13 Utvalgte naturtyper

13.1 Innledning

Naturmangfoldloven har to konkrete forvaltningsmål i §§ 4 og 5. Målet i § 5 er rettet mot arts- og genetisk mangfold, mens målet i § 4 er rettet mot mangfoldet i naturtyper og økosystemer. Regler om bærekraftig forvaltning og vern av arter er tatt inn i lovkap. III og IV, mens regler om vern av enkeltområder finnes i lovkap.V. Som ved arter, foreslår departementet i lovkap. VI også for naturtyper visse regler om bærekraftig bruk utover de generelle reglene i lovkap. II. Reglene er imidlertid av en litt annen karakter enn reglene om artsforvaltning. Dette skyldes først og fremst at den alminnelige «høstingen» av naturens arealer allerede er regulert etter plan- og bygningsloven. Reglene om utvalgte naturtyper skal ivareta hensynet til naturtyper som er truet eller som av andre grunner krever særskilte hensyn. Reglene er en oppfølging av St.meld. nr. 42 (2000 – 2001) Biologisk mangfold, der det bebudes en samordning av juridiske og økonomiske virkemidler for ivaretakelsen av særskilte naturverdier.

Reglene om utvalgte naturtyper har karakter av bindende retningslinjer for bærekraftig bruk og er knyttet opp mot plan- og bygningsloven og sektorforvaltningen. Reglene er generelle, dvs. at de ikke angir konkrete, geografisk avgrensede enkeltområder.

13.2 Gjeldende rett

13.2.1 Generelle regler for visse typer natur

Det finnes i dag ingen generelle rettslig bindende regler i norsk rett om truet eller sårbar natur.

Det kan hevdes at naturvernloven § 13 hjemler et generelt vern av alle forekomster av nærmere bestemte truede vegetasjonstyper, men paragrafen er hittil ikke brukt slik, og det går ikke klart frem av forarbeidene om bestemmelsen var ment å omfatte dette.

Generelle regler om beskyttelse av visse typer natur finnes i plan- og bygningsloven § 17 – 2 byggeforbud i strandsonen som erstattes av § 1 – 8 i ny plandel til plan- og bygningsloven (lov 27. juni 2008 nr. 71), og vannressursloven § 11 om kantvegetasjon. I § 1 – 8 er det vist til at det i 100-metersbeltet langs sjøen skal tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Bestemmelsene i vannressursloven viser ikke eksplisitt til truethet, sårbarhet eller særskilt verdi for naturens mangfold. Men slike hensyn ligger til grunn for reguleringene sammen med andre hensyn, som bl.a. å motvirke avrenning og hindre utrasing.

Med hjemmel i den tidligere saltvannsfiskeloven § 4 og lov om Norges økonomiske sone § 4 er det i tillegg til regler om beskyttelse av fem angitte områder med korallrev, også gitt en generell aktsomhetsregel for fiske ved alle korallrev, jf. forskr. 22. desember 2004 nr. 1878 § 66. Saltvannsfiskeloven er nå avløst av havressurslova av 6. juni 2008 nr. 37.

I forskriften om bærekraftig skogbruk (forskr. 7. juni 2006 nr. 593) § 5 er det gitt en del regler og retningslinjer om skogbrukstiltak og hensyn til miljøverdier. Bl.a. sies at skogeieren ved gjennomføring av skogbrukstiltak skal påse at «verdiane i viktige livsmiljø og nøkkelbiotopar blir tekne vare på i samsvar med retningslinene i Levende Skog». I «Levende Skog standarden» – som ble vedtatt 20. oktober 2006 – inngår bl.a. at nøkkelbiotoper skal registreres, dokumenteres og kartfestes. Eksempler på livsmiljøer som registreres er stående død ved, liggende død ved, eldre lauvsuksesjoner, gamle trær, rik bakkevegetasjon og bekkekløfter. Miljøregistering i skog (MiS) omtales nærmere i kap. 13.6.4 nedenfor.

13.2.2 Rikspolitiske retningslinjer

Med hjemmel i den tidligere plan- og bygningsloven av 1985 § 17 – 1 kunne Kongen «stille opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utvikling i fylker og kommuner som skal legges til grunn for planleggingen etter denne lov», såkalte rikspolitiske retningslinjer.

Rikspolitiske retningslinjer har dermed først og fremst karakter av en instruks om hvordan kommunene bør bruke sin planmyndighet. Men retningslinjene kan også ha betydning for andre avgjørelser etter plan- og bygningsloven og annet lovverk. Hvorvidt dette siste er tilfelle, vil i utgangspunktet bero på en tolkning av vedkommende lov. Rikspolitiske retningslinjer, som uttrykk for politiske føringer om overordnede miljøinteresser, vil i dette perspektivet ofte være relevante hensyn ved vedtak som berører natur- og ressursgrunnlaget.

Bestemmelsen erstattes av § 6 – 2 i ny plan- og bygningslov. Her er det uttrykkelig slått fast at:

«Statlige planretningslinjer skal legges til grunn ved:

1. statlig, regional og kommunal planlegging etter loven her,

2. enkeltvedtak som statlige, regionale og kommunale organer treffer etter loven her eller annen lovgivning.»

Statlige planretningslinjer etter plan- og bygningsloven gjelder for plan- og sektormyndigheter, men forplikter ikke private. Kommunene kan imidlertid nedlegge midlertidige byggeforbud for å omregulere et område. Videre skal statlige planretningslinjer legges til grunn både ved enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven og etter annen lovgivning.

Selve hjemmelen for å kunne gi rikspolitiske retningslinjer (statlig planretningslinjer) gir ingen nærmere kriterier for bruken av dem for å ivareta naturvernhensyn. Det er heller ikke gitt retningslinjer som generelt er knyttet opp mot truet eller særskilt hensynskrevende natur. Mest relevant for ivaretakelse av truet natur og biologisk mangfold er rikspolitiske retningslinjer om planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen og om vernede vassdrag (hhv. kgl.res. 9. juli 1993 nr. 726 og 10. november 1994 nr. 1001). Disse er imidlertid knyttet opp til hhv. et bestemt geografisk område (Oslofjorden) og konkrete vassdrag vernet ved Stortingets plenarvedtak. I de senere år er plan- og bygningsloven § 17 – 1 ikke brukt til å fastsette nye rikspolitiske retningslinjer.

13.2.3 Vektlegging av truet natur i skjønnsutøvelsen

Lovene som regulerer bruk av naturressurser åpner gjennomgående for at det kan tas hensyn til naturverdier ved skjønnsutøvelse jf. også Grunnloven § 110 b, og ved det bidra til en bærekraftig bruk. Mange sektorlover må forstås slik at det er en plikt å vurdere naturvernhensyn når det treffes vedtak etter loven, og en del lover viser eksplisitt til miljøverdier, jf. kap. 8.2.1. Det er imidlertid ikke pr. i dag etablert generelle samordnende prinsipper eller retningslinjer for hvilken vekt de forskjellige typer natur tillegges i avveiningen mot andre interesser.

13.3 Internasjonal rett

13.3.1 Forpliktelser og anbefalinger som gjelder for Norge

I kap. 11 gjøres det rede for internasjonale forpliktelser om vern av områder med særskilte naturverdier. De fleste av de konvensjonene som er nevnt der, inneholder også mer generelle forpliktelser om bærekraftig bruk av arter og naturtyper. Det kan videre være et åpent spørsmål om særskilte naturverdier skal ivaretas gjennom områdevern eller ved andre virkemidler.

Konvensjonen om biologisk mangfold har som utgangspunkt at variasjonen i alle økosystemer skal ivaretas (art. 1 jf. art. 2). Etter konvensjonens formål bør dette skje både ved bærekraftig bruk og ved vern (art. 1). Samtidig følger det av konvensjonen at særskilte komponenter av biologisk mangfold skal identifiseres og overvåkes (art. 7 (a)), særlig med det formålet å anvende bestemmelser om vern og bærekraftig bruk. De komponentene som denne identifiseringen og overvåkingen spesielt skal rettes mot, er bl.a. økosystemer og habitat som

• omfatter et stort mangfold, mange endemiske eller truede arter eller villmark

• er nødvendige for trekkende arter

• er av samfunnsmessig, økonomisk, kulturell eller vitenskapelig betydning, eller

• er representative, unike eller forbundet med vesentlige biologiske utviklingsprosesser eller andre biologiske prosesser (vedlegg I).

Virkemiddelbruken i forhold til bl.a. dette identifiserte mangfoldet er da både tiltak om vern og tiltak om bærekraftig bruk.

