippet legges til grunn. I en søknad skal virkningene som utsetting kan ha for det biologiske mangfoldet klarlegges. Tillatelse skal ikke gis hvis det er grunn til å anta at innførselen eller utsettingen vil medføre vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfoldet.

Det foreslås en del unntak fra kravet om tillatelse for utsetting. Dette gjelder bl.a. hvis det er tale om utsetting av organismer der det allerede foreligger en innførselstillatelse, og den tillatelsen er gitt under forutsetning av at organismen skulle settes ut i miljøet. Videre foreslås unntak for planter i hage- eller landbruk der disse ikke kan påregnes å spre seg utenfor området, og for planter som har tillatelse etter matloven.

Reglene etter naturmangfoldloven skal etter utvalgets forslag gjelde side om side med regler i andre lover som regulerer innførsel eller utsetting av organismer. Dette innebærer bl.a. at det kan være nødvendig med tillatelser etter flere lover for å sette ut en bestemt organisme. F.eks. vil det, etter utvalgets forslag, være nødvendig med tillatelse etter både naturmangfoldloven og skogbrukslovgivningen eller akvakulturloven for å innføre eller sette ut hhv. utenlandske treslag og vannlevende organismer.

Utvalget foreslår at vurderingen etter naturmangfoldloven ikke skal omfatte livs- og helsemessige aspekter. En avgrensning foreslås også mot genmodifiserte organismer som reguleres av genteknologiloven.

For alle artsgrupper foreslår utvalget regler som gir den som har myndighet etter loven hjemmel til – uten hinder av bevaringsprinsippet – å bekjempe fremmede organismer som utgjør en trussel mot naturlig forekommende arter og bestander eller andre viktige samfunnshensyn. Reglene gjelder uavhengig av hvordan de aktuelle artene har havnet i norsk natur. Utvalget forutsetter likevel at myndighetene vurderer om en art – selv om den opprinnelig ikke har vært en del av norsk natur – kan anses å representere en del av en naturlig utvikling og av den grunn ikke bør bekjempes.

10.2.4 Høringen

Mange høringsinstanser støtter at forslaget til naturmangfoldlov har en samlet regulering av fremmede organismer, selv om flere av dem har merknader til enkelte bestemmelser. Støtte uttrykkes bl.a. av Justis- og politidepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Bioteknologinemnda, Den Norske Turistforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, Friluftsrådenes Landsforbund, Norges Fiskarlag, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Miljøvernforbund, Norges Naturvernforbund, Reiselivsbedriftenes landsforening, SABIMA, f ylkesmennene i Troms og i Hordaland og kommunene Balsfjord,Finnøy og Gjøvik.

Justis- og politidepartementet uttaler:

«Vi støtter også forslaget om et generelt forbud mot introduksjon av fremmede arter med de unntak som skisseres i §§ 28 flg.»

Direktoratet for naturforvaltning uttaler:

«DN ser det som svært viktig med en samlet regulering av fremmede arter som gir mulighet til å vurdere virkningene for det biologiske mangfold ved innførsel og utsetting. Spredning av fremmede organismer kan bli en av de største truslene mot biologisk mangfold i Norge.»

Reiselivsbedriftenes landsforening uttaler:

«Spredning av fremmede arter er en stor trussel for naturens mangfold og derigjennom for reiselivsnæringene. Særlig har vi sett eksempler på dette når det gjelder fritidsfiske, som er et vesentlig element i utviklingen av utmarksbasert reiseliv – et område med stort næringspotensial. RBL slutter seg til utvalgets vurderinger og forslag i kapittel 14.4, og vil anmode at det avsettes nødvendige ressurser, til gjennomføring av effektive tiltak på dette området. Et strengt og effektiv lovverk vil styrke Norges omdømme som miljødestinasjon i det internasjonale reiselivsmarkedet.»

Norges Fiskarlag uttaler:

«Hva angår forslaget om lovverk knyttet til introduksjoner av fremmede arter, slik at man kan unngå at nye arter kommer inn og ødelegger eksisterende økosystem, støtter Fiskarlaget dette fullt ut. Det vises her til at organisasjonen ved flere anledninger har tatt opp problemene knyttet til utsettingen av kongekrabbe på Murmanskkysten i 60-årene som nå har invadert store deler av kyst og fjordstrøk i Finnmark. Denne arten har ført til at tradisjonelt kystfiske med bunnredskaper nå mer eller mindre er umuliggjort i dette området. Også utsettelse av amerikansk hummer i Oslofjorden er et eksempel her.»

Finnøy kommune uttaler:

«Me er takksame for at uynskt spreiing av genetisk materiale er teke med i lovforslaget – hos oss er t.d. framande organismar som vert spreidd med ballastvatn frå skip ein trugsel mot både marin natur og akvakulturnæringa. Det meste av ugraset me slit med i jord- og hagebruk er slik gamal genetisk forureining. Me vil også nemne sitkagran og platanlønn som framande artar som no spreier seg trugande fort i våre landskap.»

10.2.5 Departementets vurdering

Et heldekkende regelverk for innførsel og utsetting av organismer er avgjørende for våre muligheter til å redusere risikoen for at fremmede organismer påfører skade på Norges biologiske mangfold og naturbaserte næringer. Det er i dag ingen felles juridiske prinsipper og regler som ligger til grunn for reguleringer av introduksjoner av fremmede organismer. Eksisterende rett dekker ikke alle organismer eller alle introduksjonsformer. Videre er regulering av fremmede organismer etter gjeldende rett preget av en kasuistisk tilnærming, der de enkelte myndigheter søker å løse «sine» introduksjonsproblemer i «sin» lovgivning, ut fra de hensynene som der gjør seg gjeldende. Denne tilnærmingen medfører at kompetanse etter regelverket tilligger forskjellige organer, ofte uten fastsatte tverrgående samarbeidsrutiner

Departementet foreslår et regelverk som kan regulere alle introduksjoner av fremmede organismer. Det er første gang dette gjennomføres i Norge. Forslaget har bred støtte i høringen. Dette vil gi et helhetlig regelverk med felles prinsipper og normer for alle introduksjonsformer og alle typer organismer. Departementet mener en slik tilnærming er et riktig grep og et viktig skritt fremover for å hindre at fremmede organismer forårsaker skade på norsk natur. Introduksjon av fremmede organismer vil trolig bli en stadig økende utfordring som følge av økt transport og reiseaktivitet mellom regioner og kontinenter, og et varmere klima bidrar til at organismer som introduseres fra varmere strøk lettere kan få fotfeste.

Et heldekkende regelverk for introduksjoner av fremmede organismer er også en oppfølging av Norges forpliktelser etter biomangfoldkonvensjonens art. 8 h som forplikter oss til «så langt det er mulig og hensiktsmessig å hindre innføring av, kontrollere eller utrydde fremmede arter som truer økosystemer, leveområder eller andre arter» og forpliktelsen etter havrettskonvensjonens art. 196 (1) til å «treffe alle tiltak som er nødvendig for å hindre, begrense og kontrollere innføring av fremmede eller nye arter som kan føre til betydelige skadelige forandringer i det marine miljø».

Forslaget om at mulige virkninger for det biologiske mangfoldet skal klarlegges i søknader om innførsel og utsetting er av stor betydning. Fremmede organismer kan på mange måter sammenliknes med genmodifiserte organismer, og etter departementets mening vil mange av kravene som stilles i forskrift om konsekvensutredning etter genteknologiloven være relevante og sette en standard for hva som bør klarlegges av virkninger i søknader om innførsel og utsetting av fremmede organismer. Departementet foreslår derfor hjemler for forskrifter om krav til innførsels- og utsettingssøknader.

Departementet er enig med utvalget i at føre-var-prinsippet skal legges til grunn ved avgjørelse av tillatelse til innførsel eller utsetting av fremmede organismer, så vel som for andre deler av denne loven. Departementet er derfor også enig i at tillatelse til innførsel og utsetting ikke kan gis hvis det er grunn til å anta at dette vil medføre vesentlige følger for det biologiske mangfoldet.

10.3 Regler om bekjempelse av allerede introduserte arter

10.3.1 Generelt om problemstillingen

Effektiv bekjempelse av fremmede organismer vil i mange tilfeller kreve målrettet og intensiv innsats for å fjerne organismene fra naturen. Virkemidler i slik bekjempelse kan f.eks. være manuell luking, jakt og bruk av biocider (giftbehandling).

For å være effektiv må bekjempelsen i mange tilfeller kunne foregå uten begrensninger forårsaket av eiendomsforhold til organismer og arealer. Det er også behov for klare regler om rettigheter og ansvarsforhold rundt gjennomføring av bekjempelsestiltak.

10.3.2 Utvalgets forslag

Utvalgets forslag til lovkap. IV om fremmede organismer inneholder kun grep for å forebygge negative miljøeffekter av fremmede organismer, gjennom å regulere innførsel og utsetting. Dette lovkapitlet inneholder ikke bestemmelser om forvaltningen av fremmede organismer som allerede er introdusert til miljøet.

Like fullt inneholder naturmangfoldloven en lang rekke bestemmelser som hjemler tiltak for bekjempelse og kontroll av fremmede organismer. Disse finnes i lovkap. II Alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk, lovkap. III Artsforvaltning, lovkap. V Områdevern og i lovkap. IX Håndheving og sanksjoner.

10.3.3 Høringen

En rekke høringsinstanser etterlyser klarere regler for bekjempelse av allerede introduserte arter som har vist seg å bli til skade for det biologiske mangfoldet. Dette gjelder Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Norges Miljøvernforbund, Norges Naturvernforbund, Norsk Botanisk Forening, SABIMA,fylkesmennene i Finnmark, Hordaland, Oslo og Akershus, Rogaland og Sør-Trøndelag, Møre og Romsdal fylke, Østre Toten kommune og Arbeidsutvalget for kommunal viltforvaltning i Aust-Agder.

Fylkesmannen i Finnmark mener utvalget ikke har maktet å foreslå gode grep for håndtering av allerede inntrådte introduksjoner, og uttaler:

«… Vår største innvending er imidlertid at forslaget ikke gir noe økt trykk på håndteringen av de problematiske artene vi allerede har, slik som kongekrabbe, Gyrodactylus salaris, mink, regnbueørret, pukkellaks mv. Vi mener det burde tas inn en paragraf som generelt åpner for at regler skal kunne gis for allerede introduserte arter, og at dette tas inn i kap. IV.»

Det står i uttalelsen fra Fylkesmannen i Rogaland:

«Vi savner … hjemmelsgrunnlag for (gjennom forskrift) å kunne åpne for uttak av fremmede organismer for å hindre at de etablerer seg i området/landet, som det er for virveldyr. Vi tenker her på arter som allerede er utsatt, her eller i våre naboland. Ny naturmangfoldlov bør ta sikte på et felles utgangspunkt for forvaltning av fremmede organismer. Et eksempel på stor divergens i dagens forvaltningsregime er kongekrabbe i forhold til arter som mårhund og mink.»

