9 Artsforvaltning

9.1 Innledning

9.1.1 Om artskapitlet

I dag reguleres forvaltning av arter i en rekke lover med tilhørende forskrifter. Reglene gir hjemmel for både generell (fredningsprinsippet) og særskilt beskyttelse av arter (artsfredning) og om høsting og annet uttak av arter. I tillegg kommer regler om handel med truede arter.

Internasjonale forpliktelser, nasjonale målsettinger, utvalgets forslag og innkomne høringsuttalelser har dannet et viktig grunnlag for departementets utforming av regler for forvaltning av arter. Departementet har i sitt arbeid særlig lagt vekt på å få på plass et juridisk rammeverk som gir mulighet til å nå målet om å stanse tapet av det biologiske mangfoldet innen 2010.

I lovkap. III foreslås et generelt forvaltningsprinsipp for dyr, planter og sopp. Forslaget innebærer i hovedsak generelle regler om høsting eller annet uttak av arter på land, innsjøer og vassdrag, samt regler om særskilt beskyttelse av arter og handel med arter. Adgangen til høsting og annen utnyttelse av viltlevende marine ressurser reguleres av havressurslova.

Regler om fremmede organismer omtales som et eget tema i kap. 10.

9.1.2 Internasjonal rett

9.1.2.1 Eksempler fra utenlandsk rett

EUs direktiv 92/42/EEC om bevaring av naturtyper samt ville dyr og planter (Habitatdirektivet) omfatter naturtyper og ville dyr og planter på land og i sjø som er listet opp i vedleggene til direktivet. Direktivet gjelder både innenfor 12 nm og i EU-landenes økonomiske sone.

9.2 Hvilke arter reguleres av lovverk

9.2.1 Gjeldende rett

I dag er det en rekke lover med tilhørende forskrifter som gir regler om artsforvaltning. De mest sentrale lovene er lov 29. mai 1981 nr 38 om viltet (viltloven), lov 6. juni 2008 nr. 47 om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova), og lov 15. mai 1992 nr 47 om laksefisk, innlandsfisk m.v. (lakse- og innlandsfiskloven) 1 og lov 19. juni 1970 nr 63 om naturvern (naturvernloven). Det er også andre lover og forskrifter som har bestemmelser om arter og aktiviteter knyttet til arter.

De artene som omfattes av disse lovene er henholdsvis

• alle arter av landpattedyr, fugler, amfibier og krypdyr (viltloven § 2 første ledd).

• artene av anadrome laksefisk (laks, sjøørret og sjørøye) og innlandsfisk, ferskvannskreps, og alle andre ferskvannsorganismer (lakse- og innlandsfiskloven § 2 første ledd, § 3 og forskr. 18. desember 1992 nr. 1177 med hjemmel i lakse- og innlandsfiskloven § 3 og § 5 bokstav b annet ledd).

• alle viltlevende marine ressurser og tilhørende genetisk materiale (havressurslova § 2 første ledd), og lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven)).

Ved vedtakelsen av havressurslova er det bestemt at loven skal omfatte alle viltlevende marine ressurser, inkludert bunnfaste arter, og at kontinentalsokkelloven blir endret i tråd med dette, for å hindre at både havressurslova og kontinentalsokkelloven regulerer bunnfaste arter.

For arter som ikke omfattes av viltloven og lakse- og innlandsfiskloven gjelder ingen generelle regler. På land gjelder dette plantearter og insekter, når det ses bort fra ferskvannsartene. For viltlevende marine arter er situasjonen en annen ettersom alle slike arter omfattes av havressurslova.

Etter naturvernloven §§ 13 og 14 kan alle plante- og dyrearter på land- og sjøterritoriet ut til 12 nm fredes. Dette gjelder både de arter som omfattes av viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og havressurslovas regler og øvrige arter.

Reguleringene i alle disse lovene er begrenset til ville arter.

Encellede organismer omfattes av lakse- og innlandsfiskloven, havressurslova og naturvernloven §§ 13 og 14, men ikke av viltloven.

Denne gjennomgangen viser at både lakse- og innlandsfiskloven og naturvernloven §§ 13 og 14 saklige virkeområde omfatter virveldyr, virvelløse dyr, planter, sopp og encellede organismer. Havressurslova omfatter alle viltlevende marine ressurser og tilhørende genetisk materiale. Viltloven omfatter bare virveldyr.

9.2.2 Internasjonal rett

9.2.2.1 Internasjonale avtaler

Norge har sluttet seg til en rekke internasjonale konvensjoner om arter. Både biomangfoldkonvensjonens og Bernkonvensjonens forpliktelser omfatter alt biologisk mangfold. Etter Bernkonvensjonen følger det av art. 2 at de stater som har sluttet seg til konvensjonen skal «treffe de nødvendige tiltak for å opprettholde bestandene av vill flora og fauna eller å tilpasse dem til et nivå som særlig svarer til de økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav, tatt i betraktning de økonomiske og rekreasjonsmessige krav og behovene til underarter, varieteter eller typer som lokalt er i fare». I biomangfold-konvensjonen art. 2 betyr «biologisk mangfold» variabiliteten hos levende organismer av alt opphav, herunder bl.a. terrestriske, marine eller andre akvatiske økosystemer og de økologiske komplekser som de er en del av. Begrepet omfatter med dette mangfoldet innenfor artene, på artsnivå og på økosystemnivå.

9.2.2.2 Eksempler fra utenlandsk rett

Eksemplene fra utenlandsk rett viser et noe ulikt bilde av hvilke arter som kan fredes eller reguleres på annen måte etter lov.

Sverige

Etter miljöbalken (8 kap.) kan alle viltlevende dyr og planter fredes. Jaktlagen (1987:253) kan regulere viltlevende pattedyr og fugler (2 §), mens fiskelagen (1993:787) kan regulere fisk og vannlevende bløtdyr/krepsdyr (4 §).

Finland

Etter naturvårdslagen (1996/1096) 38 §, jf. 37 § er pattedyr og fugler som forekommer naturlig i Finland og i Finlands økonomiske sone fredet, med unntak av vilt og ikke-fredete dyr som omfattes av jaktlagen 5 § og fiskearter som har økonomisk interesse. Det som gjelder også for «underarter, raser, stammar och former» av disse. Også andre dyrearter enn pattedyr og fugler kan fredes i hele eller deler av landet, dersom de er truet av utryddelse, jf. 38 § første og annet st.

Etter naturvårdslagen 42 § første st. kan viltlevende vekster, herunder sopp og sopparter, som er truet av utryddelse fredes. Dessuten gir 46 § hjemmel til ved forskrift å erklære en art for «hotad». Vilkåret er at artens naturlige overlevelse i Finland er i fare.

Etter jaktlagen (1993/615) kan følgende arter reguleres (5 §):

«Till vilt räknas

1. vildkanin, skogshare, fälthare, ekorre, europeisk bäver, kanadensisk bäver, bisamråtta, sumpbäver, varg, i farm uppfödd fjällräv, rödräv, mårdhund, brunbjörn, tvättbjörn, grävling, hermelin, iller, utter, skogsmård, mink, järv, lodjur, östersjövikare, knubbsäl, gråsäl, vildsvin, dovhjort, kronhjort, sikahjort, rådjur, älg, vitsvanshjort, skogsvildren och mufflon samt

2. kanadagås, grågås, sädgås, gräsand, kricka, bläsand, stjärtand, årta, skedand, brunand, vigg, ejder, alfågel, knipa, småskrake, storskrake, dalripa, fjällripa, järpe, orre, tjäder, rapphöna, fasan, sothöna, morkulla, och ringduva.

Till icke fredade djur räknas

ängssork eller skogssork, vattensork, fältsork, åkersork, mellansork, större skogsmus, brun råtta och husmus samt

korp (inom renskötselområdet), kråka, skata, gråtrut, havstrut, tamduva och björktrast.

Stadgandena om icke fredade djur tillämpas på en förvildad katt.»

Etter loven om fiske (1982/286) kan man regulere fisk og kreps/hummer (4 §). Det kan også gjennom forskrift gis særskilte regler om forbud mot fangst av perlemusling.

Tyskland

Det tyske Bundesnaturschutzgesetz har et eget kapittel om vern og skjøtsel av viltlevende dyr og planter.

EU

Direktiv 92/42/EEC om bevaring av naturtyper samt ville dyr og planter (Habitatdirektivet) omfatter naturtyper og ville dyr og planter på land og i sjø som er listet opp i vedleggene til direktivet. Direktiv 79/409/EEC om beskyttelsen av ville fugler (fugledirektivet) omfatter alle fuglearter, deres egg, reir og levesteder som er listet opp i vedleggene til direktivet.

9.2.3 Utvalgets forslag

Utvalget forslår at regler om artsforvaltning skal omfatte alle arter. Utvalget viser til at alle arter har sin plass i økosystemene og kan ha en økologisk funksjon som vi ofte vet lite om. Reglene i lovkap. III foreslås ikke å gjelde for encellede organismer. Slike organismer egner seg i følge utvalget dårlig for forvaltning på individnivå. Dessuten finner man innenfor denne gruppen mange sykdomsfremkallende og skadegjørende organismer. Encellede organismer som har viktige funksjoner i naturlige økosystemer vil likevel bli ivaretatt gjennom områdeforvaltningen, jf. NOU 2004: 28 kap. 13.7.2.1.

9.2.4 Høringen

Høringsinstansene har i liten grad kommentert utvalgets utkast om å ha generelle regler for alle arter, dvs. for virveldyr, virvelløse dyr og for planter og sopp. I den grad høringsinstansene har kommet inn på dette er det knyttet til utvalgets forslag om å innføre et generelt bevaringsprinsipp for arter og vilkår for høsting av arter, se hhv. kap. 9.4.4, 9.5.4, 9.7.4 og 9.8.4.

9.2.5 Departementets vurdering

Departementet viser til at gjeldende regelverk ikke har generelle regler som omfatter alle arter. Det innebærer at flere arter i utgangspunktet ikke omfattes av et generelt regelverk. Internasjonale forpliktelser tilsier at Norge bør ha regler som omfatter alle ville dyre- og plantearter. Departementet er derfor enig med utvalget i at generelle regler om artsforvaltning bør omfatte alle arter. Reguleringene av de ulike artene vil dels følge av naturmangfoldloven og dels av de aktuelle ressurslover for arter. Departementet går videre inn for – i motsetning til utvalget – at reglene i naturmangfoldloven også bør omfatte encellede organismer. Departementet viser her til omtalen i kap. 7.1.4.

9.3 Generelle regler for artsforvaltning

9.3.1 Gjeldende rett

Gjeldende rett inneholder ingen felles prinsipper for artsforvaltning, med unntak av de arter som omfattes av fredningsprinsippet i lakse- og innlandsfiskloven og viltloven. Lovene om artsforvaltning har dessuten ulikt rettslig utgangspunkt og hjemlene for å regulere aktiviteter varierer. Naturvernloven tar utgangspunkt i artenes tilstand. Havressursloven gjelder for alle viltlevende marine ressurser i sjøen, og gir myndighetene hjemmel til å fastsette reguleringer for å sikre en bærekraftig forvaltning av ressursene, jf. loven § 1. De hensyn som skal eller kan tas i forvaltningen av ressursene er nærmere utdypet i loven § 7. Havressurslova omfatter både høsting og annen utnyttelse av viltlevende marine ressurser. Loven skal legge til rette for en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av ressursene. Det overordnede prinsippet for artsforvaltning er i havressurslova uttrykt gjennom forvaltningsprinsippet som pålegger myndighetene en plikt til jevnlig å vurdere hva slags forvaltningstiltak som er nødvendige for å sikre en bærekraftig forvaltning av de viltlevende marine ressursene. Viltloven og lakse- og innlandsfiskloven ligger midt mellom disse. Viltloven er både en vernelov og en høstingslov, i den forstand at fredningsprinsippet gjelder både for arter det er høstingsinteresse for, og for andre arter. Lakse- og innlandsfiskloven går mer i retning av saltvannsfiskelovens reguleringsregime, i og med at fredningsprinsippet kun gjelder for de tre artene av anadrome laksefisk, og at denne fredningen i stor grad er begrunnet i behovet for å regulere høsting.

9.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget forslår felles prinsipper og regler for bevaring og høsting av arter og at disse reglene samles i naturmangfoldloven. I lovkap. II foreslås et generelt bevaringsmål for arter som angir rammer for handlinger etter andre bestemmelser i naturmangfoldloven eller andre lover. I lovkap. III om artsforvaltning foreslås et generelt bevaringsprinsipp for alle arter og generelle kriterier for høsting av alle arter. Utvalget legger imidlertid opp til at de konkrete høstingsvedtakene treffes med hjemmel i den aktuelle ressurslov, (lakse- og innlandsfisklov, saltvannsfiskeloven, ny havressurslov og viltloven), innenfor de generelle rammene som naturmangfoldloven trekker opp. Regler om unntak fra bevaringsprinsippet foreslås lovfestet i naturmangfoldloven.

9.3.3 Høringen

De høringsinstanser som eksplisitt kommenterer utvalgets forslag på dette punktet er delte i synet på å samle felles prinsipper og regler om arter i naturmangfoldloven.

Direktoratet for naturforvaltning, Den Norske Advokatforening, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, Norsk Ornitologisk Forening, Oslo og omland friluftsråd og Fylkesmannen i Nordlandstøtter forslaget.

Norges Naturvernforbund uttaler bl.a.:

«Naturvernforbundet støttar forslaget frå utvalet om å ta dei overordna forvaltningsreglane for alle artar inn i naturmangfaldlova.»

Norges Jeger- og Fiskerforbund uttaler at «gevinstene ved å få et mer helhetlig og samlende lovverk som skal omhandle biomangfoldet og forvaltningen av naturgrunnlaget som større enn de mulige negative effektene ved en oppsplitting av viltloven og lakse- og innlandsfiskeloven».

Fiskeri- og kystdepartementet, Naturviterforbundet (nå: Naturviterne), Norges Bondelag, Norges Fiskarlag, Norges Fjellstyresamband, Norsk Almennings Forbund, Norsk Sau og Geit, Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS), kommunene Finnøy, Hjartdal, Hægebostad, Marnadal, Meråker, Nore og Uvdal, Oppdal, Røyrvik, Saudaog Stor-Elvdal, Regionkontoret Nord-Gudbrandsdal, Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiene Landskapsvernområde og Vest-Telemarktingeter skeptisk til å samle felles prinsipper og regler i naturmangfoldloven.

Det heter i uttalelsen fra Fiskeri- og kystdepartementet:

«Etter Fiskeri- og kystdepartementets vurdering bør betydningen av naturmangfoldloven i forhold til sektorlovgivningen begrenses i forhold til sektormyndighetenes ansvarsområde og kompetanse.»

Norges Fiskarlag uttaler at «de levende marine ressurser som hovedprinsipp fortsatt må forvaltes i medhold av fiskeriforvaltningens eksisterende sektorlover som saltvannsfiskelov, sonelov og oppdrettsloven».

Norges Bondelager imot å flytte viltlovens bestemmelser til naturmangfoldloven da «disse bestemmelsene er nært knyttet til grunnleggende viltforvaltnings-prinsipper og derfor hører hjemme i viltloven».

Norsk Sau og Geit er utrykkelig motstandere av endringer i viltloven som vil kunne svekke hensynet til landbruksnæringen når det gjelder viltforvaltning.

Utmarkskommunenes Sammenslutninger skeptisk til flere av endringsforslagene i viltloven, bl.a. at det generelle fredningsprinsippet i dagens viltlov § 3 og erstatningsbestemmelsen ved rovdyrskader i § 12 flyttes over i naturmangfoldloven. Dersom man skal ha en egen lov om viltforvaltningen bør loven, som i dag, innledes med det generelle fredningsprinsippet.

Regionkontoret Nord-Gudbrandsdal mener forslaget om å samle regler i naturmangfoldloven er en nedprioritering av særlover.

Norsk Bonde- og Småbrukarlagmener det er «rimelig å stille spørsmål ved hvorfor alle bestemmelser om jakt skal tas ut av viltloven».

Statskog uttaler:

«Vi vil peke på at en mulig uheldig konsekvens av en slik ny retning vil kunne være at regelverket blir mindre oversiktelig for den enkelte jeger og fisker og andre som forholder seg til det.»

9.3.4 Departementets vurdering

Departementet mener lovverk om arter bør samordnes og i størst mulig grad samles.

I dag mangler vi et regelverk som hjemler muligheten til å gi generelle regler om alle arter, jf. kap. 9.2. Dessuten mangler vi i dag mål og alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk av naturens mangfold, slik det nå foreslås i lovkap. II, jf. kap. 8. Slike prinsipper skal anvendes ved tolkning av lover og regler og ved skjønnsutøvelsen etter andre bestemmelser både i naturmangfoldloven og i andre lover.

I tråd med dette er det etter departementet syn ønskelig å ha en felles tilnærming til generelle regler om høsting og annet uttak av arter. For marine arters vedkommende har problemstillingen vært preget av at havressurslovutvalget (NOU 2005: 10) og biomangfoldlovutvalget (NOU 2004: 28) har valgt et ulikt rettslig utgangspunkt for høsting og annet uttak. Det legges opp til at de generelle reglene om arter bør samordnes og samles mest mulig, men slik at regler om høsting mv. av arter på land (inkl. innsjøer og vassdrag) samles i naturmangfoldloven, men regler om høsting og annen utnyttelse av viltlevende marine organismer følger av havressurslova, se nærmere omtale av dette i kap. 9.4.5.

Departementet mener en slik løsning samlet sett legger godt til rette for en fremtidsrettet og helhetlig forvaltning av arter, både på land, i innsjøer og vassdrag, og i havet.

Departementet viser til at en samordnet lovgivning om naturens mangfold er en viktig målsetting med loven. Det å samle generelle prinsipper og regler for høsting og annet uttak av landlevende dyr i naturmangfoldloven er derfor i tråd med en slik målsetting. Samtidig viser departementet til at ressurslovene verken enkeltvis eller samlet vil omfatte alt naturmangfold. Det er derfor ikke mulig å innpasse generelle prinsipper og regler om artsforvaltning i gjeldende lovgivning.

Videre mener departementet at innarbeiding av grunnleggende viltforvaltningsprinsipper knyttet til hva slags dokumentasjon som skal ligge til grunn og hvilke vilkår som skal være oppfylt for at høsting skal kunne tillates i naturmangfoldloven, heller ikke kan ses som en nedprioritering av lakse- og innlandsfiskloven og viltloven. Forvaltningen av arter på land og i innsjøer og vassdrag skal – som i dag – gjennomføres av den enkelte sektormyndighet med hjemmel i den enkelte ressurslov, men innenfor rammen av felles prinsipper og regler i naturmangfoldloven.

Det er også innspill i høringen på at en fragmentering av viltloven og lakse- og innlandsfiskloven vil gjøre lovverket mindre oversiktlig og dermed vanskeligere tilgjengelig for brukergruppene. Departementet har forståelse for dette synspunktet, men mener fordelene med å få et mer samlet regelverk om artsforvaltning oppveier mulige ulemper. Samtidig er det lagt inn klare henvisninger i de aktuelle ressurslovene om forholdet mellom disse, slik at regelverket skal være enkelt å forstå for dem som er aktive brukere av disse lovene. Det vises også til at en flytting av nødvergebestemmelsen og erstatningsbestemmelsen for rovviltskade ikke vil innebære endringer i forhold til dagens rettstilstand, jf. kap. 9.6.5.

9.4 Forvaltningsprinsipp for arter

9.4.1 Gjeldende rett

Lakse- og innlandsfiskloven og viltloven har et lovfestet fredningsprinsipp for arter som et prinsipielt utgangspunkt. Innenfor fredningsprinsippets anvendelsesområde kan man skille mellom arter som er totalfredet, det vil si at jakt, fangst eller fiske ikke er tillatt, og arter der det til tross for fredningsprinsippet er åpnet for høsting. Etter havressurslova er utgangspunktet at høsting i sjø (med unntak av anadrome laksefisk) er tillatt, med mindre det er satt begrensninger ved forskrift. F.eks. var det tidligere for loddefiske i Barentshavet innført et tidsbegrensende høstingsforbud.

Fredningsprinsippet i viltloven § 3 første ledd innebærer at alt vilt er «fredet», med mindre annet følger av lov eller vedtak med hjemmel i lov». «Fredning» betyr etter bestemmelsens annet ledd at «det er forbudt å fange, jage, drepe, eller skade fredet vilt». I § 3 første ledd siste punktum presiseres også at «ingen skal holde vilt i fangenskap med mindre annet følger av lov eller vedtak med hjemmel i lov». Dette siste forbudet regnes å gjelde for både jaktbart og totalfredet vilt.

Fredningsprinsippet i lakse- og innlandsfiskloven omfatter i utgangspunktet bare anadrome laksefisk, dvs. laks, sjøørret og sjørøye. For at fredningsprinsippet skal få reell effekt, omfattes imidlertid også annen fisk i vassdrag og deler av vassdrag hvor det går anadrome laksefisk (§ 4). En mer detaljert omtale av fredningsprinsippet i gjeldende rett etter lakse- og innlandsfiskloven og viltloven er gitt i NOU 2004: 28 kap. 13.4.2.1 – 13.4.2.4.

9.4.2 Internasjonal rett

9.4.2.1 Internasjonale avtaler

Internasjonale forpliktelser om artsvern innebærer generelle mål om bærekraftig forvaltning av arter og prinsipper for høsting som innebærer at arters overlevelsesmuligheter ikke blir truet. Til de generelle bevaringsforpliktelsene hører også generelle forpliktelser om å bevare arters leveområder. Eksempler på slike bestemmelser finnes i Bernkonvensjonen art. 2 og 4 (1), Bonnkonvensjonen art. II og biomangfoldkonvensjonen art. 8 (d).

Norge er folkerettslig forpliktet til å totalfrede enkelte arter mot høsting eller annet uttak. Slike forpliktelser er først og fremst basert på disse artenes økologiske tilstand, dvs. at det antas å være fare for artens overlevelse hvis det ikke settes inn fredningsvedtak, jf. Bernkonvensjonen art. 5 og 6. og Bonnkonvensjonen art. III (1).

For arter der statene er forpliktet til totalfredning, følger det gjerne med forpliktelser om beskyttelse av artenes leveområder, jf. Bernkonvensjonen art. 4 (1) og Bonnkonvensjonen art. III (4) (a).

Bernkonvensjonen har også som formål å fremme samarbeidet mellom statene, jf. art. 11.

Det er under Bernkonvensjonen utviklet og vedtatt en rekke anbefalinger for hvordan konvensjonen bør gjennomføres. Disse anbefalingene er ikke rettslig bindende, men kan ventes å få vekt ved vurderingen av i hvilken grad den enkelte part oppfyller sine forpliktelser etter konvensjonen.

Et viktig eksempel på slike anbefalinger gjelder etableringen av det såkalte «Emerald Network» som innebærer en systematisk tilnærming til ivaretakelse av arter og områder ut fra deres økologiske tilstand og utvikling. «Emerald Network» er omtalt i NOU 2004: 28 kap. 10.3.3 (161 – 162) og 15.3 (s. 281 – 288).

Utvalget har omtalt internasjonale forpliktelser knyttet til arter og artsvern i NOU 2004: 28 kap. 13.3

9.4.2.2 Eksempler fra utenlandsk rett

Både Sverige, Finland, Tyskland og EU har innført et generelt fredningsprinsipp for alle eller deler av de arter som omfattes av de aktuelle lovene og/eller direktivene. Det vil si at høsting og annet uttak krever en særskilt tillatelse.

Sverige

Etter jaktlagen gjelder det i utgangspunktet et generelt fredningsprinsipp for pattedyr og fugler.

Finland

Etter naturvårdslagen er pattedyr og fugler i utgangspunktet fredet.

Tyskland

Etter den tyske Bundesnaturschutzgesetz er det et generelt bevaringsprinsipp for dyr og planter.

EU

Fugledirektivet fastsetter at det gjelder et fredningsprinsipp for alle fuglearter (art. 5). Videre har Habitatdirektivet egne lister over dyr og planter som skal ha et strengt vern (art. 12 og 13), noe som i praksis innebærer at det gjelder et generelt fredningsprinsipp for arter i EU. Disse direktivene gjelder også i 200-mils sonen (økonomisk sone), hvis landene har opprettet slike.

9.4.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår et bevaringsprinsipp i utk. § 15 for alle arter, som må ses i sammenheng med målet i § 5 om å opprettholde artene og deres leveområder. I NOU 2004: 28 kap. 13.7.2.1 heter det:

«For å oppnå målet i utk. § 5 bør det være et prinsipp at eksemplarer av arter ikke tas ut uten fornuftig formål, og uten at uttak av arter er bærekraftig.»

Bevaringsprinsippet innbærer at uttak av arter bare skal kunne skje med positiv hjemmel direkte i loven eller i vedtak hjemlet i loven. Prinsippet bør etter utvalgets forslag omfatte alle arter da utvalget ikke kan se noen biologisk faglige grunner til at bevaringsprinsippet skulle være begrenset til viltarter og anadrome laksefisk, slik tilfellet er i dag når det gjelder fredningsprinsippet.

9.4.4 Høringen

En rekke høringsinstanser uttaler seg eksplisitt til utvalgets forslag om at det må ligge en beslutning til grunn før høsting og annet uttak av arter kan gjennomføres. Høringsinstansene er delt i sitt syn på forslaget.

De som støtter forslaget er Justisdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Fiskeridirektoratet, Artsdatabanken, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Den Norske Turistforening, Dyrevernalliansen, Friluftslivets fellesorganisasjon, Norges Naturvernforbund,Norsk Ornitologisk Forening, WWF, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Kvinnherad kommune og Stord og Fitjar kommuner (fellesuttalelse).

Justisdepartementetuttaler:

«Vi stiller oss i utgangspunktet bak naturmangfoldlovutvalgets vurdering av at det er hensiktsmessig å ha som det generelle utgangspunkt at høsting av levende naturressurser er forbudt med mindre det er gitt tillatelse til dette. I praksis vil sannsynligvis hovedreglen på mange områder likevel være at ressursuttak er tillatt «i lov eller vedtak med hjemmel i lov.»

Direktoratet for naturforvaltning ser det som svært viktig at dagens speilvendingsprinsipp i viltloven og lakse- og innlandsfiskloven videreføres, og at prinsippet også gjøres gjeldende for innlandsfisk og marine virveldyr. Et bevaringsprinsipp vil også være mer i tråd med biomangfoldkonvensjonen, som ikke skiller mellom ulike artsgrupper. Det vil også gi et bedre grunnlag for bevaring av truete arter og bærekraftig bruk av biologisk mangfold. Særlig vil et bevaringsprinsipp som også gjelder for marine arter bidra til en mer sammenhengende og helhetlig oppfølging av biomangfoldkonvensjonen.

Artsdatabanken mener det ikke er faglige grunner til at det foreslåtte bevaringsprinsippet kun skal være begrenset til viltarter og anadrome laksefisk slik dagens fredningsprinsipp er. Artsdatabanken mener bevaringsprinsippet er et riktig skritt i retning av en mer helhetlig artsforvaltning.

Norges Naturvernforbund uttaler:

«Denne lova bør vere det regelverket som regulerer vern og anna forvaltning av artane gjennom grenser for kva som er lovleg å drive av hausting eller andre former for utnytting. Også der andre styresmakter handterer uttaket i praksis, til dømes saltvassfiske, bør ansvaret for å ta vare på artane i tråd med føremålet og dei allmenne reglane i denne lova, ligge i Miljøverndepartementet.»

Følgene instanser er skeptiske til eller imot å innføre et bevaringsprinsipp: Fiskeri- og kystdepartementet, Sametinget, Norges Fiskarlag, Norges Skogeierforbund, Norskog og Åseral kommune.

Fiskeri- og kystdepartementet mener et bevaringsprinsipp ikke er avgjørende for å kunne gjennomføre en økosystembasert ressursforvaltning. En slik forvaltning er først og fremst avhengig av forbedret kunnskap om sammenhengen mellom ulike arter og bestander og deres miljø og rapportering av uttaket av fra de aktuelle bestandene. Fiskeri- og kystdepartementet har vanskelig for å se at denne kunnskapen og statistikken blir bedre bare ved at loven speilvendes.

Fiskeri- og kystdepartementetviser dessuten til at innføring av et bevaringsprinsipp vil kunne medføre at både forskningsressurser og administrative ressurser vil måtte prioriteres i retning av fiskerier man av næringshensyn ønsker å åpne, og at det vil kunne gå på bekostning av overvåking av økologisk og økonomisk sentrale fiskebestander. Fiskeri- og kystdepartementet kan på denne bakgrunn ikke se hvilke reelle fordeler innføring av bevaringsprinsippet skulle gi for fiskerisektoren som kan forsvare den usikkerhet fiskerinæringen med dette både direkte og indirekte kan bli påført.

Sametinget er kritisk til et bevaringsprinsipp. Sametinget viser til at

«miljøhensyn er et av kjernepunktene i Sametingets politikk og at dette er hensyn som Sametinget både tar på alvor og ønsker å være med på å utvikle, samt bidra til å gjennomføre i konstruktiv samhandling med statlige myndigheter. Hensynene til bærekraftig utvikling og fornuftig beskatning er gode hensyn som også Sametinget stiller seg fullt ut bak. Disse bør likevel innarbeides på en annen måte i lovforslaget enn ved en speilvending av forvaltningsregimet. Sametinget vil her understreke at speilvending ikke er noen nødvendighet for å nå disse mål og at de nevnte, samt en rekke andre miljøhensyn langt på vei allerede er godt innarbeidet i lovforslaget fra utvalget.»