Artikkel 8 om «in situ bevaring» tar utgangspunkt i en systematisk tilnærming, jf. bestemmelsene om at partene «så langt det er mulig og hensiktsmessig» forpliktes til å:

1. etablere et system av beskyttede områder eller områder der særlige tiltak må settes inn for å bevare biologisk mangfold,

2. utvikle, der det er nødvendig, retningslinjer for utvelging, opprettelse og forvaltning av beskyttede områder eller områder der særlige tiltak må settes inn for å bevare biologisk mangfold,

3. regulere eller forvalte biologiske ressurser som er viktige for bevaring av biologisk mangfold, enten det er innenfor eller utenfor de beskyttede områdene, med sikte på å sikre bevaring og en bærekraftig bruk av dem og

4. fremme vern av økosystemene, naturlige habitat og opprettholdelse av levedyktige bestander av arter i deres naturlige omgivelser.

Det er i disse bestemmelsene glidende overganger mellom vern og bærekraftig bruk.

Bernkonvensjonen omfatter i utgangspunktet også all vill flora og fauna, men legger særlig vekt på truete og sårbare arter og deres leveområder og truede naturmiljøer (art. 1 og 4). Konvensjonsstatene er forpliktet til å ta hensyn til bevaring av naturlig flora og fauna i sin planleggings- og utviklingspolitikk og i sine tiltak mot forurensning (art. 3 (2)). Konvensjonen opererer med lister over henholdsvis truede plantearter (vedlegg I), truede dyrearter (vedlegg II) og sårbare dyrearter (vedlegg III). Klassifiseringen har betydning for hvilken forvaltningsplikt konvensjonspartene har.

Det er under Bernkonvensjonen utviklet og vedtatt en rekke anbefalinger for hvordan konvensjonen bør gjennomføres. Disse anbefalingene er ikke rettslig bindende, men ventes å få vekt ved vurderingen av om den enkelte part oppfyller sine forpliktelser etter konvensjonen.

Et viktig eksempel på slike anbefalinger gjelder etableringen av det såkalte «Emerald Network» som innebærer en systematisk tilnærming til ivaretakelse av arter og områder ut fra deres økologiske tilstand og utvikling.

Ramsarkonvensjonen inneholder – i tillegg til forpliktelser om vern av særskilt utpekte våtmarker av internasjonal betydning – også en generell forpliktelse til å fremme bærekraftig bruk av våtmarker (art. 3 (1)). Det er utarbeidet retningslinjer for slik bærekraftig bruk, som anbefaler en systematisk tilnærming slik at hensynet til våtmarker integreres i all forvaltning, men at de mest verdifulle våtmarkene gis særskilt beskyttelse.

Etter fremforhandling av et nytt appendix V inneholder OSPARnå forpliktelser om bevaring av det marine miljø (appendix V art. 2 (a)). Det gjelder både truede og sårbare arter og marine habitater/naturtyper. I tillegg til listingen av truede og sårbare marine naturtyper, er det under utarbeiding en systematisk klassifisering av marine naturtyper for Norøst-Atlanteren med Nordsjøen som pilotområde. OSPAR-kommisjonen har også vedtatt opprettelse av et nettverk av marine verneområder i Nordøst-Atlanteren innen år 2010. Det er gitt kriterier for utvelgelse og identifikasjon av hvilke områder som bør inngå i et slikt nettverk. Tilnærmingen til dette ligner oppbyggingen av nettverkene på land gjennom EUs Natura 2000 og Emerald Network.

Den paneuropeiske strategien for landskapsvern og biologisk mangfold i regi av Europarådet og UNEP er et ikke-juridisk forpliktende samarbeid. Strategien ble vedtatt på miljøministerkonferansen i Sofia i 1995 og skal samle trådene i den paneuropeiske oppfølgingen av konvensjonen om biologisk mangfold. En viktig del av strategien er tanken om etablering av et paneuropeisk nettverk av representative europeiske landskap og viktige områder for biologisk mangfold, med korridorer og buffersoner, innen 2010. Arbeidet med Natura 2000 og Emerald network vil inkluderes som viktige deler av et paneuropeisk nettverk.

13.3.2 EUs naturvernregelverk

EUs naturvernregelverk er generelt beskrevet i kap. 4. Selv om regelverket ikke gjelder direkte for Norge, er det viktig som sammenligningsgrunnlag med tanke på gjennomføring av Bernkonvensjonen. For EU-landene vil oppfølging av fugle- og habitatdirektivet og opprettelsen av nettverket Natura 2000 innebære gjennomføringen av forpliktelsene etter Bernkonvensjonen. Tilnærmingen til områdebeskyttelsen etter habitatdirektivet er svært systematisk. Områdene skal dekke både leveområder for nærmere bestemte arter og forekomster av nærmere bestemte naturtyper. Det kreves at konkrete områder meldes inn som en del av nettverket. Utvelgelsen av områdene skal skje kun etter naturfaglige kriterier (anneks III). Ved spørsmålet om å tillate inngrep i et utpekt område kan imidlertid (sterke) samfunnshensyn trekkes inn.

Det er opp til det enkelte medlemsland å velge virkemiddel for områdebeskyttelsen, så lenge beskyttelsen er god nok til å opprettholde eller ev. gjenopprette den økologiske tilstanden av forekomsten. Ifølge direktivet kan områdene utpekes gjennom regelverk, ved administrativ beslutning eller gjennom privatrettslig avtale, eller ved en kombinasjon av disse («statutory, administrativ and/or contractual act», art 1 (l)). Den formelle status som gis til områdene, varierer da også fra land til land. Siden mange land fremdeles ikke er i mål med å melde inn og beskytte områder, er det foreløpig uklart hvordan det enkelte land vil følge opp vernestatusen. Men EU-kommisjonen overvåker det enkelte lands gjennomføring, og EU-domstolen har behandlet flere saker om inngrep i Natura 2000 områder.

13.3.3 Særlig om nettverkstilnærmingen

Nettverkstilnærmingen står i dag sentralt i internasjonalt arbeid knyttet til beskyttede områder. Denne tilnærmingen inneholder tre elementer.

For det første tar den utgangspunkt i en systematisk kartlegging, det vil si at man ser på særskilt viktige områder for biologisk mangfold, dvs. representativ natur eller natur som er truet eller sårbar. Systematikken bygger videre på at man på den ene siden tar utgangspunkt i naturtyper, og på den andre siden i angitte arters leve- og funksjonsområder. Utvelgelsen av områder skal ta utgangspunkt i naturfaglige kriterier.

F.eks. skal områder som meldes inn til Emerald Network velges ut fra følgende kriterier:

1. området bidrar vesentlig til overlevelsen av truede arter, endemiske arter eller arter listet opp i appendiks I og II til konvensjonen

2. området har høy artsdiversitet eller gir levevilkår for viktige populasjoner for en eller flere arter

3. området inneholder en viktig eller representativ forekomst av en truet naturtype

4. området inneholder et spesielt godt eksempel på en bestemt naturtype eller mosaikk av forskjellige naturtyper

5. området er et viktig område for en eller flere trekkende arter

6. området gir på annen måte et viktig bidrag til oppnåelsen av konvensjonens mål.

Det andre elementet i nettverkstilnærmingen er at verneområder ikke må ses som isolerte øyer, men må ses i sammenheng med områdene rundt, og at det bør opprettes hensiktsmessige forbindelsesledd mellom verneområdene. Slike forbindelsesledd kan være korridorer eller andre forbindelseselementer («springbrett») som gjør at artene kan utveksle genetisk materiale mellom forskjellige forekomster av samme art (se f.eks. habitatdirektivet art. 10 ).

Det tredje element er at nettverk utvikles i et internasjonalt samarbeid. De viktigste nettverkseksemplene i europeisk sammenheng er EUs Natura 2000, Emerald Network i Bernkonvensjonen, OSPARs nettverk for marine verneområder og klassifisering av marine naturtyper og det paneuropeiske økologiske nettverk (se kap. 13.3.1).

Utviklingen av nettverkstanken under Bernkonvensjonen pågikk samtidig med arbeidet med å opprette Natura-2000 innenfor EU. Disse to prosessene påvirket hverandre gjensidig, særlig ved at EU anså sitt Natura-2000 for å gjennomføre Bernkonvensjonen. Habitatdirektivet fra 1992 med senere endringer reflekterer i stor grad den nye utviklingen under Bernkonvensjonen, men går betydelig lenger i å detaljere innholdet i forpliktelsene, jf. nedenfor kap. 4.3.