Norsk Botanisk Forening uttaler:

«Som kjent, er det slik at mange fremmede arter som «truer økosystemer, arters leveområder» (sitat fra artikkel 8 h i konvensjonen om biologisk mangfold), allerede fins i naturen, og at man som oftest ikke vil kunne vite hvem som er opphavet til introduksjonen, eller at introduksjonen har skjedd før loven trådte i kraft. Mange aggressive fremmede arter sper seg f.eks. enten langveis ved frø eller vegetativt (blomsterplanter) eller beveger seg selv (dyr). Skal man unngå for sterk spredning av mange av de mest aggressive fremmede artene, er det derfor nødvendig å kunne bekjempe dem overalt, ikke bare i verneområder. Loven bør derfor gi naturforvaltningen en generell adgang til å utføre eller pålegge bekjempelses- eller utryddelsestiltak overfor arter som etter «vitenskapelige» kriterier utpekes/svartlistes av vedkommende myndighet/kongen. Denne adgangen bør gjelde i hele lovens virkeområde, og både på offentlig og privat grunn (i alle fall utenfor hageanlegg, andre innhegninger o.l.). For mange arters vedkommende vil det for så vidt være lett å få grunneierens frivillige tillatelse til å drive bekjempelse eller å få grunneieren til selv å bekjempe (f.eks. kjempebjørnekjeks og iberiaskogsnegl), mens det sannsynligvis vil være vanskeligere for en del andre arter, som f.eks. alminnelige prydplanter.»

SABIMAuttaler:

«Det er ofte vanskelig å bekjempe invaderende arter som er godt etablert. En del invaderende arter gjør imidlertid så stor skade, at man må forsøke tiltak for kontroll og bekjempelse. Dette mangler omtale i loven. Paragrafen må ha en hjemmel for å pålegge kommunene bekjempelse. Hvis det i praksis skal være mulig å holde de mest invaderende fremmede artene tilstrekkelig i sjakk, er det for en del arters vedkommende nødvendig å kunne utføre bekjempelse hvor som helst, dvs. også utenfor verneområder eller i utvalgte naturtyper; også på privat grunn.»

10.3.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i at det er behov for klare regler for bekjempelse av fremmede organismer. Departementet viser til at utvalget har foreslått en rekke regler om dette i lovkap. II, III, V og IX.

Departementet har ikke funnet det hensiktsmessig å samle bestemmelsene om bekjempelse av fremmede organismer i lovkap. IV, da mange av de nødvendige grepene også vil ha anvendelse i andre forhold som reguleres gjennom loven. Lovforslagets bestemmelser som er av betydning for bekjempelse av fremmede organismer er kort oppsummert nedenfor. Etter departementets syn gir disse bestemmelsene, sammen med bestemmelsene i lovkap. IV, et dekkende regelverk for kontroll og bekjempelse av fremmede organismer:

• Etter § 5 er fremmede organismer ikke omfattet av forvaltningsmålet for arter. Myndighetene kan etter dette bestemme at en fremmed organisme skal utryddes, ev. at tiltak skal iverksettes for å hindre at bestanden vokser.

• Vilkårene i § 16 tredje og fjerde ledd gjelder ikke for vedtak om høsting av fremmede organismer, jf. § 16 femte ledd. Det innebærer at myndighetene kan benytte seg av høsting som et virkemiddel for å bekjempe fremmede organismer.

• Etter § 18 første ledd bokstav a kan det gis forskrift om tillatelse til uttak av virveldyr for å beskytte naturlig forekommende planter, dyr og økosystemer, f.eks. uttak av fremmede organismer.

• § 18 første ledd bokstav g inneholder en forskriftshjemmel for å tillate uttak av fremmede organismer av vilt og lakse- og innlandsfisk. Denne bestemmelsen gir mulighet til å tillate uttak ut fra forebyggende hensyn i tilfeller der det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke konsekvenser arten kan få.

• Etter § 20 første ledd bokstav b er det tillatt å avlive fremmede virvelløse dyr.

• Etter § 20 annet ledd annet punktum kan myndighetene iverksette tiltak på andres faste eiendom, herunder tiltak overfor fremmede virvelløse dyr.

• Etter § 21 første ledd kan fremmede planter og sopp fjernes.

• Etter § 21 andre ledd kan myndighetene iverksette tiltak på andres eiendom for å beskytte naturlig forekommende arter og økosystemer mot skade fra sopp og planter. Bestemmelsen omfatter også fremmede organismer.

• Etter § 47 om skjøtsel av verneområder tillates tiltak for å opprettholde eller oppnå den natur- eller kulturtilstanden som er formålet med vernet. Fjerning av fremmede organismer kan være et slikt skjøtselstiltak i verneområder.

• § 69 regulerer gjenopprettende tiltak ved innførsel og utsetting av fremmede organismer som skjer i strid med loven. Pålegg om gjenoppretting må i utgangspunktet rettes mot den ansvarlige for overtredelsen. Det er presisert at aktuelle gjenopprettingstiltak kan være avliving eller tilbakeføring av de fremmede organismene til opprinnelsesstedet.

• § 70 fastslår en plikt for den ansvarlige til å treffe rimelige tiltak for å avverge eller begrense skader eller ulemper dersom lovlig virksomhet medfører uforutsette miljøkonsekvenser. Dette kan f.eks. være lovlig utsetting av organismer som viser seg å medføre langt hurtigere spredning av organismene enn forventet.

• § 71 gir myndighetene rett til å iverksette tiltak etter §§ 69 og 70 dersom pålegg ikke blir etterkommet av den ansvarlige eller dersom det ikke kan påvises en ansvarlig.

• § 72 fastslår at det kan gjøres bruk av annens eiendom for gjennomføring av tiltak etter §§ 69, 70 og 71.

10.4 Krav til aktsomhet

10.4.1 Gjeldende rett

Regler om aktsomhetsplikt forekommer i matloven (§§ 18 første ledd og 19 første ledd), i skogbrukslova (§ 4 første ledd annet punktum) og i produktkontrolloven (§ 3 første ledd). Forskr. 1. mars 1996 nr. 291 om skogfrø og skogplanter, hjemlet i skogbrukslova, har bruksregler (§ 6), herunder regler om at det i størst mulig utstrekning bør brukes materiale som har lokal opprinnelse (§ 6 – 1 tredje ledd), og at flytting av treslag og provenienser skal utføres med varsomhet (§§ 6 – 2, 6 – 3 og 6 – 4). Forskr. 17. juni 2008 nr. 822 om drift av akvakulturanlegg § 37, hjemlet i akvakulturloven, krever at det utvises særlig aktsomhet for å hindre at fisk rømmer.

Regler om varslingsplikt finnes i matloven (§ 6) ved grunn til mistanke om dyresykdom og planteskadegjørere som kan gi alvorlige samfunnsmessige konsekvenser. Ved rømming av fisk, eller mistanke om rømming, fra egne eller andres akvakulturanlegg eller produksjonsenheter, er det meldeplikt etter forskrift om drift av akvakulturanlegg § 38.

10.4.2 Utvalgets forslag

Introduksjon av fremmede organismer kan få alvorlige konsekvenser for det biologiske mangfoldet. Utvalget mener at alle som er ansvarlig for utsetting av levende eller levedyktige organismer i miljøet, skal søke å hindre at utsettingen får uheldige følger for det biologiske mangfoldet.

Aktsomhetsplikten bør etter utvalgets forslag gjelde ved introduksjon av enhver organisme enten den er hjemmehørende i Norge eller ikke.

Aktsomhetsplikten omfatter både en plikt til på forhånd å tenke gjennom mulige konsekvenser av en ev. utsetting, og en plikt til å treffe nødvendige tiltak for å avverge eller begrense ev. uheldige konsekvenser for det biologiske mangfoldet av en gjennomført utsetting. Dersom aktsomhetsplikten ikke overholdes, foreslår utvalget at det bl.a. kan føre til erstatningsansvar eller straff.

Utk. § 27 første ledd gjelder utsetting av organismer i miljøet. Bestemmelsen omfatter både utsetting av organismer som ikke finnes i Norge fra før, og av organismer som er flyttet fra et annet sted i Norge. Den som er ansvarlig for utsettingen, skal søke å hindre at den får uheldige følger for det biologiske mangfoldet, eksempelvis at den fremmede organismen utkonkurrerer eller predaterer stedegne arter.

Utk. § 27 annet ledd pålegger den som setter i verk virksomhet eller tiltak som kan medføre spredning eller utslipp av fremmede organismer til steder der de ikke forekommer naturlig, å treffe tiltak for å hindre dette. Bestemmelsen omfatter bl.a. utslipp av ballastvann. Også bygging av broer, moloer etc. som gir visse arter adkomst til steder der de ikke forekommer naturlig, f.eks. øyer, omfattes av bestemmelsen.

Utk. § 27 tredje ledd gir Kongen en hjemmel til å gi forskrift om krav til nærmere bestemte typer virksomhet eller tiltak som kan medføre fare for spredning eller utilsiktet utslipp av organismer som ikke forkommer naturlig på stedet.

10.4.3 Høringen

Bioteknologinemnda, Direktoratet for naturforvaltning, WWF og Møre og Romsdal fylkeuttrykker støtte til forslaget om aktsomhetsplikt. Det pekes imidlertid på at plikten krever kunnskap, og høringsinstansene har ulikt syn på dette.

Bioteknologinemnda uttaler:

«Bevissthet om bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold er en relativt ny ambisjon i vårt samfunn og ikke en problemstilling hver enkelt er vant med å forholde seg til. Aktsomhetsplikten krever derfor oppfølging i form av holdningsskapende arbeid i skolen og andre deler av samfunnet.»

Direktoratet for naturforvaltning uttaler:

«Presiseringen i merknadene til bestemmelsen om at overtredelse av aktsomhetsplikten kan medføre erstatningsansvar, er viktig… DN er enig i at aktsomhetsbestemmelsen skal gjelde den som er ansvarlig for utsetting, slik at både den som faktisk utfører utsettingen og for eksempel eier av virksomhet kan pålegges plikter. Merknadene til bestemmelsen viser til at det på forhånd kan være vanskelig å vurdere mulige følger av en utsetting.»

WWF uttaler:

«WWF mener at det er viktig med et generelt krav til aktsomhet, men vi mener at kravet slik det framgår under § 27 første ledd er noe illusorisk. Dette fordi hver enkelt person eller bedrift som er ansvarlig for utsetting av levende eller levedyktige organismer ikke kan forutsettes å ha oversikt over mulige uheldige følger en slik utsetting kan ha. Det er en rekke arter som har vært satt ut i god tro uten viten om konsekvenser, og det er fortsatt svært mangelfull kunnskap om hvilke økologiske konsekvenser utsetting av fremmede arter kan ha. WWF mener at hovedansvaret for å hindre uheldige konsekvenser av fremmede arter må ligge på myndigheter, ved et strengt regelverk og kontroll, og dernest hos den enkelte ansvarlige.»

Universitetet i Oslo ved Naturhistorisk museumog Fylkesmennene i Aust- Agderog i Sør-Trøndelag mener aktsomhetsplikten kan skjerpes.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag uttaler:

«Her benyttes ordlyden «søke å hindre at utsettingen får uheldige følger for det biologiske mangfoldet». Sett i lys av hvor alvorlig trusselen med spredning av fremmede arter er, er denne ordlyden for vag. Kravet til aktsomhet begrenses og blir for skjønnsmessig (ullent) ved at den ansvarlige for utsettingen kun «skal søke å hindre» uheldige konsekvenser.»