Norges teknisk- naturvitenskapelige universitethar prinsipielle merknader om forholdet mellom gjeldende viltlov og forslaget til ny naturmangfoldlov. Norges teknisk naturvitenskapelige universitet mener ulempen med et fredningsprinsipp for virveldyr etter bl.a. viltloven var at:

«det innførte et skille mellom en taksonomisk gruppe av dyr i forhold til alle andre dyr (og planter) som ikke kan forsvares ut fra artenes behov for forvaltning; en rekke mindre pattedyr og fugler kan neppe sies å være mer truet enn alle andre organismer i norsk fauna og flora. Vi mener ut fra dette at denne særbehandlingen av virveldyr som nå også foreslåes utvides til fisk …, ikke er basert på noe bevaringsbiologisk faglig argument, men en videreføring av en gammel tradisjon fokusere på de dyreartene som er lett synlige. Moderne naturforvaltnings tenkning (med bl.a. økosofien) og resultater av bioprospektering (jfr. Cyclosporin a) burde gjort denne oppdelingen av arter i a- og b-lag uaktuelle i en ny lov av 2005.»

9.4.5 Departementets vurdering

Et prinsipielt viktig spørsmål i biomangfoldlovutvalgets forslag er hvilket rettslig utgangspunkt som skal legges til grunn for forvaltningen av viltlevende arter. Biomangfoldlovutvalget mener det bør legges til grunn et bevaringsprinsipp, dvs. at all høsting og annet uttak er forbudt inntil forvaltningsmyndigheten åpner for det.

I høringen er det mange instanser som støtter innføringen av et bevaringsprinsipp. Samtidig er det flere instanser som ønsker at det skal gjelde et høstingsprinsipp bl.a. for marine arter, dvs. at høsting er tillatt inntil det blir regulert eller forbys.

Departementet mener det sentrale i artsforvaltningen er at man samlet sett har regler og systemer som sikrer at det føres en helhetlig og bærekraftig forvaltning av arter.

Det er et mål med artsforvaltningen både på land og i sjø at artene ivaretas på kort og lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder, jf. forvaltningsmålet for arter i naturmangfoldloven § 5. For å nå dette målet bør følgende hovedpilarer inngå i det generelle regelverket om arter på land og i sjø:

For det første må vi ha et regelverk som omfatter alle arter, jf. omtalen foran i kap. 9.2.5. Gjennom ny havressurslov og ny naturmangfoldlov får vi et regelverk som samlet gir hjemmel for å regulere alle arter på land, i innsjøer og vassdrag og i sjø.

For det annet gir en slik tilnærming et klart signal om at det er knytter seg viktige verdier til alle arter. Arter har verdi både i kraft av arten selv (egenverdi), i samspillet artene imellom (økologisk verdi) og artens betydning for mennesker (nytteverdi, opplevelsesverdi og økonomisk verdi). Til dette siste hører bl.a. at det er naturlig at mennesker høster av naturens overskudd og at det skal legges til rette for en samfunnsøkonomisk lønnsom utnytting av ressursene innenfor en bærekraftig ramme.

For det tredje må regelverket sikre at konsekvensene av å høste eller å felle viltlevende arter, og forholdet mellom artene, vurderes jevnlig ut fra best tilgjengelig dokumentasjon. Slike vurderinger er helt avgjørende for å kunne gjennomføre en systematisk forvaltning av arter i samsvar med føre-var-prinsippet og prinsippet om samlet belastning. Dette gir også langt bedre muligheter til å føre en helhetlig økosystembasert forvaltning der alle arter ses i sammenheng.

For det fjerde må all høsting være bærekraftig slik at artene kan forvaltes i et langsiktig perspektiv. Det vil bl.a. si at arten skal utvikle seg innenfor sikre biologiske rammer. Samtidig innbærer det at det er økologiske kriterier som danner rammen for hvilken høsting som skal tillates.

Slik departementet vurderer det, bygger både naturmangfoldloven og havressurslova på de nevnte hovedpilarene. I forhold til viltlevende marine ressurser vil også sosioøkonomiske hensyn være sentralt for hvilken høsting som skal kunne foregå. Pilarene danner kjernen i forvaltningsprinsippet for arter. Selv om det legges opp til et noe ulikt rettslig utgangspunkt for høsting og annet uttak av viltlevende arter etter naturmangfoldloven (høsting krever tillatelse) og havressurslova (høsting er i utgangspunktet tillatt), er målene og reglene for øvrig i hovedsak de samme. Begge lovene legger opp til en helhetlig tilnærming, ved at høsting og annet uttak skal være forsvarlig og foretas innenfor en bærekraftig ramme, og at vurderinger og beslutninger bygger på systematisk og grundig faglig og erfaringsbasert kunnskap.

Forvaltningsprinsippet for arter på land, inkl. innsjøer og vassdrag

På land innebærer forvaltningsprinsippet at reglene om høsting og annet uttak av landlevende dyr, planter og sopp forankres i naturmangfoldloven. Lovmessig medfører det at all høsting og uttak skal følge av lov eller vedtak med hjemmel i lov.

For vilt og lakse- og innlandsfisk innebærer det at høsting og annet uttak er tillatt når myndighetene har åpnet for det. For virvelløse dyr og planter og sopp er det lagt opp til et noe mer fleksibelt system for å sikre en forvaltning som kan gjennomføres på en fornuftig og hensiktsmessig måte.

Det at høsting eller annet uttak krever en forvaltningsbeslutning er ikke nytt i Norge. Vi har i dag et fredningsprinsipp for vilt og anadrome laksefisk som ble innført gjennom hhv. viltloven av 1981 og lakse- og innlandsfiskloven av 1992. Et slikt prinsipp er innført for pattedyr og fugler i alle de nordiske landene. Fredningsprinsippet er i dag godt innarbeidet og alminnelig akseptert av de som berøres i forvaltningen av de nevnte artene.

Selv om forvaltningsprinsippet forankres i naturmangfoldloven vil høstings- og fellingsbeslutninger fattes av sektormyndigheten i medhold av henholdsvis lakse- og innlandsfiskloven og viltloven. Det innebærer at myndighetene etter disse lovene vil måtte forholde seg til reglene i naturmangfoldloven i tillegg til de respektive ressurslovene ved sine myndighetsbeslutninger.

Departementet kan ikke se at innføringen av et generelt forvaltningsprinsipp for landlevende dyr, planter og sopp vil innebære en inndeling av arter i et A- og B-lag, slik Norges teknisk- naturvitenskapelige universitet hevder. Tvert i mot mener departementet at forvaltningsprinsippet så langt det er rasjonelt og praktisk mulig likestiller alle arter. Videre legger prinsippet opp til at arter ses og vurderes i sammenheng (økosystemtilnærming), og ikke hver for seg. Samlet vil dette legge godt til rette for en styrket forvaltning av alle arter.

Forvaltningsprinsippet for arter i sjø

I sjø følger adgangen til høsting og annen utnyttelse av viltlevende marine organismer av havressurslova. Det innebærer at reglene i naturmangfoldloven om høsting og annet uttak i §§ 16, 20 og 21 ikke kommer til anvendelse på marine ressurser. Derimot vil reglene i naturmangfoldloven § 1 (formål) og lovkap. II Alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk supplere havressurslova ved vurderinger og beslutninger fiskerimyndigheten gjør om adgangen til uttak etter havressurslova. Dessuten vil reglene i §§ 22 – 27 i naturmangfoldloven kap. III også kunne omfatte viltlevende marine ressurser. Ut over dette vises det til Ot.prp. nr. 20 (2007 – 2008) om lov om forvaltning av viltlevande ressursar (havressurslova).

9.5 Vilkår for høsting av vilt og lakse- og innlandsfisk

9.5.1 Gjeldende rett

Høstingsreglene i gjeldende rett viser at kriteriene for høsting varierer mellom de ulike lovene og mellom artene.

For de arter der fredningsprinsippet gjelder, er kriteriene beskrevet positivt, det vil si at visse vilkår må være oppfylt for at det kan åpnes for høsting.

Etter viltloven er vilkårene for å åpne for høsting etter § 3 første ledd annet og tredje punktum at arten produserer et høstingsverdig overskudd, og at den har ressursbetydning. Det skal også legges vekt på jakt- og fangsttradisjon i vedkommende område. Jakttid bør i prinsippet ikke fastsettes i hekke- og yngletiden for vedkommende art (§ 9 annet ledd siste punktum). Videre kan felling av skadedyr av en rekke viltarter tillates uavhengig av jakttid eller totalfredning. Slikt annet uttak av vilt omtales nedenfor i kap. 9.6.

For laksefisk og innlandsfisk i lakseførende vassdragsstrekning etter lakse- og innlandsfisklovengir § 33 hjemmel til å åpne for fiske etter anadrome laksefisk i samsvar med lovens formål, som er å sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk og deres leveområder forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares (lakse- og innlandsfiskloven § 1). Bestemmelsen omfatter både sjø og vassdrag og som hovedregel skal det kun tillates fiske når det er et høstbart overskudd i det enkelte sjøområde eller vassdrag.

Lakse- og innlandsfiskloven § 34 gir hjemmel til å regulere fangst av innlandsfisk som ikke omfattes av lovens fredningsprinsipp, herunder forskrifter om fredning av fisket for inntil 5 år, definisjon av redskaper og nødvendig stenging av vassdrag av hensyn til fangst av ål. Paragraf 34 er ved forskr. 18. desember 1992 nr. 1177 § 1 også gjort gjeldende for andre ferskvannsorganismer.

9.5.2 Internasjonal rett

9.5.2.1 Internasjonale avtaler

Internasjonale forpliktelser om artsvern inneholder generelle mål om bærekraftig forvaltning av arter og prinsipper for høsting som innebærer at arters overlevelsesmuligheter ikke blir truet. Eksempler på dette finnes i flere konvensjoner og avtaler Norge har sluttet seg til.

Biomangfoldkonvensjonen

Konvensjonens art. 6 forplikter partene, å iverksette ulike tiltak for vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold i henhold til sine egne forutsetninger og evner. Viktige biologiske ressurser, enten de er i eller utenfor verneområder, skal forvaltes på en måte som sikrer vern og bærekraftig bruk. Det skal også lages planer eller forvaltningsstrategier for å restaurere ødelagte økosystemer og styrke truede arters overlevelse.

Etter art. 7 er partene forpliktet til så langt det er mulig og hensiktsmessig å kartlegge og overvåke biologisk mangfold på økosystem-, arts- og gennivå, med hovedvekt på særskilt verdifullt eller truet mangfold, samt å identifisere prosesser eller aktiviteter som antas å kunne medføre betydelige skadelige konsekvenser for mangfoldet. Det følger av art. 14 at det på en hensiktsmessig måte skal innføres rutiner som krever miljøkonsekvensanalyser av prosjekter som antas å ha betydelige uheldige virkninger for biologisk mangfold, med sikte på å unngå slike negative konsekvenser. Dessuten skal partene så langt det er mulig og på en hensiktsmessig måte fremme en bredere anvendelse av tradisjonell kunnskap og praksis som er av betydning for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold (art. 8 (j)).

Under Biomangfoldkonvensjonen er det utviklet prinsipper og retningslinjer for bærekraftig bruk av biologisk mangfold (vedtak VII/12 fra det 7. partsmøte i februar 2004). Det følger av prinsipp 4 (a) at forvaltning skal bygge på «Science and traditional and local knowledge» og av prinsipp 5 følger at «Sustainable use management goals and practices should avoid or minimize adverse impacts on ecosystem services, structure and functions as well as other components of ecosystems».

Bernkonvensjonen

Den generelle hovedforpliktelsen etter konvensjonen er å «treffe de nødvendige tiltak for å opprettholde bestandene av vill flora og fauna eller å tilpasse dem til et nivå som særlig svarer til de økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav, tatt i betraktning de økonomiske og rekreasjonsmessige krav og behovene til underarter, varieteter eller former som lokalt er i fare» (art. 2).

De arter som skal sikres et spesielt vern er listet opp i vedlegg I, II og III, jf. art. 5, 6 og 7. Konvensjonens art. 9 hjemler unntak i de tilfeller «det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning og unntaket ikke vil være skadelig for vedkommende bestands overlevelse».

9.5.2.2 Eksempler fra utenlandsk rett

Sverige

I Sverige reguleres jakt av jaktlagen, jaktforordning (1987:905) og i Naturvårdsverkets jaktkunngjørelser. Av jaktlagen 4 § følger at:

«Viltet skall vårdas i syfte att

• bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och de fågelarter som tillfälligt förekommer naturligt i landet, och

• främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna.

I viltvården ingår att genom särskilda åtgärder sörja för att viltet får skydd och stöd och att anpassa jakten efter tillgången på vilt.»

Finland

I Finland reguleres jakt av jaktlagen og forordninger samt av beslutninger, bestemmelser mv. fattet av departementet.

Det følger av jaktlagen 20 § første st. at:

«Jakt skall bedrivas i enlighet med principerna för bärkraftigt nyttjande och så att viltbestånden inte äventyras, att naturen inte skadas i onödan och att djuren inte vållas onödigt lidande.»

Om fiske står det bl.a. i fisklagen 1 §:

«Vid bedrivande av fiske bör största möjliga bestående produktivitet hos vattenområdena eftersträvas. I synnerhet bör det sörjas för att fiskbeståndet utnyttjas rationellt och med beaktande av fiskeriekonomiska synpunkter samt dragas försorg om vården och ökningen av fiskbeståndet. Härvid bör sådana åtgärder undvikas som kan inverka skadligt eller menligt på naturen och dess jämvikt.»

EU

Jakt

Fugledirektivets art. 7 og 9 gir regler om høsting av fuglearter. I art. 7 står bl.a. følgende:

De i bilag II naevnte arter kan under hensyn til bestandens stoerrelse samt arternes geografiske udbredelse og formeringsevne inden for Faellesskabet som helhed jages i overensstemmelse med den nationale lovgivning. Medlemsstaterne paaser, at jagten paa disse arter ikke er i strid med de beskyttelsesforanstaltninger, der er truffet i arternes udbredelsesomraader.

Medlemsstaterne sikrer sig, at jagt, herunder i givet fald falkejagt, saaledes som den skal finde sted i henhold til de i medlemslandene gaeldende jagtbestemmelser, udoeves i overensstemmelse med princippet om en fornuftig udnyttelse og en oekologisk afbalanceret regulering af de paagaeldende fuglearter, samt at jagtudoevelsen er forenelig med de bestemmelser, der foelger af artikel 2, med hensyn til bestandene af disse arter og saerlig af traekkende arter. De drager isaer omsorg for, at de arter, som omfattes af jagtlovgivningen, hverken jages i redetiden eller i de forskellige faser af yngletiden. Naar det drejer sig om traekkende arter, paaser de ganske saerligt, at de arter, der omfattes af jagtlovgivningen, ikke jages i yngletiden og under deres traek til redebygningsstedet.»

Habitatdirektivet har i art. 16 regler om unntak fra den særskilte beskyttelsen som dyre- og plantearter har etter art. 12 og 13. Unntakene i habitatdirektivet samsvarer i stor grad med Bernkonvensjonens art. 9.

Habitatdirektivet har regler om overvåking og forskning av naturtyper og arter. I habitatdirektivet art. 11 står det:

«Medlemsstaterne overvåger de i artikel 2 nævnte naturtypers og arters bevaringstatus og tager især hensyn til prioriterede naturtyper og prioriterede arter.»

I art. 18 står det:

Medlemsstaterne og Kommissionen støtter forskning og videnskabeligt arbejde, der er nødvendigt under hensyn til målene i artikel 2 og forpligtelsen efter artikel 11. De udveksler oplysninger for på tilfredsstillende måde at samordne den forskning, der gennemføres i medlemsstaterne og på fællesskabsplan.

Opmærksomheden rettes især mod videnskabeligt arbejde, der er nødvendigt for at iværksætte artikel 4 og 10, og forskningssamarbejdet over grænserne støttes.»

9.5.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at de konkrete høstingsvedtak treffes med hjemmel i den aktuelle ressurslov, innenfor de generelle rammer som naturmangfoldloven trekker opp, jf. NOU 2004: 28 kap. 13.7.2.2. De aktuelle lovene er særlig viltloven, saltvannsfiskeloven/ havressurslova, lov om undersjøiske naturforekomster og lakse- og innlandsfiskloven. For bestander som forvaltes sammen med annen stat, foreslås at prinsippene anvendes så langt det lar seg gjøre.

Som kriterier for høsting av virveldyr foreslår utvalget at:

1. det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på at bestanden produserer et høstingsverdig overskudd, og at

2. arten har betydning som næringsmiddel eller produksjonsfaktor eller på annen måte har betydning som ressurs.

Videre skal det ved beslutninger om høsting legges vekt på:

• artens funksjon i økosystemet,

• den virkning høstingen kan ha på det biologiske mangfoldet for øvrig,

• høstingstradisjon i det aktuelle høstingsområde, og

• om arten gjør skade.

Det andre hovedkriteriet gjenspeiles også i utvalgets definisjon av begrepet «høsting» i utk. § 3 bokstav g:

«jakt, fangst, fiske og innsamling av planter eller plantedeler (medregnet bær og frukter) og sopp, til forbruk eller innsatsfaktor i produksjon».

9.5.4 Høringen

Vilkår for høsting

Mange høringsinstanser uttaler seg til vilkårene for høsting av virveldyr.

De som uttrykkelig støtter de generelle vilkårene for høsting er Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, SABIMA, WWFog fylkesmennene i Hordaland og Rogaland. Disse instansene ser det som positivt at det foreslås å stille krav om dokumentasjon for at det forligger et høstingsverdig overskudd før høsting tillates. Det uttales at det vil sikre et bedre grunnlag for å vurdere høsting og innebære et mer bevisst forhold til at uttak skjer ut fra en bærekraftig tankegang.

Direktoratet for naturforvaltning «støtter forslagene om krav om tilstrekkelig dokumentasjon for at arten produserer et høstingsverdig overskudd i Norge, og at det skal legges vekt på artens funksjon i økosystemet og den virkning høstingen kan ha på det biologiske mangfoldet for øvrig. Dette er nytt i forhold til dagens bestemmelse i viltloven, og vil bidra til å ivareta artsmangfoldet for fremtiden, jf. lovens formål. Når det gjelder kravet om tilstrekkelig dokumentasjon, vil DN understreke at dette nødvendigvis må bero på en konkret vurdering basert på en rekke faktorer, slik merknadene til bestemmelsen påpeker. I de tilfeller det finnes, bør dokumentasjonen være vitenskapelig basert. Der kunnskapen er mangelfull bør forvaltningen innhente ny kunnskap».

Artsdatabanken uttaler at utk. § 16 «vil representere en klar forbedring, og vil være et viktig virkemiddel i en fremtidsrettet ressursforvaltning. Det er videre positivt at det legges vekt på en økosystembasert forvaltning, hvor den enkelte arts funksjon i økosystemet og den virkning høstingen kan ha på det biologiske mangfoldet for øvrig skal vurderes».

Fylkesmannen i Hordaland uttaler:

«Slik fylkesmannen ser det opnar utk. § 16 for å kunne gje føringar på hausting av artar ut over dagens rammer etter naturvernlov og viltlov. Dette kan gje utfordrande perspektiv og vil på sikt kunne føre til ein styrke av den framtidige naturforvaltninga. Mellom anna når det gjeld forvaltning av ein del marine artar som er viktige både i ein økonomisk samanheng og økologisk vil dette kunne vere viktige aspekt. Fylkesmannen gir sin sterke tilslutning til forslaget, og vil uttrykke von om at lovteksten kan bidra til ei nærare og meir forpliktande samordning av m.a. miljøvernforvaltninga og fiskeriforvaltninga sine oppgåver.»

Arbeidsutvalget for Viltorganene i Aust-Agder og fylkesmennene i Aust-Agder og Rogaland støtter utk. § 16, men ønsker presisert hva som menes med begrepet «tilstrekkelig». I tillegg savner Fylkesmannen i Rogaland«et klart holdepunkt for hva som er et høstningsverdig overskudd. Det bør derfor vises til forsl. § 5, som setter krav om blant annet genetisk mangfold for å opprettholde levedyktige arter».

Fiskeri- og kystdepartementet, Sametinget, Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Skogeierforbund, Norsk Allmennings Forbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Åseral kommune er kritiske til de vilkårene som foreslås. Kritikken er stort sett knyttet til at bestemmelsene oppfattes som langt mer restriktive enn gjeldende lovverk mht. når det kan åpnes for høsting eller annet uttak.

Sametinget er skeptisk til forslaget og uttaler:

«En slik speilvending av forvaltningsregimet vil innebære at forvaltningens skjønnsmessige handlingsrom vil bli kraftig utvidet i forhold til hva tilfellet er etter gjeldende rett, noe som vil kunne bidra til en innskrenket adgang til deler av de naturressurser som utgjør det samiske materielle kulturgrunnlag. I konkrete tilfeller kan dette også stride mot det materielle kulturvern som er oppstilt i Grl. § 110 a og FN-konvensjonen om Sivile og Politiske rettigheter art 27. Dette vil blant annet være konsekvensen innen kystfisket. Dette er for Sametinget meget problematisk, særlig sett i lys av den utvikling som for eksempel allerede har funnet sted innen de samiske fiskerier siden 1990 årene. Der har vi vært vitne til en gradvis lukking av fisket gjennom forvaltningspraksis.»

Det heter i uttalelsen fra Norges Skogeierforbund:

«Lovforslaget når det gjelder artsforvaltning (høsting), §§ 15, 16 og 5 er langt mer restriktiv til når det skal kunne åpnes for jakt eller annen høsting enn nåværende lovverk:

… kan vedtak om å tillate høsting bare treffes når … arten produserer et høstingsverdig overskudd i Norge, og arten har betydning som næringsmiddel eller produksjonsfaktor eller annen ressursbetydning … legges vekt på artens funksjon i økosystemet og den virkning høstingen kan ha på det biologiske mangfoldet for øvrig … skal forvaltes slik at artene forekommer i levedyktige bestander i sitt naturlige utbredelsesområde, og slik at de økologiske betingelsene og det genetiske mangfold som trengs for å opprettholde artene og sikre deres naturlige utvikling på lang sikt.

Viltarter som hekker utenfor Norge, som eksempelvis kortnebbgås og svartand, vil etter det nye forslag til ordlyd ikke lenger være jaktbare.

Med tanke på de innvendinger som har vært forsøkt fremført fra enkelte miljøer som er negative til jakt som sådan (for eksempel mot fjelljakten i Sverige fordi rypejegerne kunne komme til å skyte vekk byttedyrgrunnlaget (rypene) for rovfugler som jaktfalk) er vi engstelige for rekkevidden, når utvalget foreslår følgende ordlyd i § 16: «legges vekt på den funksjon i økosystemet og den virkning høstingen kan ha på det biologiske mangfold som sådan».»

Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norges Fjellstyresamband stiller spørsmål ved fornuften og nødvendigheten av å tilpasse norsk lov til høstingsprinsippene nedfelt i EUs naturforvaltningspolitikk. Norsk Bonde- og Småbrukarlag uttaler:

«Bernkonvensjonens og EUs regelverk for naturforvaltning omfatter også bestemmelser om bevaring og høsting av arter. Etter Norsk Bonde- og Småbrukarlag sin oppfatning innebærer det framlagte lovforslaget et radikalt skifte i verdisyn ved at naturen settes i sentrum og at alle arter, mennesket inkludert, oppfattes som likeverdige. Den tradisjonelle norske jakt-, fangst- og høstingskulturen utfordres sterkt gjennom et slikt skifte i verdisyn og Norsk Bonde- og Småbrukarlag mener det er svært betenkelig å fremme et slikt forslag og forvente å få almen aksept for det.

Sjøl om høsting gjennom jakt også tillates i EU, utgjør dette en langt mer kontroversiell form for ressursutnyttelse enn tilfellet er i Norge. Regelverket for bevaring og høsting av arter, reflekterer dette synet gjennom et relativt strengt regelverk for artsforvaltning. Norge og en rekke EU-land representerer således helt ulike kulturer og tradisjoner knyttet til forvaltning og høsting av ville arter.»

Det heter dessuten i uttalelsen fra Norges Fjellstyresamband:

«NFS mener det er viktig å tilpasse norsk lovverk til norske forhold og tradisjoner. Generelt synes vi at det er lagt for lite vekt på de særegne norske høstingstradisjonene i fht jakt, fangst og fiske.»

Norges Jeger- og Fiskerforbund uttaler følgende om jakt på arter som i dag er jaktbare:

«I denne sammenheng blir det også viktig å være oppmerksomme på at det er store regionale forskjeller når det gjelder utbredelsen av en rekke av våre høstbare vilt- og fiskearter. Dette må også tas med i en totalvurdering med hensyn til hvilke arter det kan åpnes for høsting av. Det må ikke bli slik at dersom en art er fåtallig i en eller flere regioner, så skal det ikke kunne jaktes eller fiskes etter denne arten i regioner der den er tallrik. Det må derimot legges opp til en klarere bestandsforvaltning av en rekke arter i tillegg til at fokus må rettes på bestandsregistreringer. Mens noen arter har stor betydning både som jakt- eller fiskeobjekt og som inntektskilde for rettighetshaversiden, så vil dette langt fra være situasjonen for en rekke andre arter. Her er det viktig at man legger opp til et forvaltningsregime og et registrerings- og dokumentasjonskrav som også står i forhold til disse faktorene. Selv om en art totalt sett kanskje ikke har spesielt stor betydning i høstingssammenheng, kan den lokalt og regionalt ha stor betydning. Utgangspunktet må også være at de arter som utnyttes i jakt- og fiskesammenheng i dag, forekommer i bestander som tilsier at de er høstbare. Selv om man kanskje kan stille spørsmålstegn ved hvor god kunnskap man har om bestandsstatus for hver enkelt art, så må ikke det trekkes dit hen at disse artene ikke lenger skal kunne høstes gjennom jakt og fiske. Landets jegere og fiskere skal drive en bærekraftig høsting, og utgangspunktet må være at dette også jevnt over er tilfellet allerede, men at dette nå skal settes mer i et system.»

Fylkesmannen i Aust-Agder støtter utvalgets grunnsyn, men «vil kommentere at f.eks. langt de fleste arter som har vært jaktbare etter viltloven fortsatt bør kunne være jaktbare uten at det må til nye og omfattende vurderinger av et ev. jaktbarhetskriterium. Et strengt syn her vil kreve omfattende bestandsundersøkelser og overvåking og dermed store ressurser».

Frøya kommune uttaler at «utgangspunktet for vår forvaltning må først og fremst være situasjonen her i Norge og ikke problemer i andre land».

Hedmark og Oppland fylkeskommunerog Nord-Odal kommuneuttaler seg ikke generelt om høstingsprinsippene, men ser det positivt at høstingstradisjoner i et område fortsatt skal vektlegges.

Vilkår for høsting av marine arter

Fiskeri- og kystdepartementet er kritisk til kriteriene som foreslås i utk. § 16 bl.a. fordi det er en betydelig usikkerhet om hvordan slike kriterier vil bli forstått og praktisert i fremtiden. Dermed vil også de forvaltningsmessige og næringsmessige konsekvensene av forslaget være høyst uklare både på kort og lang sikt. Fiskeri- og kystdepartementet mener dette vil gjelde uavhengig av hvilke merknader man knytter til forståelsen av kriteriene. Samtidig vil det medføre en risiko for ubegrunnede begrensninger i det ressursgrunnlaget norske fiskere kan høste av og en uheldig vridning av forsk­ningsinnsatsen i retning av forskning som utelukkende er nødvendig for å forsvare høstingen av bestander som det ut fra saklige vurderinger ikke er grunnlag for å stille spørsmålstegn ved. Fiskeri- og kystdepartementet er også kritisk til at høstingstradisjoner ikke vil være et selvstendig moment ved avgjørelsen av å åpne for høsting på en art. I tillegg savnes en vektlegging av næringsmessig og økonomisk verdi av høsting. Avveiningen mellom økonomisk gevinst og mulige skadevirkninger er i dag sentral for vurdering av uttak.

Troms fylkeskommune og Balsfjord kommuneviser til at lovforslaget er utformet slik at den nye loven kan bli til hinder for høsting av «nye» marine arter i forhold til dagens regelverk. En eventuell speilvending av høstingsprinsippene må ikke medføre for strenge krav til dokumentasjon for å åpne for høsting av «nye» arter.

Høsting ut fra hensynet til næring og rekreasjon

Flere instanser mener at utvalgets forslag ikke er tydelig nok når det gjelder høsting ut fra hensynet til friluftsliv, rekreasjon og næring. De som uttaler seg om dette er: Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, fylkesmennene i Aust-Agder, Buskerud, Oslo og Akershus, Sør-Trøndelag, Telemark, Vest-Agder og Østfold, Møre og Romsdal fylkeskommune, Arbeidsutvalget for kommunal viltforvaltning i Aust-Agder og Statskog SF. Disse instanser mener at en ny naturmangfoldlov må gi en klar hjemmel for at det kan høstes til fordel for friluftsliv, rekreasjon og næring. Flere viser til at jakt og fiske representerer lange tradisjoner i bruken av utmark og vil være en viktig ressurs i utviklingen av nye næringer og utøvelse av friluftsliv.