Nettverk har i seg selv ingen direkte rettsvirkning, i motsetning til de enkelte vedtak for områdene som nettverket skal bestå av. Men nettverkstanken vil gi veiledning for å sikre et tilstrekkelig antall og en tilstrekkelig kvalitet av beskyttede områder. Det er ikke bare verneområder som kan inngå i et økologisk nettverk. Det sentrale er at aktuelle områder får en tilstrekkelig beskyttelse til å ivareta bevaringsformålet.

For Norges vedkommende ligger nok i dag den mest konkrete internasjonale drivkraften for nettverksbygging i arbeidet under Bernkonvensjonen.

Selv om Emerald Network er utviklet gjennom anbefalinger som ikke er direkte bindende, kan Norge bli nokså alene i Europa hvis man ikke følger opp disse anbefalingene.

Det er ikke satt noen frist under Bernkonvensjonen for når landene skal ha opprettet et nasjonalt nettverk og meldt det inn til konvensjonens sekretariat som en del av Emerald Network. Det er dessuten uklart hvilket nivå landene skal legge seg på når det gjelder å peke ut områder som bør inngå i nettverket, dvs. hvor mange forekomster av de aktuelle leve- og funksjonsområder og naturtyper som skal tas med.

Miljøverndepartementet har i november 2008 nominert elleve norske områder til Emerald Network, et nettverk under Bernkonvensjonen for bevaring av truede arter og naturtyper.

13.3.4 Regler om beskyttelse av visse typer natur i Sverige og Finland.

13.3.4.1 Sverige

Miljöbalken har flere bestemmelser som gir eller hjemler regler for et særskilt forvaltningsregime av visse typer natur.

For det første kan nevnes reglene i 3 kap. om grunnleggende regler for forvaltningen av visse typer land- og vannområder. Det er her tale om særskilte hensynsregler som gjelder visse typer natur, uansett hvor i landet de forekommer. Hvilke typer områder det er tale om, går frem av 3 kap. 2 til 9 §§. Dette er store naturområder som ikke eller i ubetydelig grad er påvirket av inngrep (2 §), områder som er spesielt følsomme sett fra et økologisk synspunkt (3 §), drivverdige jord- og skogbruksområder (4 §) eller såkalte områder av «riksinteresse» for reindriften, yrkesfisket eller vannbruk (5 §), for naturvern, kulturminnevern eller friluftsliv (6 §), områder som er verdifulle for masseuttak eller uttak av andre stoffer (7 §), områder som er særlig egnet for industri, energiproduksjon mm. (8 §) og områder som er viktig for forsvaret (9 §). Loven inneholder materielle normer for tiltak som berører disse typene områder.

For det andre angir miljöbalken i 4 kap. konkrete geografiske områder som anses som områder av riksinteresse. Områdenes verdi er knyttet til naturvern, kulturminnevern og friluftsliv. Kapittel 4 har generelle bestemmelser for «hushållning med mark och vatten» for visse områderi landet. Her er områder konkret listet opp og loven setter grenser for hvilke tiltak som kan tillates i områdene. De angitte områdene representerer bl.a. viktige rekreasjonsområder (2 §), uberørte kystområder (3 §), høyt utnyttede kystområder (4 §), uberørte fjellområder (5 §), verneverdige vassdrag eller vassdragsstrekninger (6 §) og nationalstadspark (7 §).

Den tredje formen for generelle regler er et generelt vern hjemlet i biotopvernbestemmelsen i 7 kap. 11 §. I tillegg til vern av enkeltområder hjemler denne bestemmelsen vern av visse typer biotoper. Dette gjøres på to måter. Den ene formen for vern er at naturtypene utpekes i förordningen om områdesskydd (1998:1252) der vernet følger direkte av förordningen. Det er så langt utpekt syv slike biotoptyper, bl.a. alleer, åkerholmer og visse andre biotoper i jordbrukslandskapet (jf. förordning om områdesskydd 5 § og bilaga 1). Den andre formen for vern er at naturtypen angis i förordningen, men der skogsvårdsstyrelsen (for naturtyper i skog) eller länsstyrelsen (for øvrige naturtyper) i tillegg gjennom særskilt vedtak utpeker den enkelte lokalitet og avgrenser den geografisk (6 og 7 §§ og bilaga 2). I dag gjelder dette 19 naturtyper i skog og 16 øvrige naturtyper, bl.a. flere naturtyper knyttet til ferskvann.

Biotopskyddsområder kan for «vattenanknutna biotoper» være opp til 10 ha. og for biotopvern i skogsmark opp til 20 ha. Normalt vil imidlertid biotopsskyddsområdene være betydelig mindre.

En siste form for lovfestet vern i miljöbalken er strandvernet etter 7 kap. 13 §. Strandvernet omfatter land- og vannområder inntil 100 meter fra strandlinjen ved normal middelvannstand. Området kan vedtas utvidet til høyst 300 meter fra strandlinjen (14 §). Formålet med strandvernet er «att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet».

13.3.4.2 Finland

Naturvårdslagen har i 29 § regler om lovfestet vern for «skyddade naturtyper». Bestemmelsen lister opp hvilke naturtyper som er vernet etter loven. Det er forbudt å gjøre inngrep i forekomster av de nevnte naturtypene på en slik måte at det kan skade naturtypens karakteristiske trekk. Forutsetningen er at den aktuelle lokaliteten «befinner sig i naturtillstånd» eller dermed sammenlignbar tilstand.

Loven angir følgende «skyddade naturtyper»:

1. naturliga dungar som till betydande del består av ädla lövträd,

2. hassellundar,

3. klibbaskärr,

4. sandstrander i naturtillstånd,

5. ängar vid havstranden,

6. trädlösa eller av naturen trädfattiga sanddyner,

7. enbevuxen ängsmark,

8. lövängar, samt

9. stora enstaka träd og trädgrupper som dominerar et öppet landskap.»

Nærmere regler gis ved forskrift (29 §).

Vernet trer ikke i kraft før den regionale miljømyndighet har truffet vedtak om grensene for den enkelte lokalitet og kunngjort disse for grunneieren eller rettighetshaveren (30 §). Etter 31 § kan det gis dispensasjon fra forbudet mot negative påvirkninger i 29 § første ledd. Dispensasjon kan bare gis hvis dette «inte allvarligt äventyrar syftet med att naturtypen i fråga skyddats eller om skyddet står i vägen för ett projekt eller en plan av ytterst stort allmänt inntresse».

13.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å følge opp strategien fra St.meld. nr. 42 (2000 – 2001) om biologisk mangfold, om å samordne juridiske virkemidler når det gjelder områder av stor verdi for det biologiske mangfoldet i Norge. Utvalget mener at dagens lovgivning ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset behovet for å bevare naturtyper av spesiell verdi for det biologiske mangfoldet, herunder truede eller sårbare naturtyper. Utvalget mener at det er behov for bedre målretting og samordning, samt større grad av differensiering og fleksibilitet enn dagens lovgivning gir rom for.

Utvalget foreslår derfor i utk. §§ 49 til 54 (NOU 2004: 28 kap. 19) regler om utvelging av spesielt verdifulle naturtyper. Reglene innebærer at de utvalgte naturtypene underlegges et forvaltningsregime som etter utvalgets syn kan hindre inngrep som forringer det biologiske mangfoldet.

I utvalgets forslag er utvalgte naturtyper et supplement til områdevern. Utvalget påpeker samtidig at det for noen naturtyper kan være aktuelt å verne de mest verdifulle lokalitetene.

Utvalget bruker begrepet «utvalgt» og ikke «prioritert», for å skille ordningen fra reglene om prioriterte arter. I utvalgets forslag anses prioriterte arter som et verneregime ,mens reglene om utvalgte naturtyper anses som et mildere regime.

Utvalgets forslag bygger på anvendelse av plan- og bygningsloven, sektorregelverk og miljøregelverk, men med samordning under en felles norm og samordnende prosessregler.

Utvalget foreslår at utvalgte naturtyper pekes ut ved kongelig resolusjon. Det angis noen momenter som skal vektlegges når en naturtype utvelges. Momentene bygger på de kriterier som i dag legges til grunn for det statlig-kommunale samarbeidet om naturtypekartlegging, og internasjonale forpliktelser. Momentene er ikke uttømmende. Utvalget mener ikke at forskriften nødvendigvis må omfatte alle forekomster av en naturtype, men at den kan begrenses til de kvalitetsmessig beste forekomstene eller til forekomster i ett eller flere geografisk avgrensede områder (utk. § 49 første ledd).

Utvalget foreslår ikke bare en hjemmel for å kunne velge ut naturtyper, men også en vurderingsplikt for myndighetene «når en naturtype etter vitenskapelige kriterier antas å ha eller utvikle en tilstand som strider mot målet i § 4». Organisasjoner og andre med rettslig interesse skal kunne kreve en slik vurdering.