Fiskeri- og kystdepartementet mener at kravet til aktsomhet i akvakulturnæringen synes ivaretatt gjennom eksisterende regelverk knyttet til havbruksnæringen. Det uttaler:

«Fiskeri- og kystdepartementet er enig i at det skal utvises aktsomhet ved utsett av levende organismer og at dette også må gjelde for akvakulturnæringen. Rømming av oppdrettsfisk og annen fisk i fangenskap kan ha uheldige konsekvenser for det omkringliggende miljø både i form av uønsket genetisk påvirkning til ville bestander og ved potensiell spredning av fiskesykdommer og parasitter. Dette er forhold som fiskerimyndighetene har inntatt en aktiv holdning til og det arbeides kontinuerlig og i samarbeid med næringen aktivt for å løse miljøutfordringene næringen står overfor. Aktsomhetskravet vil, slik departementet oppfatter det, innebære et krav om at det regelverk som utformes for all oppdrettsvirksomhet tar hensyn til dette og er tydelig på at rømming skal unngås. Fiskeri- og kystdepartementet vil imidlertid bemerke at dette behovet synes ivaretatt gjennom eksisterende regelverk knyttet til havbruksnæringen (IK-akvakultur og NYTEK).»

10.4.4 Departementets vurdering

Departementet mener – i likhet med utvalget – at det er behov for en egen bestemmelse om aktsomhetsplikt i lovkap. om fremmede organismer, i tillegg til den generelle aktsomhetsplikten i § 6.

Når departementet foreslår en særskilt aktsomhetsplikt knyttet til utsetting av fremmede organismer, skyldes dette de alvorlige konsekvensene fremmede organismer kan ha for det biologiske mangfoldet. Den generelle aktsomhetsplikten som er nedfelt i § 6 relaterer miljøskaden til forvaltningsmålene for naturtyper og økosystemer (§ 4) og for arter (§ 5). Etter departementets syn er det i forbindelse med fremmede organismer behov for en aktsomhetsplikt som utløses også ved mer lokale og mindre påvirkninger på det biologiske mangfoldet, bl.a. fordi det ofte tar lang tid fra introduksjon til negative effekter kan påvises, og fordi det ofte er svært krevende å bekjempe fremmede organismer som har lykkes i å etablere seg i miljøet. Etter § 28 første ledd er det faren for «uheldige følger for det biologiske mangfold» som utløser aktsomhetsplikten. Dette innebærer at det er tilstrekkelig at utsettingen utgjør en risiko for lokale arter, naturtyper eller økosystemer for at aktsomhetsplikten gjelder.

Behovet for en særskilt aktsomhetsplikt i forbindelse med fremmede organismer skyldes også at departementet i lovforslaget legger opp til flere unntak fra kravet om tillatelse for utsetting av organismer. Den ansvarlige for utsettingen skal også i slike tilfeller være omfattet av den særskilte aktsomhetsplikten.

Det faktum at de fleste introduksjoner er utilsiktede tilsier etter departementets syn også at det er behov for en særskilt plikt til aktsomhet i forbindelse med aktiviteter og virksomhet som kan medføre spredning eller utslipp av organismer til steder der de ikke forekommer naturlig.

Departementet har vært i tvil om begrepet «søke å hindre at utsettingen får uheldige følger for det biologiske mangfold» i tilstrekkelig grad angir hva som forventes av den enkelte. Som i § 6 er departementet kommet til at det er mer i samsvar med gjeldende juridisk terminologi å bruke begrepet «aktsomt» i lovteksten. I begrepet vil det ligge både aktsomhet med hensyn til hvilken kunnskap man kunne forventes å besitte eller fremskaffe, og aktsomhet med hensyn til de konsekvensene virksomheten har.

Departementet har valgt å innskjerpe kravet om aktsomhet noe, slik enkelte høringsinstanser har gått inn for. Selv om det kan være vanskelig på forhånd å vurdere konsekvensene av en utsetting fullt ut, mener departementet at den som er ansvarlig for utsetting ikke bare skal «søke å hindre», men «så langt som mulig søke å hindre» at utsettingen får uheldige følger for det biologiske mangfoldet. Denne innskjerpingen innebærer en forventning om at det faktisk er truffet tiltak for å hindre at en utsetting får uheldige følger for det biologiske mangfoldet. Omfanget av slike tiltak vil måtte vurderes i forhold til de negative virkningene på biomangfoldet, og den ansvarliges praktiske muligheter til å treffe nødvendige tiltak. Etter departementets mening står dette mer i forhold til utk. andre ledd i utvalgets foreslåtte paragraf der «den som setter i verk virksomhet som kan medføre spredning eller utslipp… skal treffe tiltak for å hindre dette».

Departementet mener krav til aktsomhet etter § 28 første ledd annet punktum må anses å være oppfylt dersom en utsetting utføres i henhold til en tillatelse gitt av offentlige myndigheter, forutsatt at forutsetningene for å gi tillatelsen fortsatt er tilstede. Annerledes vil det stille seg når forutsetningene for tillatelsen endrer seg, f.eks. ved at organismene som settes ut sprer seg i større grad enn antatt. Aktsomhetsplikten vil da tre inn, siden virksomheten ikke lenger kan sies å foregå «i henhold til» tillatelsen.

Paragraf 28 annet ledd fastsetter krav til aktsomhet også for virksomhet eller tiltak som kan medføre spredning eller utslipp av organismer til steder de ikke forekommer naturlig. Dette vil oftest være virksomheter eller tiltak der spredningen av organismer er en utilsiktet konsekvens. Departementet foreslår at det legges inn et rimelighetskriterium i § 28 annet ledd for de tiltak som skal treffes for å hindre slik spredning eller utslipp. I rimelighetsvurderingen vil inngå omfanget av virksomheten og hvilken risiko for spredning eller utslipp av fremmede organismer virksomheten medfører. Det må f.eks. forventes mer omfattende tiltak i forbindelse med store tiltak, f.eks. veiprosjekter og fra kommersielle aktører, enn i forbindelse med mindre tiltak og tiltak av privatpersoner.

En rekke virksomheter og tiltak vil med aktsomhetsplikten få et klarere signal om å hindre introduksjon og spredning av fremmede organismer enn tilfellet er i dag. Eksempler fra offentlig virksomhet som bidrar til introduksjon og spredning av fremmede organismer er revegetering ved hjelp av såvarer eller tilplanting etter inngrep som veibygging, kraftutbygging og skytefelt. Andre eksempler som utvalget nevner er bl.a. bygging av broer og moloer som gir visse arter adkomst til steder der de ikke forekommer naturlig, f.eks. øyer.

Departementet er enig med enkelte høringsinstanser i at aktsomhetkravet krever en viss kunnskap om årsak og konsekvenser. For bevisst utsetting må det forventes at den eller de ansvarlige har eller innhenter slik kunnskap. Eksempler på kilder til slik informasjon er nettsidene til Artsdatabanken (www.artsdatabanken.no), Direktoratet for naturforvaltning (www.dirnat.no), Mattilsynet (www.mattilsynet.no) og Fiskeridirektoratet (www.fiskeridir.no). For virksomhet som i utgangspunktet ikke har til hensikt å sette ut eller spre organismer, kan det være større behov for informasjon og veiledning. Et sentralt tiltak i « Tverrsektoriell nasjonal strategi mot fremmede skadelige arter» (T-1460) er derfor at de deltakende departementene «aktivt skal informere om risiko ved, og regler for, innførsel og spredning av fremmede organismer. Informasjon skal fokuseres mot målgrupper som driver virksomhet som tilsiktet eller utilsiktet kan medføre innførsel og spredning av fremmede arter». Dette er i tråd med prinsippet om sektorenes ansvar for å sørge for at egen virksomhet ikke medfører miljøskade. Miljømyndighetene vil like fullt ha en pådriverrolle ved å bidra til informasjon og økt kunnskap i sektorene og blant allmennheten.

Departementet mener at bestemmelsene i § 28 første og andre ledd ikke innebærer en selvstendig plikt til å foreta ny forskning for å kartlegge risikoen forbundet med utsetting eller virksomheter eller tiltak som kan medføre spredning av organismer. Slike plikter kan følge av bl.a. § 28 fjerde ledd og § 30 eller annet lovverk, f.eks. regler om konsekvensutredning. 

Departementet mener at aktsomhetsbestemmelsene i § 28 annet ledd blir supplert av plikten etter miljøinformasjonsloven § 9. Det følger av denne bestemmelsen at norske offentlige organer og virksomheter som er etablert i Norge «plikter å ha kunnskap om forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter, som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet». Av dette følger bl.a. at virksomheter som driver produksjon og/eller omsetning av fremmede organismer (f.eks. gartnerier og hagesentre) plikter å ha kunnskap om disse organismenes mulige skadevirkninger på det biologiske mangfoldet. I tråd med kravet om å treffe tiltak etter § 28 annet ledd for å forhindre spredning eller utslipp av organismer til steder der de ikke forekommer naturlig, tilligger det etter departementets syn slike virksomheter en plikt til å informere sine kunder om slike mulige skadevirkninger og generelt om regelverket om utsetting av organismer.

Flere høringsinstanser, bl.a. Fiskeri- og kystdepartementetog Landbruks- og matdepartementet, har påpekt at det allerede stilles krav om aktsomhet i annet lovverk som regulerer utsetting av fremmede organismer, bl.a. matloven og akvakulturloven. Plikten etter naturmangfoldloven vil rette seg mot «uheldige følger for det biologiske mangfold» og supplerer dermed aktsomhetsplikten i de nevnte lovene.

Departementet slutter seg for øvrig til biomangfoldlovutvalgets forslag til aktsomhetsbestemmelse.

10.5 Innførsel og utsetting av fremmede organismer

Departementet har behandlet innførsel og utsetting av planter særskilt. Omtalen av utvalgets forslag, høringsinstansenes syn og departementets vurderinger relatert til innførsel og utsetting av planter, er samlet i kap. 10.5.6.

10.5.1 Gjeldende rett

10.5.1.1 Tilsiktede introduksjoner

Den vanligste måten å regulere tilsiktede introduksjoner på synes i dag å være forbud kombinert med en tillatelsesordning. Slike regler finnes bl.a. i viltloven (§ 47), lakse- og innlandsfiskloven (§§ 8 og 9), saltvannsfiskeloven (§ 4 siste ledd), i akvakulturdriftsforskriften (§ 4) og i miljøforskriften under skogbrukslova (§ 5 åttende og ellevte ledd).

I noen tilfeller, typisk der risikoen for skadevirkninger ved en introduksjon er klar, finnes det også regler om forbud uten unntak. Som eksempel kan nevnes matloven, som bl.a. innebærer forbud mot å omsette eller flytte planter når det er grunn til mistanke om planteskadegjørere som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser (§ 18 annet ledd). Den samme loven har også forbud mot å omsette, flytte eller sette ut levende dyr når det er grunn til mistanke om smittsom dyresykdom som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser (§ 19 annet ledd). Forurensningsloven inneholder forbud mot forurensning. Som forurensning regnes også levende mikroorganismer som kan være til skade eller ulempe for miljøet (§ 6).

Genteknologiloven, og i noen tilfeller forurensningsloven, stiller imidlertid krav om at søkeren gjennomfører en konsekvensanalyse. Etter genteknologiloven skal konsekvensutredning også omfatte miljø- og folke- og dyrehelsemessige virkninger, jf. forskr. 16. desember 2005 nr. 1495 om konsekvensutredninger etter genteknologiloven (§ 14).

Forskrift om havbeite, hjemlet i akvakulturloven, stiller krav om at søknader om tillatelse til utsetting av dyr til havbeite skal inneholde opplysninger om miljøforhold, herunder dokumentasjon av opphavet til havbeitedyrene og miljøtilstanden på lokalitetene der de skal settes ut (§ 6). I produktkontrolloven er det, i tillegg til opplysningsplikt, også hjemmel for å kreve en representativ prøve som viser et produkts egenskaper og virkninger (§ 5). Tilsvarende er det etter matloven hjemmel til å kreve opplysninger og prøvemateriale når dette er nødvendig av hensyn til kontroll med import eller av hensyn til smitteovervåkning (§ 14).