Norges Bondelag uttaler:

«Norges Bondelag er tilfreds med at utvalget påpeker viktigheten av høsting som næring og rekreasjon. For næringsdrivende i landbruket representerer særlig jakt og fiske lange tradisjoner i bruken av utmark, og vil være en viktig ressurs i utviklingen av nye næringer i landbruket. Når utvalget også mener at dette er så sentralt for Norge, må dette komme tydeligere fram i selve lovteksten.»

Det heter i uttalelsen fra Norges Jeger- og Fiskerforbund:

«Innenfor dette området ligger det store mulige utfordringer i forhold til å kunne videreføre våre tradisjoner med høste av våre vilt- og fiskearter gjennom jakt og fiske. I viltlovens og lakse- og innlandsfisklovens formålsparagrafer ligger det hjemler til høsting gjennom jakt og fiske til formål for friluftsliv og næring. Høstingen skal skje innenfor et overordnet prinsipp om en bærekraftig høsting. I forslaget til ny naturmangfoldlov er disse formålene tatt ut. NJFF vil påpeke at dette er formål som må tas inn igjen. Det er bred politisk oppslutning om å videreføre våre jakt- og fisketradisjoner, herunder jakt og fiske som en viktig del av vårt friluftsliv. »

Norges Skogeierforbund mener nytteaspektet gjennom forslaget til ny naturmangfoldlov fjernes. Norges Skogeierforbund uttaler videre:

«Forvaltningsmålene om å legge til rette for høsting etter viltloven og laks- og innlandsfiskloven var gjenstand for en grundig drøfting i Stortinget. I viltloven fikk formålsparagrafen sin endelige utforming etter en egen behandling året etter at loven ellers var vedtatt. Disse målformuleringene om å legge til rette for høsting blir nå hengende i løse luften, etter som de paragrafene som nettopp går på høstingen tas ut av særlovene og flyttes til den foreslåtte nye loven om naturmangfold. En lov som savner den samme formålsparagrafen. Ikke bare er målsettingen tatt bort, men kriteriene for høsting er også gjort snevrere.»

Det heter i uttalelsen fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag:

«Jakt og fiske har stor rekreativ verdi for en stor del av Norges befolkning, og lang tradisjon. For mange er motivasjonen mer knyttet til rekreasjon, livskvalitet, friluftsliv, utfordring og mestring enn ressursmessig høsting. Spesielt innen deler av småviltjakta og f.eks. laksefiske vil det være vanskelig å argumentere for ressursutnytting som et overordna motiv for utøveren. Men naturligvis skal høsting fremdeles være knyttet også til ressursutnyttelse.»

Hensyn som skal vektlegges ved høsting – om skade arten gjør

Midt-Troms museum, Norsk ornitologisk forening og SABIMAmener forslaget om at det skal legges vekt på den skade som arten gjør i forbindelse med jakt er høyst foreldet og negativ tankegang som ikke må inngå i den nye loven. Generell jaktutøvelse anses ikke å være et konstruktivt virkemiddel i forbindelse med skadebegrensning. I uttalelsen fra SABIMA står det bl.a. følgende:

«Skadefelling må ikke forveksles med jakt og annen høsting, som er en positiv aktivitet. Jakt må ikke bli en negativt ladet etterstrebelse der naturlig forekommende arter stemples som «uønsket» og nærmest hetses. … Skadefelling har vanligvis svært begrenset effekt med mindre den målrettes mot de(t) enkeltindivid(er) som forårsaker skaden. En generell åpning for jakt på arten i sin alminnelig vil derfor ha liten eller ingen effekt på den eventuelle skade enkelte eksemplarer av arten måtte gjøre.»

9.5.5 Departementets vurdering

9.5.5.1 Vilkår for høsting

Departementet har i kap. 9.4.5 gått inn for at regler for høsting og annet uttak av landlevende dyr, ferskvannsdyr, planter og sopp forvaltes i samsvar med forvaltningsprinsippet og forankres i naturmangfoldloven. Reglene for høsting av marine arter følger av havressurslova. Høringsinnspillene knyttet til marine arter vil derfor ikke bli nærmere kommentert her.

Rent generelt innebærer utvalgets forslag til vilkår for høsting av vilt og ferskvannsdyr en videreføring av gjeldende regler og praksis etter hhv. viltloven og lakse- og innlandsfiskloven. Det vil si at høsting og annet uttak er tillatt når myndighetene har åpnet for det. For innlandsfisk og virvelløse ferskvannsdyr vil forslaget innebære en endring fra at fisket eller fangsten i utgangspunktet er fritt til at fiske eller fangst krever tillatelse. Departementet støtter en slik tilnærming. For vilt og ferskvannsdyr innebærer det at både vilkårene og de hensyn som skal vektlegges ved avgjørelsen om det kan høstes hjemles i naturmangfoldloven, mens bestemmelsene for når, hvor og hvordan det skal høstes hjemles i lakse- og innlandsfiskloven og viltloven. Ved slike vedtak må myndighetsbeslutningen være i samsvar med de overordnede hensyn som fremgår av naturmangfoldloven § 1 og lovkap. II. Kravet om at forvaltning og vedtak etter ressurslovgivningen skal være i samsvar med de nevnte regler i naturmangfoldloven bidrar til at reglene om forvaltning av arter bygger på de samme hensyn og trekker i samme retning.

I hovedsak vil departementet videreføre dagens ordninger og forvaltningspraksis. Det legges generelt ikke opp til mer restriktive vilkår eller «et radikalt skifte i verdisyn», slik enkelte høringsinstanser fremhever. Vilkårene for høsting må etter departementets vurdering utformes slik at de stiller krav om at høstingen er bærekraftig både i et kortsiktig og i et langsiktig perspektiv.

En rekke høringsinstanser har merknader knyttet til formuleringene i utvalgets forslag til utk. § 16 annet ledd bokstav a om «tilstrekkelig dokumentasjon» og «høstingsverdig overskudd».

Etter departementets vurdering bør regler om høsting ha et dokumentasjonskrav. Kravet bør ha et presist og forutsigbart innhold. For å sikre det bør dokumentasjonskravet for det første være knyttet til eksisterende kunnskap. Men det kan også i enkelte tilfeller innebære krav om å fremskaffe relevant kunnskap.

For det annet er departementet enig med utvalget i at kunnskapen som brukes bør være mest mulig vitenskapelig. Men det bør fremgå på en tydelig måte at også jakt- og fangstrapporteringer, næringens, brukernes og samenes erfaringskunnskap gjennom bruk og forvaltningens erfaringskunnskap kan brukes aktivt ved myndighetsutøving, enten som et supplement til vitenskapelig kunnskap, eller alene der det ikke foreligger vitenskapelig kunnskap.

For det tredje må det vurderes hvordan kunnskapen skal vurderes og anvendes. Etter utvalgets syn er det på generelt grunnlag ikke mulig å si konkret hva som utgjør «tilstrekkelig dokumentasjon». Det må vurderes fra sak til sak av forvaltningsmyndigheten. Viktige momenter ved en slik vurdering vil etter utvalgets syn bl.a. være hvilket kunnskapsnivå som allerede foreligger, hvor lett det er å fremskaffe kunnskap og hvor stort antall individer det er aktuelt å høste.

Etter departementets syn vil de vurderinger utvalgets forslag gir anvisning på gi et vidt skjønnsrom og det vil kunne oppstå tvil om forvaltningsmyndigheten har hatt tilstrekkelig dokumentasjon eller ikke på beslutningstidspunktet.

Departementet har derfor valgt å gå bort fra formuleringen « tilstrekkelig dokumentasjon» og i stedet bruke formuleringen « best tilgjengelig dokumentasjon». Det innebærer at dokumentasjonen i hovedsak baseres på eksisterende kunnskap som i størst mulig grad er basert på kunnskap framskaffet ved vitenskapelige metoder. Men også informasjon som fremkommer gjennom rapporteringer og erfaringsbasert kunnskap hos alle aktører skal kunne brukes som dokumentasjon. Etter departementets syn vil vilkåret «best tilgjengelig kunnskap» sikre forutsigbarhet med hensyn til hva som forventes av kunnskapsinnhenting. Samtidig vil et slikt kunnskapskrav være enkelt å praktisere og lett å forholde seg til for næringen og brukerne. Vilkåret er i samsvar med internasjonale konvensjoner Norge har sluttet seg til.

Vilkåret «høstingsverdig overskudd» bygger på gjeldende viltlov § 3. Vilkåret innebærer utstrakt høsting av en rekke arter, men innenfor bærekraftige rammer. Departementet legger til grunn at det er biologiske forhold som skal være hovedvilkåret for om høstingen er bærekraftig eller ikke. Innenfor denne rammen skal også vektlegges sosiale og økonomiske forhold, herunder høsting som del av den samiske kulturutøvelsen. Det åpnes derfor ikke for et videre skjønnsmessig handlingsrom for å si nei til høsting enn det som er situasjonen i dag, slik enkelte høringsinstanser hevder.

Der det er et høstingsverdig overskudd innebærer det etter departementets syn at hele overskuddet kan tas ut. Selv om det ikke er et høstingsverdig overskudd kan det likevel være biologisk forsvarlig å tillate høsting. I de tilfeller man ønsker å høste mer enn overskuddet eller høste der det ikke er et overskudd bør uttak begrenses for å legge til rette for at bestanden kan bygges opp igjen. Det vil bl.a. si at myndigheten ved sin beslutning om uttak må legge inn en sikkerhetsmargin for å unngå utilsiktede virkninger som følge av begrenset kunnskap om beslutningens miljøvirkninger.

Selve fordelingen av det som skal høstes foreslås ikke regulert gjennom naturmangfoldloven. Fordelingsspørsmålet er regulert i andre lover og hører hjemme i andre prosesser, herunder i oppfølgingen av NOU 2007:13 Den nye sameretten.

Sametinget er skeptisk til utvalgets forslag og mener bl.a. at forslaget kan innskrenke adgang til deler av de naturressurser som utgjør det samiske materielle kulturgrunnlag. Sametinget hevder dette i konkrete tilfeller også kan stride mot Grunnloven § 110 a eller FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 27. Departementet viser til at forslaget bygger på gjeldende rett for vilt og anadrome laksefisk og at dagens praksis og forvaltningsordninger i hovedsak vil bli videreført etter ny lov. Departementet kan derfor ikke se at de foreslåtte generelle regler om høsting skulle være i strid med nevnte bestemmelsen i Grunnloven eller folkeretten.

Når det gjelder fiske i havet viser departementet til at adgangen til å høste marine arter reguleres av havressurslova.

Flere organisasjoner og fylkesmenn uttrykker tilfredshet med at utvalget påpeker at høsting som næring og rekreasjon er svært viktig for mange mennesker. De ønsker imidlertid at dette synliggjøres i selve lovteksten.

Departementet er enig med utvalget og de nevnte høringsinstanser i at høsting som næringsgrunnlag og rekreasjon står sentralt i ressursforvaltningen i Norge. Naturmangfoldloven bør derfor legge til rette for slik høsting, men stille krav om at høstingen må være bærekraftig både i et kort og i et langsiktig perspektiv.

Spørsmålet er imidlertid om dette skal synliggjøres i naturmangfoldloven eller om det er tilstrekkelig med nåværende bestemmelse i viltloven § 1 annet ledd om at vilt kan «høstes til gode for landbruksnæring og friluftsliv». En annen mulighet er å ha disse hensynene med i begge lovene. Utvalget har ikke foreslått å flytte nevnte bestemmelse fra viltloven til naturmangfoldloven. Departementet forstår utvalget dit hen at de mener bestemmelsen bør forbli i viltloven. Det innebærer etter utvalgets forslag at hensynene til høsting for næring og friluftsliv vektlegges i de enkelte høstingsvedtak som fattes etter viltloven innenfor rammen av høstingsreglene i naturmangfoldloven.

Departementet ser fornuften i utvalgets forslag, men mener det likevel kan være grunn til å ta inn vilkåret om at høsting må skje ut fra hensynene til næring og rekreasjon i naturmangfoldloven § 16 fjerde ledd. Høsting ut fra hensynet til næring og friluftsliv hører naturlig hjemme i en lov som danner rammeverket for høsting av vilt og lakse- og innlandsfisk. Det vises også til at utvalget har lagt vekt på at det i naturmangfoldloven skal «legges vekt på høstingstradisjoner i vedkommende område», jf. utk. § 16 tredje ledd. Dette taler også for å ta inn at høsting skal skje ut fra hensynet til næring og friluftsliv i naturmangfoldloven. Sett i sammenheng med ganske klare anbefalinger i høringen mener departementet at høsting som ledd i næring og rekreasjon bør framgå av naturmangfoldloven § 16 fjerde ledd annet punktum. Samtidig beholdes bestemmelsen i gjeldende viltlov § 1 annet ledd, slik utvalget har forslått. Paragraf 16 er nærmere omtalt i kap. 21 .

I konsultasjonene med Sametinget har Sametinget understreket betydningen av å vektlegge hensynet til samiske høstingstradisjoner ved beslutninger om det skal åpnes for høsting eller ikke. Sametinget har bl.a. vist til konvensjonen om biologisk mangfold som anerkjenner at det er et særskilt tilknytningsforhold mellom urfolks kultur og natur. Samerettsutvalget legger til grunn i sine utredninger at samene fortsatt har et nært tilknytningsforhold til naturen. Sametinget viser videre til at naturen er grunnlaget for næringsvirksomhet, rammen for livsområde, opplevelse av fortiden, kunnskaper og levemåte, og at samenes kultur er spesielt avhengig av naturen, landskapet og naturressursene. Urfolk er ofte nærmere knyttet til naturen enn andre, og de er mer avhengig av naturressursene for å overleve. I følge Sametinget er det derfor viktig at samiske høstingstradisjoner som omfatter en sedvanemessig ressursbruk i samsvar med kulturell praksis videreføres.

Departementet er enig med Sametinget i at samiske høstingstradisjoner skal vektlegges ved høsting av arter. Det er imidlertid et vilkår at en slik høsting er bærekraftig, jf. § 16 tredje ledd. En slik rettstilstand er i tråd med konvensjonen om biologisk mangfold som beskytter den tradisjonelle bruk så langt den lar seg forene med bevaring og bærekraftig bruk av mangfoldet. Samtidig må den løsning som velges veies opp mot andre deler av folkeretten, særlig urfolksrettigheter. Bl.a. vil det være anledning til å legge visse begrensninger på jaktutøvelsen dersom dette er nødvendig for å sikre en bærekraftig forvaltning. Utvalget omtaler dette i NOU 2004: 28 kap. 21.5.5.3.

Sametinget har dessuten lagt vekt på at det må lages overgangsregler for alle viktige innlandsfiskearter som samiske nærings- og utmarksutøvere fisker på, slik at disse kan fiskes når loven trer i kraft. Det dreier seg artene ørret, røye, lake, abbor, sik, harr og gjedde. Departementet legger opp til at nødvendige forskrifter knyttet til høsting av innlandsfisk skal være på plass ved lovens ikrafttredelse.

Enkelte høringsinstanser mener at det ved avgjørelser om høsting skal tillates, ikke skal kunne legges vekt på den skade arten gjør.

Departementet viser til at utvalget har foreslått å videreføre dette hensynet som er hjemlet i gjeldende viltlov § 3 første ledd tredje punktum. Etter forslaget vil hensynet til den skade arten gjør kunne inngå som del av begrunnelsen for høsting. Dermed vil man kunne både avverge og forebygge skader som ledd i den ordinære jakten bl.a. gjennom tilpasning av bestandsstørrelse. Departementet ser det som positivt at man på denne måten fortsatt kan se næringsgrunnlaget, bestandsstørrelsen og skader i sammenheng ved beslutning om jakt på arter. Departementet mener derfor hensynet til den skade arten gjør, bør videreføres i naturmangfoldloven § 16 fjerde ledd.

9.6 Regler om annet uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk

9.6.1 Gjeldende rett

Det er andre formål enn høsting som kan gi grunnlag til å avlive virveldyr. Dette gjelder særlig for vilt som gjør skade. For slik felling gjelder andre vilkår enn for alminnelig jakt. Gjeldende viltlov har en rekke bestemmelser om skadefelling for å forhindre skade på person, bufe eller tamrein, og skade på fast eiendom, avling, frukttrær eller bærbusker samt vesentlig skade på skog. Strengest er vilkårene for skadefelling for de store rovdyrene gaupe, jerv, bjørn og ulv. De tre siste står på Bernkonvensjonens vedlegg II om totalfredning, mens gaupe står i vedlegg III.

Viltloven § 11

Etter § 11 kan felling skje når det anses påkrevet for å fjerne en aktuell og betydelig fare for skade på person. På samme måte kan eieren, eller noen som opptrer på eierens vegne, felle vilt under direkte angrep på bufe og tamrein. Slik felling kan skje uten noen forutgående tillatelse. Vilkåret om at det må foreligge en situasjon med et direkte angrep på bufe eller tamrein ble presisert av Stortinget i 1993, jf. Ot.prp. nr. 54 (1992 – 93) og Besl. O. nr. 115 (1992 – 93). Denne innstrammingen ble gjort for å klargjøre innholdet i nødvergeretten, og for å sikre at bestemmelsen ble i overensstemmelse med internasjonale miljøforpliktelser. Begrepet «bufe» omfatter sau, geit, storfe og hest. I tillegg omfattes fjærkre av begrepet «bufe», jf. Høyesteretts dom Rt. 1997 s. 1341. Jakthund, gjeterhund og vokterhund omfattes derimot ikke av gjeldende nødvergebestemmelse.

Viltloven § 12

For å forhindre skade på bufe eller tamrein kan det med hjemmel i forskrift iverksettes felling av eget tiltak eller gis tillatelse til felling av et bestemt antall individer av gaupe, jerv, bjørn og ulv, jf. § 12. Formuleringen «for å forhindre skade» gjør det klart at bestemmelsen kan anvendes uten at skade har oppstått på vedtakstidspunktet. Rovdyrangrep som kan medføre et vesentlig antall skadde dyr, kan kvalifisere til felling på linje med drepte dyr. Bestemmelsen gir anledning til å felle utenom beitesesong for bufe, på grunnlag av vurdering av flere beitesesonger i sammenheng. Felling vil dessuten etter omstendighetene kunne iverksettes på grunnlag av skadepotensialet for fremtidige beitesesonger, selv om det tidligere ikke har vært skader i det aktuelle området.

Paragraf 12 gir hjemmel for at restriksjonsnivået mht. fellingspraksis kan differensieres. Differensiert forvaltning innebærer at praksisen vil kunne være forskjellig for de ulike arter bl.a. som følge av artenes ulike adferdmønster, utbredelse og bestandsnivå. Kriteriene for felling på de ulike restriksjonsnivåene må ikke undergrave målsettingen om å sikre bestandens overlevelse.

Viltloven § 12 a

Bestemmelsen hjemler full erstatning til dyreeier for tap og følgekostnader når husdyr eller tamrein blir drept eller skadet av rovvilt. Dette er nærmere regulert i forskrift 2. juli 1999 nr. 720 om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr blir drept eller skadet av rovvilt og forskrift 4. mai 2001 nr. 468 om erstatning for tap og følgekostnader når tamrein blir drept eller skadet av rovvilt. Forskriftene inneholder bl.a. bestemmelser om hvilke husdyrarter/reinsdyr og rovviltarter som skal omfattes av ordningen, vilkår som dyreeier må oppfylle for å få full erstatning, kriterier for avgjørelse av erstatningssøknader, regler om beregning av erstatningen og administrative bestemmelser. I erstatningsforskriften for husdyr omfatter husdyrbegrepet gjeterhund, vokterhund og jakthund som er i bruk under lovlig jakt, lovlig trening eller jakthundprøver.

Viltloven § 13

Bestemmelsen gir kommunen hjemmel til å gi tillatelse til felling av hjortevilt og bever som gjør skade av betydning på fast eiendom, avling, frukttrær eller bærbusker eller vesentlig skade på skog. Betegnelsen hjortevilt omfatter elg, hjort, villrein og rådyr.

Viltloven § 14

Bestemmelsen åpner for at Direktoratet for naturforvaltning kan tillate felling av bestemte arter som gjør skade i nærmere angitte tilfeller, uten hensyn til fredning og jakttider. Felling av kongeørn er hjemlet i denne paragrafen, med tilhørende forskrift.

Viltloven § 14 a

Bestemmelsen gir hjemmel for at direktoratet av eget tiltak kan iverksette felling av rovdyrindivid dersom det er nødvendig for å ivareta offentlige interesser, herunder å forhindre skade på person, vesentlig skade på eiendom eller skade på naturlig fauna, flora eller økosystemer.

9.6.2 Internasjonal rett

9.6.2.1 Internasjonale avtaler

Bernkonvensjonen

Det følger av konvensjonens art. 9 (1) at det kan gjøres unntak fra totalfredningen i art. 6 under forutsetning av at det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning, og unntaket ikke vil være skadelig for vedkommende bestands overlevelse, bl.a. «for å avverge alvorlig skade på avling, husdyr, skog, fiske, vann eller andre former for eiendom».

9.6.2.2 Eksempler fra utenlandsk rett

EU

Habitatdirektivet § 16 har i hovedsak de samme bestemmelser som Bernkonvensjonen art. 9. I art. 16 (1) står følgende:

«Hvis der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde, kan medlemsstaterne fravige bestemmelserne i artikel 12, 13, 14 og 15, litra a) og b):

1. for at beskytte vilde dyr og planter og bevare naturtyperne

2. for at forhindre alvorlig skade navnlig på afgrøder, besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom

3. af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed eller af andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social og økonomisk art, og hensyn til væsentlige gavnlige virkninger på miljøet

4. med henblik på forskning og undervisning, genopretning af en bestand, genudsætning af disse arter og opdræt med henblik herpå, herunder kunstig opformering af planter

5. for under omhyggeligt kontrollerede betingelser selektivt og i begrænset omfang at tillade indsamling eller opbevaring af enheder af de arter, der er nævnt i bilag IV, i et antal, der er begrænset og specificeret af de kompetente nationale myndigheder.»

9.6.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en videreføring av viltloven §§ 11 til 14 a i generell form, slik at de også omfatter marine arter og ferskvannsfisk. Bestemmelsen skiller mellom de tilfeller der vilt og fisk kan avlives uten at det er truffet vedtak i forkant og de tilfeller der det i forskrift eller enkeltvedtak er gjort unntak fra bevaringsprinsippet.

Den første kategorien er knyttet til nødvergelignende situasjoner der arten utgjør en fare for andre dyr, personer eller eiendom. Retten til avliving følger da direkte av loven. Smågnagere, krypdyr eller ferskvannsfisk som utgjør en fare for skade på person eller eiendom, kan avlives. En rett til avliving foreligger også der det anses påkrevd for å fjerne en aktuell og betydelig fare for skade på person og når vilt er under direkte angrep på bufe eller tamrein.

Den andre kategorien omhandler tilfeller der viktige private eller allmenne interesser tilsier at uttak kan tillates. I slike tilfeller må det utøves et skjønn, og retten til avliving følger av en særskilt tillatelse – enten ved forskrift eller enkeltvedtak – gitt av myndighetene med hjemmel i loven. Utvalget foreslår å ta inn i lovteksten Bernkonvensjonens hovedvilkår for skadefelling – dvs. at det ikke må foreligge andre tilfredsstillende løsninger og at avlivingen ikke truer bestandens overlevelse. Bernkonvensjonens vilkår bør etter utvalgets mening imidlertid ikke gjelde for arter som hittil ikke forekommer naturlig i Norge, og konvensjonen krever heller ikke det.

Paragraf 19 om erstatning for rovviltskade er identisk med gjeldende viltlov § 12 a.

Forslagene er nærmere omtalt i NOU 2004: 28 kap. 13.7.2.2.

9.6.4 Høringen

Det er kommet inn mange uttalelser til utvalgets forslag til bestemmelser om annet uttak av virveldyr og erstatning for tap som følge av at husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt. Høringsinnspillene er sortert etter de enkelte bestemmelser og ledd i utvalgets lovforslag, jf. utk. §§ 17 – 19.

9.6.4.1 Alminnelige regler om annet uttak av virveldyr

Følgende instanser har uttalt seg:

Direktoratet for naturforvaltning, Jernbaneverket, Mattilsynet, Politidirektoratet, Regjeringsadvokaten, Økokrim, Artsdatabanken, Bioteknologinemnda,Midt-Troms museum, Norsk institutt for naturforsk­ning, Norsk Botanisk Forening, Universitetet for miljø- og biovitenskap, Den Norske Advokatforening, Den Norske Turistforening, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Skogeierforbund, SABIMA, fylkesmennene i Buskerud, Nordland, Oslo og Akershus, Telemark, og kommunene ­Høylandet, Lierne, Oslo, Roan, Grong og Åseral. Det som preger kommentarene er ønsket om konkrete presiseringer eller endringer i bestemmelsen. Enkelte uttalelser er knyttet til detaljer i bestemmelsen eller spørsmål av mer lovteknisk karakter. Disse gjengis ikke, men er så langt det er mulig behandlet i kap. 21.

Utk. § 17 første ledd

Artsdatabanken uttaler:

«Forslaget gir et unntak fra bevaringsprinsippet for smågnagere, krypdyr og fisk. Noen arter i de ovennevnte artsgrupper finnes svært fåtallige, og vil trolig bli plassert i «høye» kategorier i den reviderte rødlista som skal legges frem mot slutten av 2006. Artsdatabanken mener derfor at forslaget må presiseres med bakgrunn i vitenskapelig basert kunnskap om artenes forekomst og bestandsutvikling, jfr. muligheten til å prioriterer arter iht. § 23.»

Den Norske Turistforeninguttaler :

«Vi kan ikkje godta at smågnagarar, krypdyr og fisk utan vidare skal kunne avlivast for å hindre skade på eigedom. Her bør alle andre utvegar prøvast, og det bør gå klart fram av § 17, første ledd, f.eks. ved eit slikt tillegg: «Smågnagere, krypdyr og fisk kan avlives dersom det er nødvendig, og alle andre løsninger er prøvd, for å hindre skade på person eller eiendom.».»

Utk. § 17 annet ledd

Norges Jeger- og Fiskerforbund og Fylkesmannen i Buskerud er positive til at nødvergebestemmelsen også skal kunne omfatte hund. Det heter i Norges Jeger- og Fiskerforbunds uttalelse:

«NJFF støtter fullt ut at en nødvergerett i forhold til store rovdyr også skal omfatte hund. NJFF har lenge arbeidet for en utvidelse av viltlovens bestemmelser om nødvergerett (§ 11). Det oppfattes som klart urimelig av jegere at de står uten noen mulighet for å forsvare sin hund mot et direkte angrep fra eksempelvis ulv dersom man skulle være så uheldig å komme ut for en slik situasjon under jakt. Å utvide nødvergeretten til også å omfatte hund ville være et klart konfliktdempende tiltak.»

Den Norske Turistforening, Midt-Troms museumog SABIMA er negative til at nødvergebestemmelsen skal kunne omfatte hund. Det heter i SABIMAs uttalelse:

«SABIMA ser behovet for at eiere av bufe om nødvendig kan avlive fredet rovdyr som akutt er i ferd med å gjøre betydelig skade, dersom andre strakstiltak ikke fungerer. Dette må praktiseres minst like strengt som i dag, med blant annet påfølgende politietterforskning.

Etter SABIMAs mening vil inkludering av hund i denne sammenheng medføre en betydelig liberalisering og økt sannsynlighet for felling. Jakthunder er vesentlig oftere i følge med bevæpnede personer enn bufe, og er også på flere måter i en annen (blant annet mer kontrollerbar) situasjon enn bufe.»

Utk. § 17 tredje ledd

Landbruks- og matdepartementetmener «avliving også bør tillates av smittevernhensyn».

Jernbaneverket «ser det som positivt med en slik presisering da dette er relevant i forbindelse med dyr som er skadet ved påkjørsel av tog».

Mattilsynet mener «… bestemmelser i utkastet som gjelder uttak og avliving av dyr må vurderes og knyttes opp til de bestemmelser som regulerer dette i dyrevernloven med tilhørende forskrifter – blant annet prinsippet om at dyr ikke skal lide i utrengsmål».

Utk. § 17 fjerde ledd

Artsdatabanken uttaler:

«I denne paragrafens siste ledd åpnes det for uttak av ikke prioritert arter innen taksonomisk virksomhet og bioprospektering. Begrepet taksonomisk virksomhet er vagt, og det bør etter vår menig klargjøres at dette omhandler både forskning og undervisning.»

Fylkesmannen i Buskeruduttaler:

«Vi er usikre på hva generell tillatelse til uttak av enkeltindivider av en art for taksonomisk virksomhet eller bioprospektering innebærer. Utredningen/kommentarene er mangelfulle og burde gi mer utfyllende redegjørelse om virksomheter/prospekteringer og eventuelle forutsetninger og vilkår.»

Norsk institutt for naturforskninguttaler:

«I § 17, siste ledd, sies at ikke-prioriterte arter kan tas ut for taksonomisk virksomhet eller bioprospektering. Vi antar at «taksonomisk virksomhet» må bety taksonomisk forskning, mens bioprospektering i utgangspunktet er (første trinn i) en kommersiell aktivitet. Det ville etter vår oppfatning være rimelig at dette leddet deles i to: ett som gjelder biologisk forskning (inkl. taksonomi), og ett som gjelder bioprospektering.»