Utvalget foreslår en plikt for kommunene til å kartfeste forekomstene av utvalgte naturtyper i sin kommune, og gi de utvalgte naturtypene den beskyttelse som er nødvendig for å unngå forringelse av deres utbredelse og økologiske tilstand (§ 50).

Den generelle rettsvirkningen av utvelging er etter utvalgets forslag for det første en alminnelig aktsomhetsplikt (utk. § 51 første ledd). Etter denne bestemmelsen påligger det alle aktører et ansvar for å ta hensyn til utvalgte naturtyper for å unngå at deres utbredelse og økologiske tilstand forringes.

Videre skal det etter forslaget ikke gis tillatelse eller tilskudd til nye tiltak eller vesentlige bruksendringer som kan forringe en utvalgt naturtype, med mindre viktige samfunnshensyn tilsier noe annet (utk. § 51 andre og tredje ledd). Det foreslås krav om konsekvensanalyse før det treffes vedtak om tillatelse eller tilskudd til tiltak som kan forringe en forekomst. I den forbindelsen kan tiltakshaver etter forslaget også pålegges kostnadene ved å opprette et alternativt bevaringsområde. Utvalget foreslår også at offentlig myndighet etter samråd med grunneier kan foreta nødvendig skjøtsel av utvalgte naturtyper (utk. § 51 fjerde ledd).

I utk. til §§ 52 og 53 foreslås regler for utvalgte naturtyper i skog og i jordbrukslandskap. Utgangspunktet er at hensynet til utvalgte naturtyper skal ivaretas ved utarbeiding av skogbruksplan og miljøplan. Utvalget sier at hvis tiltak planlegges iverksatt som ikke er i henhold til godkjent plan, innføres en meldeplikt til kommunen som må ta stilling til saken og gi tilbakemelding før tiltak kan iverksettes.

For å kunne overvåke den totale tilstanden for utvalgte naturtype i Norge mener utvalget det er nødvendig å ha en samlet oversikt over vedtak om tillatelse til inngrep. I utk. § 54 foreslås en plikt til å kunngjøre slike vedtak og krav om at vedtaket innføres i et miljøvedtaksregister.

I de vurderinger som utvalget la til grunn for sitt forslag, så utvalget også på lovfestet vern som et alternativ til den løsningen med utvalgte naturtyper som til slutt ble foreslått. I den forbindelse bestilte utvalget – som et viktig grunnlagsmateriale for utvalgets vurderinger – en utredning fra Vitenskapsmuseet ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (Fremstad – Moen 2001). Utvalget ba da om en anbefaling om hvilke naturtyper som kunne være egnet for lovfestet vern, og hvilke naturtyper som burde prioriteres for ytterligere beskyttelse, enten ved områdevern eller lovfestet vern. Utredningen gir høyeste prioritet til kulturlandskapets natur/vegetasjonstyper med den begrunnelse at det er her det haster mest med tiltak. Fremstad og Moens utredning er tatt inn som vedlegg 5 til NOU 2004: 28.

Utvalget har ikke hatt anledning til å gjennomgå alle lover der det finnes berøringspunkter til forslaget om utvalgte naturtyper. Utvalget gir imidlertid eksempler på hvordan lovanvendelsen innenfor fire forskjellige sektorer, dvs. ved forvaltningen av skog, jord, hav og vassdrag, vil påvirkes av forslaget om utvalgte naturtyper uten at det nødvendigvis foretas endringer i de aktuelle lovene.

13.5 Høringen

13.5.1 Generelt om utvalgte naturtyper

Utvalgets forslag om utvalgte naturtyper har fått en blandet mottakelse i høringen. Uttalelsene varierer fra klar støtte og ønske om et strengere regime, til vesentlige innvendinger og uttrykk for usikkerhet omkring ordningen.

Blant statlige organer, vitenskaps- eller forsk­ningsinstitusjoner og interesseorganisasjoner støttes forslaget om utvalgte naturtyper av Olje- og energidepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken, Helgeland museum, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo,N orsk Institutt for naturforskning, Norges Geologiske Undersøkelse, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet v/Vitenskapsmuseet, Den Norske Turistforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, Greenpeace, Natur og Ungdom, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, Norsk Botanisk Forening, Norsk ornitologisk forening, SABIMA og WWF. Fiskeri- og kystdepartementetog Norsk Bonde- og Småbrukerlaghar ingen innvendinger.

Støtten begrunnes bl.a. med at flere naturtyper er truet og at ordningen kan bidra til å stanse tap av biologisk mangfold. Det nevnes også at lokalitetene ofte er mange, men små, og derfor dårlig egnet for tradisjonelt områdevern, og at ordningen også kan fungere når bestemte former for bruk er en forutsetning for ivaretakelse. Videre uttales bl.a. at ordningen kan gi en mer treffsikker forvaltning når det gjelder avveiningen mellom bruk og vern, at den gir større forutsigbarhet for tiltakshavere og myndigheter og at ordningen bidrar til å gi bedre oversikt over våre naturressurser.

Blant miljøorganisasjonene er det flere som samtidig mener at regimet bør være strengere, dvs. at det etter deres mening bør være strengere regler om hvordan lokalitetene av en utvalgt naturtype skal forvaltes. I praksis etterlyser disse et regime der alle forekomstene er vernet, med snevre dispensasjonsrammer. Norges Miljøvernforbundgår inn for et lovfestet vern av utvalgte naturtyper.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL), Norges Skogeierforbund, Norskog, Norsk Almennings Forbund, Friluftsrådenes Landsforbund og Utmarkskommunenes sammenslutninggår i mot forslaget om utvalgte naturtyper. Flere av disse mener at forslaget innebærer en ny type vern uten kompensasjon. Det uttales også at beskyttelse av naturverdiene i områdene med utvalgte naturtyper heller bør ivaretas gjennom en forvaltning etter særlovene og av kommunene. Utmarkskommunenes Sammenslutningmener at plan- og bygningsloven er et tilstrekkelig verktøy, særlig med de endringene som ny plandel vil innebære, bl.a. forslaget om hensynssoner. Flere mener også at det er betenkelig at det ikke foreslås erstatning for vern av utvalgte naturtyper.

Også Landbruks- og matdepartementet, Jernbaneverket, Statens landbruksforvaltning, Bergindu­striens fellesssekretariat, Naturviterforbudet (nå: Naturviterne), Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Kommunenes Sentralforbund, Arbeidsutvalget for viltorganene i Aust-Agder og Statskog, har til dels vesentlige innvendinger, som langt på vei samsvarer med innvendingene fra dem som avviser ordningen. Det stilles bl.a. spørsmålstegn ved behovet for ordningen ved siden av områdevern og ivaretakelse av naturverdier gjennom plan- og bygningsloven og sektorlover. Det etterlyses mer klarhet omkring og en innstramming av omfang og virkninger av forslaget. Det stilles også spørsmål ved kommunenes kompetanse til å gjennomføre ordningen. Deres uttalelser åpner likevel for at forslaget med en del bearbeiding kan vurderes nærmere.

Norges Bondelaguttaler f.eks.:

«Norges Bondelag er svært kritisk til forslaget om innføringen av utvalgte naturtyper i den form som det foreslås av utvalget. Slik forvaltningsregimet framstår i lovforslaget, så opererer forvaltningen med svært vide rammer og fullmakter vedrørende hvilke naturtyper som skal inngå i forskrift, kriterier for utvelgelse og omfang av naturtypene. Utvalgte naturtyper vil da i praksis kunne gjelde alt landskap. Det å innføre et forvaltningsregime som har så vide fullmakter uten at man kjenner til konsekvensene, kan ikke aksepteres.»

Kommunenes Sentralforbund mener prinsipielt at det er uheldig at lovforslaget begrenser kommunenes handlingsrom for arealdisponering, uten å knytte denne merknaden spesifikt til forslaget om utvalgte naturtyper.

Forsvarsbygg, Norges vassdrags- og energidirektorat, Regjeringsadvokaten, Norsk institutt for jord- og skogkartlegging (nå: Norsk institutt for skog og landskap), Universitetet for miljø- og biovitenskap, Norske Reindriftssamers Landsforbund, Næringslivets Hovedorganisasjon, Statkraft Energi AS og Statsbygg kommenterer hele eller deler ved forslaget om utvalgte naturtyper uten å uttale seg for eller mot ordningen som sådan.