Hvor det ikke stilles krav om konsekvensanalyser eller annen form for dokumentasjon, er det forvaltningens alminnelige utredningsplikt som gjelder, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd.

En del lover har fastsatt at miljøhensyn skal inngå i myndighetenes behandling av søknader om tillatelse til innførsel og utsettinger, selv om dette ikke er noe gjennomgående krav i gjeldende regelverk. Eksempler på slike krav til miljøhensyn finnes i viltloven (§ 1 første ledd), lakse- og innlandsfiskloven (§ 1), matloven (§ 1 første ledd, se også annet ledd) og akvakulturloven (§ 10). I akvakulturforskriften §§ 35 og 36 stilles krav om miljøovervåking og tiltak ved uakseptabel miljøtilstand.

Gjeldende rett har også regler om introduksjoner til lukkede systemer, f.eks. et akvarium eller en innhegning. Etter viltloven betraktes det som utsetting når fremmede viltarter settes i innhegning. Bakgrunnen for dette er at det er mulig å rømme fra en innhegning, slik at skaderisikoen fremdeles er til stede. Forskr. 18. desember 1992 nr. 1174 om import av akvarieorganismer, unntar på sin side fra innførselsforbudet arter som utelukkende skal holdes i «lukkede akvarier» (§ 1). Unntak fra unntaket kan imidlertid fastsettes for arter som kan leve og formere seg i Norge om de blir sluppet fri (§ 2).

10.5.1.2 Utilsiktede introduksjoner

Det er enkelte regler om utilsiktede introduksjoner i gjeldende rett. Forskriften om planter og tiltak mot planteskadegjørere, hjemlet i matloven, har regler som skal forhindre at tilsiktede introduksjoner av planter m.v. medfører risiko for utilsiktede introduksjoner av levende organismer som medfølger som «blindpassasjerer». Planter og plantedeler som kan være smittebærende er underlagt særlige innførselsbetingelser, bl.a. hva gjelder opprinnelsesland (§ 17 første ledd og forskriftens vedlegg 4 A).

10.5.2 Internasjonal rett

10.5.2.1 Internasjonale avtaler

En rekke internasjonale konvensjoner, vedtak og anbefalinger under slike konvensjoner har bestemmelser som forplikter medlemslandene til å kontrollere eller forhindre introduksjon av fremmede organismer, bl.a. biomangfoldkonvensjonen, Den internasjonale plantevernkonvensjonen (IPPC), havrettskonvensjonen, Bernkonvensjonen og Bonnkonvensjonen.

Etter Den internasjonale plantevernkonvensjonen (IPPC) skal partene etablere varslingsystemer og sørge for lister over planteskadegjørere, inkludert invaderende fremmede plantearter som truer miljøet og det biologiske mangfoldet.

10.5.3 Utvalgets forslag

10.5.3.1 Generelt

Utvalget foreslår at det som hovedregel skal kreves tillatelse for så vel innførsel som for utsetting. Dette vil gi mulighet for forhåndsvurdering av hvilken risiko introduksjonen kan innebære for miljøet. For introduksjon av organismer – særlig planter – der utvalget generelt legger til grunn at det ikke foreligger noen nevneverdig risiko, mener de loven bør gi unntak fra kravet om tillatelse.

Søknader om utsetting av organismer skal klarlegge de virkninger de omsøkte organismene kan ha for det biologiske mangfoldet. Dette kravet gjelder også for søknader om innførsler av organismer dersom innførselen skjer med sikte på utsetting. Etter utvalgets forslag kan det ikke gis tillatelse til innførsel eller utsetting dersom det er grunn til å anta at dette kan medføre vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfoldet.

Utvalget mener at regler som retter seg mot selve innførselen vil muliggjøre håndheving gjennom grensekontroller. Dersom innførselsregler ikke kombineres med krav om tillatelse til utsetting, vil det kunne oppstå situasjoner der fremmede organismer kommer ut i miljøet uten at myndighetene har hatt mulighet for forhåndskontroll. Dette gjelder f.eks. der det gis tillatelse til innførsel av organismer for formål som ikke innebærer kontakt med naturmiljøet, men hvor formålet endres og utsetting i miljøet likevel blir resultatet. På den annen side bør det, etter utvalgets mening, være mulig for den som ønsker det, å få vurdert utsettingsspørsmålet samtidig med innførselen.

10.5.3.2 Særskilt om innførsel

Utvalget foreslår at kravet om tillatelse til innførsel i utk. § 28 bare bør gjelde for «viltlevende» organismer, noe som utelukker f.eks. sauer og andre husdyr.

For omtale av utvalgets foreslåtte bestemmelser vedr. innførsel av planter, se kap 10.5.6.3

For de øvrige organismegrupper foreslår utvalget en hjemmel for å gi forskrift om at bestemte arter kan innføres uten tillatelse.

10.5.3.3 Særskilt om utsetting

Utvalget foreslår alminnelige regler om når det stilles krav til tillatelse for utsetting i utk. § 29. Dette dreier seg for det første om utsetting i miljøet av organismer som ikke finnes naturlig i Norge, jf. utk. § 29 første ledd bokstav a. Utvalget foreslår videre et krav om tillatelse for utsetting i miljøet av vilt som ikke fra før forekommer i distriktet, jf. utk. § 29 første ledd bokstav b. Dette gjelder uavhengig av om viltet finnes naturlig i Norge eller ikke. Det har videre foreslått krav om tillatelse for utsetting av alle organismer til sjø eller vassdrag, jf. utk. § 29 første ledd bokstav c. Utvalget foreslår likevel unntak for organismer av stedegen stamme. Dette unntaket vil ha særlig betydning for kultiveringsvirksomhet og for adgangen til å kaste ut igjen fisk som er tatt under minstemålet eller for såkalt «fang og slipp»-fiske. Men også for kultiveringstiltak med fisk av stedegen stamme vil regelen i lakse- og innlandsfiskeloven § 10 og aktsomhetsplikten etter utk. § 27 gjelde.

Utvalget foreslår ikke noe alminnelig krav om tillatelse for å sette ut i miljøet planter og virvelløse landlevende dyr som finnes naturlig i Norge. For å dekke et mulig fremtidig behov for krav om tillatelse for utsetting av visse planter og virvelløse landlevende dyr som finnes naturlig i Norge, foreslås det i utk. § 29 første ledd bokstav d en hjemmel for Kongen til å fastsette krav om tillatelse for å sette ut i miljøet organismer som ikke fra før forekommer på stedet.

Det er foreslått i utk. § 31 at vurderinger i forbindelse med en søknad om tillatelse til innførsel og utsetting ikke skal omfatte hensyn til planters, dyrs og menneskers liv og helse, da disse hensynene ivaretas av smittevernloven og matloven. Det er dermed bare hensynet til det biologiske mangfoldet som skal styre om det skal gis en tillatelse til utsetting etter naturmangfoldloven. Utvalget mener dette er en fornuftig avgrensning, da sykdomshensyn ofte krever en kompetanse som myndigheten etter naturmangfoldloven ikke nødvendigvis besitter. I tillegg synes gjeldende lovgivning godt egnet til å beskytte mot sykdom som følge av introduksjoner.

For omtale av utvalgets forslag til bestemmelser om utsetting av planter, se kap. 10.5.6.3.

Utsetting uten særskilt tillatelse

Utvalget foreslår at det i enkelte tilfeller ikke skal stilles krav om tillatelse for utsetting, jf. utk. § 30. Generelt for disse tilfellene har utvalget funnet det ønskelig å minne om behovet for å ta hensyn til aktsomhetsplikten i utk. § 6.

For det første foreslås unntak for organismer som er innført med tillatelse etter utk. § 28 med sikte på utsetting. I slike tilfeller vil ev. følger som utsettingen kan ha for det biologiske mangfoldet, bli vurdert allerede på innførselstidspunktet (jf. utk. § 28 annet og tredje ledd), og det er således ikke behov for en fornyet vurdering på utsettingstidspunktet.

I tillegg til de nevnte tilfellene, er utvalget kommet til at myndighetene bør ha anledning til å gi forskrifter om at nærmere angitte organismer unntas fra kravet om tillatelse for utsetting, § 30 første ledd bokstav b.

10.5.4 Høringsinstansenes syn

10.5.4.1 Generelt

Flere høringsinstanser uttrykker generell støtte til utvalgets forslag til regulering av innførsel og utsetting av fremmede organismer.

Artsdatabankenuttaler at

«… dette lovforslaget er et skritt i riktig retning til å få en samlet regulering av introduksjon av fremmede arter».

Direktoratet for naturforvaltning uttaler:

«DN ser det som svært viktig med en samlet regulering av fremmede arter som gir mulighet til å vurdere virkningene for det biologiske mangfold ved innførsel og utsetting.»

Bioteknologinemnda uttaler:

«Bioteknologinemnda støtter en generell regel om tillatelse før innførsel og utsetting av fremmede organismer. Uheldige introduksjoner av fremmede organismer kan gjøre ubotelig skade på naturmiljøet og det biologiske mangfoldet. »

Også Fylkesmannen i Nordland er positiv til regulering:

«Fylkesmannen i Nordland er enig i at det er viktig å unngå at innføring av nye arter medfører uønskete effekter på miljøet. Innføring av nye arter og utsetting av disse må derfor reguleres.»

Ingen høringsinstanser har uttalt seg kritisk til at innførsel og utsetting av fremmede organismer reguleres gjennom naturmangfoldloven, men det er innkommet mange merknader til de enkelte bestemmelsene. Særlig er det fremmet mange innvendinger mot utvalgets forslag til unntak fra kravene om tillatelse for innførsel og utsetting. Enkelte høringsuttalelser påpeker at det kan være overlapp mellom de foreslåtte reguleringene og bestemmelser i annet lovverk.

10.5.4.2 Særskilt om innførsel

Om graden av vesentlighet av uheldige følger ved innførsel

Noen høringsinstanser, bl.a. Naturhistorisk museum ved Universitetet i Osloog fylkesmennene i Aust-Agder og i Buskerud,mener at tillatelse til innførsel ikke kan gis dersom det er grunn til å anta at innførselen vil medføre uheldige følger for det biologiske mangfoldet. De ønsker dermed å stramme inn på utvalgets forslag om at det må være vesentlige uheldige følger.

Om forholdet til helserisiko

Regjeringsadvokaten er i utgangspunktet enig i at dette lovkap. ikke skal omfatte hensynet til planter, dyr og menneskers liv og helse som ivaretas av lov om vern mot smittsomme sykdommer og lov om matproduksjon og mattrygghet mv. Regjeringsadvokaten stiller likevel spørsmål om hva som blir situasjonen der forvaltningsmyndigheten er i tvil om det skal gis tillatelse til innførsel eller utsetting, men der det også samtidig kan være berettiget tvil om f.eks. tillatelse til innførsel også vil medføre risiko for spredning av smittsom sykdom her i landet. De mener gode grunner kan tale for at myndighetene, som skal ta stilling til søknaden om innførsel, også må kunne legge vekt på en viss risiko for smittefare.

10.5.4.3 Særskilt om utsetting

Generelt om utsetting

Selv om det generelt gis bred støtte til forslaget om å regulere utsetting av organismer, har flere høringsinstanser merknader til de enkelte bestemmelsene om utsetting.