Direktoratet for naturforvaltning, Fylkesmannen i Buskerudog Oslo kommune mener tillatelse til uttak av enkeltarter til taksonomisk virksomhet eller bioprospektering ikke må følge direkte av loven, men hjemles i forskrift slik at forvaltningsmyndigheten må vurdere uttaket før eventuell godkjenning. Direktoratet for naturforvaltning «mener det er meget uheldig dersom det gis en generell tillatelse til slikt uttak uten mulighet til å stille vilkår for uttaket eller å vurdere om uttaket er til skade for bestanden av en art. Fjerde ledd har et annet formål enn de øvrige ledd i bestemmelsen som har karakter av å hindre skade».

9.6.4.2 Annet uttak av virveldyr etter vurdering av myndighetene

Hovedinntrykket er at de instanser som har uttalt seg er positive til bestemmelsen. Det er imidlertid kommet inn forslag til presiseringer og mindre endringer i bestemmelsen.

Utk. § 18 første ledd

Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabankenog Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener første ledd bokstav g også må omfatte arter eller underarter som ikke forekommer naturlig i deler av landet eller innenfor distriktet. Om dette uttaler Artsdatabanken videre:

«Dette er viktig for å unngå introduksjon av ikke stedegne arter til nye områder/økosystemer. Et eksempel på en art som finnes naturlig i deler av landet men som er en problematisk introdusert art i andre deler av landet er ørekyte.»

Det heter i uttalelsen fra Fylkesmannen i Hordaland:

«Fylkesmannen er usikker på hvorvidt det er hensiktsmessig å forlate lovteksten om at skade faktisk skal ha skjedd før en skadefelling kan iverksettes. Erfaringsmessig fremkommer det stadig tilfeller hvor det søkes om skadefelling før skade er oppstått og før tilstrekkelig innsats er lagt ned for å forhindre skade. Den nye lovteksten kan gjøre det vanskeligere å håndtere disse sakene.»

Utk. § 18 annet ledd

Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabankenog Fylkesmannen i Rogaland støtter forslaget til utk. § 18 annet ledd. Artsdatabanken uttaler bl.a. at forslaget «underbygger behovet for at det produseres og formidles oppdatert kunnskap om arters overlevelse/muligheter for å dø ut fra norsk territorium. Artsdatabanken mener at lovforslaget i større grad kunne ha nevnt dette eksplisitt».

Fylkesmannen i Rogalandpåpeker «at det kan være grunn til å tvile på om Stortingets vedtak om bestandsmål for de store rovviltartene (se Forskrift om forvaltning av rovvilt, MD 2005) vil være i samsvar med forslaget».

Direktoratet for naturforvaltning mener bestemmelsen «ikke bør gjelde for fremmede arter. Uttak av virveldyr som ikke finnes naturlig i Norge bør ikke begrenses av at uttaket truer artens overlevelse i Norge, og DN foreslår derfor at annet ledd i bestemmelsen kun skal omfatte naturlig forekommende arter».

9.6.4.3 Erstatning for tap og følgekostnader når husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt

Norges Jeger- og Fiskerforbunduttaler :

«Bør presisere at vi forutsetter at hund ligger inne i denne ordningen slik tilfellet er i dag. Dette er også i tråd med hva biomangfoldlovutvalget har lagt opp til.»

SABIMA uttaler:

«SABIMA er av den oppfatning at landbruksnæringen innen rimelige grenser må kompenseres for økonomisk tap som følge av tap i forbindelse med fredete rovdyr.

Terminologien må imidlertid være i samsvar med § 17, som omtaler avlivning av virveldyr under ‘direkte angrep’. Uttrykket ‘bufe’ er mer presist definert enn ‘husdyr’, og bør i forbindelse med erstatning også omfatte hund. Det ville imidlertid være urimelig om staten skulle være erstatningspliktig i forbindelse med enhver type husdyr.

Det er også lang og lite omstridt tradisjon for at erstatningsordninger kun skal gjelde tap til totalfredet rovvilt (ikke f.eks. rev, grevling eller mår), og dette bør derfor lovfestes.»

Drammen kommune uttaler:

«Støtter forslaget at staten innenfor rimelige grenser yter full erstatning for tapet og følgekostnadene som følge av fredede rovdyr da dette sannsynligvis vil dempe konfliktnivået mht. bevaring av rovvilt som del av det biologiske mangfoldet som skal ivaretas på nasjonalt nivå.»

9.6.5 Departementets vurdering

Høringsuttalelsene til utk. §§ 17 til 19 viser at det er få prinsipielle innvendinger til hovedinnholdet i disse forslagene.

Departementet er enig med utvalget i at reglene om annet uttak av virveldyr på land og i innsjøer og vassdrag og regler om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt bør inngå i naturmangfoldloven sammen med reglene om høsting, jf. kap. 9.3.4.

Departementets merknader til alminnelige regler om annet uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk

Bestemmelsen gjelder nødvergelignende situasjoner der viltlevende virveldyr utgjør en fare for andre dyr, personer eller eiendom. Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Bestemmelsen representerer et unntak fra vilkårene for høsting i § 16 og omhandler andre former for uttak enn høsting. I § 17 følger unntakene direkte av loven, dvs. at det ikke trengs særskilt vedtak før uttak kan skje. Departementet støtter i hovedsak utvalgets forslag.

I forhold til § 17 første ledd er departementet kjent med at flere av artene i disse artsgruppene er fåtallige, bl.a. er flere av krypdyrartene i Norge på Norsk Rødliste 2006 (se nærmere omtale av denne rødlisten i kap. 9.13.7.2). Praksis etter gjeldende viltlov har imidlertid ikke avdekket dette som et problem, og det er i høringen ikke lagt frem dokumentasjon som tilsier at bestemmelsen bør strammes inn vesentlig. Av krypdyrartene er det i praksis kun hoggorm som blir avlivet med hjemmel i denne bestemmelsen. Departementet støtter derfor utvalgets forslag til første ledd.

Annet ledd innebærer ingen endringer i rettstilstanden i forhold til gjeldende viltlov. Virkeområdet for bestemmelsen er imidlertid utvidet til å omfatte alle ferskvannsvirveldyr i tillegg til vilt. Handlinger etter denne bestemmelsen er ikke bundet av målet i § 5.

Enkelte høringsinstanser har reist spørsmålet om bestemmelsen også bør omfatte en adgang til å felle vilt under direkte angrep på hund. Dette spørsmål er ikke utredet av utvalget. Departementet har under utarbeidelse en egen odelstingsproposisjon som vil inneholde forslag til endringer i viltloven. I proposisjonen vil det bl.a. bli drøftet hvorvidt nødvergebestemmelsen bør utvides slik at den også kan anvendes til forsvar av hund.

Tredje ledd er ny i forhold til gjeldende rett og representerer et unntak fra høstingsvilkårene i § 16. Bestemmelsens første punktum åpner for at virveldyr som lider unødig kan avlives dersom dette er tillatt i samsvar med dyrevernlovens regler. Det innebærer at det er dyrevernloven som fullt ut regulerer muligheten for avliving i disse situasjonene. I tillegg er det i annet punktum tatt inn at det er adgang til avliving for å bekjempe smittsom sykdom som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser i samsvar med matloven.

I § 58 første ledd er det etablert en egen tillatelsesordning for uttak fra naturen av biologisk materiale med formål om å undersøke eller utnytte det genetiske materiale. Dette gjelder bl.a. virveldyr. Det følger av § 58 tredje ledd at det kan gjøres unntak fra bestemmelsene i lovkap. III. Det innebærer at det ikke er nødvendig med en egen bestemmelse om dette i § 17.

Departementet er enig med Direktoratet for naturforvaltning, Fylkesmannen i Buskerud og Oslo kommune i at taksonomisk virksomhet knyttet til virveldyr ikke bør reguleres direkte i loven. Det er viktig bl.a. for å ha kontroll med uttaket. Departementet foreslår derfor at utvalgets forslag til § 17 fjerde ledd om taksonomisk virksomhet utgår, og at det tas inn en forskriftshjemmel for slik virksomhet i § 18 første ledd bokstav f. Bestemmelsen hjemler adgang til å regulere i hvilke tilfeller taksonomisk virksomhet kan tillates, og til å stille vilkår for en slik tillatelse.

Departementets merknader til annet uttak av virveldyr etter vurdering av myndighetene

Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av viltloven §§ 12, 13, 14 og 14 a, men er utvidet til å gjelde alle ferskvannsvirveldyr i tillegg til vilt.

I § 18 er de nevnte bestemmelsene slått sammen og de ulike skadefellingstilfellene er listet opp i første ledd. Departementet støtter utvalgets forslag til en slik sammenstilling da det representerer en forenkling som gir en bedre oversikt enn etter dagens regelverk over hvilke tilfeller som kan gi grunnlag for felling av virveldyr.

Som i dag vil bestemmelsen kreve et eget vedtak om skadefelling før uttak kan skje, enten direkte i forskrift eller ved søknad om fellingstillatelse.

Departementet er enig med utvalget at det i annet ledd tas inn to hovedvilkår for skadefelling, dvs. at det ikke må foreligge andre tilfredsstillende løsninger og at avlivningen ikke truer bestandens overlevelse. Departementet viser til at vilkårene er en videreføring av gjeldende rett, jf. viltloven § 12 første ledd tredje punktum og forskr. 18. mars 2006 nr. 242 om forvaltning av rovvilt § 13, og at vilkårene er i samsvar med kravene i Bernkonvensjonens art. 9 (1). Annet ledd vil ikke endre de juridiske rammevilkårene i forhold til dagens rovviltpolitikk. Bestemmelsen gjelder ikke i forhold til fremmede organismer, jf. § 18 første ledd bokstav g.

I forhold til utvalgets forslag har departementet valgt å sløyfe formuleringen «i Norge ». I de tilfeller hele bestander av en art befinner seg i Norge er Norge fullt ut forpliktet til å sikre denne bestandens overlevelse. Dette stiller seg imidlertid annerledes der en bestand befinner seg både i Norge og i ett eller flere andre land. I disse tilfellene skal ikke «bestandens overlevelse» vurderes bare ut fra de individer som befinner seg i Norge, men ut fra bestandens samlede utbredelse.

Ved myndighetsutøving etter § 18 er man i utgangspunktet ikke bundet av forvaltningsmålet i § 5. Men det er likevel slik at der skjønnsutøvingen gir rom for det skal man også se hen til dette målet.

Bestemmelsen åpner også for at felling kan skje som et forebyggende tiltak. Departementet er opptatt av å ha fleksible virkemidler, dvs. at det skal være adgang til å iverksette felling både der skade er oppstått og der skade ennå ikke foreligger. Likevel bør normalsituasjonen, slik også utvalget foreslår, være at skade er oppstått før felling kan iverksettes. Departementet viser også til kravet i annet ledd om at det ikke må finnes andre tilfredsstillende løsninger dersom felling skal tillates. Samlet vil dette sikre viltet og anadrome lakse- og innlandsfisk tilstrekkelig beskyttelse.

Flere høringsinstanser har foreslått at første ledd bokstav g endres slik at uttak kan tillates for arter som ikke forekommer naturlig i distriktet eller deler av landet, og ikke bare for arter som ikke forekommer naturlig i Norge. Departementet er enig i at også arter som ikke forekommer naturlig i distriktet eller i landsdelen bør kunne avlives. Slike tilfeller er imidlertid dekket opp av første ledd bokstav a om «å beskytte naturlig forekommende planter».

Departementet mener imidlertid bokstav g bør klargjøres. Det bør ikke være et absolutt vilkår for felling «å hindre at en art … etablerer seg her». Bestemmelsen må kunne åpne for felling så lenge det dreier seg om en fremmed organisme. Men det at det er en fremmed organisme bør ikke automatisk føre til at fellingstillatelse gis. Det kan i forskrift til loven eller i myndighetens skjønnsmessige vurdering legges vekt på om organismen kan etablere seg i Norge.

Når det gjelder Artsdatabankens uttalelse om at lovforslaget mer eksplisitt burde ha omtalt at det må «produseres og formidles oppdatert kunnskap om arters overlevelse »ser departementet det som lite hensiktsmessig å ta inn slike krav i bestemmelsen. Departementet anser det som tilstrekkelig at myndighetene er bundet av det kunnskapskravet som fremgår av § 8. Det følger av denne bestemmelsen at kunnskapsbehovet vil kunne variere fra situasjon til situasjon. Kravene til pålitelig og oppdatert kunnskapsgrunnlag vil øke dess større usikkerhet det er knyttet til om uttak vil true bestandens overlevelse. Ut over dette vises det til omtalen av § 8 i kap. 8.5.

Departementets merknader til erstatning for tap og følgekostnader når husdyr og tamrein blir drept eller skade av rovvilt

Departementet er enig med utvalget i at det ikke foreslås endringer i § 19 om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt. Ev. endringer i gjeldende erstatningsordninger bør skje gjennom forskrift.

Begrepene «husdyr» og «rovvilt» er ikke nærmere definert i loven. Departementet mener innholdet i disse begrepene ved erstatning – som i dag – bør fremgå av de til enhver tid gjeldende erstatningsforskrifter.

9.7 Uttak av landlevende virvelløse dyr

9.7.1 Gjeldende rett

Lakse- og innlandfiskloven, naturvernloven og havressurslova saklige virkeområde omfatter virvelløse dyr. De aktuelle bestemmelsene i disse lovene er omtalt i kap. 9.2.1, 9.3.1, 9.4.1 og 9.5.1. Viltloven omfatter ikke virvelløse dyr.

I tillegg vises det til lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (lov om undersjøiske naturforekomster). Loven gjelder for vitenskapelig utforsking av havbunnen og grunnen under denne.

Undersjøiske naturforekomster omfatter virvelløse dyr og planter og er bl.a. definert som «levende organismer i den utstrekning de tilhører stasjonære arter, dvs. organismer på eller under havbunnen som i det stadium da de kan utnyttes, enten ikke beveger seg eller er ute av stand til å bevege seg annet enn i stadig fysisk kontakt med havbunnen eller dens undergrunn», jf. forskr. 31. januar 1969 nr. 2 Resolusjon om vitenskapelige undersøkelser etter naturforekomster på den norske kontinentalsokkel mv.

Loven har i praksis et fredningsprinsipp ved at staten disponerer ressursene og kan åpne for høsting ved positiv beslutning, jf. § 2 første og annet ledd. Bestemmelsen gir også anledning til å sette vilkår for tillatelser, jf. § 2 annet ledd siste punktum, men gir ikke en nærmere anvisning av hva slike vilkår kan gå ut på.

9.7.2 Internasjonal rett

9.7.2.1 Internasjonale avtaler

Internasjonale avtaler om arter og artsvern omfatter vanligvis også virvelløse dyr. Se omtalen i kap. 9.2.2.1, 9.4.2.1 og 9.5.2.1.

9.7.2.2 Eksempler fra utenlandsk rett

Se omtalen i kap. 9.2.2.2, 9.4.2.2 og 9.5.2.2.

9.7.3 Utvalgets forslag

Utvalget mener det også bør gjelde et bevaringsprinsipp for virvelløse dyr. Utvalget forslår imidlertid en del begrensninger i dette prinsippet. Prinsippet foreslås kun å gjelde for virvelløse dyr i det økosystemet de er en del av, og arter som er til plage eller skade bør kunne avlives uten videre. Det foreslås dessuten unntak fra bevaringsprinsippet for uttak av virvelløse dyr for bioprospektering, bifangst ved fiske og ferdsel og virksomhet som skjer i samsvar med aktsomhetsplikten etter utk. § 6. Forslaget er nærmere omtalt i NOU 2004: 28 kap. 13.7.2.3 (s. 252).

9.7.4 Høringen

Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken, Den Norske Turistforeningog Fylkesmannen i Rogaland støtter eksplisitt et bevaringsprinsipp for virvelløse dyr. Ingen instanser er generelt skeptisk til forslaget.

Fiskeri- og kystdepartementet setter spørsmålstegn ved hensiktmessigheten av å skille forvaltningen av virvelløse dyr fra virveldyr, og legger til grunn at et slikt skille ikke vil ha betydning for forvaltningen av marine ressurser.

Direktoratet for naturforvaltninguttaler:

«Innenfor det marine miljø er det stadig økende interesse for å utnytte nye arter i næringssammenheng. Dette gjelder også virvelløse dyr som for eksempel skjell og snegler. Hjemmel til å gi forskrift om forvaltning og uttak basert på tillatelse, gjør at en har en mulighet til å begrense uttak dersom bestandsutviklingen ikke er i tråd med bevaringsformålet for arter (§ 5). Dette medfører også at forvaltningen aktivt må innhente kunnskap om bestandenes utvikling, og på denne måten påse at tillatelse til uttak ikke svekker bestandens overlevelse. For enkelte arter er det aldri foretatt en bestandsvurdering, eller vurdering av hvor stort uttak bestandene tåler. En slik forvaltning kan på sikt føre til at bestander ikke lenger er bærekraftige. Dette kjenner man fra eksempler med overfiske. Ved også å forvalte virvelløse dyr på en aktiv måte gjennom forskrifter har man en mulighet til å foreta en bestandsvurdering på forhånd, og å stramme inn dersom et uttak har større konsekvenser enn forventet.»

Artsdatabanken støtter forslaget om at virvelløse dyr skal forvaltes på samme måte som virveldyr. Dette er et viktig grep for å kunne ivareta en helhetlig forvaltning av biologisk mangfold. Videre sier Artsdatabanken at «virvelløse dyr utgjør en omfattende og viktig del av vårt biologiske mangfold, og mange av artene har økologiske funksjoner (pollinering, nedbryting, filtrering m.m.) av stor betydning for opprettholdelse av friske økosystemer.

Artsdatabanken støtter forslaget om at virvelløse dyr skal bevares i det økosystemet de er en del av. Dette krever imidlertid en kobling mellom artsforvaltning og områdeforvaltning, og vi etterspør en sterkere kobling av dette i lovforslaget».

Det heter i uttalelsen fra Fylkesmannen i Østfold:

«Bestander av virvelløse dyr vil bare unntaksvis kunne komme i fare som følge av direkte etterstrebelse fra mennesker (eks. hummer, kreps). For det overveldende flertallet av arter er det bevaring av biotopene som er avgjørende for bestandenes overlevelse. Selv med en rekke unntak vil et generelt fredningsprinsipp for virvelløse dyr kunne få utilsiktede, og for folk flest lite forståelige, konsekvenser. Det synes mer hensiktsmessig for eksempel å benytte tilsvarende formulering som for planter og sopp (§ 21): «... slik at det truer overlevelsen av bestanden i området». På denne måten vil det komme klart fram at fredningen ikke gjelder de enkelte individer av virvelløse dyr, men bestandene. For de arter der fredning av hvert enkelt individ er ønskelig, kan dette håndteres gjennom artsspesifikke reguleringer, som i dag.»

Uttalelsene fra Fylkesmannen i Hordaland, Norsk Botanisk Foreningog Midt-Troms museum uttrykker en skepsis til den vide adgangen det er til å avlive virvelløse dyr som er til plage eller skade. Midt-Troms museum uttaler at det bør tilføyes etter «... til plage eller skade,» følgende eller tilsvarende; «... såfremt dette ikke truer lokale eller nasjonale bestander».

Bioteknologinemnda uttaler:

«Bioteknologinemda støtter forslag til regler for uttak som angår bioprospektering og annen forskning. «Uttak» er definert i utkastets § 3 o) som «enhver form for avliving eller fjerning av organismer uansett formål.»

9.7.5 Departementets vurdering

Departementets behandling av virvelløse dyr må ses i sammenheng med drøftingene foran i kap. 9.3.4 om behovet for å kunne gi generelle regler om alle arter og kap. 9.4.5 om forvaltningsprinsippet for høsting og annet uttak av arter.

Virvelløse dyr utgjør en viktig del av økosystemene og er en del av det biologiske mangfoldet som vi i dag vet nokså lite om. Samtidig er vi kjent med at det er store forskjeller på virveldyr og store grupper av virvelløse dyr med hensyn til høsting og annen forvaltning. For mange virvelløse arter, særlig de landlevende, er derfor høsting lite aktuelt.

Departementet foreslår en noe annen lovmessig løsning enn utvalget. Bl.a. er bestemmelsen om at virvelløse dyr skal bevares i det økosystemet de er en del av, tatt ut. Videre reguleres adgangen til høsting og annen utnyttelse av marine virvelløse dyr av havressurslova, jf. kap. 9.4.5.

Høsting av virvelløse ferskvannsdyr foreslås regulert av naturmangfoldloven § 16 tredje og fjerde ledd. Lakse- og innlandsfiskloven har ikke regler om annet uttak av virvelløse ferskvannsorganismer. Regler for slike uttak foreslås derfor regulert i naturmangfoldloven § 20 første ledd.

Landlevende virvelløse dyr omfattes ikke av § 16 tredje og fjerde ledd. Slike dyr omfattes heller ikke av viltlovens saklige virkeområde. Departementet mener det er behov for regler om uttak av landlevende virvelløse dyr og forslår at disse hjemles i naturmangfoldloven i § 20 første ledd. Departementet anser dessuten at det ikke er behov for å ha generelle høstingsregler for landlevende virvelløse dyr, slik det foreslås for virveldyr og virvelløse ferskvannsdyr. Det kan imidlertid oppstå behov for å regulere visse arter av landlevende virvelløse dyr dersom høstingen eller annet uttak skulle bli omfattende. Departementet har derfor foreslått en slik reguleringshjemmel i § 20 tredje ledd.

Departementet opprettholder utvalgets forslag om at man kan avlive virvelløse dyr som er til plage eller skade, jf. § 20 første ledd bokstav a. Departementet viser til at bestander av virvelløse dyr bare unntaksvis vil kunne komme i fare som følge av direkte etterstrebelse fra mennesker, og da primært ved høsting i næringssammenheng. Departementet ser derfor ikke behov for ytterligere presiseringer i bestemmelsen, slik enkelte høringsinstanser ønsker.

I § 58 er det forslått en egen tillatelsesordning for uttak og utnytting av biologisk materiale fra naturen. Se nærmere om dette i kap. 21.

9.8 Uttak av planter og sopp

9.8.1 Gjeldende rett

Alle ferskvannsorganismer, herunder planter, omfattes av lakse- og innlandfisklovens saklige virkeområde, jf. § 3 og forskr. 18. desember 1992 nr. 1177 § 1. Alle arter av tang og tare er regulert i forskr. 13. juli 1995 nr. 642 om høsting av tang og tare med hjemmel havressurslova. Naturvernloven gir hjemmel for fredning av alle plantarter. Til tross for disse reglene er det en rekke plantearter som ikke er underlagt generelle lovregler. De aktuelle bestemmelsene i disse lovene er omtalt i kap. 9.2.1, 9.3.1, 9.4.1 og 9.5.1.

9.8.2 Internasjonal rett

Internasjonale avtaler om artsvern omfatter også planter og sopp. Se omtalen i kap. 9.2.2.1, 9.4.2.1 og 9.5.2.1.

9.8.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår et generelt bevaringsprinsipp for planter og sopp. Bevaringsprinsippet knyttes til overlevelsen av bestanden i et område. Det fastslås at bevaringsprinsippet ikke er til hinder for hensynsfull ferdsel og aktsom virksomhet, og tiltak for å avverge skade på menneskers eller dyrs helse, på avling, skog eller annen eiendom, eller for å ivareta viktige samfunnsinteresser. Forslaget er nærmere omtalt i NOU 2004: 28 kap. 13.7.2.4 (s. 252 – 253).

9.8.4 Høringen

De instanser som uttaler seg til forslaget er enten generelt positive eller har konkret merknader. Dette er: Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Norsk Botanisk Forening, Den Norske Turistforening og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag. Ingen instanser uttrykker generell skepsis til forslaget.

Artsdatabankenog Den Norske Turistforening støtter eksplisitt forslaget. I uttalelsen fra Artsdatabanken heter det bl.a.:

«Det er pr. i dag tillatt for alle å høste planter og sopp i utmark, dersom de ikke er fredet etter naturvernloven. Dette forslaget innebærer en mulighet til å beskytte arter mot uttak som truer overlevelse av bestanden i området. Forslaget er meget positivt bl.a. med tanke på en langsiktig og helhetlig forvaltning av planter og sopp som kan utnyttes i næring (mat, medisin osv). Den stadig økende interessen for høsting av bl.a. rosenrot illustrerer viktigheten av å innføre en slik bestemmelse.»

Direktoratet for naturforvaltninguttaler:

«Bestemmelsen i § 20 (bevaring og uttak av virvelløse dyr) har hjemmel for å gi forskrift eller treffe enkeltvedtak om høsting av virvelløse dyr i næring. En tilsvarende bestemmelse vil være aktuell også for uttak av planter og sopp dersom det skulle vise seg at uttak av en plante- eller soppart er i strid med bevaringsmålet i § 5. DN foreslår derfor en tilsvarende hjemmel i denne bestemmelsen.»

Norsk Botanisk Foreninguttaler:

«§ 21 første ledd: formuleringen forbyr faktisk uttak (som må forstås som både oppgraving eller plukking) av arter der slike inngrep objektivt sett kan være skadelig for den lokale populasjonen (!). Dette er ypperlig, men konsekvensene må utredes nærmere. Hvem skal ha ansvaret for å vurdere hvilke populasjoner som kan skades av etterstrebelse – lekmann, som verken kjenner artene eller deres populasjonsbiologi og utbredelse, eller myndighetene, i form av lister over arter som ikke skal plukkes?»

Naturhistorisk museum ved Universitetet i Osloønsker en nærmere presisering av hva som ligger i forslagets annet ledd «eller for å ivareta viktige samfunnsinteresser ».

Det heter i uttalelsen fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag:

«Til § 21 vil vi be departementet å vurdere å benytte tilsvarende ordlyd som i § 18 også for planter; Kongen kan ved forskrift eller enkeltvedtak tillate uttak av planter for å hindre at en art som ikke forekommer naturlig i Norge, etablerer seg her.»

9.8.5 Departementets vurdering

Om departementets vurdering av behovet for å kunne gi generelle regler om alle arter og forvaltningsprinsippet generelt vises det til hhv. kap. 9.3.4 og kap. 9.4.5.

I dag er det en rekke plante- og sopparter som ikke omfattes av norsk lovverks saklige virkeområde. Dvs. at myndighetene ikke har eller kan gi generelle regler om alle plante- og sopparter, jf. kap. 9.2.5 og 9.8.1. Det innebærer at man ikke har et juridisk verktøy for å kunne gjennomføre en helhetlig forvaltning av planter og sopp. Departementet er derfor enig med utvalget i at man bør ha hjemmel for å gi generelle regler for alle planter og sopp og at slike regler inngår i naturmangfoldloven.

Departementet legger imidlertid opp til en noe annen løsning enn utvalget, både innholdsmessig og lovteknisk, ved at hovedregelen for planter og sopp foreslås hjemlet i § 15 annet ledd, mens unntakene fra denne bestemmelsen hjemles i § 21. Uttak av marine plante- og sopparter reguleres av havressurslova, jf. kap. 9.4.5. Slik departementet ser det vil forslaget beskytte planter og sopp mot uttak som ikke er bærekraftig, og samtidig sikre en helhetlig og effektiv forvaltning av disse artene.

Departementet mener det generelt ikke bør foreligge en myndighetsbeslutning for uttak av planter og sopp. Dette må ses i sammenheng med bruk av planter og sopp, f.eks. kan plukking av blomster, sanking av sopp og hogst av trær i perioder skje daglig, og normalt uten uheldige konsekvenser for de aktuelle artene.

Uttak etter § 15 annet ledd vil være tillatt med den begrensning at det ikke truer overlevelsen av den aktuelle bestanden. Begrensningene retter seg i utgangspunktet mot all type virksomhet eller tiltak. Hva som utgjør en trussel mot bestanden må bl.a. vurderes ut fra bestandssituasjonen og omfanget av tiltaket.

Paragraf 15 annet ledd åpner også for at det etter annen lovgivning kan settes begrensninger i uttak av planter og sopp. Om dette sier utvalget i NOU 2004: 28, kap. 13.7.2.4 (s. 252 – 253) at det «medfører bl.a. at det kan være aktuelt for annen lovgivning å sette krav om tillatelse til visse former for uttak, slik det f.eks. er gjort når det gjelder høsting av tang og tare, eller sette begrensninger i tillatelser til virksomhet som kan true bestanden, f.eks. ved særskilte vilkår om lokalisering». Departementet ser dette som en hensiktsmessig samspill mellom lover i forvaltningen av planter og sopp.

Direktoratet for naturforvaltning ønsker en hjemmel for å gi forskrift eller treffe enkeltvedtak om uttak av planter og sopp i næring. Departementet er enig i at det kan oppstå situasjoner der det vil være behov for å regulere visse typer virksomheter eller tiltak etter naturmangfoldloven. Departementet ønsker imidlertid ikke å begrense en slik adgang til tiltak i næring, da det kan oppstå behov for regulering også utenfor næring. Videre ser departementet det som naturlig at en slik hjemmel innarbeides i naturmangfoldloven. Dette må ses i sammenheng med at naturmangfoldloven vil være den sentrale loven om forvaltning av naturens mangfold, og at de ulike ressurslovene ikke nødvendigvis har tilstrekkelige hjemler for å beskytte planter og sopp mot uttak av enhver art. Ressurslovene vil i den grad de har slike hjemler kun beskytte mot en bestemt type virksomhet. Departementet går derfor inn for at det i naturmangfoldloven innføres en adgang gjennom forskrift til å regulere høsting av planter og sopp, se forslag til nytt tredje ledd.

Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo ønsker en nærmere presisering av hva som ligger i unntaket «for å ivareta viktige samfunnsinteresser »i § 21 første ledd. Formuleringen «viktige samfunnsinteresser» er et ganske vidt begrep som gir rom for skjønn. I hovedsak vil formuleringen omfatte tilfeller hvor tungtveiende samfunnshensyn av nasjonal betydning tilsier det, f.eks. ut fra hensynet til helse og sikkerhet, eksempelvis ved bygging eller ilandføring av store overføringskabler for elektrisitet eller av gassrørledninger, ved bygging av stamveier mv. Det innebærer at tiltak eller bruk av regional og lokal betydning faller utenfor unntaksbestemmelsen. Akkurat hvor grensen går må bero på en konkret og samlet vurdering i det enkelte tilfellet.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag ønsker en tilsvarende bestemmelse som i § 18 for å ta ut fremmede planter og sopp. Departementet er enig i dette og viser til § 21 første ledd som sier at man kan «fjerne fremmede organismer».

9.9 Ferdselsregulering i utmark

9.9.1 Gjeldende rett

Viltloven § 8 gir hjemmel for å gi forskrift for gjennomføring av større arrangementer i utmark, og for naturstudier, fotografering m.v. og for ferdselsformer som i særlig grad kan være skadelig for viltet. Det er etter § 8 en betingelse for å iverksette ferdselsrestriksjoner at ferdselen kan medføre vesentlig skade eller ulempe for viltet. Bestemmelsen skal i første rekke brukes for å regulere større utmarksarrangementer i områder som har særlig betydning som tilholdssted for fredede arter, og da spesielt i sårbare perioder av året som viltets reproduksjonsfase. Det er til nå ikke utferdiget forskrifter i medhold av bestemmelsen.

Friluftsloven § 15 har bestemmelser om regulering av ferdsel på visse friluftsområde. Der ferdselen til et område er stor, kan kommunen med samtykke fra eieren eller brukeren fastsette adferdsregler som enhver som ferdes på området plikter å følge. Reglene skal særlig ta sikte på å opprettholde ro og orden, verne dyre- og plantelivet og å fremme helsetiltak og sanitære forhold.

9.9.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å flytte gjeldende § 8 i viltloven over i naturmangfoldloven, og gjøre den generell i forhold til flora og fauna. Utvalget foreslår ingen endringer i friluftsloven § 15.

9.9.3 Høringen

De instanser som uttaler seg til forslaget om ferdselsregulering i utmark er i hovedsak positive så lenge bestemmelsen forbeholdes spesielle tilfeller og dermed ikke rokker ved allemannsretten.

Direktoratet for naturforvaltninguttaler:

«Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende bestemmelse i viltloven § 8. Hjemmelen i viltloven har hittil ikke vært benyttet. Dette skyldes at det å fastsette forskrifter om ferdselsreguleringer har vært sett på som vanskelig ut fra hensynet til den frie ferdselsrett, samt kontroll- og sanksjonsproblemer. DN mener likevel det er riktig å videreføre hjemmelen og er positiv til at bestemmelsen utvides til også å gjelde skade eller ulempe for flora. En mulighet for å regulere ferdselen i spesielle tilfeller er viktig, spesielt av hensyn til truede arter eller i yngletiden. Når det gjelder bruken av bestemmelsen, mener DN at ferdselsregulering bør brukes med omhu, knyttet til konkrete, tidsavgrensede behov for å regulere den alminnelige ferdsel i et område. Et eksempel kan være en tidsbestemt regulering av ferdselen i et viktig kalvingsområde for villrein.»

Norsk institutt for naturforskning uttaler:

«§ 22 omhandler større arrangementer i utmark (eks. idrettsarrangement med hundrevis av deltakere) og aktiviteter som vanligvis utføres av en eller noen få personer (fotografering, naturstudier). Vi understreker her at dette er aktiviteter som påvirker naturen i svært forskjellig omfang, og slik sett ikke bør sidestilles i loven.»

Både Norges Jeger- og Fiskerforbund og Den Norske Turistforening er opptatt av å videreføre allemannsretten til fri ferdsel og at bestemmelsen skal forbeholdes spesielle tilfeller. Det heter bl.a. i uttalelsen fra Norges Jeger- og Fiskerforbund :

«NJFF vil klart understreke at vi ser friluftslovens bestemmelser om allemannsretten til fri ferdsel i utmark som et helt nødvendig og avgjørende fundament for alle våre verdifulle friluftlivstradisjoner, og at vi er opptatt av at denne retten må videreføres også for framtiden. En hjemmel for i spesielle tilfeller der hensynet til eksempelvis dyrelivet tilsier behov for tidsmessige og geografisk avgrensede ferdselsreguleringer i utmark, er verken ment eller må praktiseres på en måte som rokker ved denne allemannsretten. Slik NJFF vurderer dette forslaget til bestemmelse, er dette ment som en hjemmel som kan benyttes der man ikke har lykkes i å løse eventuelle særlig konflikter som kan oppstå i avgrensede områder i gitte tidspunkt på andre måter. Eventuelle konflikter rundt ferdsel i utmark i forhold til flora og fauna, bør primært søkes løst gjennom informasjon og dialog mellom forvaltning, grunneiere og den/de som står ansvarlig for arrangement som blir vurdert å falle inn under denne paragrafen. NJFF vil understreke at det er viktig at dette blir utgangspunktet for å ta en slik bestemmelse inn i lovverket.

Under disse forutsetninger støtter NJFF opp om forslaget til en hjemmel for å kunne foreta ferdselsreguleringer i utmark.»

9.9.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at § 22 er en videreføring av viltloven § 8, men at den foreslås utvidet til også å hindre skade eller ulempe på planter og andre dyrearter enn vilt. Forslaget støttes i utgangspunktet av de instanser som uttaler seg til ferdselsbestemmelsen. Men både Norges Jeger- og Fiskerforbund og Den Norske Turistforening er opptatt av å videreføre allemannsretten, dvs. retten til fri ferdsel, og at bestemmelsen skal forbeholdes spesielle tilfeller. Departementet er enig i dette. Bestemmelsen bør primært brukes der det er særskilt behov for å regulere en konkret, tidsavgrenset ferdsel ut fra f.eks. hensynet til truede eller sårbare arter eller i yngletiden. Før man vurderer bruk av bestemmelsen bør man i tillegg ha søkt å løse en ev. konflikt gjennom informasjon og dialog mellom forvaltning, grunneiere og arrangementsansvarlig. På denne bakgrunn støtter departementet forslaget om å videreføre en slik forskriftshjemmel knyttet til gjennomføring av større arrangementer og ferdselsformer i utmark for å hindre skade eller ulempe på planter og dyr.

De aktiviteter som bestemmelsen omhandler vil kunne påvirke planter og dyr på forskjellige måter og i forskjell omfang, slik Norsk institutt for naturforskning påpeker. Ved vurderinger av ev. å fastsette en forskrift om ferdselsbegrensninger må det innenfor rammen av bestemmelsen inngå en vurdering av hvilke aktiviteter som skal reguleres og hvordan.

Departementet viser til at § 22 avviker fra friluftsloven § 15 på flere punkter. Paragraf 22 er en generell bestemmelse om ferdselsrestriksjoner ut fra hensynet til planter og dyr, mens friluftsloven § 15 i tillegg omfatter hensynet til ro og orden, helsetiltak og sanitære forhold. Dessuten forutsetter ikke forskriftsregulering etter § 22 samtykke fra eier eller bruker, slik friluftsloven § 15 krever. Departementet mener derfor det er behov for § 22 i naturmangfoldloven ved siden av bestemmelsen i friluftsloven. Departementet foreslår ingen endringer i friluftsloven § 15.

9.10 Bevaring av særskilte bestander

9.10.1 Gjeldende rett

Det er kun naturvernloven §§ 13 og 14 som har hjemmel for å frede arter (sektorovergripende vern) for å sikre dem på lang sikt. Vilkåret for fredning av arter er at de er «sjeldne eller står i fare for å forsvinne».

9.10.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener de generelle reglene om bevaring og prioritering av arter langt på vei vil kunne ivareta også et tilstrekkelig genetisk mangfold. Dette gjelder særlig fordi vilkårene for høsting er knyttet opp mot bevaringsmålet i § 5, der det understrekes at det genetiske mangfoldet må være tilstrekkelig for å sikre bevaring av arten på lang sikt.

I noen tilfeller mener utvalget det likevel kan være aktuelt å beskytte en nærmere bestemt bestand spesielt. Det kan f.eks. være en bestand som har utviklet helt spesielle særtrekk ved geografisk isolasjon, f.eks. i visse vannforekomster. Utvalget foreslår derfor en lovhjemmel til å kunne gi særskilte forvaltnings- og beskyttelsestiltak for slike bestander. Forslaget er omtalt i NOU 2004: 28 kap. 13.7.4 (s. 255).

9.10.3 Høringen

Bioteknologinemnda, Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken,Norsk institutt for naturforsk­ning, Norsk Botanisk Forening og Norges Jeger- og Fiskerforbunder i hovedsak positive til bestemmelsen.

Bioteknologinemnda uttaler:

«Bestander med genetiske særtrekk kan ha potensiell verdi for artens overlevelse og utvikling. I denne sammenheng viser Bioteknologinemda til det arbeid som gjøres internasjonalt for å definere og identifisere evolusjonært viktige bestander av en art. Særegne bestander kan også være av stor verdi for andre formål, for eksempel studier av spesielle egenskaper, foredling og bioprospektering. Bioteknologinemda ser et behov for at dette kommer tydeligere frem i lovteksten. Bioteknologinemda støtter innholdet i den foreslåtte bestemmelsen.»

Artsdatabanken mener en slik bestemmelse gir et nyttig virkemiddel for å kunne bevare det genetiske mangfoldet innenfor en art. Videre sier Artsdatabanken at «Mange arter vil ha en relativt stor naturlig variasjon mht. genetisk sammensetning, og formålet med en slik bestemmelse må etter vår mening være å bevare genetiske særtrekk som er viktig for å opprettholde den naturlige variasjon. Det vil ikke være unaturlig at dette reflekteres i loven.

Det kan oppstå situasjoner som gjør det nødvendig å sikre leveområdet til særskilte bestander. Vi anbefaler at det klargjøres at tiltak av denne karakter inngår i begrepet særskilte forvaltnings- og beskyttelsestiltak».

Norsk institutt for naturforskning uttaler at «§ 24 om bevaring av særskilte bestander bør omfatte leve- og funksjonsområde. Her er det behov for en kobling mellom Kap. III og Kap. V».

Norges Jeger- og Fiskerforbunduttaler:

«Dette er en paragraf som NJFF mener kun vil være aktuell å benytte i helt spesielle tilfeller. De øvrige bestemmelsene i lovforslaget ivaretar behovet for artsvern på en måte som bør være tilstrekkelig.»

Norges Skogeierforbundog Åseral kommune er negative til forslaget og uttaler:

«Forslagene i §§ 24 og 26 om bevaring av særskilte bestander og bevaringstiltak utenom leveområdet anser vi også som en del av systemet med prioriterte arter som vi går i mot.»

9.10.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at man i dag kun har mulighet til å fastsette forvaltnings- og beskyttelsestiltak for bestander som er sjeldne eller som står i fare for å forsvinne. Etter forslaget vil også bestander som ikke er truet av utryddelse kunne ha behov for beskyttelse dersom de har genetiske særtrekk det er ønskelig å ta vare på, f.eks. mikroorganismer i innestengte vannforekomster. Bestemmelsen er kun knyttet til bestander som har geografisk isolerte utbredelsesområder. Departementet støtter innføringen av en slik bestemmelse, jf. § 25. Myndigheten til å fastsette slike tiltak er lagt til Kongen.

Departementet legger til grunn at reglene om artsforvaltning i §§ 15 til 21, og reglene om prioriterte arter i §§ 23 og 24 i de fleste tilfeller også vil sikre et tilstrekkelig genetisk mangfold. Bestemmelsen vil derfor kun benyttes i helt spesielle tilfeller.

Vilkåret for å iverksette beskyttelsestiltak er som nevnt at bestanden av arten har spesielle genetiske særtrekk som er viktige for å bevare mangfoldet innenfor en art. Beskyttelsestiltak kan imidlertid ikke begrunnes ut fra f.eks. ønsket om å sikre arten på lang sikt.

Bestemmelsen gir ikke hjemmel for å verne leve- og voksesteder for slike arter. Slik beskyttelse kan i stedet hjemles i f.eks. § 38 om biotopvernområder og da knyttet til et eller flere bestemte geografiske områder.

9.11 Bevaringstiltak utenom leveområder

9.11.1 Gjeldende rett

Det er ingen regler om ex situ-bevaringstiltak for viltlevende arter i gjeldende norsk rett.

9.11.2 Internasjonale rett

9.11.2.1 Internasjonale avtaler

Biomangfoldkonvensjonen

Konvensjonen om biologisk mangfold art. 9 forplikter partene til å iverksette visse tiltak for ex situ-bevaring av komponenter av biologisk mangfold. Så langt det er mulig og hensiktsmessig, og hovedsaklig for å supplere in situ-tiltak, skal partene etablere og vedlikeholde anlegg for ex situ-bevaring og forskning om planter, dyr og mikroorganismer, vedta tiltak for gjenoppbygging og rehabilitering av truede arter og for gjeninnføring av dem i deres naturlige habitat, regulere og administrere innsamling av biologiske ressurser fra naturlige habitat med henblikk på ex situ-bevaring, og samarbeide for å skaffe til veie finansiell støtte til ex situ-bevaringstiltak.

FAO traktaten

Den internasjonale traktat om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk 3. november 2001 inneholder en rekke forpliktelser for partene, bl.a. knyttet til ex situ-bevaring i art 5. bokstav e. Forpliktelsene er imidlertid vagt formulert og åpner for en stor grad av handlefrihet hva angår hvordan de skal gjennomføres nasjonalt. De tiltakene som pålegges skal vurderes gjennomført ut fra deres hensiktsmessighet og i samsvar med partenes nasjonale lovgivning. Art. 5 bokstav e lyder:

«samarbeide for å fremme utviklingen av et effektivt og bærekraftig system for ex situ bevaring, med behørig oppmerksomhet rettet mot behovet for relevant dokumentasjon, karakterisering, regenerering og evaluering og for å fremme utvikling og overføring av egnet teknologi til dette formålet, med sikte på å forbedre den bærekraftige bruken av plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk.»

9.11.3 Utvalgets forslag

Utvalget legger til grunn at viltlevende arter fortrinnsvis skal bevares gjennom in situ-bevaring av biologisk mangfold, det vil si at artene skal bevares på sitt naturlige leve- eller voksested. Ex situ-bevaringstiltak kan likevel være et supplement til in situ-bevaring av viltlevende arter. Utvalget foreslår å lovfeste en plikt for myndighetene til å etablere eller opprettholde tiltak for ex situ-bevaring av arter som står i direkte fare for å bli utryddet. Det er en forutsetning at bevaringstiltaket kan bidra til en forbedring av bestandens tilstand i naturen på sikt. Forslaget er omtalt i NOU 2004: 28 kap. 13.7.6.1 (s. 255 – 256).

9.11.4 Høringen

Få instanser har uttalt seg til forslaget. Direktoratet for naturforvaltningog Fylkesmannen i Finnmark er positiv til forslaget. Direktoratet for naturforvaltning uttaler:

«Forslaget er et skritt i riktig retning for å få flere virkemidler tilgjengelig for å bevare artene.

I dag praktiserer miljøvernmyndighetene dette blant annet gjennom avlsprosjektet for fjellrev. Internasjonalt er dette et bevaringstiltak som er langt mer vanlig enn i Norge (for eksempel avls- og utsettingsprosjektene på swift fox i Canada/USA og havørn i Skottland). Selv om iverksettelse av slike bevaringstiltak skal avveies fra sak til sak, blant annet ut fra vurderinger av effekt, relevans og økonomi, vil det sannsynligvis komme opp behov for flere ex-situ tiltak også i Norge. DN forutsetter at «…artens overlevelse» skal være i Norge. Dette står presisert i merknadene til bestemmelsen, men bør også fremgå direkte av lovteksten.

Når det gjelder artens overlevelse, mener DN det er viktig å presisere at det her er snakk om artens overlevelse i sitt naturlige leveområde. Bevaringstiltak utenom leveområdet må ikke innebære utsetting av arter i områder der de ikke er etablert fra før, da dette kan få uheldige følger for det biologiske mangfoldet. DN foreslår derfor at det i bestemmelsen presiseres at tiltakene skal bidra til å fremme overlevelse i artens naturlige leveområde på sikt.»

Norsk Botanisk Foreninguttaler:

«Her hjemles f.eks. etablering av backup-populasjoner (jf. hvitmure, dvergtistel) og/eller dyrking i botaniske hager. Det samme gjelder reintroduksjon eller introduksjon av sjeldne kulturbetingete arter i habitater som er tilbakeført til en tradisjonell hevdtilstand, eller av sjeldne ugras til demonstrasjons/museumsåkre.»

I uttalelsen fra Universitetet i Bergen heter det:

«En viktig side av vår virksomhet er å bidra til å bevare sjeldne og truede arter og former i naturen («villflora») der ordinære tiltak på plantenes naturlige voksesteder ikke er tilstrekkelige (ex situ bevaring). På sikt vil vi med utgangspunkt i plantemateriale som tas i kultur, kunne reintrodusere sjeldne arter og former som er forsvunnet.

Det er en viktig del av vårt virke å bidra til innsamling og bevaring av historiske hagevekster (domestiserte arter og former) og tradisjonen om dem, slik at disse kulturminnene ikke forsvinner, men bringes tilbake i bruk.

Ex situ kulturtiltak vil dessverre trolig bli langt viktigere også i vårt land i de nærmeste år, og arboreter og botaniske hager bør utvikles til førstelinjeaktører og kunnskapssentre i dette arbeidet.»

Norges Skogeierforbund og Åseral kommuneer imot forslaget. Norskog er kritisk og uttaler:

«Utvalget går inn for at myndighetene skal kunne iverksette bevaringstiltak også utenfor artens leveområde, dersom dette kan bidra til overlevelse. For laverestående arter, som eksempelvis insekt og lav, har en samlet norsk naturforvaltning mangel på tilstrekkelig kunnskap. Vi har sett eksempler der lavarter har blitt erklært nærmest utdødd, for så å finnes i rikt monn som følge av publisiteten den påståtte utryddelsen forårsaket. NORSKOG ønsker naturligvis å ivareta mangfoldet også for insekter og lav, men ser store praktiske utfordringer dersom stadig nye potensielle leveområder for truede arter skal bevares gjennom restriksjoner på næringsvirksomhet. Når det gjelder økosystemer i skog er NORSKOG av den oppfatning at de generelle tiltakene som næringen selv gjør, blant annet gjennom kravet om miljøregistreringer med tilhørende frivillig vern, er tilstrekkelig for den største andelen av laverestående arter. NORSKOG ønsker for øvrig at det nedfelles et krav i lovteksten om anerkjent dokumentasjon for behovet for bevaringstiltak utenfor leveområdene, før private arealer underlegges restriksjoner for dette formålet.»

9.11.5 Departementets vurdering

Departementet viser til at det ikke finnes en tilsvarende bestemmelse i gjeldende rett. Bestemmelsen oppstiller en plikt for myndighetene etter naturmangfoldloven til å iverksette bevaringstiltak utenom livsmiljøet (såkalte ex situ-bevaringstiltak) dersom en viltlevende art står i fare for å bli utryddet. Vilkåret er at tiltaket kan bidra til å fremme artens overlevelse i naturen.

Departementet støtter forslaget og ser det som et viktig supplement til in situ-bevaring av viltlevende arter, spesielt i de tilfellene der arter eller bestander trues av sykdom eller andre faktorer som ikke påvirkes gjennom det ordinære arts- og områdevernet. Forslaget er en oppfølging av biomangfoldkonvensjonens art. 9. Departementet viser også til at Direktoratet for naturforvaltning og Universitetet i Bergen mener det vil bli behov for flere ex situ-bevaringstiltak i årene som kommer.

Direktoratet for naturforvaltning er opptatt av at bevaringstiltak utenom leveområdet ikke må innebære utsetting av arter i områder der de ikke er etablert fra før, da dette kan få uheldige følger for det biologiske mangfoldet. Departementet er enig i dette. Men situasjoner knyttet til utsetting av arter i naturen er regulert i lovkap. IV om fremmede arter. Det er derfor ikke nødvendig å ha regler om dette i § 27 første ledd.

Når det gjelder Norskogs skepsis til bestemmelsen viser departementet til at ex situ-bevaringstiltak ikke vil innebære at nye arealer underlegges restriksjoner. Ex situ-tiltak vil primært foregå i genbanker og i botaniske og zoologiske hager. Departementet går derfor ikke nærmere inn på Norskogs ønske om dokumentasjonskrav for ex situ-bevaringstiltak.

9.12 Domestiserte arter

9.12.1 Gjeldende rett

Verken viltloven, lakse- og innlandsfiskloven eller naturvernloven §§ 13 og 14 har i dag regler om bevaring av domestiserte arter.

9.12.2 Internasjonal rett

Biomangfoldkonvensjonen

Biomangfoldkonvensjonen omfatter både ville og domestiserte arter.

FAO-traktaten

Traktatens art. 5 inneholder en rekke tiltak som partene skal iverksette for å bevare plantegenetiske ressurser. Tiltakene går bl.a. ut på kartlegging og inventering av plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk og vurdering av truslene mot disse (art. 5 (1) (a)), fremme innsamling av slike plantegenetiske ressurser som er truet eller som er av potensiell nytteverdi sammen med informasjon om disse (art. 5 (1) (b)), støtte bønders og lokalsamfunns innsats for å forvalte og bevare sine plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk på egen gård (art. 5 (1) (c)), fremme in situ-bevaring av ville slektninger (art. 5 (1) (d), og sikre en forvaltning av samlinger (art. 5 (1) (f)).

9.12.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å lovfeste både et bevaringsmål for det genetiske mangfoldet innenfor domestiserte arter, jf. utk. § 5 tredje ledd, og en hjemmel for myndighetene til å gi regler om særskilte bevaringstiltak, jf. utk. § 26 annet ledd. Reglene vil kunne gå ut på konkrete plikter eller forbud, men også tildeling av goder som f.eks. tilskudd. Forslaget er omtalt i NOU 2004: 28 kap. 13.7.6.2 (s. 256 – 257).

9.12.4 Høringen

Få instanser har uttalt seg til denne bestemmelsen.

Norsk genressursråd mener loven i større grad bør omfatte domestiserte arter, og uttaler bl.a.:

«Slik forarbeidet er lagt fram virker inkluderingen av de domestiserte artene som tilfeldig og for lite gjennomarbeidet.»

Universitetet for miljø- og biovitenskap uttaler:

«I § 26 bør man i annet ledd omtale ikke bare domestiserte arter, men også domestiserte raser. Vi har mange gamle, verdifulle husdyrraser i Norge som ikke kan erstattes av dagens bruksraser.»

Det heter i uttalelsen fra Akvaforsk:

«Vi vil samstundes gjere merksam på at deira generelle kommentarar til handsaminga av domestiserte artar og husdyrgenetiske ressursar i utgreiinga i stor grad også kan gjelde for oppdrettsartane i akvakultur. Dei har ofte ikkje kome like langt i domestiseringa som dei fleste husdyr i landbruket, men problemstillingane er i mange tilfelle like.»

Norges Bondelag uttaler:

«Konvensjonen om biologisk mangfold omfatter alt biologisk mangfold, også det domestiserte. Norges Bondelag mener at Utvalget i for stor grad har tatt utgangspunkt i det klassiske naturvernet, mens problemstillingene rundt de domestiserte artene er mangelfullt behandlet. Dette er etter vårt syn en stor svakhet ved lovforslaget.»

Vefsn kommunemener det bør tilføyes «Forskrift om bevaringstiltak for domestiserte arter kan også omfatte tilskuddsordninger for å stimulere slik bevaring».

9.12.5 Departementets vurdering

Naturmangfoldloven generelt og artskapitlet spesielt omfatter primært forvaltningen av ville arter. Som det fremgår av kap. 8.3.6.3 mener departementet – som utvalget – at det er behov for å ha enkelte bestemmelser om domestiserte arter i naturmangfoldloven.

Det følger av forvaltningsmålet for arter og genetisk materiale i § 5 tredje ledd at det genetiske mangfoldet innenfor domestiserte arter skal forvaltes slik at de bidrar til å sikre ressursgrunnlaget for fremtiden. Det genetiske mangfold – særlig innenfor planter – gir grunnlaget for å sikre mat og andre landbruksressurser. I den utstrekning det genetiske materiale hentes fra ville arter, vil lovens generelle regler om artsforvaltning bidra til å bevare dette grunnlaget. Reglene om forvaltningsprinsippet, vilkår for høsting og om prioriterte arter gjelder imidlertid ikke for domestiserte arter. Grunnen til det er at reglene passer dårlig for forvaltning av domestiserte arter, jf. f.eks. reglene om høsting og om annet uttak. Departementet mener derfor det er behov for en egen bestemmelse om bevaringstiltak for domestiserte arter i lovkap. III. Bestemmelsene skal ikke erstatte eksisterende regelverk om bevaringstiltak for domestiserte arter, men supplere disse.

Departementet viser til at opprettsarter i akvakultur omfattes av begrepet domestiserte arter, jf. merknaden fra Akvaforsk.

Departementet ser ikke noe umiddelbart behov for å konkretisere § 27 annet ledd for å sikre det genetiske mangfoldet innenfor domestiserte arter. Det kan imidlertid oppstå behov for slike regler, særlig for å bidra til gjennomføring av tiltak etter FAO-traktaten. Regler som kan fastsettes i medhold av § 27 annet ledd vil kunne gå ut på konkrete plikter eller forbud, men også på tildeling av goder, f.eks. tilskudd.

9.13 Prioriterte arter

9.13.1 Innledning

I dag anses utryddelsen av arter som en av de viktigste og største miljøtrusler verden står overfor. På global basis er det påvist at arter har dødd ut i stadig høyere tempo i løpet av de siste tiårene. Vi vet med sikkerhet at det er ca. 40 000 arter i Norge. Det er foretatt statusvurdering av omkring 18 500 arter (Norsk Rødliste 2006), og av disse er 3799 klassifisert som rødlisterater 2. Av disse er 1941 vurdert som truet.

Det er pr. i dag vanskelig å si noe sikkert om utviklingstendensene for disse arters truethet generelt i Norge. Det er imidlertid grunn til å anta at andelen truede arter kan komme til å øke i årene som kommer, med mindre tiltak settes inn for å unngå dette, jf. NOU 2004: 28 kap. 7.3.1.

Påvirkningsfaktorene på arter kan være mange, og en negativ utvikling kan skyldes flere påvirkningsfaktorer samtidig. For å forebygge eller stanse en negativ utvikling, er det behov for et bredt spekter av virkemidler. Et viktig virkemiddel er innføringen av et generelt forvaltningsprinsipp om vilkår for høsting og annet uttak av arter, jf. kap. 9.4 og 9.5. I tillegg vil en del arter ha behov for en særskilt og sektorovergripende beskyttelse. Det vil kunne være aktuelt der trusselen mot arten ikke er direkte uttak, men inngrep eller arealbruksendringer i artens leve- eller vokseområde. Også der arten trenger aktiv skjøtsel og annen form for tilrettelegging for å kunne overleve, vil det være behov for særskilte reguleringsmuligheter for arten. Regelen om prioriterte arter er et slik virkemiddel.

9.13.2 Gjeldende rett

9.13.2.1 Innledning

Etter gjeldende rett er det kun naturvernloven som har særskilte regler om beskyttelse av arter mot alle slags påvirkninger. I tillegg har naturvernloven, viltloven og lakse- og innlandsfiskloven regler om biotopfredning som har sin begrunnelse i artsvern, dvs. at man kan verne artens leve- og voksesteder. Etter den nå opphevede saltvannsfiskeloven er det dessuten gitt regler om beskyttelse av korallrev. Ved vedtakelsen av havressurslova ble hjemmelsgrunnlaget i saltvannsfiskeloven flyttet til havressurslova.

9.13.2.2 Artsfredning etter naturvernloven

Naturvernloven har i kap. III særskilte bestemmelser om fredning av planter (§ 13) og dyr (§ 14). Bestemmelsene gjelder henholdsvis viltvoksende og viltlevende arter. Etter bestemmelsene kan både plante- eller dyrearter og plante- eller dyresamfunn fredes.

Vilkår for fredning er at arten eller plante- eller dyresamfunnet er «sjelden eller står i fare for å forsvinne».

Etter gjeldende rett er det ikke helt avklart om fredningen bare omfatter handlinger som påvirker vedkommende art direkte, eller om fredningen i tillegg omfatter handlinger som påvirker artens livsmiljø. For dyrelivsfredninger etter § 14 omfattes også artenes hi, reir og egg. I det mest omfattende artsfredningsvedtaket som er truffet etter §§ 13 og 14 er beskyttelsen avgrenset til «direkte skade og ødeleggelse, innsamling og annen form for direkte etterstrebelse» av artene, jf. forskr. 21. desember 2001 nr. 1525 om fredning av truede arter pkt. II første ledd. Listen over arter som er fredet ble revidert av Miljøverndepartementet 13. juni 2005. Totalt er 44 arter av karplanter, 8 mosearter og 10 arter av virvelløse dyr fredet etter naturvernloven §§ 13 og 14.