Fjorten fylkesmenn samt Møre og Romsdal fylkehar uttalt seg til forslaget om utvalgte naturtyper. De ser i all hovedsak positivt på ordningen. Men noen ønsker en nærmere konkretisering, og noen etterlyser regler om økonomisk kompensasjon. Hos fem av fylkesmennene er uttalelsen delt mellom miljøvernavdelingen og landbruksavdelingen. Her er miljøvernavdelingene positive, mens landbruksavdelingene er skeptiske eller negative, særlig pga. skogbruksnæringen. Bl.a. blir det trukket frem at ordningen ikke må motvirke skognæringens frivillige miljøinnsats, MIS-kartleggingen og sertifiseringsordningen. Blant de som støtter ordningen, trekkes særlig frem at områdevern ikke alltid er et nødvendig eller hensiktsmessig virkemiddel for å ivareta naturtyper som av ulike hensyn er truet.

Ti fylkeskommuner har uttalt seg til forslaget om naturmangfoldloven. Bare en av disse (Nord-Trøndelag) går direkte i mot forslaget om utvalgte naturtyper, mens seks av fylkeskommunene ber om at konsekvensene utredes bedre. Disse reiser også spørsmålet om økonomisk kompensasjon knyttet til denne ordningen. To fylkeskommuner (Akershus og Vestfold) gir sin generelle tilslutning til lovforslaget uten eksplisitt å kommentere forslaget om utvalgte naturtyper. Akershus fylkeskommune uttaler også generelt at bruksbegrensninger som følger av loven bør kompenseres. De fleste fylkeskommuner understreker generelt at plan- og bygningsloven ikke må svekkes, og legger samtidig stor vekt på lokal og regional forvaltning.

Av de kommuner som har uttalt seg til forslaget om utvalgte naturtyper, er flertallet skeptiske eller negative med utgangspunkt i at kommunenes innsats, rolle og forpliktelser fremstår som uklar. Kommunene aksepterer til dels at staten gir visse rammer, men gir klart uttrykk for at forvaltningen av regelverket må være lokal og at staten ikke må overstyre kommunene. Det er blant disse kommunene også usikkerhet om det ev. omfanget og konsekvensene av forslaget. Flere mener at jord- og skogbruk er en presset næring som ikke bør pålegges ytterligere reguleringer. Det etterlyses midler til økt kompetanse og ressurser i kommunene for å kunne følge opp, samt erstatning for grunneiere som blir berørt, særlig innen skogbruket. Som fylkeskommunene, mener mange kommuner at forslaget bør utredes bedre.

En del kommuner mener også at utvalgte naturtyper er et unødvendig virkemiddel, og fremhever dette spesielt i forhold til skogbruksvirksomhet. Disse viser særlig til MIS-kartleggingen og oppfølgingen innen skogbruket. Plan- og bygningsloven trekkes frem som tilstrekkelig virkemiddel sammen med sektorlovene.

På den annen side er det også en del støtte blant kommunene til forslaget om utvalgte naturtyper. Viktigheten av nasjonale rammer trekkes frem, samt at forslaget virker samordnende for forvaltningen etter flere lover. Samtidig understreker også mange av dem som er positive til forslaget at det lokale ansvaret må presiseres, og at det trengs økte ressurser til kommunene for å følge opp. Noen kommuner uttaler at det nye lovforslaget – herunder forslaget om utvalgte naturtyper – vil gi kommunen nye og positive muligheter til å forvalte naturressursene og ta vare på det biologiske mangfold.

Noen kommuner trekker frem som et problem at forslaget om utvalgte naturtyper ikke gir veiledning om forvaltningen av viktige naturtyper som ikke blir utvalgte. Det påpekes at det er uheldig om de som ikke blir utvalgt, får en lavere status i den kommunale forvaltningen.

Svært mange av de høringsinstansene som uttaler seg til forslaget om utvalgte naturtyper, påpeker at en del naturtyper ikke er truet på grunn av inngrep, men på grunn av ikke-bruk, særlig forskjellige typer kulturlandskap. Nærmest samtlige påpeker derfor at ordningen med utvalgte naturtyper også må koples til positive økonomiske virkemidler.

13.5.2 Kartlegging og kompetanse

Et gjennomgående trekk i de fleste høringsuttalelsene om utvalgte naturtyper – både de som støtter og de som har innvendinger – er at det reises spørsmål om datagrunnlaget for ordningen. Datagrunnlaget har betydning på flere måter. For det første er det nødvendig med kunnskap for å kunne vurdere om et eller flere av kriteriene i § 52 er oppfylt, dvs. om vi har grunnlag for å utvelge en naturtype. For det andre trengs kompetanse og kunnskap for å vurdere om et inngrep vesentlig forringer naturtypens utbredelse eller kvalitet. For det tredje bør informasjon om inngrep fanges opp, slik at den samlede oversikten er oppdatert. Høringsuttalelsene skiller ikke alltid klart mellom de ulike situasjoner for kunnskapsbehov.

Mange mener at kvaliteten på den kommunale kartleggingen som har skjedd, er svært varierende, og ikke god nok til å bygge forvaltningssystemet på. Noen kommuner uttaler også at den kommunale kartleggingen ikke er gjennomført med tanke på mulige rettsvirkninger. Flere instanser viser også til annet kartleggingsarbeid, slik som MiS (Miljøregisteringer i skog), kartlegging som skjer i regi av andre etater, bl.a. Forsvaret, og Nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold i sjø (MAREANO). Det reises spørsmål om hvordan disse datagrunnlag skal kombineres.

Forsvarsbygg uttaler f.eks.:

«Hvordan det er tenkt å vitenskapelig undersøke naturtypetilstand bør presiseres. Det sies at kommunene skal gjennomføre slike undersøkelser. Dersom dette er tenkt gjort i forbindelse med kommunal kartlegging, vil beslutningsgrunnlaget pga. kvalitetsforskjell på kartlegginger i ulike kommuner gjøre at man ikke vil ha tilfredsstillende og enhetlig datagrunnlag. Forsvaret har gjennomført kartlegging av biologisk mangfold i sine øvingsområder etter DNs kartleggingsmetodikk. Andre samfunnssektorer har også gjort lignende. Hvordan skal disse kartleggingsresultatene inkluderes i offentlig forvaltning og naturmangfoldloven? Dette må utredes og settes krav til dersom man skal nytte seg resultatene fra andre kartlegginger enn kun de som er gjennomført av kommunene.»

Og Artsdatabanken,som støtter forslaget, uttaler:

«Myndighetene vil trenge en systematisk gjennomgang av de aktuelle naturtypene før det er forsvarlig med utarbeidelse av en forskrift for utvalgte naturtyper. Denne vitenskapelige evalueringen bør inneholde følgende elementer:

1. er naturtypene mer eller mindre sjeldne/truet enn antatt

2. gjenspeiler de kartlagte naturtypene forekomstene i landet

3. revisjon av kartleggingsenhetene ut fra evalueringen i 1 og 2.

4. behovet for tilleggskartlegging for å supplere tematisk/geografisk

5. gjennomgang av naturtypene for revisjon av verdiklassifisering i A og B og utvelgelse av utvalgte naturtyper.»

Som et eksempel på mange kommuners uttalelse på dette punkt, kan nevnes uttalelsen fra Østre Toten kommune:

«Det er naturlig at kommunen, innenfor dagens økonomiske rammer, påtar seg et ansvar for grovkartleggingen av forekomsten av utvalgte naturtyper innenfor kommunens grenser. For at utvalgte naturtyper skal kunne benyttes som grunnlag for utøving av offentlig myndighet etter §§ 51, 52 og 53 kreves det imidlertid en helt annen og mer detaljert kartlegging av det enkelte området. Kommunen kan gjerne stå for denne kartleggingen, men det er da en forutsetning at dette finansieres av statlige miljøvernmyndigheter. De fleste av landets kommuner vil være avhengig av å innhente spesialkompetanse utenifra for å foreta denne type kartlegging.»

Nærmest alle som uttaler seg om spørsmålet, mener videre at kvalitetssikringen av dataene er en statlig oppgave.

Direktoratet for naturforvaltning uttaler bl.a.:

«Det er viktig at kommunene har en lovfestet plikt til å kartfeste kjente forekomster av utvalgte naturtyper, slik at de er pliktige til å gjøre seg kjent med den kunnskapen som til enhver tid finnes om utvalgte naturtyper i kommunen. Dette kan imidlertid by på problemer for kommuner med begrenset miljøkompetanse, og fylkesmannen og andre statlige institusjoner bør derfor hjelpe til med å fremskaffe eksisterende kunnskap. Staten bør også ha et overordnet ansvar for kvalitetssikring av data. Oversikten over kartfestete forekomster av utvalgte naturtyper bør samordnes med Naturbasen.»