Forslaget om tillatelse til å sette ut vilt som ikke fra før forekommer i distriktet, mener Direktoratet for naturforvaltning og fylkesmennene i Buskerudog i Oslo og Akershus er for lempelig, i likhet med dagens viltlov. Direktoratet for naturforvaltning viser til at forslaget er en videreføring av gjeldende regulering i viltloven § 47 og uttaler:

«Etter dette alternativet vil ikke-stedegne populasjoner av vilt kunne settes ut i miljøet uten særskilt tillatelse hvis arten finnes der fra før, noe som kan være uheldig. […] Dersom en art som ikke finnes naturlig i distriktet er etablert der gjennom tidligere utsettinger, kan flere eksemplarer av arten settes ut uten tillatelse. Virvelløse dyr inngår ikke i definisjonen av vilt, og omfattes ikke av bestemmelsen. DN foreslår at bestemmelsen omfattes til å gjelde landlevende organismer, og at bestemmelsen kun gjør unntak for organismer som finnes naturlig i distriktet.»

Videre mener Direktoratet for naturforvaltning følgende om interne introduksjoner:

«DN mener det ikke er grunnlag for å gjøre unntak fra krav om tillatelse ved utsetting av ikke-stedegne provenienser/bestander av virvelløse dyr, planter, sopp, bakterier og protister som i hovedsak er terrestriske. DN mener det må lovfestes et speilvendingsprinsipp for utsetting som innebærer at alle organismer som utgangspunkt omfattes av kravet om tillatelse, men at det i forskrifts form kan gjøres unntak fra dette kravet.»

Enkelte instanser, herunder Fiskeri- og kystdepartementetog Den Norske Advokatforeningpåpeker at kravet om tillatelse til utsetting av organismer i vann og vassdrag kan innebære en dobbeltregulering av utsetting til akvakulturformål, noe de er imot.

Fiskeri- og kystdepartementet uttaler:

«Det vil videre være vesentlig at det i naturmangfoldloven ikke legges opp til et system der flere nye tillatelser må innhentes for å drive akvakulturvirksomhet fordi man, jf. definisjonen av utsetting i § 3, ikke kan utelukke at rømming kan skje. Dette vil i så fall være i strid med regjeringens arbeid med forenkling og samordning. For øvrig vises det til at akvakulturlovens § 10 (miljønorm) også vil inkludere hensynet til biologisk mangfold. Miljøverndepartementet bes derfor klargjøre disse spørsmålene ved utformingen av odelstingproposisjonen.»

Den NorskeAdvokatforening uttaler:

«§ 29 forbyr uten tillatelse etter § 30 å sette ut i sjø eller vassdrag organismer unntatt av stedegen stamme. Moderne fiskeoppdrett baserer seg på yngel/smolt som sjelden er av stedegen stamme. Ved fiskeoppdrett settes yngel/smolt ut i mærer. Det er ikke kommentert i utredningen om dette rammes av bestemmelsen i § 29. Fiskeoppdrett er konsesjonspliktig etter dagens regler. Foreningen antar at det ikke er aktuelt å etablere en ny konsesjonsordning for utsetting av yngel/smolt, og ber dette klargjort.»

Fylkesmennene i Buskerud, Oslo og Akershus og Østfoldmener utvalgets forslag om tillatelse til bestemmelser om utsetting i sjø eller vassdrag, unntatt av stedegen stamme, bør strammes inn.

Fylkesmannen i Østfold uttaler:

«I bokstav c) åpnes det for at organismer av stedegen stamme kan settes ut i sjø og vassdrag uten videre, noe som er en liberalisering i forhold til nåværende bestemmelser. Fylkesmannen mener det er ønskelig at det fortsatt kan føres kontroll med slik virksomhet og at myndighetene har en oversikt over dette, og anbefaler at nåværende bestemmelser videreføres. I følge merknadene til bestemmelsene vil forslaget føre til lempeligere regler for utsetting av ferskvannsorganismer, i og med at det ikke vil være nødvendig med tillatelse til utsetting av organismer av stedegen stamme. Fylkesmannen ser på dette som uheldig og frykter at dette vil føre til økt spredning av arter. Spesielt siden det i lovforslaget ikke er definert hva som menes med en «stedegen stamme».»

10.5.5 Departementets vurdering

10.5.5.1 Særskilt om innførsel

Krav om tillatelse til innførsel gir myndighetene mulighet til å avslå søknader om innførsel av organismer som utgjør en risiko for norsk natur, samt mulighet til å håndheve regelverket gjennom grensekontroller. Departementet mener derfor at utvalgets forslag om å kreve tillatelse til så vel innførsel som utsetting er fornuftig.

For at et slikt system ikke skal skape unødig byråkrati, støtter departementet forslaget om at den som ønsker det får vurdert både innførsel og utsetting samtidig, dersom hensikten med innførselen er utsetting, jf. § 29 annet ledd.

Departementet støtter i utgangspunktet utvalgets avgrensning av kravet om tillatelse for innførsel mot de organismer som ikke er «viltlevende», men departementet mener at denne avgrensningen bør foretas på en noe annen og klarere måte. Etter departementets syn vil bruken av begrepet «viltlevende» overlate mye skjønn til søker. Det framgår av utvalgets merknader til denne bestemmelsen, at det ikke er en klar skillelinje mellom «viltlevende» og «domestiserte» organismer. Det er heller ikke slik at domestiserte organismer generelt kan sies å utgjøre en mindre risiko for uheldige virkninger på det biologiske mangfoldet, enn fremmede, viltlevende organismer. Ved vurdering av virkningene fremmede organismer kan ha for det biologiske mangfoldet, er organismenes muligheter for å overleve og formere seg i norsk natur en langt viktigere faktor enn om organismene er «viltlevende» eller «domestiserte». Etter departementets mening bør ansvaret for å vurdere om også domestiserte organismer har potensial for å overleve i norsk natur eller påvirke norsk natur negativt tilligge søkeren, ikke myndighetene slik utvalget har foreslått.

Departementet foreslår at § 29 første ledd skal omfatte alle organismer, og at det i loven gjøres et spesifikt unntak fra kravet om tillatelse for innførsel av landlevende planter og vanlige husdyr. Med vanlige husdyr menes her hund, katt, storfe, sau, gris, hest, tamrein, kjente domestiserte former av alminnelige høns (ikke hønsefugler som vaktler, fasaner, rapphøns osv.) og kjente domestiserte former av kalkun, gjess, ender, tamduer og struts. I tillegg inkluderes alle arter papegøyer Psittacidae, kanariirisk (Serinus canaria, tidl. Kanarifugl), sebrafink ( Poephila guttata),javaspurv/risfugl ( Padda oryzvora),gouldfink ( Chloebia gouldiae)og følgende pattedyr: mus ( Mus musculus),rotte ( Rattus norvegicus),marsvin ( Cavia porcellus),gullhamster ( Mesocricetus auratus),chinchilla (Chinchilla laniger),ørkenrotte (Meriones unquiculatus) og kanin ( Oryctolagus cunicullus).Ytterligere arter vil kunne unntas fra kravet om tillatelse til innførsel gjennom forskrift hjemlet i § 29 fjerde ledd siste punktum. Landlevende planter omtales nærmere i kap 10.5.6.

Om helserisiko

Naturmangfoldlovens formål er å sikre, ved bærekraftig bruk og vern, at naturens mangfold og økologiske prosesser tas vare på for fremtiden. Loven har ikke som formål å ivareta menneskers helse, og har heller ikke bestemmelser som regulerer dette. I utgangspunktet vil derfor hensyn til human helse, dyre- eller plantehelse ikke være vurderingskriterier ved innførsel av fremmede organismer. I de aller fleste tilfeller vil slik risiko være omfattet av smittevernloven og matloven.

I situasjoner der det kan være tvil eller grunn til å anta at en tillatelse til innførsel eller utsetting av fremmede organismer kan ha implikasjoner for human helse, dyre- eller plantehelse, skal myndighetene som vurderer søknaden også vurdere om tiltaket krever tillatelse etter smittevernloven eller matloven. Det kan være aktuelt å fastsette forskrifter med hjemmel i § 32 første ledd om samordnet saksbehandling for søknader om innførsel og utsetting av organismer som både utgjør en helserisiko og en risiko for det biologiske mangfoldet.

10.5.5.2 Særskilt om utsetting

Krav om tillatelse til utsetting av organismer gir mulighet til å forhindre at tidligere innførte organismer blir satt ut i norsk natur uten forutgående vurdering av mulige følger for det biologiske mangfoldet. Et regelverk om utsetting av organismer gir også mulighet til å regulere flytting av organismer internt i landet, der slik flytting kan ha negative følger for biomangfoldet.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om en generell regel om at det kreves tillatelse til å sette ut i miljøet organismer av arter som ikke finnes naturlig i Norge, herunder også utenlandske treslag, jf. § 30 første ledd bokstav a. Departementet foreslår en hjemmel for at Kongen kan gi forskrift om krav til søknader om utsetting, jf. § 30 annet ledd annet punktum.

Utvalgets utk. § 29 første ledd bokstav b innebærer at ikke-stedegne populasjoner av vilt kan settes ut i miljøet uten tillatelse, dersom arten fra før forekommer i distriktet. Dette vil kunne medføre at tidligere introduserte arter opprettholdes gjennom nye utsettinger uten at dette krever myndighetenes tillatelse. Departementet mener, i likhet med Direktoratet for naturforvaltning, at dette er en svakhet i den foreslåtte reguleringen. Departementet mener regelverket om utsetting av vilt også må sikre den genetiske variasjonen mellom bestander av samme viltart. Eksempelvis er det nylig påvist at de norske villreinbestandene kan deles i to genetisk ulike hovedgrupper. Disse ulikhetene skyldes at villreinen har hatt minst to ulike innvandringsveier til landet etter siste istid. Departementet mener det er grunn til å anta at det eksisterer slik genetisk variasjon mellom bestander også hos andre norske viltarter. Departementet foreslår at reguleringen endres noe ved at det stilles krav om tillatelse for utsetting av arter, underarter og bestander av vilt som ikke fra før forekommer naturlig i distriktet. Departementet presiserer også at begrepet «distrikt» her forutsettes å innebære også mindre arealer som er naturlig avgrenset fra omgivelsene, f.eks. øyer.

Departementet mener det kan framstå unødig strengt og arbeidskrevende å kreve godkjenning av all utsetting av landlevende organismer som fra før finnes naturlig i Norge (interne introduksjoner), ikke bare vilt, slik Direktoratet for naturforvaltning foreslår. Muligheten for gjennom forskrift å innføre en tillatelsesordning der man ser at dette blir nødvendig, jf. § 30 første ledd bokstav d, kombinert med aktsomhetsplikten etter § 28, vil etter departementets mening gi tilstrekkelig mulighet til å ivareta hensynet til det biologiske mangfoldet.

Utvalget påpeker i sine merknader til bokstav c at for ferskvannsorganismer innebærer dette en noe lempeligere bestemmelser enn etter gjeldende rett, noe flere høringsinstanser har kritisert. Departementet viser til at det arbeides med en revisjon av lakse- og innlandsfiskloven, der utsetting av ferskvannsorganismer av stedegen stamme blir regulert.

Når det gjelder utsetting av organismer til akvakulturformål, faller dette innenfor definisjonen av utsetting i loven § 3 bokstav n, så lenge «rømning ikke er utelukket». Rømt oppdrettsfisk kan påvirke biologisk mangfold på flere måter, bl.a. gjennom hybridisering med ville bestander og konkurranse om ressurser. Utvalget la, basert på en vurdering av den nå opphevede oppdrettsloven, til grunn at det burde kreves tillatelse for utsett til akvakulturformål.