9.13.2.3 Områdevern begrunnet i artsvern

Naturvernloven

Biotopfredning etter § 9 er en kategori områdefredning der en eller flere arter står i sentrum. For planter og andre stedbundne arter vil biotopfredning ligge nær en reservatfredning, siden de fleste inngrepene vil påvirke plantelivet. For mobile arter vil dette ikke nødvendigvis være tilfelle.

Loven oppstiller to vilkår som begge må være oppfylt for kunne frede et biotopområde. For det første må det dreie seg om en fredet art. «Fredet» vil i denne sammenhengen si fredet etter naturvernloven §§ 13 eller 14. Arten kan også være fredet gjennom fredningsprinsippet etter viltloven eller lakse- og innlandsfiskloven, men med den forutsetning at det ikke er åpnet for jakt eller fangst. Når det gjelder arter i saltvann, kan naturvernloven § 9 trolig brukes for de artene der det etter saltvannsfiskeloven er totalforbud mot høsting, men her foreligger det ingen praksis.

Det andre vilkåret er at området har vesentlig betydning for de fredede plantene eller dyrene. For planter har man i praksis vernet voksestedet med den avgrensningen som sikrer de økologiske funksjonene, mens man for dyr har sikret hekke- eller ynglingsområder, raste- eller overvintringsområder for fugl, samt trekkveier.

Restriksjonene kan omfatte alle typer inngrep, jf. formuleringen om at «utbygging, anlegg, forurensninger og andre inngrep (kan) forbys for å bevare deres livsmiljø.»

Biotopvernområder etter viltloven og lakse- og innlandsfiskloven

Både viltloven og lakse- og innlandsfiskloven har bestemmelser om biotopvern i loven § 7 annet ledd. Bestemmelsene er nesten likelydende. Det første vilkåret for vern er at området må ha «særlig verdi» for viltet eller fiskeressursene. Eksempler på dette er yngle- og hekkeområder, trekkveier, gyteområder eller lignende. Området kan være av verdi for én art, eller for et mangfold av arter. Det er – i motsetning til biotopfredning etter naturvernloven – ikke noe vilkår at artene er fredet.

Det andre vilkåret er at biotopvern må være nødvendig for å bevare livsmiljøet. På dette punktet skiller lakse- og innlandsfiskloven seg fra viltloven ved at ikke bare behovet for bevaring, men også utvikling av livsmiljøet kan begrunne vern. Viltloven åpner altså ikke for restaurering eller kultivering av områder for å skape biotoper på samme måte som lakse- og innlandsfiskloven gjør.

Restriksjonene kan omfatte alle typer inngrep, jf. formuleringen «anlegg, bygging og annen virksomhet, herunder ferdsel» i viltloven og «anlegg, bygging og annen virksomhet eller bruk av vannressursene» i lakse- og innlandsfiskloven. Bestemmelsene kan rette seg mot konkrete utbyggingstiltak, f.eks. byggefelt som stenger en kritisk trekkvei for hjort, eller mer generelt tar sikte på å hindre forstyrrelser visse deler av året (Ot.prp. nr. 9 (1980 – 81) s. 49).

Forskr. 22. desember 2004 nr. 1878 om utøvelse av fiske i sjøen § 66, gitt med hjemmel i havressurslova, begrenser fisket og redskapsbruk ved nærmere angitte korallrev og etablerer en generell aktsomhetsplikt for fiske ved alle kjente forekomster av korallrev. Bestemmelsen er fastsatt både av hensyn til revene selv og av hensyn til revenes funksjon som yngle- og oppvekstområde for fisk. Paragraf 66 første ledd oppstiller et forbud mot å ødelegge revene. Forskriften har som formål å «beskytte korallrev mot ødeleggelser som følge av fiskeriaktivitet, og derigjennom bidra til en forsvarlig ressursforvaltning bl.a. ved å sikre reproduksjons- og oppvekstområder for mange fiskeslag». Forskriften oppstiller forbud mot å «ødelegge revene med hensikt», og det innføres en plikt til å «utvise særlig aktsomhet ved fiske i nærheten av kjente forekomster av korallrev». I tillegg innføres et forbud mot «å drive fiske med redskap som slepes under fiske og i den forbindelse kan berøre bunnen» i visse nærmere angitte geografiske områder.

9.13.3 Internasjonal rett

9.13.3.1 Internasjonale avtaler

Norge har forpliktet seg internasjonalt til å totalfrede enkelte arter mot høsting eller annet uttak. Dette følger bl.a. av Bernkonvensjonen (art. 5 og 6) og Bonnkonvensjonen (art. III og IV).

Totalfredning etter Bernkonvensjonen art. 5 innebærer for planters vedkommende at det skal være forbudt å plukke, samle inn, kutte eller ta opp med rot. Totalfredning for dyr etter Bernkonvensjonen art. 6 vil si at det skal være forbudt å:

• forsettlig fange, holde i fangenskap og drepe

• forsettlig skade eller ødelegge ynglesteder eller hvilesteder

• forsettlig forstyrre vill fauna, særlig i yngletiden, oppveksttiden og dvaletiden, i den grad forstyrrelsen er betydelig overfor konvensjonens målsettinger

• forsettlig ødelegge eller plukke egg

• besitte eller handle innenlands med disse dyrene, levende eller døde, hvis dette anses som et hensiktsmessig virkemiddel.

Slike forpliktelser er først og fremst basert på disse artenes økologiske tilstand, dvs. at det antas å være fare for artens overlevelse hvis det ikke settes inn fredningsvedtak.

For totalfredete arter følger det gjerne med forpliktelser om beskyttelse av leveområdene, jf. Bernkonvensjonen art. 4 (1) og Bonnkonvensjonen art. III (4) (a).

Bernkonvensjonen art. 11 har regler om samarbeidsplikt for statene.

9.13.3.2 Eksempler fra utenlandsk rett

Sverige

Miljöbalken gir hjemmel for å frede dyrearter (1 §) og plantearter (2 §). Grunnlaget for å kunne frede planter eller dyr er enten at arten «kan komma att försvinna», eller «utsättas för plundring» eller at internasjonale forpliktelser krever det, hhv. 8 kap. 1 § første st. og 2 §.

Pr. i dag er ca. 300 arter (planter og virvelløse dyr, samt alle amfibier og krypdyr) fredet i hele Sverige med hjemmel i miljöbalken. I tillegg gjelder et fredningsprinsipp for pattedyr og fugler i henhold til jaktloven. Noen ferskvannsarter er fredet med hjemmel i fiskelovgivningen.

Etter miljöbalken kan det opprettes biotopskyddsområde og djur- og växtskyddsområde (7 kap. 11 §).

Biotopskyddsområder er mindre land- eller vannområder som utgjør livsmiljøet for truede dyre- eller plantearter eller som ellers har særskilt verneverdi (11 §).

Djur- og växtskyddsområder er områder som gis en viss beskyttelse av hensyn til en bestemt art (12 §). Beskyttelsen kan bare gjelde mot jakt eller fiske eller allmennhetens eller grunneierens ferdselsrett.

Finland

Den finske naturvårdslagen har regler for beskyttelse av arter, med unntak av det som reguleres etter jaktlagen og fiskerilovgivningen.

Pattedyr og fugler er i utgangspunktet fredet etter naturvårdslagen, mens det for andre arter er gitt en hjemmel for artsfredning (38 § første og annet st. for dyr, 41 § første st. for planter). Fredningshjemmelen kan brukes når arten «blir hotad» eller hvis «fridlysning av någon annan anledning visar seg behövlig». Naturvårdslagen sier uttrykkelig at reglene for arter kan anvendes på tilsvarende måte for underarter, raser, stammer og former (37 § annet st.). Hva fredningen av dyr omfatter, følger av 39 §. I tillegg til forbudet mot å drepe, fange, forsettlig skade eller forstyrre, er reirtrær for en fredet fugl fredet hvis det er merket, og trær der rovfugl hekker og der reiret blir regelmessig brukt og som «klart synlig är fridlyst».

Naturvårdloven har en egen paragraf om truede arter. Loven gir i 46 § hjemmel til ved forskrift å erklære en art for «hotad». Vilkåret er at artens naturlige overlevelse i Finland er i fare. Forskriften kan videre fastslå at en slik «hotad» art som «uppenbart hotas av utrotning», har særlig beskyttelse (47 § første st.). En slik status utløser både en plikt for myndighetene til å lage en forvaltningsplan, der ev. restaurering eller reetablering inngår, og et generelt forbud mot å forstyrre eller forringe områder der arten forekommer og som er viktige for artens fortsatte eksistens (47 § annet st.). Forbudet trer i kraft når den regionale miljømyndigheten har fastsatt grensene for slike områder og kunngjort beslutningen for grunneiere og rettighetshavere.

Tyskland

Det tyske Bundesnaturschutzgesetz har et eget kapittel om vern og skjøtsel av viltlevende dyr og planter. Paragraf 42 har regler om et strengt vern for visse arter, bl.a. de som er oppført på habitatdirektivet vedlegg IV, fuglearter etter fugledirektivet art. 1 og CITES-arter (EU forordning 338/97), i tillegg til arter som er vedtaksfredet etter Bundesnaturschutzgesetz § 52. Kriterier for fredning etter den bestemmelsen er at det er tale om en naturlig forekommende art, der bestanden er i fare som følge av menneskers handlinger, eller at det dreier seg om arter som lett kan forveksles med slike.

EU

EUs artsvern har sitt grunnlag i fugledirektivet og habitatdirektivet. Habitatdirektivet omfatter også de marine artene, slik at artsvernet behandles uttømmende i naturverndirektivene.

Fugledirektivet (79/409/EEC) fastsetter fredningsprinsippet for alle fuglearter, se art. 5 jf. art. 1 (1). Artsfredningen har i hovedsak de samme rettsvirkningene som etter den norske viltloven og Bernkonvensjonen.

Fugledirektivet har også regler om vern av leveområder, jf. art. 3 og 4. Medlemslandene har en generell plikt til å treffe egnede tiltak for å «beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle arter under direktivet», jf. art. 3 (1). I tillegg til den generelle forpliktelsen til å ivareta leveområder, skal medlemslandene opprette spesielle områder for arter som er listet på vedlegg I. Her er det lagt vekt på artenes status som truet, sårbar, hensynskrevende eller sjelden, jf. art. 4 (1).

Habitatdirektivet (92/43/EEC) har bestemmelser om artsvern, jf. art 12 og 13 og om vern av levesteder for arter, jf. art. 3. Det er egne lister for dyr og planter som skal ha et strengt vern, hhv. vedlegg IV (a) og IV (b). Listene er ikke helt de samme som listen over arter som det kreves vern av leveområder for (vedlegg II, jf. art. 3), men det er store overlapp. Hva en fredning av dyr eller planter innebærer, er etter habitatdirektivet nærmest ordrett det samme som etter Bernkonvensjonen.

9.13.4 Utvalgets forslag

9.13.4.1 Generelt

Etter utvalgets syn trenger noen arter et sterkere vern enn andre for at bevaringsmålet for disse skal kunne nås. Utvalget foreslår derfor regler som kan gi slike arter en prioritet gjennom særskilte tiltak.

Utvalget har vurdert om reglene om prioriterte arter skal utformes som en automatisk fredningshjemmel eller som en handlingsregel for Kongen når artens økologiske tilstand tilsier det. Utvalget har falt ned på sistnevnte løsning. Begrunnelsen fremgår av NOU 2004: 28 kap. 13.7.3.3.

9.13.4.2 Kriterier for prioritering

Utvalget foreslår å lovfeste tre alternative kriterier for å utpeke en art som prioritert: Artens økologiske tilstand, internasjonale forpliktelser og at arten er en ansvarsart for Norge. Kriteriene er ikke ment som uttømmende alternativer.

Det første kriteriet for prioritering knyttes til at arten har en bestandssituasjon som strider mot målet i utk. § 5. Hvis utviklingen for en art går i motsatt retning av målet, og det er fare for at arten på sikt ikke overlever, bør det normalt settes inn bevaringstiltak utover de generelle regler om artsvern.

Utvalget foreslår ikke å bruke kriteriene «truet», «sårbar», «hensynskrevende» eller «sjelden» i lovbestemmelsen. Dette er begreper som brukes i rødlisten i dag. Utvalget mener det er uheldig om lovteksten skulle forstås slik at det er de til enhver tid gjeldende kriterier etter rødlisten som skulle være avgjørende for prioriteringen av en art. Dette ville også stille krav til utarbeidingen av rødlisten, som da ikke lenger ville være en rent faglig liste.

Det andre alternativet for prioritering av en art er knyttet til om arten anses som en ansvarsart for Norge. Begrepet ansvarsart er ingen truethetskategori, men gir uttrykk for at Norge bør ha et særskilt forvaltningsansvar for en art.

Det tredje alternativet for prioritering er at folkerettslige forpliktelser gjør prioritering nødvendig. Ofte vil samtidig et av de to andre kriteriene være oppfylt. Arter vil gjerne bli satt opp på internasjonale prioriteringslister fordi deres tilstand vekker uro, eller fordi arten kun finnes i få land. Slikt sammenfall vil det imidlertid ikke alltid være. Alternativet vil tjene til å understreke at internasjonale avtaler om vern av arter skal følges opp i norsk rett.

9.13.4.3 Rettsvirkninger av prioritering

Utvalget mener en prioritering må gi arten en bedre beskyttelse enn de alminnelige reglene om artsforvaltning. Det bør for det første kunne settes strengere regler for uttak av eksemplarer av arten enn det som følger av de alminnelige bestemmelsene om artsforvaltning. Dette vil imidlertid ikke være den viktigste rettsvirkningen av prioritering. Som oftest vil uttaket kunne begrenses allerede etter de alminnelige bestemmelsene.

Utvalget foreslår videre som et viktig virkemiddel at prioritering av en art skal følges opp med regler for artens viktigste økologiske funksjonsområder. Slike generelle regler kan stille særskilte krav om at virksomhet i slike områder må ta spesielle hensyn til områdenes funksjon for den prioriterte arten. Forskriften bør samtidig avklare hva som regnes som økologiske funksjonsområder for den aktuelle prioriterte arten. Aktuelt kan være beiteområder, hiområder, myteområder, overnattingsområder, spill-, gyte- eller parringsområder, trekkveier, yngle- eller oppvekstområder. For mindre mobile arter er også leveområder eller voksesteder viktige funksjonsområder. Reglene bør åpne for sesongmessige variasjoner der det er aktuelt, slik at de blir fleksible og tilpasset den aktuelle bruken arten gjør av områdene. Bare dersom en totalfredning mot uttak og ødeleggelse kan anses tilstrekkelig til å sikre arten, bør det være adgang til å unnlate å gi regler for å sikre økologiske funksjonsområder for en prioritert art.

Nye tiltak i det økologiske funksjonsområdet for en art behøver ikke være forbudt. Men forskriften for en prioritert art bør kunne stille krav om å klarlegge følgene for arten av et planlagt inngrep i et funksjonsområde for arten. Et slikt krav bør kunne gjøres gjeldende uansett om inngrepet trenger tillatelse etter særskilt lov. I tillegg kan naturligvis hensynet til den prioriterte arten gjøre det nødvendig med en mer omfattende konsekvensutredning i forbindelse med utarbeiding av planer etter plan- og bygningsloven eller behandling av tiltaket etter særlovgivningen. Utvalget tilrår at det blir overveid å knytte denne utredningsplikten til prioritering av arter fremfor direkte til rødlisten. Forskriften kan også inneholde bestemmelser om skjøtsel.

Utvalget ser for seg at en forskrift for en prioritert art i utgangspunktet inneholder generelle regler. Men forskriften kan gi regler for virksomheten i nærmere bestemte geografiske områder. Her nærmer man seg imidlertid et områdevern. Blir vernet i realiteten det samme som et områdevern, bør reglene om områdevern følges.

9.13.5 Høringsinstansenes syn

9.13.5.1 Generelt

Det generelle inntrykket fra høringen er at høringsinstansene har ulikt syn på forslaget til regler for prioriterte arter. De som støtter forslaget er i hovedsak miljømyndigheter på sentralt og regionalt nivå, faginstanser og vitenskapsinstitusjoner og miljø- og friluftsorganisasjoner. De som er imot er den sentrale landbruksforvaltningen, næringsorganisasjoner og kommuner. Instansene som er imot ordningen skiller ikke alltid like klart mellom ordningen generelt og forslaget om økologiske funksjonsområder for arter. Men slik departementet forstår uttalelsene er kritikken særlig rettet mot forslaget om å gi regler om økologiske funksjonsområder.

Følgende instanser er generelt positive: Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken, Norsk Institutt for jord- og skogkartlegging (nå: Norsk Institutt for skog og landskap), Den Norske Turistforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, Norges Naturvernforbund, Norsk Botanisk Forening, Norsk ornitologisk forening, SABIMA, WWF, fylkesmennene i Finnmark, Hedmark, Hordaland, Nordland, Oslo og Akershus, Rogaland, Troms og Østfold, og kommunene Osloog Flora.

Norges Naturvernforbund mener regelen om prioriterte arter er den viktigste nye reglen artskapitlet. Fylkesmannen i Finnmark mener forslaget «muliggjør økt innsats for truete arter», mens Fylkesmannen i Oslo og Akershus «ønsker et sterkere rettsvern for særlig truete arter velkommen».

Flora kommuneer positiv og uttaler bl.a.:

«Flora kommune støttar ei dreiing av fokus i høve til naturvern frå primært å vere inretta mot passivt arealvern og juridisk vernetype, til ei innretning mot verneføremål og eit aktivt, målretta vern.

Flora kommune håpar dette kan avløyse det klassiske naturvernet som hovudgrep for å verne om det biologiske mangfaldet, og at vi gjennom dette kan få til ei heilskapleg, dynamisk og lokal forvaltning av naturressursane.»

Følgende instanser er generelt imot eller skeptiske til forslaget om å innføre regler om prioriterte arter og økologiske funksjonsområder: Statens landbruksforvaltning, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Nord-Trøndelag Reinsamelag, Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, Norsk Allmenningsforbund, Norske Reindriftssamers lands­forbund, kommunene Gjøvik, Gol, Gratangen, Grong, Hemsedal, Hol, Høylandet, Lierne, Nore og Uvdal, Rendalen, Roan, Snåsa, Stor-Elvdal, Valle, Ål og Åseral, og Valdres Næringsforum BA.Flere av disse instansene viser til at vern må skje etter en avveining av verne- og brukerinteresser, men at dette prinsippet forlates i forslaget om prioriterte arter.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforeningmener at dagens regelverk er «tilstrekkelig for å beskytte og ivareta arter som krever det».

Stord Fitjar landbruks- og miljøkontoradvarer mot en for ensidig fokusering på enkeltarter. Stord Fitjar landbruks- og miljøkontor uttaler videre at en må se forvaltningen av arter i en større sammenheng, og at

«Det er heilt avgjerande at tiltaka for å bevara einskilde bestandar og artar ikkje vert ei slags «sovepute», ei «sovepute» der ein seier ein har som ønskje å ta vare på desse aktuelle bestandane. Det viktigaste ein kan gjere er å sikra naturmiljøa til desse artane, før ein kjem til det nivå at ekstra redningsarbeid er naudsynt.»

Norges Jeger- og Fiskerforbund uttaler:

«NJFF vil understreke at viltloven og forarbeidene til loven la til grunn at det ikke ville være behov for artsvern etter særlover som eksempelvis naturvernloven av de artene som omfattes av viltloven. Dette prinsippet bør også legges til grunn for en framtidig praktisering av naturmangfoldloven.»

9.13.5.2 Kriterier for utvelging og saksbehandling

Fylkesmennene i Hedmark og Nordlander positive til de kriteriene som foreslås .

Fylkesmannen i Rogaland mener det må settes vilkår for prioritering og foreslår at første ledd annet punktum strammes inn slik at det ved avgjørelsen skal legges vesentlig vekt på om «formålet er å utheve den plikten forvaltningsmyndigheten bør ha til å faktisk avgjøre prioritering dersom punktene fra a til c er berørt, og dersom prioritering faglig sett gir en bedre og mer formålstjenlig forvaltning».

Direktoratet for naturforvaltninger positiv til at «bestemmelsen åpner for at også andre kriterier kan legges til grunn for utvelgelsen».

Fylkesmannen i Buskerud savner en definisjon av begrepet ansvarsart. Direktoratet for naturforvaltning mener begrepet «ansvarsart» ikke er entydig definert i lovutkastet.

Norges Skogeierforbund og Norsk Allmenningsforbundmener kriteriene for å peke ut en prioritert art er uklare og at de gir betydelig rom for skjønn fra myndighetenes side.

Flere instanser, herunder Artsdatabanken, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag,støtter utvalgets forslag om at kategoriene i rødlista ikke skal inn i loven, men at lista bør danne et viktig utgangspunkt for vurderinger av prioritering. Norges teknisk- naturvitenskapelige universitet uttaler dessuten at de «savner muligheten for at en art kan bli kalt «regionalt prioritert». Som nevnt også i NOUen, er Norge langstrakt og arter kan ha ulik status i ulike landsdeler».

Norges Skogeierforbund uttaler at «Sentrale myndigheter får her hjemler som gjør det mulig å gi forskrifter som automatisk fører til båndlegging av konkrete arealer ute i kommunene uten noen lokal demokratisk prosess».

Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norske Reindriftssamers landsforbund, Nord-Trøndelag Reinsamelag, Norsk Allmenningsforbundog flere kommunerer kritiske til at man kun gjennom forskrift kan utpeke arter som prioriterte. De mener saksbehandling må forankres i en demokratisk prosess. Flere påker at en forutsetning for å akseptere en slik ordning, er at den forankres gjennom planprosesser etter plan- og bygningsloven eller som et områdevern, alternativt gjennom et avtalefestet vern, dvs. ved leie av arealer.

Fiskeri- og kystdepartementet viser til at Fiskeridirektoratet i innspill til departementet har foreslått at saksbehandlingen skal følge tilsvarende prosedyre som for områdevern.

Nord-Trøndelag Reinsamelag, Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norske Reindriftsamers landsforbundog flere kommuner uttaler at en forutsetning for å akseptere et slikt forvaltningsopplegg er at de næringsmessige konsekvensene utredes.

Fylkesmennene i Buskerudog Vest-Agder og Sør-Trøndelag fylkeskommune mener det uklart hvordan prosessen med å velge ut prioriterte arter skal være. Om dette uttaler Gratangen kommune bl.a.:

«Miljøverndepartementet kan etter en høringsrunde vedta en forskrift som fastsetter at bestemte arter … heretter har særskilt beskyttelse. Dersom en i ettertid skulle finne forekomster av disse, er de automatisk båndlagt uten at lokale myndigheter og andre berørte parter får anledning til å ta del i en avveining av hvordan båndleggingen vil slå ut for sitt område. Dette er vi i mot, da dette ikke vil være en demokratisk prosess hvor kommunen og berørte grunneiere får delta. Båndleggingen kan føre til drastiske og negative konsekvense for grunneiere som berøres og uten erstatning. Det vil og få stor betydning for verdiskapningen i kommunene.»

Artsdatabanken er opptatt av å skape ny og presis kunnskap om arter. Artsdatabanken uttaler videre:

«I dette arbeidet er det viktig å skape dialog mellom forskning, forvaltning og organisasjoner/rettighetshavere. Tilstrekkelig grad av medvirkning blir viktig for å skape mest mulig forståelse og tillitt til både loven og kunnskapsgrunnlaget.»

Fylkesmannen i Nord-Trøndelaguttaler:

«Det forutsettes at utredninger i forhold til prioriterte arter ikke belastes grunneiere og rettighetshavere.»

9.13.5.3 Vurderingsplikt

Norsk Institutt for jord- og skogkartlegging (nå: Norsk Institutt for skog og landskap),enkelte miljøorganisasjoner, herunder Den Norske Turistforening og WWF, Fylkesmannen i Aust-Agder og Arbeidsutvalget for kommunal viltforvaltning i Aust-Agdertar til orde for en handlingsplikt for eller automatisk vern av arter i visse tilfeller.

Norsk Institutt for jord- og skogkartlegging (nå: Norsk Institutt for skog og landskap)støtter forslaget til annet ledd i en situasjon der det er usikkert om arten faktisk oppfyller slike vitenskapelige kriterier. Men i «situasjoner der vitenskapelige kriterier tilsier at en art faktisk har en slik tilstand vil det være logisk at myndighetene skal treffe vedtak etter første ledd, men for øvrig utformer forskriften tilpasset den aktuelle arten med fleksibiliteten som annet ledd gir anledning til».

Fylkesmannen i Aust-Agderuttaler:

«Det bør bli en skikkelig grensegang mot rødlista. Det bør vurderes om ikke de øverste kategoriene på rødlista automatisk bør vurderes med tanke på prioritering.»

Høringsinstansene er delte i synet på om organisasjoner og andre med rettslig interesse skal kunne kreve at myndighetene vurderer om en art skal prioriteres.

Både Den Norske Turistforeningog Norges Naturvernforbund støtter forslaget. Norges Naturvernforbund uttaler bl.a.:

«Mykje kunnskap om overlevingsevna for ulike artar og populasjonar finst i frivillege organisasjonar, i Botanisk forening, Zoologisk forening, SABIMA, Norges Naturvernforbund og andre. Forslaget om å gje organisasjonar eller andre med rettsleg interesse rett til å krevje at det blir vurdert å peike ut ein art som prioritert (§ 23, andre leden) er eit viktig framlegg for å aktivisere § 23. Regelen vil òg stimulere organisasjonane til å styrke sin kunnskap, og å la styresmaktene få kjennskap til det dei veit. Vi kan ikkje sjå at det finst saklege grunnar til å avvise at organisasjonane får retten til å krevje vurdering etter § 23. Kven som helst kan komme med forslag til styresmaktene. Det nye i lovframlegget er ei plikt til å vurdere innkomne kandidatar til prioriterte artar.»

Regionkontoret i Nord-Gudbrandsdalen mener det er unødvendig å nevne organisasjoner særskilt. Kontoret mener det er tilstrekkelig å vise til at slike vurderinger kan gjøres «etter eige tiltak eller andre med rettsleg interesse».

Fiskeri- og kystdepartement, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening, Norges Skogeierforbund, Norskogog Norsk Allmenningsforbund er negative til forslaget.

Fiskeri- og kystdepartementet er skeptisk til at organisasjoner kan pålegge forvaltningen oppgaver og mener noen organisasjoner her gis en særstilling overfor vanlige demokratiske prosesser. Etter Fiskeri- og kystdepartementets oppfatning «vil det være uheldig å lovfeste en adgang for andre til å «styre» forvaltningens ressursbruk på denne måten, og mener det er sannsynlig at dette vil medføre omfattende administrative konsekvenser».

Den Norske Turistforening og WWF ønsker en klageadgang for tredje parter der myndigheten avstår fra å bruke sin kompetanse etter annet ledd.

9.13.5.4 Klarlegging av følgene av planlagte inngrep

Fylkesmannen i Nordland støtter at man kan sette krav til kartlegging og vurdering av tiltak som kan berøre prioriterte arter.

Statens landbruksforvaltning er skeptisk og uttaler bl.a.:

«Ambisjonsnivå eller hva som ligger i kravet om å «klarlegge følgene for arten» er ikke definert. Det kan se ut som man gjennom § 23 legger bestemmelser om at en grunneier/tiltakshaver må gjennomføre konsekvensutredning for alle tiltak dersom det berører eller kan berøre funksjonsområdet til en prioritert art. SLF forutsetter at dersom dette skal følges opp så må det skje i nær dialog med landbruksmyndighetene.»

9.13.5.5 Økologiske funksjonsområder for prioriterte arter

Forslaget om å kunne gi regler om beskyttelse av viktige funksjonsområder for prioriterte arter får stor oppmerksomhet i høringen. Høringsinstansene er delt i synet på dette forslaget.

Flere instanser, herunder Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken, Norges Naturvernforbund, Norsk ornitologisk forening, fylkesmennene i Hedmark, Nordlandog Troms, er positive til forslaget:

Direktoratet for naturforvaltning mener:

«Bestemmelsen vil skape en bedre kobling mellom artsvern og områdevern. … Reduksjon av leveområder er i mange tilfeller en stor trussel mot det biologiske mangfoldet, og sammen med bestemmelsen om biotopvern er dette et viktig virkemiddel for å nå bevaringsmålet for arter gjennom bevaring av leveområdene.»

I uttalelsen fra Artsdatabanken heter det:

«Artsdatabanken mener at enkelte arter trenger en sterkere beskyttelse enn andre for at bevaringsmålet i § 5 første ledd kan nås, og at denne beskyttelsen må omfatte regulering av både uttak og inngrep i artens leve- og funksjonsområde. Innføringen av begrepet «Prioritert art» i lovgivningen er meget positivt og av stor betydning for at truede arter kan overleve i levedyktige bestander på sikt. Det er svært gledelig at den fundamentale kobling mellom art og artens funksjonsområde nå kan bli ivaretatt gjennom lovverk.»

Norges Naturvernforbund«er samde i at freding av artane ikkje er nok. Med nokre unnatak er dei viktigaste trugsmåla ikkje direkte jakt eller andre former for avliving, men at leveområda eller dei aktuelle nisjane vert øydelagde eller dårlegare for dei artane og stammane det gjeld».