Mer spesifikt uttales at verneverdige geologiske forekomster bør kartlegges (Norges geologiske undersøkelse, Direktoratet for naturforvaltning).

De fleste høringsinstanser mener at det er avgjørende at kommunenes kompetanse styrkes for å ivareta forvaltningen av utvalgte naturtyper, og at kommunene bør få nye ressurser til dette. Fylkesmannen i Buskerudmener at krav om miljøfaglig og landbruksfaglig kompetanse i kommunen bør lovfestes.

13.5.3 Saksbehandling for utvelging av naturtyper

Mange av de høringsinstanser som er i mot eller som er skeptiske til regimet om utvalgte naturtyper, knytter dette opp mot at ordningen foreslås gjennomført ved forskrift gitt av Kongen ( Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL), Norskog, Norges Skogeierforbund, Fylkesmannen i Aust-Agder v/ landbruksavdelingen, flere fylkeskommuner, mange av kommunene, Statsskog, Statens landbruksforvaltning og Landbrukskontoret i Lillehammer-regionen). Det uttales at forskriftsformen ikke gir den enkelte grunneier eller andre berørte, bl.a. kommunen, like gode muligheter til å bli hørt i beslutningsprosessen som ved bl.a. områdevern eller reguleringsplan. En del av disse uttalelsene synes å bygge på at forslaget oppfattes slik at forskriften gjelder alle forekomster av en utvalgt naturtype eller bestemte, konkret angitte forekomster, at forskriften inneholder direkte bindende materielle regler, eller at forskriften sammen med loven innebærer en båndlegging av hver enkelt forekomst av naturtypen.

På den annen side mener mange instanser at det er viktig at forskriften gis av Kongen, slik at det er staten som setter de nasjonale rammene for kommunenes handlingsrom for disse viktige naturverdiene.

Noen instanser, ( Norges Naturvernforbundog Norsk institutt for jord- og skogkartlegging nå: Norsk institutt for skog og landskap), mener at det i forskriften bør stå hvordan forekomstene bør forvaltes for å ivareta naturverdiene.

Flere instanser er opptatt av at det legges til rette for bred deltagelse i forberedelsen av en forskrift om utvalgte naturtyper. Forskjellige interesser trekkes frem særskilt: reindriften, sektorinteresser som olje- og energi, fiskeri, lokale interesser, grunneiere, interesseorganisasjoner, universiteter og naturvitenskapelige miljøer.

Den Norske Turistforeningog Norges Naturvernforbund støtter uttrykkelig at myndighetene skal ha en vurderingsplikt om utvelging når det foreligger vitenskapelig dokumentasjon på at en naturtype har en utvikling i strid med målet i § 4. Turistforeningen ønsker imidlertid å gå lengre enn dette ved å gjøre vurderingsplikten om til en handlingsplikt, dvs. plikt til å velge ut, og gi klageadgang når myndighetene beslutter å ikke gi naturtypen status som utvalgt.

Når det gjelder kriteriene for utvelging, er meningene delte blant høringsinstansene. Noen mener at kriteriene er bra eller dekkende eller uttaler seg ikke spesielt til disse, mens andre igjen mener at kriteriene er for vide eller omfattende. For en god del instanser er dette en viktig grunn til å gå i mot eller uttrykke skepsis til ordningen med utvalgte naturtyper. Noen instanser mener at det også bør være et kriterium at naturtypen har vesentlig geologisk verdi.

13.5.4 Utvelgingens betydning for kommunen

Utover de mer generelle kommentarene i høring­en om forholdet mellom nasjonal styring og kommunalt selvstyre, og om kommunenes behov for styrket kompetanse og ressurser, går noen instanser inn på noen enkeltpunkter i forslaget.

Den Norske Turistforening, Norsk Botanisk Forening, Friluftslivets fellesorganisasjon, SABIMA, flere fylkesmenn, noen kommuner og Direktoratet for naturforvaltning,slutter seg uttrykkelig til at det lovfestes en kartfestingsplikt for kommunen. En del av disse instansene understreker imidlertid samtidig at staten må kvalitetssikre grunnlagsmateriale for kartfestingen, ev. at det ved forskrift stilles kvalitetskrav til kommunenes kartlegging. Statsskogviser til kartfestingplikten etter plan- og bygningsloven §§ 5 og 6, og mener at en kartfestingsplikt etter naturmangfoldloven må ses i sammenheng med denne.

Når det gjelder kommunens konkrete plikter og ansvar etter utvalgets forslag, er meningene delte. Noen mener at kommunene får et for stort handlingsrom, særlig gjennom den åpne adgangen til å velge bort forekomster ved plan etter plan- og bygningsloven.

SABIMAforeslår bl.a. følgende endring i bestemmelsen:

«Dersom en utvalgt naturtype forekommer hyppig i en kommune og viktige samfunnshensyn tilsier det, kan kommunen legge enkelte slike forekomster ut til annet formål i arealdelen av en kommuneplan, hvis kommunen har tilfredsstillende kompetanse som beskrevet i § 61. I så fall gjelder ikke de deler av reglene i § 51 som spesifiseres nærmere.»

Andre mener at plikten er for streng formulert, jf. formuleringen om at kommunen skal gi naturtypen «den beskyttelse som trengs» for å unngå at den forringes.

Mange understreker at forholdet til plan- og bygningsloven må avklares. Noen, ( Den Norske Turistforening, WWF,noen fylkesmenn , Direktoratet for naturforvaltningog Statens landbruksforvaltning),fremhever ny plandel i plan- og bygningsloven, særlig forslaget om hensynssoner, som et godt verktøy til å gjennomføre ordningen med utvalgte naturtyper. Andre mener at forvaltningen av ny plan- og bygningslov sammen med sektorlover vil være tilstrekkelig til å ivareta truede naturtyper. Andre igjen er i mot forslaget om hensynssoner i plan- og bygningsloven, men mener ellers at koplingen mellom utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven er interessant. ( Norges Bondelagog Norsk fjellstyresamband).

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL)og Næringslivets Hovedorganisasjonmener at det er nødvendig med interkommunalt samarbeid for å gjennomføre regimet.

Fylkesmennene i Aust-Agderog Vest-Agder reiser spørsmålet om hvem som skal kartlegge og forvalte utvalgte naturtyper i sjø. Fiskeri- og kystdepartementet mener at flere kan være aktuelle, bl.a. Fiskeridirektoratet.

Noen, (fylkesmennene i Oslo og Akershusog Rogaland, Den Norske Turistforeningog WWF),ønsker en sterkere rolle for fylkesmannen i oppfølgingen av kommunene.

13.5.5 Utvelgingens generelle betydning

Noen høringsinstanser uttaler seg spesielt til aktsomhetsplikten for enhver i forhold til utvalgte naturtyper. Flere av disse påpeker samtidig at den forutsetter god veiledning og informasjon fra statens side.

En del høringsuttalelser går konkret inn på forslaget om at det – med mindre det foreligger viktige samfunnshensyn – ikke skal gis tilskudd eller tillatelse til nye inngrep eller vesentlige bruksendringer som kan forringe naturtypen. Noen høringsinstanser – særlig miljøorganisasjonene – mener at mulighetene for likevel å gi tillatelse er for romslig. Disse ønsker at tillatelse til inngrep i forekomster av utvalgte naturtyper bare skal kunne gis helt unntaksvis. At konsekvensene for naturtypen skal utredes, trekkes likevel frem som positivt. Og noen mener at tilskudd til negative tiltak overhodet ikke skal gis. Andre – særlig næringsorganisasjoner – mener at normen er for streng, og at den nærmest innebærer et vern av forekomstene. Andre igjen slutter seg til normen slik den er utformet av utvalget.

Noen instanser påpeker at en del av de aktuelle naturtypene ikke er truet av inngrep, men av ikke-bruk, og at forslaget i utvalgets § 51 ikke løser utfordringene knyttet til det. Direktoratet for naturforvaltninguttaler at skjøtsel av slike naturtyper bør koples til tilskuddsordninger, ev. gjennom miljøplan og skogbruksplan.

Når det gjelder utvalgets forslag om at forekomster kan oppgis bl.a. «hvis det finnes eller kan etableres et alternativt bevaringsområde av tilsvarende kvalitet», mener noen at gjennomføringen av dette kan være vanskelig rent faglig.

13.5.6 Utvelgingens betydning for landbruksvirksomhet

Mange har kommentert utvalgets forslag om betydningen av regimet med utvalgte naturtyper i skog. Uttalelsene er imidlertid svært sprikende. Som nevnt i kap. 13.5.1, knytter en del av de høringsinstansene som er i mot hele ordningen med utvalgte naturtyper, sine merknader særskilt til naturtyper i skog. Næringsorganisasjonene, noen fylkesmenn og en del kommuner, mener at den nye skogbruksloven og skogeiernes frivillige miljøinnsats, er tilstrekkelig. Disse merknadene går imidlertid som regel ikke inn på de nærmere detaljer i utvalgets reguleringsforslag.