Som Fiskeri- og kystdepartementetog Den Norske Advokatforening har påpekt, innehar den nye akvakulturloven et eget miljøkapittel med virkemidler for å sikre miljøhensyn, herunder hensynet til biologisk mangfold. Det vises til at akvakulturloven § 6 første ledd bokstav a stiller krav om at den omsøkte produksjonen skal være miljømessig forsvarlig. «Forsvarlig» etter denne bestemmelsen skal forstås på samme måte som etter loven § 10, første ledd. Av Ot.prp. nr. 61 (2004 – 2005) Om lov om akvakultur s. 64 (merknader til § 10) følger det at akvakultur «skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte. Plikten medfører at akvakultur skal drives slik at produksjonen ikke på noe tidspunkt fører til vesentlige negative effekter på miljøet. Med miljømessig forsvarlig menes at driften skal være forsvarlig både i forhold til forurensning og økologiske effekter, herunder biologisk mangfold». Videre heter det på s. 65: «Bestemmelsen videre gir departementet kompetanse til å gi forskrifter for å sikre miljømessig forsvarlig etablering, drift og avvikling av akvakultur, herunder forby utsett av fremmede organismer. I praksis vil fastsetting av slike forskrifter gi de sentrale elementene i miljønormen i første ledd et nærmere definert innhold … . Utsetting av fremmede organismer kan føre til reduksjon i biologisk mangfold, og kan derfor komme i konflikt med kravet til at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en forsvarlig måte».

Departementet vil for øvrig bemerke at de alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk i naturmangfoldloven lovkap. II vil komme til anvendelse når akvakulturlovens miljønorm skal forvaltes. Departementet mener etter dette at kravet om tillatelse etter naturmangfoldloven ved utsetting til akvakulturformål er overflødig. Det foreslås derfor at det ikke skal kreves tillatelse etter naturmangfoldloven dersom det er gitt tillatelse etter akvakulturloven.

Når det gjelder levendelagring av villfanget fisk, er det ikke naturlig å anse dette som utsetting av fremmede organismer. Dette dreier seg om vill fisk som blir fanget levende, og som så blir lagret i sjø over kortere tid før den blir videreforedlet, bl.a. for å legge til rette for at fisken får en bedre kvalitet. Levendelagring er i dag regulert i flere regelverk, bl.a. for å ivareta hensynet til dyrehelse, mattrygghet og ressurskontroll. Dersom det av andre grunner anses nødvendig å regulere levendelagring, antas det at havressurslova § 16 gir hjemmel til det.

Departementet foreslår et nytt punktum i § 30 annet ledd der det åpnes for at Kongen kan gi forskrift om krav til søknader om utsetting. Dette tilsvarer hjemmelen i § 29 fjerde ledd første punktum for forskrift om krav til søknader om innførsel.

Det vil bli iverksatt arbeid for å samordne forvaltningen av tillatelser for innførsel, utsetting og hold av husdyr. I dette arbeidet vil det legges vekt på å utvikle et system som er forutsigbart og enkelt for brukeren, samtidig som de nødvendige hensyn til dyrevelferd og biologisk mangfold ivaretas. Sentralt i arbeidet vil være avklaring av grensetilfeller og ansvarsfordeling mellom kommende lov om dyrevelferd (Ot.prp. nr. 15 (2008 – 2009), viltlovens regler om hold av vilt og naturmangfoldlovens krav om tillatelse til innførsel og utsetting av vilt. Et element i dette arbeidet kan være utarbeidelse av «positivlister» over husdyr som kan innføres og/eller utsettes uten tillatelse etter naturmangfoldloven.

Utsetting uten særskilt tillatelse

Departementet støtter utvalgets forslag om at det i enkelte tilfeller ikke skal stilles krav om tillatelse for utsetting. Departementet understreker at aktsomhetsplikten etter § 28 også gjelder ved slike utsettinger. Departementet viser til at det kan gis unntak fra kravet om søknad for utsetting i form av forskrift, og at unntakene fra kravet om tillatelse for utsetting ikke gjelder dersom annet er bestemt gjennom forskrift etter § 30 første ledd bokstav d.

Fremmede organismer i sjø

Bevisste innførsler og utsettinger av organismer på land og i sjø må følge bestemmelsene i naturmangfoldloven og akvakulturloven. Forvaltning av organismer som har vandret inn av seg selv i områder under norsk jurisdiksjon, f.eks. kongekrabbe og kammaneten, skal skje i henhold til bestemmelsene i havressurslova. Organismer som har blitt innført i havområder i strid med naturmangfoldloven eller som følge av uforutsette følger av lovlig virksomhet, skal forvaltes etter reglene i naturmangfoldloven §§ 69 og 70. Organismer som i utgangspunktet ble innført, og etter hvert har etablert seg i norske farvann forvaltes etter bestemmelsene i havressursloven. En aktuell problemstilling vil være når en fremmed organisme forvaltes etter reglene i naturmangfoldloven og når den forvaltes etter reglene i havressursloven. Dette vil variere med omstendighetene og det er derfor vanskelig å gi noe generelt svar. I praksis vil dette måtte løses ut fra en konkret hensiktsmessighetsvurdering i samarbeid mellom fiskeriforvaltningen og miljøvernforvaltningen

10.5.6 Innførsel og utsetting av planter

Departementet har funnet det hensiktsmessig å behandle regulering av innførsel og utsetting av planter i et eget underkapittel.

10.5.6.1 Gjeldende rett

Innførsel av planter er regulert gjennom matloven og tilhørende forskrift om planter og tiltak mot planteskadegjørere, samt forskrift om såvarer.

Forskrift om planter og tiltak mot planteskadegjørere («plantehelseforskriften»), hjemlet i matloven, omfatter bestemmelser om bl.a. planter og formeringsmateriale, avskårne blomster, frukt, bær og grønnsaker, frø og korn. Etter forskriften er alle planter i utgangspunktet tillatt innført med mindre de er listet i forskriftens vedlegg 1 eller 2 over planteskadegjørere som er forbudt å innføre til eller spre i Norge. For å kunne plasseres på disse vedleggene, må en plante kunne klassifiseres som «planteskadegjører», dvs en «organisme […] som kan forårsake skade på planter og plantedeler eller deres vekstvilkår». I forarbeidet til matloven (Ot.prp. nr. 100 (2002 – 2003)) presiseres at «såkalte invaderende arter (arter som kan fortrenge andre arter) er også omfattet av planteskadegjørerbegrepet». Plantehelseforskriften gir mulighet til å forby import av fremmede plantearter dersom de er en trussel mot andre planter (domestiserte eller ville).

Plantehelseforskriften regulerer også utsetting av planter, ved at artene som er forbudt innført etter vedleggene 1 og 2 også er forbudt å spre, herunder sette ut, i Norge.

Plantehelseforskriften har også en bestemmelse (§ 40) som gir Mattilsynet myndighet til å fastsette midlertidige tiltak for å utrydde eller hindre smittespredning av andre alvorlige planteskadegjørere enn de som er nevnt i vedleggene, dersom tilsynet «anser at det foreligger særlig høy plantehelserisiko».

Forskrift om såvarer fastsetter betingelsene for produksjon, innførsel og omsetning av såvarer av en lang rekke planter som benyttes i landbruket. Såvarer kan bare innføres og omsettes av forretninger autorisert av Mattilsynet. Formålet er å sikre produksjon og omsetning av såvarer med best mulig helse og kvalitet. Forskriften er også relevant ved at den skal hindre at uønskede arter spres med såvarer, f.eks. floghavre.

Skogbrukslova regulerer utsetting av trær i skog. Forskrift om bærekraftig skogbruk fastslår at «bruk av utanlandske treslag til skogproduksjon kan berre skje etter godkjenning frå kommunen. Ved avgjerda skal kommunen leggje vekt på å unngå ukontrollert spreiing av slike treslag ved naturleg forynging».

10.5.6.2 Internasjonal rett

I tillegg til forpliktelsene til å ta vare på det biologiske mangfoldet generelt, bl.a. gjennom biomangfoldkonvensjonen, eksisterer det spesifikke internasjonale forpliktelser vedrørende planter.

International Plant Protection Convention (IPPC) er en internasjonal avtale med formål å beskytte verdens planteressurser mot sykdommer. Hensikten med konvensjonen er å sikre harmoniserte og effektive tiltak for å hindre introduksjon og spredning av planteskadegjørere. IPPCs virkeområde gjelder alle planter (kultiverte planter, skog og viltvoksende planter) både når det gjelder direkte og indirekte skader. Etter IPPC skal partene etablere varslingsystemer og sørge for lister over planteskadegjørere, inkludert invaderende fremmede plantearter, som truer miljøet og det biologiske mangfoldet.

For å beskytte verdens økosystemer, og for å forhindre tap av biologisk mangfold pga. invaderende arter, samarbeider IPPC tett med biomangfoldkonvensjonen.

IPPC er knyttet til FAO. Konvensjonsteksten ble revidert i 1997 for å harmonisere med regelverket i WTO/SPS-avtalen (avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak). Internasjonale plantesanitære standarder blir utviklet under IPPC.

Det er etablert regionale organisasjoner under IPPC. Norge deltar i EPPO, Den europeiske plantevernorganisasjonen. EPPO er rådgivende for de ulike lands nasjonale organ som har ansvar for bekjempelse av plantesykdommer og skadedyr. Organisasjonen er viktig for både nasjonal og internasjonal handel med levende planter og plantedeler. Under EPPO er det utarbeidet lister over planter (både akvatiske og terrestriske) som utgjør en trussel mot miljø og biologisk mangfold i Europa, og som man anbefaler medlemslandene å iverksette tiltak mot. Norge deltar også i «EPPO ad hoc Panel on Invasive Alien Species».

10.5.6.3 Utvalgets forslag

I sine forslag til regulering av innførsel av planter, skiller utvalget mellom landlevende og akvatiske (vannlevende) planter. Akvatiske planter er omfattet av utvalgets foreslåtte generelle krav om tillatelse til innførsel av «viltlevende» organismer. For landlevende planter foreslår utvalget unntak fra kravet om tillatelse. Utvalgets begrunnelse er at slike planter erfaringsmessig sjelden gir negative virkninger på det biologiske mangfoldet, tatt i betraktning den store mengden planter som innføres. Utvalget har imidlertid foreslått en hjemmel for å gi forskrift om at bestemte landlevende plantearter bare kan innføres med tillatelse.

Når det gjelder utsetting av planter, skiller utvalget mellom naturlig og ikke-naturlig forekommende arter i Norge. For plantearter som forekommer naturlig i Norge foreslås ingen krav om tillatelse for utsetting, men utvalget har foreslått en hjemmel for Kongen til å fastsette forskrift om utsetting av organismer som ikke forekommer naturlig på stedet.

Utvalgets forslag innebærer at det i utgangspunktet kreves tillatelse for utsetting av plantearter som ikke finnes naturlig i Norge. Utvalget foreslår et unntak fra dette kravet om tillatelse for utsetting av planter i hager og andre dyrkede områder hvis plantene ikke kan påregnes å spre seg utenfor området. Utvalget bemerker at dersom det er usikkerhet knyttet til spørsmålet om artenes spredningspotensial, skal kravet om tillatelse gjelde.

Utvalget foreslår også unntak for introduksjoner av planter etter matloven. Utvalget foreslår imidlertid endring i denne loven for å sikre at det ved vurderinger av om tillatelse skal innvilges eller ikke, skal bli tatt hensyn til virkningene på det biologiske mangfoldet.