Norsk ornitologisk forening uttaler:

«Vi er enige med utvalget i at fredning ikke er nok. Ødeleggelse av leveområder er i Norge i dag et langt større problem for artsmangfoldet enn f.eks. menneskelig etterstrebelse.»

Norges Jeger- og Fiskerforbund er opptatt av at arter og deres leveområder må ses i sammenheng og sier bl.a. at «Det er helt avgjørende at fokus må rettes mot forvaltningen av artenes leveområder».

Flere instanser går imot eller er kritiske til forslaget, herunder Landbruksdepartementet,Statens landbruksforvaltning, Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Skogeierforbund, Norskog, Norsk Allmenningsforbund, flere kommuner og Statskog SF.

Landbruksdepartementetoppfatter forslaget om funksjonsområder som en klar utvidelse sammenlignet med dagens fredningsadgang for truede arter etter naturvernloven. Landbruksdepartementet mener det bør vurderes om det er hensiktsmessig med mange ulike former for vern og restriksjoner. Forslaget bør ses i sammenheng med forslaget om biotopvern etter utk. § 37. Det vises også til at det er vanskelig å se rekkevidden av konsekvensene av funksjonsområder for næringsvirksomhet.

Statens landbruksforvaltning uttaler:

«Konsekvensen av dette forslaget er så langt vi kan se verken belyst eller vurdert i utredningen, og temaet er lite omtalt i merknadene. …

Det kan virke som at en mer hensiktsmessig løsning for bevaring av prioriterte arters funksjonsområder er å kombinere artsvernet, etter Utvalgets forslag til § 23, med områdevern etter Utvalgets forslag til Kap V. Derigjennom kan en også sikre at det er like rutiner for utvelging av området, gode prosesser for klargjøring av restriksjonsnivå, samt at det kan gis erstatning for ev. tap som grunneier/rettighetshaver får ved vernet.»

Norges Skogeierforbund og Norskoger kritiske til hvordan en forskrift om ivaretakelse av funksjonsområder skal fungere i praksis. Om dette uttaler Norskog bl.a.:

«Det legges opp til at prioriterte arter skal underlegges egen forskrift for ivaretakelse av artens funksjonsområder. NORSKOG kan ikke se hvordan utvalget ser for seg dette i praksis, og heller til at man i for liten grad har vurdert konsekvensene av forslaget. En skal være klar over at de rødlistede artene oftest er typer av insekter og lav, som umulig kan ivaretas på andre måter enn ved generelle tiltak for større grupper. Skogbrukets gjør dette gjennom målrettede tiltak for å fremme sårbare artsgruppers biotoper. Å trekke dette så langt som å ta for seg art for art vil være en uhensiktsmessig metode.»

Norsk Allmenningsforbund uttaler:

«Både beskyttelse av prioriterte arter og utvalgte naturtyper vil kunne innebære betydelige båndlegginger av arealer. Vern og båndlegging må kun komme etter grundig dokumentasjon og demokratiske prosesser. Slike vurderinger bør derfor ligge til forvaltningen og gjennomgå en demokratisk prosess hvor ulike ønsker blir veid opp mot hverandre.»

Valle kommuneuttaler:

«Valle kommune er kritisk til konsekvensen av omgrepet prioriterte arter. Det å ha ein prioritert art i eit område i kommunen kan medføre båndlegging av områder utan at det vert underlagd vernevedtak.»

Det heter i uttalelsen fra Fiskeri- og kystdepartementet:

«For øvrig bør avgrensning av viktige funksjonsområder og regler om ivaretakelse av disse baseres på prosesser som ikke medfører unødvendig ekskludering av næringsaktivitet.»

Fylkesmannen i Nord-Trøndelaguttaler:

«Det forutsettes at utredninger i forhold til prioriterte arter ikke belastes grunneiere og rettighetshavere.»

9.13.5.6 Skjøtsel og tilskudd

Landbruksdepartementetunderstreker at forslaget om at det kan fastsettes at offentlige tilskuddsordninger skal brukes slik at de bidrar til å sikre bevaring av prioriterte arter kan medføre store og ikke utredete konsekvenser for tilskuddsforvaltningen der de ulike tilskuddsordninger kan ha helt andre primære formål enn det bestemmelsen legger vekt på.

Statens landbruksforvaltning ønsker klarlagt hva som ligger i at det kan gis regler om skjøtselstiltak.

Norsk Sau og Geitmener «Næringsaspektet er ikke tilstrekkelig ivaretatt og må reflekteres sterkere med henblikk på skjøtselstiltak».

Det heter i uttalelsen fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag:

«Det er fornuftig å ha muligheten til å kanalisere offentlige tilskudd til sikring av prioriterte arter. Dette vil være en fordel for parter som har spesielle næringsmessige problemer med at arten prioriteres slik det foreskrives i paragrafen.»

9.13.5.7 Økonomisk kompensasjon

Enkelte instanser mener det bør ytes erstatning der arter prioriteres og ev. funksjonsområder utpekes.

Fylkesmannen i Hedmark forutsetter at spørsmålet om erstatning avklares, senest ved fastsettelse av forskriften som utpeker de prioriterte artene. Sør-Trøndelag fylkeskommunemener det er uklarheter knyttet til erstatningsspørsmålet.

I uttalelsen fra Norskog heter det:

«Når det gjelder sikring av viktige økologiske områder for prioriterte arter forutsettes det at Staten bærer kostnadene ved krav om stans av næringsvirksomhet. Dette vil også være i tråd med utvalgets redegjørelse for de nye erstatningsprinsippene.»

Nore og Uvdal kommune er kritisk til at regler om prioriterte arter innføres uten noen form for kompensasjon eller rettslig beskyttelse av grunneierne.

Setesdal Vesthei Ryfylkeheiene Landskapsvernområdeuttaler:

«Ein ser at intensjonane med prioriterte artar er gode og kan vere tenelege for å ta vare på truga arter. Innvendingane går på skissert sikring av leveområde utan å gje dei status som verna areal. … Ein vil difor sterkt oppfordre til at det blir nedfelt at i område der restriksjonsnivået vil bli tilsvarande strengt som i varig verna område, skal rettshavarane bli tilbydd at områda kan bli varig verna, med høve til kompensasjon.»

9.13.6 Konsekvenser av forslaget – tilleggsutredning

9.13.6.1 Innledning

Som det fremgår av kap. 9.13.5, påpeker flere høringsinstanser at man foreslår å innføre en ny beskyttelsesform som man ikke helt aner konsekvensene av. Innvendingene ligger først og fremst i hjemmelen til å kunne gi regler om artens økologiske funksjonsområde og hvor strenge de blir, og i kriteriene for å prioritere arten. Det er også usikkerhet knyttet til hvor mange arter det er snakk om å prioritere, jf. forholdet til rødlisten. Flere mener det også bør foreslås erstatningsregler for denne beskyttelsesformen. En del er også opptatt av om vi i dag har nok kunnskap til å etablere et system med prioriterte arter.

Departementet ønsket derfor en faglig vurdering av ordningens mulige omfang og hvilke restriksjoner som er nødvendige for å beskytte prioriterte arters økologiske funksjonsområder før det ble tatt stilling til utvalgets forslag om økologiske funksjonsområder for prioriterte arter. Departementet ba Direktoratet for naturforvaltning om å utrede disse problemstillingene. Direktoratets utredning er omtalt i kap. 9.13.6.2.

I tillegg drøftet departementet temaet prioriterte arter sammen med temaet utvalgte naturtyper på et eget møte med aktuelle miljø- og næringsorganisasjoner, ( Den Norske Turistforening, Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Miljøvernforbund, Norges Naturvernforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Sau og Geit, Norskog, SABIMA og WWF), for å få konkretisert og presisert noen av innvendingene og antyde mulige løsninger.

9.13.6.2 Direktoratet for naturforvaltningens tilleggsutredning om ordningens mulige omfang og restriksjoner

Direktoratet for naturforvaltning (DN) har i sine vurderinger basert seg på forslaget i NOU 2004: 28.

Antall arter som særlig kan være aktuelle som «prioriterte arter»

DN har utarbeidet en bruttoliste, ikke et endelig forslag, til arter som kan omfattes av utvalgets foreslåtte bestemmelser. DN understreker at hvilke arter som i realiteten skal gis status som prioritert art, må vurderes mer grundig, både overfor forventet effekt for arten og overfor bruk av andre virkemidler. DN har lagt vekt på følgende kriterier for å komme frem til listen:

• Bestandssituasjon

• Vernestatus

• Ansvarsart

• Internasjonale forpliktelser

Etter en slik gjennomgang har DN kommet frem til at ca. 400 arter totalt kan være aktuelle som prioriterte arter. DNs vurderinger er gjort før revidert Norsk Rødliste 2006 ble lagt frem. Det har også betydning for antall arter som bør velges ut.

Hvilke arter eller artsgrupper

DN viser til at artene fordeler seg på ulike artsgrupper slik: 1 kransalge, 20 makrolav, 12 bladmoser, 1 levermose, 126 karplanter, 3 snegler, 1 musling, 1 igle, 1 storkreps, 3 øyenstikkere, 5 teger, 9 biller, 57 sommerfugler, 2 årevinger, 9 fisker, 4 amfibier, 1 krypdyr, 104 fugler og 38 pattedyr.

DN påpeker at årsaken til at listen inneholder mange arter innenfor enkelte artsgrupper i første rekke skyldes at det er god kunnskap om disse artsgruppene, og at de har høy internasjonal fokus i Bernkonvensjonen og Bonnkonvensjonen.

Antall arter der regler om økologiske funksjonsområder er nødvendig

Plantegrupper og invertebrater

De terrestriske plantegruppene kransalger, lav, moser, karplanter og invertebrater, som f.eks. sommerfugler, har oftest klare habitatpreferanser og kjente voksesteder. DN mener alle prioriterte arter som tilhører invertebratene og de nevnte plantegruppene bør ha regler om funksjonsområder.

Amfibier og reptiler

DN mener det bør være regler om funksjonsområder for alle de aktuelle prioriterte artene av amfibier og reptiler. Funksjonsområdene vil være det samme som leveområdene.

Fisk, fugl og pattedyr

DN mener fugler med årevisse hekkeplasser eller andre funksjonsområder som er geografisk avgrenset og stabile fra år til år, vil være godt egnet for beskyttelse gjennom regler om funksjonsområder.

Videre mener DN at arter både av fisk, fugl og pattedyr som har et nomadisk migratorisk levesett vil kunne være egnet for beskyttelse gjennom regler om funksjonsområder. For disse artene kan det være aktuelt med slike regler dersom artene ikke nødvendigvis må knyttes til en fast lokalitet, men kan utformes slik at bestemmelsen gjelder det funksjonsområdet arten til enhver tid tar i bruk.

Oppsummering

DN mener ut fra en foreløpig vurdering av regler om funksjonsområder er aktuelt for 7 av 9 fiskearter, ca. 50 av 104 fuglearter og for 12 – 15 av de 38 pattedyrene.

DN vektlegger at det vil være behov for grundigere drøfting og vurdering av dette spørsmålet for hver enkelt art i forbindelse med den reelle utvelgelsen av prioriterte arter og vurderinger av tiltak og regelverk.

Konsekvenser av forslaget om økologiske funksjonsområder

DN har vurdert konsekvensene for tre arter, rød skogfrue, stor salamander og mnemosynesommerfugl.

Rød skogfrue:

• Funksjonsområde: Der den er registrert, inklusive de økosystemene som er en forutsetning for at arten nettopp kan overleve på disse lokalitetene. Finnes kun i sørøstlige deler av Norge.

• Nødvendige restriksjoner og tiltak for å bevare arten: Arten er fredet etter naturvernloven, men kun mot innsamling og direkte etterstrebelse. Leveområdene er ikke sikret gjennom fredningen. Åtte av 29 kjente populasjoner befinner seg innenfor naturreservater. Aktuelle tiltak ut over vern er informasjon, tilpassede driftsplaner i skogbruket, kartlegging, overvåking, tilpasset skjøtsel og forskning. Det er videre viktig å hindre direkte nedbygging av forekomster og ødeleggende former for skogsdrift. Det er en forutsetning at kalkfuruskogen rundt forekomstene også omfattes av de foreslåtte tiltakene.

• Antall og størrelsen på lokalitetene: Arten er sjelden i Norge. Det er registrert 29 populasjoner. Nødvendig å bevare arten på alle kjente voksesteder. Kjente lokaliteter er generelt små.

• Hvilken type restriksjoner som særlig vil komme i konflikt med tiltakene og hvilken bruk vil sammenfalle med tiltakene: Visse former for skogsdrift, flatehogst og markberedning, vil by på problemer. Det vil også utvidelse og nyanlegg av boligfelt og hytter. Det er også eksempler på at bygging av campingplasser, parkeringsplasser og kalkbrudd har ødelagt enkeltlokaliteter.

Stor salamander:

• Funksjonsområde: Leveområdene, dvs. gyte og oppvekstdammer med tilstøtende våtmark og nærområder. Den finnes i Midt-Norge (i dammer i skogs- og myrområder), på Vestlandet (som for Midt-Norge) og på Østlandet/Oslofjordområdet (i dammer i jordbrukslandskap og i bebygde strøk).

• Nødvendige restriksjoner og tiltak for å bevare arten: Er avhengig av fisketomme vann. All utsetting av fisk vil ødelegge lokaliteten. Andre aktuelle tiltak er restriksjoner på grøfting, drenering, utfylling, forurensning og nedbygging avhengig av lokalitet.

• Antall og størrelsen på lokalitetene: Ca. 350 kjente lokaliteter. Størrelsen på beskyttelsen av nærområder bør være på 2 – 300 meter fra dammene.

• Hvilken type restriksjoner som særlig vil komme i konflikt med tiltakene og hvilken bruk vil sammenfalle med tiltakene: Se strekpunkt to ovenfor.

Mnemosynesommerfugl:

• Funksjonsområde: Leveområdene. Dvs. i hovedsak naturtyper som sørvendte berg, rasmark og rik edellauvskog.

• Nødvendige restriksjoner og tiltak for å bevare arten: Flere av lokalitetene av arten er innenfor verneområde etter naturvernloven. Andre aktuelle restriksjoner er alle typer arealinngrep.

• Antall og størrelsen på lokalitetene: Arten er kun kjent i fire kommuner i Norge (Møre og Romsdal og Sogn og Fjordane).

• Hvilken type restriksjoner som særlig vil komme i konflikt med tiltakene og hvilken bruk vil sammenfalle med tiltakene: Den er ikke spesielt utsatt for inngrep, men man må likevel vise oppmerksomhet overfor arten ved vegbygging, steinbrudd og lignende. Gjenplanting av gran og fremmede treslag kan også virke negativt. Positivt for arten vil være beiting, hogst som holder landskapet åpent og landskapsmosaikk (genetisk utveksling).

Eksempler på arter der det i dag ikke er nødvendig å gi regler om funksjonsområder, med begrunnelse:

• Planter: Sopparter. Dette fordi de opptrer sporadisk, vanskelig å kartfeste. Biotopvern og bruk av bestemmelsene om utvalgte naturtyper vil være bedre virkemidler for å ta vare på prioriterte arter innenfor soppfamilien.

• Marine algegrupper: Disse har ennå ikke vært vurdert for rødlisting. Kunnskapsstatus er såpass lav at det gir liten mening å etablere økologiske funksjonsområder.

• Dyr generelt: For de arter der DN mener det er uaktuelt med funksjonsområder for arter av fisk, amfibier, reptiler, fugl og pattedyr er begrunnelsen i hovedsak 1) at arten kun er tilfeldig registrert i Norge, 2) at arten har en stabil og god bestand eller 3) at arten blir ivaretatt med andre virkemidler.

• Fugl: For ca. 54 av 104 arter vil det ikke være aktuelt med økologiske funksjonsområder. Fugler er generelt mobile arter, der noen opptrer stasjonært og/eller regelmessig år etter år, mens andre er regulære nomader som skifter hekkeområder fra år til år. Enkelte har også ekstreme sesongmessige vandringer (trekkfugler), mens andre er mer eller mindre stasjonære året rundt. For de fuglearter som ikke vil ha hekkeplasser med varighet ut over ett år, er det lite aktuelt å etablere økologiske funksjonsområder.

• Pattedyr: Av pattedyr vurderer DN at 23 – 26 av 38 arter ikke vil være aktuelle for økologiske funksjonsområder. Funksjonsområder for store pattedyr som hval og rovdyr er ikke vurdert som aktuelle og bør ifølge DN vurderes i sammenheng med annen forvaltning, planer, lovverk og marin økosystembasert forvaltning.

9.13.7 Departementets vurdering

9.13.7.1 Generelt

Departementet har merket seg at høringsinstansene er delt i synet på reglene om prioriterte arter. De som er positive mener forslaget vil bedre innsatsen og beskyttelsen av prioriterte arter. De som er imot er særlig kritisk til forslaget om økologiske funksjonsområder for arter og ikke i like stor grad til adgangen til å velge ut en art som prioritert.

Reglene om prioriterte arter må ikke ses isolert, men i sammenheng med øvrige regler om artsforvaltning og de muligheter man har til å beskytte arters levesteder, vokseområder mv. Regler om prioriterte arter skal erstatte hjemlene for artsfredning i naturvernloven. Bestemmelsen gir hjemmel for å kunne fatte positive vernetiltak for viltarter som i dag er fredet gjennom fredningsprinsippet uten at det er fastsatt jakttid. Dette vil bidra til en mer ryddig og lik forvaltning av disse artene.

Flere høringsinstanser er opptatt av at vern må skje etter en avveining av verne- og brukerinteresser, men de mener denne avveiningen forlates i forslaget om prioriterte arter. Reglene om prioriterte arter og områdevern er, i motsetning til de øvrige reglene i naturmangfoldloven, regler om strengt vern av arter og områder på tvers av sektorer. Reglene om prioriterte arter skal som nevnt overfor erstatte gjeldende regler i naturvernloven om fredning av enkeltarter. Slik beskyttelse vil ofte kreve strenge tiltak. Samtidig skal de ikke iverksettes strengere enn det som er nødvendig for å ta vare på arten på kort og lang sikt. Vedtak om prioriterte arter skal følges opp med konkrete handlingsplaner der dette er hensiktsmessig.

Departementet mener et regelverk om prioriterte arter vil ha en svært viktig og selvstendig betydning ved siden av et generelt forvaltningsprinsipp for høsting og annet uttak av arter. Både internasjonale forpliktelser og oversikter over artenes økologiske tilstand viser at noen arter trenger en ekstra sektorovergripende beskyttelse og at det er behov for å ha virkemidler som kan verne arter mot alle påvirkninger, og ikke bare direkte etterstrebelse. Det vises her bl.a. til Bernkonvensjonen (art. 5 og 6) og Bonnkonvensjonen (art. III og IV), som pålegger de stater som har sluttet seg til konvensjonene til å totalfrede enkelte arter mot høsting eller annet uttak. Slike forpliktelser er først og fremst basert på disse artenes økologiske tilstand, dvs. at det antas å være fare for artens overlevelse hvis det ikke settes inn frednings- eller bevaringsvedtak. Det vises også til EUs fugle- og habitatdirektiv, som ikke er en del av EØS-avtalen, men som har et særlig fokus på å sikre arters leveområder, jf. Soria Moria-erklæringen (Plattform for regjeringssamarbeidet mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet 2005 – 2009) kap. 2 om å «ta i bruk det beste fra EUs miljølovgivning».

Departementet mener Norge må ha et sterkt og fleksibelt regelverk for prioriterte arter og deres økologiske funksjonsområder.

9.13.7.2 Kriterier for utvelging og saksbehandling

Kriterier

Utvalget har foreslått tre kriterier som enten alene eller sammen kan gi grunnlag for å gi en art status som prioritert. Kriteriene er ikke uttømmende. Kriteriene skal kunne fange opp de situasjoner der det er behov for å gi en art en ekstra beskyttelse eller for å iverksette positive beskyttelsestiltak. Departementet slutter seg i all hovedsak til disse kriteriene.

Departementet er, som også flere høringsinstanser påpeker, opptatt av å ha klare kriterier for utvelgelsen av arter. I hovedsak er utvalgets forslag i samsvar med dette. Departementet har imidlertid funnet grunnlag for ytterligere presiseringer og å endre kriteriet som knytter seg til begrepet «ansvarsart».

Departementet mener – som utvalget – at kriteriene i første ledd ikke bør blandes sammen med begrepsbruken i rødlisten som bruker kategorier som «truet», «sårbar», «hensynskrevende» eller «sjelden». Kriteriene i første ledd skal stå på egne bein, og det er ingen automatikk i at f.eks. en truet art skal velges ut som prioritert. Rødlisten vil imidlertid danne et viktig faglig underlagsmateriale for de vurderinger myndighetene skal gjøre etter første ledd.

Enkelte høringsinstanser ønsker å vite hvor mange arter det vil være aktuelt å prioritere. Fra Direktoratet for naturforvaltnings side er det på oppdrag fra departementet antydet at ca. 400 arter kan være aktuelle som prioriterte arter. Direktoratet understreker imidlertid at hvilke arter som skal gis status som prioritert art, må vurderes mer grundig, både overfor forventet effekt for arten og overfor bruk av andre virkemidler. Departementet mener det ikke er mulig å si noe presist om hvor mange arter som er aktuelle som prioriterte arter. Etter departementets vurdering er det sentrale hvilke arter som trenger beskyttelse og hvilke tiltak som må settes i verk, ikke antall arter. Arbeidet med å sikre arter gjennom reglene for prioriterte arter vil måtte skje i flere etapper. I første omgang bør man vurdere en prioritering for de arter som er mest truet eller sårbare. For å kunne gi presise regler om slike arter, forutsettes at man har god informasjon om bestandssituasjon, bestandsutvikling og påvirkningsfaktorer, hvor disse artene normalt befinner seg samt et tilstrekkelig kartgrunnlag. Dette siste er, særlig for planter, viktig for kommunene når de i sin arealplanlegging skal søke å ta hensyn til slike arter. Her vil Artsdatabankens kunnskapsgrunnlag og oversikter spille en viktig rolle. Det bør også ses på forventet effekt av å prioritere arten og om det er andre virkemidler som er mer hensiktsmessige for å beskytte arten.

Dersom er art befinner seg i to eller flere land har statene etter Bernkonvensjonen art. 11 en samarbeidsplikt i de tilfeller der det vil effektivisere gjennomføringen av konvensjonen.

Overfor vilkåret i § 23 første ledd bokstav a bør ikke ethvert avvik fra forvaltningsmålet gi adgang til å prioritere arten. Avviket bør være markert, og det bør ikke bare ses i sammenheng med bestandssituasjonen, men også overfor bestandens utvikling. Departementet foreslår derfor å justere ordlyden i bokstav a fra at «arten har en bestandssituasjon som strider mot målet i § 5 første ledd» til at «arten har en bestandssituasjon eller bestandsutvikling som strider mot målet i § 5 første ledd.».

Departementet foreslår å ta ut begrepet ansvarsart fra § 23 første ledd bokstav b. Begrepet ansvarsart ble introdusert med den første norske rødlisten, som ble publisert i 1992. I den reviderte rødlisten som kom i 1998 3 ble det understreket at ansvarsarter ikke var en truethetskategori, men ment som et supplement til rødlisten. Ellers var utgangspunktet som for 1992.

I rødlisten av 1998 anbefales følgende definisjon på hva som bør være retningsgivende for hvordan ansvarsarter utvelges:

• Endemiske arter for Norge eller Norden

• Arter som forekommer med minst 25 % av den europeiske bestand i Norge

• Arter som er omfattet av europeiske eller globale rødlister.

Begrepet «ansvarsart» er ikke med i den reviderte Norsk Rødliste 2006.

Begrepet «ansvarsart» har ikke en internasjonal definisjon. Det finnes imidlertid mange ulike definisjoner fra enkeltland, (bl.a. Danmark og Norge), i nordisk sammenheng (Höjer 1995 4), i Europeisk sammenheng, (nå i hovedsak overtatt av Natura 2000) og fra enkelte fagmiljøer. I tillegg til at det ikke finnes en ensartet definisjon brukes begrepet i ulike sammenhenger både nasjonalt og internasjonalt. Etter departementets vurdering taler dette mot å innføre en definisjon av begrepet «ansvarsart» i naturmangfoldloven.

Videre viser departementet til at de behov kriteriet i bokstav b skal dekke er knyttet til arter som har sin vesentligste utbredelse eller genetiske særtrekk i Norge. Kriteriet bør derfor begrenses til slike arter. Dette er ikke nødvendigvis arter som er truet, men som viser Norges særskilte ansvar for arten eller artens genetiske mangfold overfor andre land. En slik presisering vil også omfatte såkalte endemiske arter, dvs. arter som har sin opprinnelse i Norge eller bare finnes i Norge.

Enkelte høstbare marine arter har naturlig hovedutbredelse i Norge og kan forekomme i betydelige mengder. Slike arter vil normalt falle utenfor intensjonen med bestemmelsen i § 23, jf. formuleringen «i særlige tilfeller» i § 23 annet ledd.

Utenfor kriteriet i bokstav b faller arter på internasjonale eller europeiske rødlister. Departementet mener arter på slike lister i stor grad vil omfattes av kriteriene i bokstavene a og c, dvs. enten vil arten ha en bestandssituasjon eller bestandsutvikling som vesentlig strider mot målet i § 5 første ledd, eller så vil arten omfattes av internasjonalt forpliktende artslister. Et tilleggsargument for ikke å ha med internasjonale rødlister som et eget kriterium for prioritering er at arter på slike lister ikke nødvendigvis har en dårlig bestandssituasjon i Norge. Dessuten må man overfor slike rødlister gjøre en vurdering av hvilke arter som er relevante for Norge i og med at mange perifere arter også listes under Norge. Eksempelvis fuglearter som er observert som tilfeldige gjester et fåtall ganger i Norge, samt ulike fiskearter som opptrer sporadisk i norske farvann.

Dersom det likevel skulle vise seg at det er en eller flere arter på internasjonale rødlister som bør vurderes prioritert i Norge, og dette ikke dekkes av bokstav a eller c, kan dette likevel brukes som begrunnelse for prioritering, ettersom § 23 første ledd ikke er uttømmende.

Departementet foreslår en mindre presisering i utvalgets forslag til bokstav c. Bestemmelsen endres fra «internasjonale forpliktelser gjør prioritering nødvendig» til «det er internasjonale forpliktelser knyttet til arten».

Saksbehandling

Det er i første ledd lagt opp til en saksbehandling der forslag om å prioritere en art skal følge reglene for forskrifter, jf. forvaltningsloven § 37. Flere høringsinstanser stiller seg tvilende til at den saksbehandlingen forskriftsformen legger opp til er tilstrekkelig til å utpeke arter som prioriterte og til å etablere økologiske funksjonsområder for slike arter. Disse instansene etterlyser en mer demokratisk prosess og peker bl.a. på de regler som gjelder for arealplaner etter plan- og bygningsloven og de saksbehandlingsregler som gjelder for områdevern.

Departementet viser til at forskriftsformen er den som er brukt i praksis for vern av arter etter gjeldende naturvernlov. Riktignok gjelder naturvernloven § 18 også for vern av arter, men dersom man ser bort fra de regler som særlig er utformet med tanke på konkrete geografiske områder står man igjen med forskriftsformen. Videre viser departementet til at forskriftsform er vanlig der myndigheten skal gi generelle regler om et tema eller saksområde som f.eks. pålegger private plikter, eller gjør inngrep i privates rettigheter. Reglene retter seg dessuten til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer. Departementet ser derfor forskriftsformen som den naturlige rammen for saksbehandlingen i disse tilfellene.

Når det er utarbeidet et forslag til forskrift om prioriterte arter, vil det bli sendt på bred offentlig høring til interesseorganisasjoner, herunder miljø- og næringsorganisasjoner, fagorganer og vitenskapelige institusjoner, statlige myndigheter som har interesser eller i sin forvaltning vil kunne berøre den aktuelle arten, samt til alle fylkeskommuner og kommuner innenfor det geografiske utbredelsesområdet for arten. Sametinget skal få forelagt utkastet når det gjelder arter som blir berørt av samisk bruk. Tilsvarene prosesser vil bli gjennomført der det skal etableres økologiske funksjonsområder for prioriterte arter etter § 24 første ledd bokstav b. Uttalelser som kommer inn skal vektlegges av vedtaksmyndigheten på vanlig måte før endelig vedtak fattes. Departementet ser dette som en demokratisk framgangsmåte som ikke fratar berørte interesseres muligheter til å delta og påvirke saken på en konstruktiv måte. Saksbehandlingen ved etablering av økologiske funksjonsområder for arter skal i utgangspunktet følge de samme regler. Dersom slike områder etableres etter naturmangfoldlovens regler om utvalgte naturtyper eller områdevern, eller etter annet regelverk, skal saksbehandlingen følge reglene etter det aktuelle regelverket. Det er vedtakets karakter og påvirkning på samiske forhold som er avgjørende for om staten er forpliktet til å konsultere Sametinget, jf. prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget.

Det er ikke foreslått egne regler for prosessen i forkant av saksbehandlingen etter forvaltningsloven § 37 om forskrifter. Etter departementets syn er det tilstrekkelig å ha formaliserte regler om at organisasjoner og andre med rettslig klageinteresse kan be myndighetene vurdere om en art skal prioriteres, jf. § 23 tredje ledd. I praksis vil bl.a. Norsk rødliste 2006, samt annen informasjon om arters status, danne et viktig grunnlag for myndighetenes vurderinger i forkant av en eventuell forskriftsbehandling. I arbeidet med å fremskaffe kunnskap om arter er det dessuten viktig med en dialog mellom forskning, forvaltning og organisasjoner, for på den måten å ha best og mest mulig oppdatert og felles kunnskapsgrunnlag om arters tilstand og utvikling.