Noen instanser har i og for seg ikke innvendinger mot meldeplikt, men mener at den bør forankres i sektorlovene. Dette gjelder særlig flere av fylkesmennene .En del av disse uttaler samtidig at meldeplikten ikke bør svekke den frivillige innsatsen for å ivareta miljøverdier i skog. Statens landbruksforvaltning mener at en alminnelig meldeplikt er mest logisk, men at spørsmålet om hvordan plan kan brukes bør drøftes nærmere med sektormyndighetene.

En del instanser slutter seg uttrykkelig til utvalgets forslag om meldeplikt og bruk av skogsbruksplan som styringsmiddel.

Flere miljøorganisasjoner, (SABIMA, Norsk Botanisk forening, Natur og Ungdom),mener at kommunens handlingsrom er for stort. Det vises til at etter utvalgets forslag kan kommunen nekte tiltak som forringer naturtype. Disse organisasjonene mener at «kan» her bør byttes ut med «skal». Andre organisasjoner uttaler mer generelt at kommunene får for stor mulighet til å gi opp forekomster av utvalgte naturtyper, jf. kap. 13.5.4. Kommunenes Sentralforbund derimot mener at kommunen må få større handlingsrom, også når det gjelder vurderingen av tiltak i landbruksvirksomhet.

Når det gjelder skogbruksplan, påpeker flere instanser at det er frivillig å lage slik plan. Noen sier også at skogbruksplanen stadig mer har karakter av en enkel ressursoversikt, og derfor ikke er særlig egnet til å ivareta utvalgte naturtyper. Andre instanser, bl.a. noen fylkesmenn, mener at det er bra at godkjent skogbruksplan kan frita fra meldeplikt.

Når det gjelder utvalgets forslag om bruk av miljøplan i jordbrukslandskapet, påpeker flere instanser at dette ikke løser ivaretakelse av naturtypene i bruk som ikke er i drift. Det påpekes også at det ikke eksisterer noen egentlig godkjenningsordning for miljøplan, og at miljøplanen ofte ikke dekker utmarksområdene, der en del av de truede naturtypene finnes.

Fylkesmennene i Oslo og Akershusog i Rogalandpåpeker at Regionalt miljøprogram kan bidra til en målretting av tilskuddsmidler inn mot utvalgte naturtyper.

13.5.7 Rapportering og oppdatering

Ikke mange høringsinstanser gir en særskilt kommentar til utvalgets forslag om kunngjøring av tillatelser til inngrep og innføring i et miljøvedtaksregister.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Direktoratet for naturforvaltningpåpeker imidlertid at det bør være et system som fanger opp endringer i naturtypens forekomster. Den Norske Turistforeninguttaler eksplisitt at kommunene burde ha rapporteringsplikt om utvalgte naturtyper.

Norges Skogeierforbundog Statsskogmener at utvalget foreslår å etablere nye klageordninger, der fylkesmannen kan overprøve kommunen, noe som disse instansene ikke anser for ønskelig. Andre instanser mener derimot at nettopp en slik klage- og kontrollmulighet mangler i utvalgets forslag, jf. kap. 13.5.4.

Direktoratet for naturforvaltning mener at miljøvedtaksregisteret bør knyttes opp mot Naturbasen.

13.6 Konsekvenser av forslaget – tilleggsutredninger

13.6.1 Innledning

Som det fremgår av kapittel 13.5, kom det i høringen frem en betydelig skepsis til forslaget om utvalgte naturtyper. En rekke negative kommentarer er knyttet til usikkerhet omkring hvordan forslaget er å forstå og hva som vil være omfanget og konsekvensene av ordningen. Mange kommentarer knytter seg også til konsekvensene for kommunene, som etter utvalgets forslag er tiltenkt en sentral rolle i forvaltningen av de utvalgte naturtypene. Videre er det kommet en rekke innvendinger knyttet til utvalgte naturtyper i skog, forholdet til MiS-kartlegging, skogeierens frivillige miljøansvar, og koplingen til ny skogbrukslov.

Departementet valgte derfor å få utredet noen spørsmål nærmere før det ble tatt stilling til utvalgets forslag om utvalgte naturtyper.

For det første ønsket departementet å klarlegge nærmere hvordan forslaget om utvalgte naturtyper kan virke i praksis, og hva konsekvensene kan bli for kommunene. Departementet ønsket derfor å «teste ut» ordningen i noen utvalgte kommuner som var villige til å delta i en slik undersøkelse. Som prøvekommuner deltok Lunner (Oppland), Luster og Flora (Sogn og Fjordane), Hattfjelldal (Nordland) og Bykle (Aust-Agder). Kommunene ble valgt ut og prosjektet utformet i samråd med Kommunens Sentralforbund og Utmarkskommunenes sammenslutning. Til grunn for utvelgingen ble det særlig lagt vekt på om kommunene hadde kartlagt en del naturtyper av forskjellig karakter som ordningen kunne testes på, og kommunenes interesse for å delta. Prosjektet ble gjennomført i samarbeid med Direktoratet for naturforvaltning og aktuelle fylkesmenn. I tillegg til møter og befaringer med de fem nevnte kommunene, påtok Lunner og Luster kommune seg å lage en nærmere utredning basert på deres egne erfaringer med kartlegging og virkemiddelbruk. Resultatene av kommuneprosjektet redegjøres det for i kap. 13.6.2.

For det andre ønsket departementet en faglig vurdering av et mulig fremtidig omfang av ordningen. Departementet ba derfor Direktoratet for naturforvaltning om å utrede alternativ, ett basert på et fåtall naturtyper der det haster mest å iverksette tiltak, og ett mer omfattende alternativ hvor flere naturtyper skulle omfattes. Direktoratets utredning drøftes i kap. 13.6.3.

For det tredje ønsket departementet en faglig vurdering av hvordan ordningen med utvalgte naturtyper kunne kombineres med MiS-kartleggingen i skogbruket. En slik utredning ble gjennomført av Norsk Institutt for naturforskning. Norsk Institutt for naturforsknings konklusjoner og anbefalinger drøftes i kap. 13.6.4.

I tillegg drøftet departementet temaet utvalgte naturtyper sammen med temaet prioriterte arter på et eget møte med aktuelle interesseorganisasjoner der alle de mest sentrale berørte nærings- og miljøorganisasjoner ble invitert for å få konkretisert og presisert noen av innvendingene og antyde mulige løsninger. Til stede var Den Norske Turistforening, Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Miljøvernforbund, Norges Naturvernforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Sau og Geit, Norskog, SABIMA og WWF. Forslaget ble også drøftet i egne møter med Kommunenes Sentralforbund og Utmarkskommunenes Sammenslutning.

13.6.2 Kommuneprosjektet

Kommuneprosjektet hadde utvalgets forslag om utvalgte naturtyper (utk. §§ 49 til 54) som hovedtema. Forslaget til bestemmelser ble vurdert i forhold til kommunenes kartlegging og forvaltning av biologisk mangfold, både kartlegging ut fra DNs håndbøker, og MiS-kartlegging i regi av skogeierforeninger i forbindelse med skogbruksplanleggingen. Møtene tok utgangspunkt i kommunens rolle som hhv. plan- og bygningsmyndighet, landbruksmyndighet, og andre roller som bl.a. grunneier og informasjonsformidler. Møtene ble lagt opp med gjennomgang av lovforslaget, deretter en presentasjon av synspunkter og status for kartlegging og forvaltning fra kommunens side, og ble avsluttet med diskusjon og befaring for å belyse ulike sider ved lovforslaget i praksis.

Prosjektets resultater er nedfelt i «Rapport fra møter i kommunene Lunner, Flora, Luster, Hattfjelldal og Bykle. Om forslaget utvalgte naturtyper i ny naturmangfoldlov.» (MD 24.11.2006). Rapporten foreligger i Miljøverndepartementet.

Prosjektets konklusjoner kan sammenfattes slik:

Det er forskjell når det gjelder kartlegging og datagrunnlag for naturtypene og hvordan materialet er brukt i plansystemet i kommunene, men alle de fem kommunene hadde nedlagt et betydelig arbeid med å fremskaffe materiale og ta dette i bruk i planlegging og forvaltning. I praksis dekker disse kommunene allerede mange av de mål og oppgaver som ligger i lovforslaget.