10.5.6.4 Høringen

En lang rekke høringsinstanser, bl.a. Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken, Helgeland museum, Norsk institutt for jord- og skogkartlegging, Norsk institutt for naturforskning, Planteforsk, Veterinærinstituttet, Norsk Botanisk Forening, Den Norske Turistforening, Natur og Ungdom, Norges Naturvernforbund, Norsk ornitologisk forening, SABIMA, WWF, fylkesmennene i Buskerud, Oslo og Akershus, Rogaland, Sør-Trøndelag, Telemark og Vest-Agder, Møre og Romsdal fylke og Oslo kommune har reist kritikk mot utvalgets forslag om å unnta landlevende planter fra kravet om tillatelse til innførsel. Flere av dem er uenige i utvalgets argumentasjon om at slike planter erfaringsvis sjelden gir negative virkninger på det biologiske mangfoldet, og mener dette er en feilaktig beskrivelse av den faktiske situasjonen.

Artsdatabankenuttaler:

«Dette unntaket svekker Naturmangfoldlovens potensial for å sikre en helhetlig forvaltning av det biologiske mangfoldet. Forslaget tar ikke inn over seg den økende oppmerksomhet og bevissthet knyttet til at planter i seg selv opptrer som invaderende skadegjørere og ikke bare som smittebærende emner for skadegjørende organismer.»

Norsk Botanisk Forening er blant flere med til dels skarp kritikk. Den uttaler:

«Som botaniker er det komplett umulig å forstå unntaket «bortsett fra landlevende planter». … Det er helt uakseptabelt med et slikt generelt unntak for landlevende planter. … I utredningens kap. 14.4.3.3, 6. avsnitt, er unntaket for landlevende planter begrunnet med at «innførsel av slike planter erfaringsmessig sjelden gir negative virkninger på det biologiske mangfoldet, tatt i betraktning den store mengden planter som innføres» (!). Påstanden faller på tallrike moteksempler: tromsøpalme, kjempebjørnekjeks, hagelupin, kanadagullris, platanlønn, mispelarter, svensk asal. Mange andre av de introduserte planteartene som brukes i hager, parker o.l., og som trives godt i naturen, spres med fugl, slik at det i praksis vil være umulig å holde kontroll med spredningen (og vite hvem som er den «skyldige»). Utredningen peker videre på at utsetting av en del fremmede treslag for produksjon av trevirke har ført til fortrengning av stedlige arter. Flere av disse innførte treslagene sprer seg etter hvert ukontrollert med frø til andre områder. I dag utgjør hage- og skogbruksplanter, som alle er introdusert hit til landet med vilje, hovedmengden av uønskede introduksjoner av landlevende planter i Norge. Videre skal en være klar over at mengden av eksotiske arter som tilbys for planting har økt enormt i løpet av de siste få tiårene. Når en samtidig vet at introduserte arter gjerne gjennomgår en latensperiode der det skjer seleksjon på klimatisk toleranse, at det parallelt har vært en dramatisk økning i antall hager, og at det også forut for markedsføring skjer en kunstig seleksjon på herdige sorter/stammer, så må en forvente at dette problemet kommer til å øke sterkt.»

Fylkesmannen i Buskerud uttaler:

«Innførsel og spredning av fremmede arter er komplekst og en av vår tids største miljøutfordringer. Det er derfor en svakhet, og uforståelig ut fra føre-var-prinsippet (jf. utk. § 9), at det foreslås et generelt unntak for innførsel (og utsetting) av landlevende planter. Det er flere uheldige eksempler på uønsket spredning av ikke-stedegne landlevende planter, og vi anser derfor dette som et (voksende) problem og risikoelement. Landlevende planter bør omfattes av lovteksten på linje med andre viltlevende organismer.»

Norsk institutt for jord- og skogkartlegging uttaler:

«Unntaket for planter fra å måtte søke om å innføre viltlevende arter til Norge synes å være ulogisk. Spesielt vil unntaket kunne ramme arter i kulturlandskapet. Dette skyldes at de fleste plantes ut der folk bor, ofte geografisk nært viktige områder i kulturlandskapet.»

På den annen side understreker S tiftelsen Det norske arboret, Milde Arboretet og Botanisk hage ved Universitetet i Bergen i sin uttalelse at det er viktig for botaniske hager og arboreter at det ikke legges hindringer i veien for at de kan innføre og dyrke fremmede organismer til forskning, undervisning, folkeopplysning og bevaring av genetiske ressurser. De uttaler bl.a.:

«Innførsel til våre samlinger skjer dels ved deltakelse i internasjonalt frøbytte med andre arboreter og botaniske hager verden over, og dels ved egne innsamlingsreiser. Dessuten skaffes mye plantemateriale via internasjonal handel. I sistnevnte tilfelle følger og respekterer vi selvsagt gjeldende bestemmelser under CITES-reglene. Vi legger til grunn at loven praktiseres slik at innførselen kan fortsette med hjemmel i unntak som er gjort for landlevende planter i § 28 første ledd.»

Mattilsynet uttrykker usikkerhet om unntaket kan føre til uklarhet og uønskede situasjoner, og ber om en tydeliggjøring av hva plantebegrepet omfatter. Tilsynet uttaler:

«Mattilsynet er blant annet usikre på om unntaket fra kravet om tillatelse til innførsel av ville, landlevende planter i lovutkastets § 28 første ledd (forutsatt at ikke Kongen har fastsatt forskrift om at dette likevel er nødvendig, jf. utkastet til bestemmelsens fjerde ledd) og forslaget i lovutkastets § 30 første ledd bokstav a om at utsetting i utgangspunktet kan skje uten tillatelse av planter i hager og andre dyrkede områder hvis plantene ikke kan påregnes å spre seg utenfor området, kan føre til at uønskede og uklare situasjoner oppstår. Mattilsynet stiller videre spørsmål ved om begrepet planter i disse bestemmelsene også omfatter frø og annet formeringsmateriale eller bare utvokste planter. Etter vårt syn virker det logisk at bestemmelsene også skal gjelde for frø og annet formeringsmateriale. Dersom dette har vært meningen, bør det tydeliggjøres.»

Når det gjelder utvalgets forslag om at planter i hager og andre dyrkede områder kan settes ut hvis plantene ikke kan påregnes å spre seg utenfor området, blir det reist innvendinger mot dette av Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Norsk Botanisk Forening,SABIMA, fylkesmennene i Rogaland og Sør-Trøndelag, og Oslo kommune.

Direktoratet for naturforvaltning uttaler:

«Bokstav b) innfører her et nytt skjønnsbegrep «hvis plantene ikke kan påregnes å spre seg utenfor området». I merknadene til bestemmelsen på s. 599 viser utvalget til at dersom det er usikkerhet knyttet til spørsmålet om plantenes spredningspotensial, må hovedregelen om krav til tillatelse gjelde. I praksis vil det i mange tilfeller være usikkerhet knyttet til om en planteart vil ha potensial til å spre seg utenfor området, slik at denne paragrafen i teorien hyppig vil kunne komme til anvendelse. Når det gjelder plantearter som brukes i skogbruket, er det dog et uomtvistelig faktum at både ikke-stedegne provenienser av norske skogstre-arter og utenlandske skogstre-arter i stor grad sprer seg utenom de områdene de er plantet i. Det synes ikke som om utvalget tar hensyn til dette, og det kan stilles spørsmål ved om bestemmelsen vil føre til at fremtidig planting av ikke-stedegne provenienser av skogstrær, samt planting av skogstrær som ikke er stedegne i Norge, bare kan utføres etter særskilt tillatelse. Etter bestemmelsen i § 29 bokstav a) vil planting av skogstre-arter som ikke forekommer naturlig i Norge generelt kreve særskilt tillatelse, med forbehold om at § 30 bokstav c) gir konkrete unntak fra denne generelle regelen.»

Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo mener følgende:

«Her er det behov for å avklare hvem skal gjøre en slik vurdering, hvordan den skal gjøres og hvilke kriterier som skal brukes.»

SABIMAuttaler:

«Det er ikke rimelig å forvente at den enkelte hageeier, eller sågar hagesentre, skal ha oversikt over hvilke planter som kan «påregnes å spre seg utenfor området.» Dette er en ekspertvurdering, som vil bli godt ivaretatt gjennom en sentral forskrift hjemlet i § 28 der «ufarlige» planter tillates innført og brukt, slik det beskrives i bokstav a.»

Også Oslo kommune viser til behovet for en forskrift, men da som oversikt over planter som ikke skal tillates plantet ut i norske hager.

Ingen høringsinstanser, med unntak av Fylkesmannen i Rogaland, er kritiske til utvalgets forslag om at planter som har tillatelse etter matloven ikke skal kreve tillatelse etter naturmangfoldloven.

Direktoratet for naturforvaltning forutsetter imidlertid at matloven endres slik utvalget har foreslått. Direktoratet uttaler:

«Unntaket i bokstav c) som gjelder planter som har tillatelse til utsetting etter matloven § 9 støttes under forutsetning av at forslaget til endring i denne bestemmelsen vedtas. Matloven regulerer forhold som gjelder plantehelse, herunder smittehensyn. Det er viktig at det tas hensyn til mulige virkninger på biologisk mangfold også ved vurdering av utsetting av planter. Med endring av bestemmelsen i matloven § 9 som foreslått, sikrer man at det også tas miljøhensyn i denne vurderingen.»

Enkelte høringsinstanser, herunder fylkesmennene i Nordland og Troms, samt Norges Skogeierforbund, er kritiske til at utvalgets forslag innebærer at utsetting av utenlandske treslag i skogbruket vil kreve tillatelse etter naturmangfoldloven. Fylkesmannen i Nordland uttaler:

«Fylkesmannen mener sertifiseringsystemene i skogbruket og eventuelle bestemmelser i ny forskrift om miljøhensyn i skogbruket vil fange opp hensynet til bruk av utenlandske treslag i skogbruket. Fylkesmannen vil derfor peke på at en gjennom en ny naturmangfoldlov ikke må hindre nyplanting av sitka- og lutzgran eller andre ikke-stedegne treslag når det er i tråd med bestemmelser etter skogbruksloven.»

Norges Skogeierforbund uttaler:

«Etter § 30 kan planter som har tillatelse etter lov om matproduksjon og mattrygghet settes ut uten særskilt tillatelse. Norges Skogeierforbund kan ikke se noen grunn til at dette ikke også skal kunne skje for treslag som er tillatt brukt etter regler fastsatt med hjemmel i skogbruksloven. Hvis lovarbeidet blir videreført, mener vi dette må innarbeides som et nytt punkt d) i § 30.»

10.5.6.5 Departementets vurdering

Om innførsel av planter

Departementet viser til at landlevende planter kan gi negative virkninger på det biologiske mangfoldet. Riktignok er andelen skadelige arter blant planteartene som innføres lav (anslagsvis 3 – 5 %, ifølge norske botanikere), men dette er et forhold som vil gjelde for de fleste artsgrupper. Som flere høringsinstanser påpeker, har vi i Norge en rekke eksempler på innførte hage- og parkplanter som nå er under ukontrollert spredning og som fortrenger stedegne arter, bl.a. hagelupin, tromsøpalme, kjempebjørnekjeks, rynkerose, kanadagullris, kjempespringfrø og japanslirekne. Av 25 vurderte karplanter i Artsdatabankens «Norsk svarteliste 2007 – økologiske risikovurderinger av fremmede arter» blir 17 klassifiserte som «høy risiko»-arter.