9.13.7.3 Vurderingsplikt

Departementet foreslår i § 23 tredje ledd at myndighetene pålegges en plikt til å vurdere om en art bør prioriteres. Plikten inntrer «Når det foreligger dokumentasjon for at en art etter vitenskapelige kriterier antas å ha en tilstand eller utvikling som vesentlig strider mot målet i § 5 første ledd».

I høringen har enkelte instanser tatt til orde for en handlingsplikt eller automatisk vern dersom arten har en tilstand som er i strid med forvaltningsmålet i § 5 første ledd. Departementet ønsker ikke en slik løsning. Vurderingen av om tilstanden til en art strider mot målet i § 5, vil være skjønnsmessig. Departementet ser det som en styrke ved bestemmelsen at man får en helhetlig vurdering av tilstand, utvikling, virkemiddelbruk og samfunnsmessige avveininger ved beslutninger av om arter skal prioriteres eller ikke. Det innebærer f.eks. at en art ikke nødvendigvis må pekes ut som prioritert dersom dette virkemidlet ikke antas å være det som er best egnet til å fremme beskyttelse av arten selv om det foreligger vitenskapelig dokumentasjon som tyder på en negativ utvikling. Det bør ikke være automatikk mellom at en art etter vitenskapelige kriterier er truet og utpeking som prioritert art.

Det følger av tredje ledd at en organisasjon eller andre med rettslig klageinteresse kan bringe spørsmålet om prioritering av en art inn for myndigheten og på den måten pålegge myndigheten en vurderingsplikt. Høringsinstansene er delt i synet på innføringen av en slik bestemmelse. Departementet ser det som en styrke i miljøvernarbeidet at en så sentral miljølov som naturmangfoldloven gir klar beskjed om at organisasjoner og andre som har særlig interesse i at en art bevares, har anledning til å bringe saken inn for myndigheten til vurdering.

Miljøverndepartementet legger til grunn at ordlyden i tredje ledd ikke går særlig lenger enn det som er vanlig etter etablert praksis. Organisasjoner settes derfor ikke en særstilling overfor vanlige demokratiske prosesser gjennom dette forslaget. Forslaget innebærer imidlertid at vedkommende myndighet må synliggjøre sine vurderinger. Miljøverndepartementet ser det som viktig å gi et klart signal om at organisasjoner og andre med rettslig interesse kan bringe spørsmålet om å prioritere en art inn for myndighetene til vurdering. Dette vil være med på å vitalisere miljøvernarbeidet, og gi andre aktører enn myndighetene en tydeligere pådriverrolle enn i dag i slike saker.

Det er i forslaget ikke angitt noen formkrav eller retningslinjer knyttet til myndighetenes vurdering. Departementet anser det derfor heller ikke som nødvendig å knytte vilkår og dokumentasjonskrav til en slik anmodning fra organisasjoner og andre med rettslig interesse. I den grad andre ønsker å imøtegå de innspill som kommer, kan myndigheten velge å innhente slike fra f.eks. fors­kere og andre i forkant av en eventuell høring om å prioritere arten, eller velge å be om innspill i selve høringen.

Noen høringsinstanser mener at det bør være klageadgang på departementets vurdering knyttet til om det skal igangsettes et forskriftsarbeid eller ikke. Slik departementet ser det står man her overfor to hovedsituasjoner:

1. Departementet mener at det ikke er grunnlag for å sette i gang et forskriftsarbeid.

2. Departementet starter et forskriftsarbeid, innhenter uttalelser og forelegger saken for Kongen for endelig beslutning.

I begge situasjonene må myndigheten gjøre en vurdering og fatte en beslutning, dvs. enten at saken ikke skal videreføres, eller at det skal igangsettes et forskriftsarbeid. Førstnevnte tilfelle er en beslutning om ikke å igangsette en forskriftsprosess. Departementet har vanskelig for å se hva det ev. skal kunne klages over i disse tilfelle. Slike beslutninger er heller ikke å anse som et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Beslutninger i sistnevnte tilfelle fører til at det gjennomføres en vanlig forskriftsprosess der det innhentes uttalelser om behovet for utvelging, behovet for tiltak, om konsekvensene for næringsinteresser mv. En slik beslutning er i forvaltningsrettslig forstand å betrakte som prosessledende, og er ikke gjenstand for klage. I en høring vil alle berørte interesser kunne komme med sine innvendinger før Kongen i statsråd til slutt ta endelig stilling til om en art skal prioriteres.

På denne bakgrunn kan ikke departementet se at det i disse tilfellene er behov for regler som avviker fra forvaltningslovens alminnelige regler om enkeltvedtak og klage.

9.13.7.4 Prioriterte arter som har nådd forvaltningsmålet for arter

Departementet mener reglene om prioriterte arter er et virkemiddel som skal bidra til at arter som er sårbare eller truet kan forekomme i levedyktige bestander. Det innebærer bl.a. at når en art har en tilstand eller utvikling som ikke lenger oppfyller kriteriene i § 23 første ledd bokstav a, skal det igangsettes en prosess der siktemålet er at arten ikke lenger skal være prioritert. Dette følger av § 23 fjerde ledd.

9.13.7.5 Bestemmelser om prioriterte arter

Departementet er enig med utvalget i at en prioritering må gi arten en bedre beskyttelse enn de alminnelige reglene om artsforvaltning i lovkap. III. En styrket beskyttelse kan bestå av flere elementer som bør fastsettes i den enkelte forskrift om prioritering av en art. I forskriften bør det for det første kunne settes strengere regler for uttak av eksemplarer av arten enn det som følger av de øvrige bestemmelsene i lovkap. III. Dette vil imidlertid ikke være den viktigste rettsvirkningen av prioritering. Som regel vil uttaket kunne begrenses allerede etter de alminnelige reglene i lovkap. III.

De merknadene som er kommet inn til utvalgets forslag til tredje ledd knytter seg i all hovedsak til forslaget om å innføre regler om økologiske funksjonsområder. Departementet har skilt ut behandlingen av dette temaet, se kap. 9.13.7.6 nedenfor.

Departementet foreslår ingen endringer i de to øvrige bestemmelsene som utvalget foreslår om hva som kan fastsettes i forskrift om prioriterte arter, jf. § 24 første ledd bokstav a og c.

9.13.7.6 Bestemmelser om økologiske funksjonsområder for prioriterte arter

Tradisjonelt har fredningsprinsippet etter viltloven og lakse- og innlandsfiskloven og konkrete artsfredninger etter naturvernloven vært de sentrale virkemidlene for å sikre artenes overlevelse i Norge. Disse virkemidlene har vært ansett som nødvendige, men ikke alltid tilstrekkelige, for å sikre artenes overlevelse.

I mange tilfeller er det ikke jakt eller andre former for avliving som utgjør trusselen mot arter, men inngrep og aktiviteter i artenes leve- og vokseområder. Det er derfor på det rene at en rekke prioriterte arter trenger en utvidet beskyttelse gjennom reguleringer knyttet til uttak og inngrep i artens leve- og funksjonsområde. Denne koblingen mellom arten og artens funksjonsområde for å sikre arten på lang sikt, er nedfelt i en rekke internasjonale konvensjoner Norge har sluttet seg til, jf. bl.a. Bernkonvensjonen art. 4 (1) og Bonnkonvensjonen art. III (4) (a). Departementet viser også til at regler for vern av arters levesteder står sentralt i EUs habitatdirektiv (art. 3) og fugledirektiv (art. 3 og 4). (Disse direktivene ikke er en del av EØS-avtalen). Det vises dessuten til Artsdatabanken og flere miljø- og friluftsorganisasjoner som mener at regler om funksjonsområder er helt nødvendige for å sikre arter. Departementets vurdering er at det er et klart behov for å ha regler som kan beskytte og regulere prioriterte arters funksjonsområder.

I dag er det adgang til å verne funksjonsområder gjennom områdevern etter naturvernloven (biotopfredningsområder for spesielle arter og artsvern gjennom naturtypevern), og biotopvern etter lakse- og innlandfiskloven og viltloven. Det er imidlertid ikke systematisk kartlagt hvilke truede og sårbare arter som inngår i eksisterende og i planlagte verneområder. Samtidig viser forvaltningspraksis at bruken av disse virkemidlene verken er tilstrekkelige eller fleksible nok til å dekke behovet for å beskytte truede arters funksjonsområder. Dette har bl.a. sammenheng med at slike områder er ganske små og derfor dårlig egnet som verneområder, og fordi restriksjonsnivået i mange tilfeller vil være ganske mildt og enkelt å forholde seg til. Departementet mener derfor at et generelt regelverk for slike områder egner seg bedre enn regler for områdevern.

På denne bakgrunn mener departementet det er behov for nye grep og mer fleksible virkemidler for å beskytte prioriterte arters funksjonsområder. Departementet går derfor inn for slike regler, men med justeringer og endringer overfor utvalgets forslag. Departementet har i utformingen av reglene søkt å imøtekomme flere av innvendingene i høringen gjennom å bedre forutsigbarheten mht. størrelsen på arealene, ved å anslå hvilket restriksjonsnivå og hvilke tiltak som må iverksettes for å ta vare på den enkelte art, samt ved å synliggjøre konsekvensene for kommuner, eiere og rettighetshavere.

Departementets forslag innebærer for det første at det skal gis generelle regler om beskyttelse av visse typer økologiske funksjonsområder av mindre omfang. Videre må de restriksjoner som pålegges ikke medfører vesentlig vanskeliggjøring for igangværende virksomhet.

Slike generelle regler kan stille særskilte krav om at virksomhet i slike områder må ta spesielle hensyn til områdenes funksjon for den prioriterte arten. Aktuelle områder kan være hiområder, myteområder, overnattingsområder, spill- gyte- eller parringsområder, eller yngle- eller oppvekstområder. For mindre mobile arter er også leveområdet eller voksestedet et viktig funksjonsområde. Dersom det er behov for å etablere store økologiske funksjonsområder, f.eks. trekkveier og store beiteområder, er det ikke hjemmel for det etter § 24 første ledd bokstav b, jf. begrepet «mindre». I slike tilfeller vil bruk av plan- og bygningsloven eller reglene om områdevern være de mest aktuelle virkemidlene. Bestemmelsen er utformet med tanke på funksjonsområder på land og er ikke gjort gjeldende i sjø.

Dersom det i vurderingsfasen før vedtaket fattes ikke vurderes at vedtaket medfører en vesentlig vanskeliggjøring, men det etter en tid viser seg at summen av hensyn gir restriksjoner av et omfang som likevel medfører en vesentlig vanskeliggjøring og et vesentlig tap, kan grunneier kreve at området vernes etter kap. V eller at det gjøres unntak fra prioriteringen for de aktuelle områdene etter femte ledd.

Mulige restriksjoner kan være knyttet til utbygging/nedbygging, grøfting, drenering, utfylling og visse former for skogsdrift. Restriksjonen kan også knyttes til bestemte tidsperioder, som hekke- og yngletid. Dersom restriksjonsnivået legges på samme nivå som ved områdevern, skal normalt reglene om områdevern brukes.

Innføringen av regler om økologiske funksjonsområder forutsetter at man har god kjennskap til hvor i landet og i hvilke områder eller naturtyper slike arter vanligvis befinner seg. Departementet vil derfor legge vekt på å synliggjøre dette i forskriften og i veiledningsmaterialet for de prioriterte artene som får økologiske funksjonsområder. Det vil også bli lagt vekt på å synliggjøre den geografiske utstrekningen av det økologiske funksjonsområdet for den aktuelle prioriterte arten. Dette vil samlet sett sikre eiere, rettighetshavere og andre berørte god forutsigbarhet mht. hvordan man skal forholde seg til slike regler.

For det annet åpnes det for at de arter som trenger beskyttelse gjennom økologiske funksjonsområder kan sikres gjennom andre regler i naturmangfoldloven eller i andre lover. Dette innebærer at myndigheten samtidig med at en art velges ut som prioritert, også må vurdere om økologiske funksjonsområder skal fastsettes etter naturmangfoldlovens regler om utvalgte naturtyper eller områdevern, eller etter regler som regulerer virksomhet etter plan- og bygningsloven, skogloven, jordloven, havressurslova mv.

Dersom myndigheten beslutter at det skal etableres slike funksjonsområder skal prosessen følge de saksbehandlingsregler som gjelder for hhv. utvalgte naturtyper, områdevern, planer etter plan- og bygningsloven og beskyttelsesordninger etter annet regelverk. Også rettsvirkningsspørsmål og spørsmål om erstatning vil følge disse reglene.

Forslaget gir anledning til å velge ut økologiske funksjonsområder som utvalgte naturtyper ut fra ønske om å sikre en arts leve- eller vokseområde. En rekke arter som trenger en ekstra beskyttelse eller særlig oppmerksomhet holder til i truede naturtyper eller vegetasjonstyper. I slike tilfeller er denne sikringsformen aktuell.

Områdevern skal primært brukes der det er behov for økologiske funksjonsområder av et større omfang og der vernet må være strengt.

Reglene i annet lovverk kan f.eks. brukes der det er behov for mer enkle beskyttelsestiltak eller tidsbegrensede tiltak knyttet til en sektor. Dette gjelder f.eks. der det er tilstrekkelig for å beskytte arten at det forbys å foreta hogst, bygging mv. i bestemte perioder (hekketid, yngletid mv.), eller at skjøtsel eller hogst skal gjennomføres på en måte som tar tilstrekkelig hensyn til arten, og at dette er saklige hensyn etter disse lovene. Dette kan gjøres på ulike måter, f.eks. gjennom meldeplikt til kommunene i forkant eller etterkant av tiltaket. Dersom beskyttelsestiltakene berører flere sektorer bør generelle regler fastsettes etter § 24 første ledd bokstav b.

Hva som menes med at restriksjonene i § 24 første ledd bokstav b annet punktum ikke må «medføre en vesentlig vanskeliggjøring av igangværende bruk» er nærmere omtalt i kap. 21. Også unntaksbestemmelsen i tredje punktum er omtalt i kap. 21.

9.13.7.7 Dispensasjonsadgang

Miljøverndepartementet viser til at verken utvalget eller høringsuttalelsene berører spørsmål om dispensasjonsadgang i økologiske funksjonsområder for prioriterte arter. Om dette skyldes at man mener det ligger en slik adgang innebygd i forslaget, eller at det ikke er behov for slike regler, er usikkert.

Etter departementets vurdering bør loven ha en klar dispensasjonshjemmel for inngrep eller bruk som kan ødelegge eller forringe en prioritert arts økologiske funksjonsområde. En slik hjemmel vil sikre nødvendig fleksibilitet i forvaltningen av økologiske funksjonsområder enn det generelle regler om dette alene kan gi. En slik hjemmel vil også fungere som en sikkerhetsventil for uforutsette tilfeller. Samtidig er det viktig at bestemmelsen ikke brukes på en slik måte at de økologiske funksjonsområdene mister sin funksjon for de aktuelle artene.

Departementet foreslår at det kan gjøres unntak fra forskrift fastsatt i medhold av § 23 dersom det ikke forringer artens bestandssituasjon eller bestandsutvikling, jf. § 24 femte ledd. I dette ligger bl.a. at tiltak og bruk ikke må ødelegge mulighetene for artens overlevelse. Det kan også dispenseres dersom vesentlige samfunnshensyn gjør det nødvendig. Dette er en sikkerhetsventil for situasjoner og tiltak av stor samfunnsmessig betydning som man ikke kunne forutse på vedtakstidspunktet.

Muligheten til å dispensere fra de bestemmelser det vises til i fjerde ledd følger av de respektive bestemmelser om dette i andre lovkap. i naturmangfoldloven (utvalgte naturtyper og områdevern) og sektorlovgivningen.

9.13.7.8 Skjøtsel, tilskudd og handlingsplaner

Miljøverndepartementet er enig med utvalget i at forskriften om prioriterte arter kan gi regler om skjøtselstiltak når dette er nødvendig for å sikre bevaring av arten.

Det framgår av bestemmelsens første punktum at skjøtselstiltak skal skje «i samsvar med § 47». Det innebærer bl.a. at myndigheten kan foreta skjøtsel. Myndigheten kan også inngå avtale med grunneier og interesserte organisasjoner om å utføre skjøtselstiltak. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for å pålegge grunneieren, rettighetshaveren eller andre å gjennomføre en bestemt skjøtsel eller bruk av området. Dette må bero på avtale. Rammen for hvilke skjøtselstiltak som kan gjennomføres framgår av § 47 annet ledd.

Det følger av utvalgets forslag til annet punktum at forskriften også kan «sette krav om at offentlige tilskuddsordninger anvendes slik at de bidrar til å sikre bevaring av en prioritert art i samsvar med § 5 første ledd». Departementet forstår forslaget slik at det i forskriften kan fastsettes at offentlige tilskuddsordninger skal brukes på den prioriterte arten. Det kan også fastsettes at offentlige tilskuddsordninger ikke skal anvendes slik at det motvirker eller vanskeliggjør arbeidet med å sikre en prioritert art. Dersom det fastsettes en slik forskrift må den anses som en retningslinje eller anvisning om bruk av offentlige tilskuddsmidler som skal tillegges vekt i den vurdering den enkelte myndighet gjøre ved søknad om/tildeling av tilskuddsmidler. En slik bestemmelse kan imidlertid ikke anses som en plikts- eller forbudsbestemmelse om bruk av offentlige tilskuddsmidler.

Departementet er enig i at det er behov for en slik bestemmelse. Departementet vurderer det imidlertid slik at en bestemmelse om at bruk av offentlige tilskudd bør anvendes slik at de bidrar til bevaring av en prioritert art bør framgå direkte av loven, og ikke den enkelte forskrift. Dermed unngår man å lete seg frem i den enkelte forskrift for å få klarlagt om det gjelder en slik bestemmelse eller ikke. Departementet ønsker også å klargjøre at bestemmelsen gjelder for alle prioriterte arter, og ikke bare de som knytter seg til forvaltningsmålet i § 5 første ledd. På denne bakgrunn gjøres følgende endring i utvalgets forslag til § 24 annet ledd annet punktum: «Offentlige tilskuddsordninger skal så langt mulig bidra til å sikre bevaring av en prioritert art.»

Det følger av § 24 tredje ledd at dersom det gis regler om beskyttelse av visse typer økologiske funksjonsområder for prioriterte arter etter første ledd bokstav b, der aktiv skjøtsel eller andre typer tiltak er en forutsetning for ivaretakelse av funksjonsområdet, skal staten legge frem en handlingsplan for å sikre slike områder. Det etableres en egen tilskuddsordning for å gjennomføre slike handlingsplaner. Midlene skal i hovedsak gå til aktive tiltak.

9.13.7.9 Økonomisk kompensasjon

Enkelte høringsinstanser tar til orde for at det gis erstatning for det økonomiske tapet man lider ved å etablere økologiske funksjonsområder for prioriterte arter. Paragraf 24 første ledd bokstav b gir hjemmel for å treffe vedtak om generelle regler om økologiske funksjonsområder. Samtidig skal myndigheten etter tredje ledd vurdere om det er behov for ytterligere tiltak om økologiske funksjonsområder etter naturmangfoldloven eller etter andre lover. Innføring av generelle regler om økologiske funksjonsområder etter § 24 første ledd bokstav b tar på samme måte som ved utvalgte naturtyper, ikke sikte på et strengt restriksjonsnivå. Videre vises det til at økologiske funksjonsområder etter første ledd bokstav b kun omfatter mindre områder. Departementet mener derfor det ikke er grunnlag for å ha særskilte erstatningsregler i disse tilfellene. Spørsmålet om erstatning må derfor avgjøres etter de vanlige ulovfestede regler om erstatning for rådighetsreguleringer eller ev. andre særregler om kompensasjon.

Spørsmålet om erstatning der økologiske funksjonsområder etableres ved områdevern løses etter de regler som gjelder for områdevern. Tilsvarende vil etablering av slike funksjonsområder etter annet lovverk, f.eks. skogloven eller plan- og bygningsloven, løses etter reglene i disse lovene.

9.14 Handel med arter

9.14.1 Gjeldende rett

Norges forpliktelser overfor handel med truede plante- og dyrearter etter CITES går frem av forskr. 15. november 2002 nr. 1276 til gjennomføring av konvensjon 3. mars 1973 om internasjonal handel med truete arter av vill flora og fauna. Forskriften er gitt med hjemmel i forskjellige lover, herunder viltloven og lov 6. juni 1997 nr. 32 om innførsle- og utførsleregulering. Det innebærer bl.a. at rettsvirkningene av overtredelse vil avhenge av hvilken art og hjemmelslov det dreier seg om. Bestemmelsen i forskriften følger i hovedsak konvensjonens bestemmelser. Regelverket for arter på CITES liste I (dyre- og plantearter som er truet av utryddelse) er i norsk rett formulert noe strengere enn i konvensjonen, ved at det er fastsatt et forbud med mulighet for dispensasjon. Ilandføring fra havet dekkes ikke av forskriften.

Videre gir viltloven § 26 nr. 9 hjemmel for forskrifter om innførsel og utførsel av viltarter. For levende anadrome laksefisk, innlandsfisk, rogn eller unger av slik fisk eller næringsdyr for fisk, setter lakse- og innlandsfiskloven § 8 som utgangspunkt forbud mot import. I tillegg har bl.a. matloven ulike hjemler for omsetning, eksport og import. Matloven § 12 gir hjemmel til å fastsette forskrifter som kan forby eller begrense omsetning og bruk av varer, eller sette krav til eller forbud mot import og eksport. Slike forskrifter kan gis for å gjennomføre matlovens formål eller for å ivareta Norges internasjonale forpliktelser. Dessuten har matloven §§ 18 og 19, om henholdsvis plantehelse og dyrehelse, hjemmel til å gi forskrifter om bl.a. flytting, transport, omsetning og bruk av planter og levende og døde dyr.

9.14.2 Internasjonal rett

Internasjonale avtaler om handel med truede dyre- og plantearter

Norge har sluttet seg til en rekke internasjonale konvensjoner om vern av arter. Overfor til handel med arter er det særlig konvensjonen om internasjonal handel med truede dyre- og plantearter (CITES) som er aktuell. I tillegg til internasjonale forpliktelser om vern har Norge også sluttet seg til internasjonale regelsett, som EØS-avtalens handelsregelverk og avtalen om Verdens handelsorganisasjon (WTO), som kan begrense hvilke tiltak som kan iverksettes.

CITES

CITES er en global konvensjon som har som formål å verne truede dyre- og plantearter mot utryddelse som følge av internasjonal handel.

Det er i CITES etablert et system med import- og eksportlisenser for visse opplistede dyre- og plantearter og produkter av slike. Lisens kan gis på vilkår angitt i konvensjonen. Det er utarbeidet tre lister over arter med ulik grad av vernestatus og ulike regler for handel, jf. art. III til V. Arter oppført på liste I er underlagt et forbud mot innførsel uten tillatelse fra eksport- og importland. Handel med arter på liste II krever tillatelse fra eksportlandet. For oppdrettede eksemplarer kreves opprinnelsesbevis. Liste III inneholder arter som er beskyttet i minst ett land som har bedt andre CITES-parter om assistanse med hensyn til kontroll med handelen. Statene skal utpeke en myndighet med ansvar for oppfølgning av konvensjonen (i Norge er dette Direktoratet for naturforvaltning). Partene forplikter seg til å innføre straff for ulovlig handel med aktuelle arter og til å beslaglegge ulovlig innførte individer eller returnere dem til eksportlandet, jf. art. VIII.

Omkring 5000 dyrearter og 28 000 plantearter er gjenstand for vern under CITES. Med unntak av samtlige hvalarter er marine arter bare unntaksvis oppført på listene. Det er et problem at listing av hvalarter og noen marine arter ikke er basert på vitenskaplige rådgivning, men på politisk grunnlag. Norge har derfor måttet reservere seg mot listing av noen arter.

Bernkonvensjonen

Konvensjonens formål er først og fremst å verne truede og sårbare arter mot overutnyttelse, men også å verne artene og deres naturlige leveområder mot andre trusler. Videre er det et formål å fremme regionalt samarbeid om slikt vern.

Etter art. 6 e) er man forpliktet til å treffe hensiktsmessige lovgivnings- og administrative tiltak for å regulere besittelse av og innenlands handel med levende eller døde eksemplarer, og lett kjennelige delprodukter av dyrearter som er listet i konvensjonens vedlegg II.

Det internasjonale handelsregelverket

Det internasjonale handelsregelverket er et regelsett som kan begrense hvilke tiltak som kan iverksettes. Dette regelverket dreier seg dels om EØS-avtalens handelsregelverk og dels om WTO. Se omtalen i kap. 4.2.1.8.

Det er også et internasjonalt regelverk som tar sikte på å hindre at plante- og dyresykdommer spres gjennom internasjonal handel. Det samarbeidet som finner sted, er i stor grad basert på standardisering innenfor International Plant Protection Convention (IPPC) og Office International des Epizooties. De relevante regelverkene har tradisjonelt rettet seg mot beskyttelse av landbruksinteresser, men er utvidet til også å omfatte problemstillinger knyttet til biologisk mangfold, særlig plantevern.

Frihandelsavtalene mellom EFTA-landene

Frihandelsavtalene mellom EFTA-landene Island, Liechtenstein, Norge og Sveits og 15 andre land bygger på og supplerer WTO-avtalene ved at de går noe lengre på enkelte områder. De innebærer imidlertid ingen begrensninger i muligheten til å regulere handel med arter utover det som følger av WTO-avtalene.

9.14.3 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at Norge har påtatt seg internasjonale forpliktelser knyttet til internasjonal handel med og ilandføring av truede arter, jf. CITES og Bernkonvensjonen art. 6. Det er med hjemmel i flere lover gitt regler for gjennomføring av CITES. Det blandede hjemmelsgrunnlaget for reguleringen innebærer en del forskjeller i rettsvirkninger, bl.a. når det gjelder straff. Utvalget mener at dette er uheldig. Utvalget foreslår derfor en generell hjemmel som gir mulighet til å regulere inn- og utførsel av døde eller levende eksemplarer av viltlevende arter eller deler av disse, jf. utk. § 25. Bestemmelsen omfatter i tillegg transport, herunder ilandføring fra havet, oppbevaring og besittelse.

9.14.4 Høringsinstansenes syn

Få instanser har uttalt seg til denne bestemmelsen. De som uttaler seg er enten positive eller ønsker at bestemmelsen skal få et utvidet saklig virkeområde.

Direktoratet for naturforvaltning støtter forslaget og ser det som «naturlig at forskriften for gjennomføring av CITES hjemles i naturmangfoldloven, både ut fra lovens formål, men også av hensyn til rettsvirkningene av forskriften».

Norsk Botanisk Forening uttaler at bestemmelsen også må «omfatte handel med individer tatt fra naturen – jf. orkidésaken».

Norges Naturvernforbund og Regnskogfondet ønsker en bestemmelse som på en klarere måte regulerer import av tropisk trevirke. De mener CITES sitt artsfokus blir for snevert. Regnskogfondet uttaler videre:

«En ny naturmangfoldlov må primært innføre et eksplisitt forbud mot import av tropisk trevirke som ikke hogges på en garantert bærekraftig måte, eller subsidiært, i mer generelle termer åpne for et slikt importforbud. Dette kan gjøres ved at det henvises eksplisitt til mer omfattende miljøavtaler og målsettinger enn CITES (som Biodiversitetskonvensjonen) i lovteksten.»

9.14.5 Departementets vurdering

Departementet er positiv til utvalgets forslag om en generell hjemmel til ved forskrift å regulere inn- og utførsel, transport og oppbevaring eller besittelse av døde eller levende eksemplarer av vilt­levende arter eller deler av slike. Dermed vil man unngå dagens blandete rettsgrunnlag, noe som innebærer forskjellige rettsvirkninger, bl.a. knyttet til straff.

Slike forskrifter kan vedtas for å gjennomføre de folkerettslige forpliktelser Norge har påtatt seg under CITES eller andre konvensjoner, eller for øvrig for å bevare viltlevende arter. Bestemmelsens formål er å bevare slike arter eller å beskytte dem mot utryddelse som følge av handel mv.

De høringsinstanser som uttaler seg, støtter forslaget. Norges Naturvernforbund og Regnskogfondet ønsker imidlertid at bestemmelsen skal få et utvidet saklig virkeområde ved at det vises til mer omfattende internasjonale konvensjoner og målsettinger enn CITES.

Departementet viser til at den foreslåtte bestemmelsen i hovedsak er en videreføring og samordning av dagens rettstilstand. Denne rettstilstanden er i samsvar med våre internasjonale miljøforpliktelser. Bruken av en slik hjemmel vil være begrenset av handelsregelverket etter EØS-avtalen og WTO-avtalene på samme måte som i dag etter lov om innførsle og utførsleregulering.

Departementet viser til at bestemmelsen gir hjemmel for å gi regler om omsetning for å «bevare viltlevende arter», jf. innspillet fra Norsk Botanisk Forening om at bestemmelsen også må omfatte handel med individer tatt fra naturen. Bestemmelsen omfatter imidlertid ikke selve uttaket av planter fra naturen. Dette reguleres av §§ 15 annet ledd og 21.