Når departementet likevel velger å unnta landlevende planter fra kravet om tillatelse til innførsel, bygger dette på følgende vurderinger:

• Matloven med tilhørende forskrifter inneholder bestemmelser som muliggjør innførselsrestriksjoner for planter som kan klassifiseres som planteskadegjørere. En betydelig andel av de fremmede planteartene som skaper problemer gjør nettopp « skade på planter eller deres vekstvilkår» (f.eks. ved å fortrenge, endre jordsmonn, etc), og bør derfor kunne forbys innført og spredt gjennom matlovens bestemmelser.

• Lovforslaget inneholder en hjemmel (§ 29 fjerde ledd) for å gi forskrift etter naturmangfoldloven om at bestemte planter bare kan innføres med tillatelse (negativliste). Dette gir en mulighet til å forhindre innførsel av planter som er kjente problemarter. En slik forskrift vil også kunne omfatte planter som ikke kan kategoriseres som planteskadegjørere, men som kan påvirke øvrig biologisk mangfold negativt, f.eks. ved å være giftig for visse organismer eller ved å endre fysiske strukturer i habitatet.

• Gjennom internasjonale og regionale databaser og tidlig-varslingssystemer har vi tilgang til informasjon om erfaringer med fremmede planter i andre land. Eksempler på slike systemer er EPPOs liste over invasive fremmede planter (http://www.eppo.org/QUARANTINE/ias_plants.htm), NOBANIS-nettverkets database (www.nobanis.org) og Global Invasive Species Database (www.invasivespecies.net). Det er således et forholdsvis godt faglig grunnlag for å fastsette innførselsforbud (negativliste) for planter som kan forventes å utgjøre en risiko for norsk biologisk mangfold.

Departementet er kjent med at det ikke eksisterer et entydig skille mellom landlevende og vannlevende planter. Enkelte plantearter kan leve både på land og i ferskvann, f.eks. mange sumpplanter. Departementet viser til at innførsel av vannlevende planter idag krever tillatelse etter lakse- og innlandsfiskloven, og at lovforslaget derfor innebærer en videreføring av gjeldende rett. Departementet støtter dette og mener grensetilfeller best løses gjennom etablering av retningslinjer eller forskrift hjemlet i § 29 fjerde ledd.

Om utsetting av planter

For utsetting av planter av arter som ikke finnes naturlig i Norge, er departementet enig i at det i utgangspunktet skal kreves tillatelse.

Departementet mener utvalgets forslag om et unntak fra kravet om tillatelse til utsetting for planter som har tillatelse etter matloven (utk. § 30 første ledd bokstav c), er basert på en feilaktig forståelse av matlovens bestemmelser. Etter matloven gis det ikke tillatelser til innførsel eller utsetting av bestemte planter, men det kan derimot fastsettes at visse planter ikke er tillatt innført eller spredt (se omtale under gjeldende rett).

Departementet finner å kunne støtte et unntak for utsetting av planter i hager og andre dyrkede områder, til tross for at flere høringsinstanser er imot dette. Departementet gjør dette ut fra følgende vurderinger:

• Planter som allerede har vist seg å ha potensiale til spredning ut fra hager, parkanlegg og andre dyrkede områder vil etter ordlyden i denne paragrafen ikke være tillatt satt ut uten tillatelse. Likeledes vil krav om tillatelse være hovedregel dersom det er tvil om en plantes spredningsevne. I tråd med aktsomhetsplikten etter § 28 må det forventes at den ansvarlige for utsetting av planter i hager eller dyrkete områder har eller innhenter kunnskap om de aktuelle artenes egenskaper. Det vil påhvile myndighetene ansvar for å gjøre informasjon om plantearter som må påregnes å spre seg ut av hager og dyrkete områder, enkelt tilgjengelig for allmennheten. Artsdatabankens risikovurderinger av fremmede arter i norsk natur («Svartelista»), Den europeiske plantevernorganisasjonen EPPOs liste over prioriterte invaderende planter og IUCNs «Global Invasive Species Database» vil være viktige kilder til slik informasjon. Virksomheter som omsetter planter vil etter § 28 annet ledd ha plikt til å ha kunnskap om plantenes evne til å spre seg utenfor hager og dyrkede områder, jf. kap. 10.4.4 og omtalen av § 28 i kap. 21.

• Muligheten til å gi forbud mot innførsel av bestemte plantearter etter naturmangfoldloven § 29 fjerde ledd annet punktum, eller gjennom plantehelseforskriften under matloven, gir mulighet til å forhindre at planter som har skapt uheldige effekter på biologisk mangfold i andre land blir innført til Norge. Bestemmelsene kan også brukes til å forhindre nye innførsler av problemplanter som har etablert seg i norsk natur. Dette omfatter ikke norske treslag.

• Det kan gis forskrift etter § 30 første ledd bokstav d om at bestemte plantearter ikke kan settes ut i miljøet.

• Unntaket fra kravet om tillatelse gjelder kun for hager og andre dyrkete områder, og for norske treslag. Med dyrkede områder menes dyrket mark i innmark. All utsetting av planter som ikke forekommer naturlig i Norge utenfor hager eller dyrkede områder, krever tillatelse fra myndighet etter loven. Bruk av frøblandinger til revegetering langs veier, jernbanetraseer, i nedlagte skytefelt, ved kraftutbygging eller andre inngrep, er en betydelig kilde til introduksjon av plantearter eller sorter som ikke forekommer naturlig i Norge. Slik utplanting vil kreve tillatelse etter naturmangfoldloven. Departementet mener forøvrig at revegetering i størst mulig grad bør skje med arter og bestander som er naturlig forekommende i området som skal revegeteres. Også utsetting av utenlandske treslag vil kreve tillatelse etter naturmangfoldloven.

For utsetting til nye steder av plantearter som forekommer naturlig i Norge, mener departementet det kan være aktuelt å regulere utsetting av enkelte arter som kan forventes, eller har vist seg, å ha uheldige følger for det biologiske mangfoldet. Forskriftshjemmelen i § 30 første ledd bokstav d gir mulighet for å regulere utsetting av slike arter. Departementet mener det vil være unødig strengt å forby enhver utsetting av plantearter som forekommer i Norge.

10.6 Om forholdet til annet lovverk og samordning av saksbehandling

10.6.1 Utvalgets forslag

Utvalget mener de viktigste prinsippene og hovedlinjene for introduksjoner av fremmede organismer bør være felles, uavhengig av hvilken sektor som forvalter den aktuelle introduksjonen. Dette er i samsvar med utvalgets mandat om å samordne regelverket på dette feltet.

Som ledd i en slik samordning, foreslår utvalget at introduksjonsreglene i viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og saltvannsfiskeloven integreres i naturmangfoldloven. Det vises bl.a. til at hensynet til det biologiske mangfoldet er et sentralt vurderingstema i disse lovene, og at det derfor passer godt å ta bestemmelsene inn i naturmangfoldloven.

Utvalget går imidlertid inn for å beholde introduksjonsbestemmelsene i sektorlovgivningen. Dette er bl.a. begrunnet i at sektorlovene er spesialtilpasset de forholdene de regulerer, noe som kan være vanskelig å få til i et generelt regelverk. Det foreslås imidlertid at de generelle prinsippene i naturmangfoldloven legges til grunn ved alle introduksjoner, samt at det stilles krav til at det tas miljøhensyn når det vurderes om innførsel og utsetting skal tillates eller ikke.

Hensynet til sykdomsforebygging og -bekjempelse ivaretas i dag gjennom smittevernloven og matloven. Utvalget antar at naturmangfoldloven ikke bør gjøre noen endring i dette. Reglene om introduksjoner i genteknologiloven tilsvarer materielt sett de bestemmelsene som utvalget foreslår, og utvalget mener derfor det ikke er behov for noe felles regelverk for fremmede og genmodifiserte organismer.

Dersom det gjelder krav om tillatelse etter flere lover, foreslår utvalget at myndighetene skal sørge for samordnet saksbehandling, jf. utk. § 31 første ledd. Det er tatt inn en hjemmel for Kongen til å gi forskrift om slik samordning. Det bør i følge utvalget være et mål at søkeren bare trenger å forholde seg til én instans, og at myndighetene ordner saksbehandlingen seg imellom.

10.6.2 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har tatt opp forholdet til annet lovverk, herunder skogbrukslova, matloven og regelverket for akvakultur.

Direktoratet for naturforvaltning uttaler:

«Dagens bestemmelser i viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og saltvannsfiskeloven regulerer innførsel og utsetting ut fra en vurdering av trusler mot biologisk mangfold. DN støtter utvalgets forslag om at disse bestemmelsene innarbeides i naturmangfoldloven. DN mener det er riktig at innførsel og utsetting reguleres i et felles regelverk som gjelder generelt for alle arter. DN forutsetter at gjeldende bestemmelser ikke svekkes i forslaget til ny naturmangfoldlov. Det er svært viktig at dagens restriksjonsnivå opprettholdes og at de vurderinger som i dag gjøres med hjemmel i særlovene videreføres i nytt regelverk…Unntaket i bokstav c) som gjelder planter som har tillatelse til utsetting etter matloven § 9 støttes under forutsetning av at forslaget til endring i denne bestemmelsen vedtas.»

Fiskeri- og kystdepartementet uttaler om forholdet til akvakulturloven:

«Det vil videre være vesentlig at det i naturmangfoldloven ikke legges opp til et system der flere nye tillatelser må innhentes for å drive akvakulturvirksomhet fordi man, jf. definisjonen av utsetting i § 3, ikke kan utelukke at rømming kan skje. Dette vil i så fall være i strid med regjeringens arbeid med forenkling og samordning. For øvrig vises det til at akvakulturloven § 10 (miljønorm) også vil inkludere hensynet til biologisk mangfold.»

Direktoratet for naturforvaltning,Mattilsynetog Artsdatabanken peker på behovet for å klargjøre myndighets- og oppgavefordeling og samordning av saksbehandling mellom de ulike regelverkene.

10.6.3 Departementets vurdering

Departementet mener at reglene i §§ 29 til 31 ikke skal gjelde for genmodifiserte organismer som går inn under genteknologiloven og at vurderinger etter lovkap. IV ikke skal omfatte hensyn til dyrs og planters liv og helse.

Departementet viser til at de generelle prinsippene i naturmangfoldloven skal legges til grunn ved alle introduksjoner, og at det stilles krav om miljøhensyn når tillatelse til innførsel og utsetting vurderes. Departementet går samtidig inn for at introduksjonsbestemmelsene i sektorlovgivningen ikke skal oppheves, med unntak av viltloven og lakse- og innlandsfiskloven, fordi sektorlovene er spesialtilpasset de forholdene de regulerer. Dette er i samsvar med utvalgets forslag. Når det gjelder saltvannsfiskeloven § 4 siste ledd viser departementet til at det er mest tjenelig at det tas inn en bestemmelse i havressurslova om forbud mot utsetting av organismer og levende rogn på sokkelen og i sonene, jf § 78 nr. 15 om endringer i andre lover.

I visse tilfeller vil det etter departementets vurdering være behov for tillatelser til innførsel og utsetting både etter naturmangfoldloven og sektorlover. Dette er særlig begrunnet i at sektorlover ikke er utformet slik at hensynet til biologisk mangfold blir tilstrekkelig ivaretatt. Dette vil særlig være relevant for utsetting av utenlandske treslag i skogbruket samt innførsel av organismer til biologisk kontroll der det eksisterer mulighet for at disse kan havne ut i miljøet.

Departementet mener at det bør være et mål at søkeren bare trenger å forholde seg til én instans, og at myndighetene etablerer et system for saksbehandlingen som ivaretar dette. Å etablere forskrift om slik samordning, slik utvalget foreslår, er en hensiktsmessig måte å løse dette på.