Alle kommunene ga etter møtene tilbakemelding om at lovforslaget er akseptabelt, og at det gir kommunene en fornuftig rolle i forvaltningen av utvalgte naturtyper. De vurderer ikke forslaget til å ha større administrative eller økonomiske konsekvenser med hensyn til oppfølging i den kommunale forvaltningen, men det kom følgende tydelige signaler fra kommunene:

• Det må satses mer fra statens side for å få fullført kartleggingen og samtlige kommuner har behov for tilleggskartlegging.

• En del kommuner trenger bistand for å oppjustere dataverktøyet og kvalitetssikre deler av kartleggingen.

• Når det gjelder lovtekst og en hensiktsmessig praktisering av en fremtidig forskrift, forventer kommunene presise og klare formuleringer og god veiledning fra statens side.

• Forslag til konsekvensanalyse og forskrift for utvalgte naturtyper og tilhørende veileder må sendes på høring til kommunene før vedtak.

• Gjengroing av kulturlandskapet er det mest problematiske området og kan vanskelig løses uten betydelig økning av målrettede tilskudd fra staten.

• De naturtypene som kommunene valgte ut for befaring for å få belyst lovforslaget på en praktisk måte, var i liten grad utsatt for trusler i form av tiltak og bruk.

Erfaringene fra kommuneprosjektet viser at lovforslaget når det drøftes konkret, får tilslutning i kommunene, men at det forventes økt økonomisk innsats fra statens side og at det samarbeides med kommunene om utkast til forskrift og veileder for utvalgte naturtyper.

13.6.3 Direktoratet for naturforvaltnings tilleggsutredning om ordningens omfang

Miljøverndepartementet har bedt Direktoratet for naturforvaltning (DN) om å vurdere hva omfanget av ordningen med utvalgte naturtyper bør bli, sett på bakgrunn av kriteriene utvalget foreslår i utk. § 49 og kommentarene i høringen. Utgangspunktet for de vurderinger DN har gjort er den kommunale kartleggingen som er gjennomført etter DN-håndbok nr. 13, de to senere håndbøkene DN-hb 15 (ferskvann) og DN-hb 19 (marint), enhetene som er kartlagt gjennom prosjektet «Miljøregistreringer i Skog» (MiS), Siste Sjanses nøkkelbiotoper, supplerende kartlegging av naturtyper i nasjonalt program i regi av det Interdepartementale biomangfold-utvalget og andre registreringer som bl.a. «Verdifulle kulturlandskap i Norge» som kom i sluttrapport 1994. Dette er naturtyper av stor verdi for det biologiske mangfoldet, men som bare utgjør en del av det store antall naturtyper som finnes i Norge. Se om de forskjellige kartleggingsprogrammene også NOU 2004: 28 kap. 5.7.2.

DN fastslår at naturtyper i utkastet til naturmangfoldlov er definert vidt slik tilfellet også er internasjonalt, f. eks. i Natura 2000. Det påpekes at systemet med utvalgte naturtyper ikke kan være statisk og at det ikke er gitt at alle naturtyper som DN har definert som verdifulle for biologisk mangfold automatisk blir utvalgte naturtyper. DN viser til at Artsdatabanken i 2008 har utarbeidet et heldekkende og fullstendig klassifiseringssystem for norske naturtyper kalt «Naturtyper i Norge» (NiN). På grunnlag av dette vil en kunne utvikle en vitenskapelig basert «rødliste» for norske naturtyper på tilsvarende måte som rødlisten for arter i Norge.

Alle enhetene som kartlegges i DNs naturtyper, nøkkelbiotoper og MiS er valgt ut fra et sett biomangfoldkriterier. De tre systemene har noe ulik vektlegging, men kriterier som truethet, kontinuitet, artsrikdom, sjeldenhet og potensiell rødlistebiotop går igjen. Kriteriene samsvarer godt med det som er listet opp som grunnlag for utvalgte naturtyper i utk. § 49.

Når det gjelder de fem kriteriene i utk. § 49, mener DN at det er vanskeligst å vurdere utvalgte naturtyper i forhold til de to første kriteriene om naturtypenes utbredelse og økologiske tilstand. Der de kartlagte naturtypene i hovedsak er definert ut fra vegetasjonstype, mener DN imidlertid at vi har kunnskap nok til å vurdere truethet slik det bl.a. fremgår av vedlegg 5 i NOU 2004: 28.

Når det gjelder det tredje kriteriet i utvalgets utk. § 49 om at naturtypen er av vesentlig verdi for det biologiske mangfold, gjelder dette etter DNs vurdering alle naturtyper som er kartlagt i de programmene som er nevnt foran. Disse er valgt ut for kartlegging nettopp fordi de har vesentlig verdi for det biologiske mangfoldet. Når det gjelder det fjerde kriteriet, om at naturtypen har sin vesentlige utbredelse i Norge, vil dette avhenge av hvordan naturtypen defineres. Artene som forekommer i en og samme naturtype vil variere regionalt, men kystgranskog kan tjene som eksempel på en naturtype som oppfyller kravet i kriterium fire godt. Når det gjelder kriteriet om internasjonale forpliktelser, kan det f. eks. være naturlig å vise til norske naturtyper som omfattes av Emerald-nettverket i Bern-konvensjonen.

I tråd med departementets oppdrag utredet DN et begrenset og et mer omfattende alternativ for ordningen med utvalgte naturtyper. I det begrensede alternativet har DN direkte angitt noen naturtyper som kunne være aktuelle. Ved vurderingen har DN særlig lagt vekt på truethet som kriterium. Ut fra dette har direktoratet valgt ut én naturtype pr. hovednaturtype. Aktuelle naturtyper kan ifølge DN i et restriktivt alternativ 1 være:

I skogdekker urskog/gammelskog flere av kriteriene og mange lokaliteter ligger allerede inne i Naturbasen. Legges hovedvekt på truethet er rik sumpskogeneste vegetasjonskategori som har høyeste grad av truethet og bør gis første prioritet på skog.

For kulturlandskaper det slåttemark som oppfyller de fleste kriteriene og inneholder flest truede vegetasjonstyper. Slåttemark er den naturtypen som raskest vil forsvinne hvis tiltak uteblir.

For havstrand/kystprioriteres brakkvannsdeltafordi dette er en av de mest trua naturtypene i Norge. Andre marine naturtyper som bl.a. ålegrassamfunn kan vanskelig vurderes fordi det ennå finnes minimalt med kartlagte forekomster og data. Det vil ta noe tid før de marine naturtypene er kartlagt i særlig mange kommuner.

Av ferskvannslokalitetertilsier truethet at ferskvannsdelta prioriteres, mens andre mulige naturtyper er naturlig fisketomme innsjøer og tjern, kalksjøer og rike kulturlandskapssjøer.

På myr gjør trusselfaktoren at intakt lavlandsmyr bør prioriteres, men intakt høgmyr kan også være aktuell. Palsmyrer er i samme kategori truethet, men den blir mindre aktuell siden trusselen er klimaendring.

Innen hovednaturtypen rasmark-berg-kantkratt eller fjell er det ingen enheter som haster tilsvarende på grunn av trusler eller hast med tiltak.

Ut fra hva som «haster mest» mener DN at prioriteringen av naturtyper bør være følgende:

• Prioritet 1: Slåttemark inklusive kalkenger og fuktenger.

• Prioritet 2: Brakkvannsdelta, ferskvannsdelta og kalksjøer. Rik sumpskog. Intakt lavlands­myr og intakt høgmyr. Kystgranskog.

Prioriteringen tar ikke hensyn til hva som er sikret allerede gjennom vern, slik bl.a. tilfellet er for mange lokaliteter av kystgranskog og deltaområder.

Aktuelle naturtyper kan i et mer omfattende alternativ 2 etter DNs mening bli alle de naturtypene som er med i DNs håndbøker, siden disse i utgangspunktet ble plukket ut som de mest verdifulle ut fra et sett kriterier for biologisk mangfold. Et slikt omfattende alternativ vil også omfatte de fleste MiS-lokalitetene og et stort antall lokaliteter fra tilleggsregistreringene på kulturlandskap.

I dette mest omfattende alternativet vil det være tale om et betydelig større antall lokaliteter pr. kommune.

DN mener at det videre finnes flere alternativ mellom det mest begrensede og det mest omfattende, avhengig av hvilke utvelgingskriterier som vektlegges.

DN angir også at omfanget kan begrenses ikke bare ved å velge ut færre naturtyper, men også ved å gi kvalifiserende kjennetegn for hvilken type forekomster som omfattes.

13.6.4 Norsk Institutt for naturforsknings tilleggsutredning om forholdet mellom MiS-registreringer og utvalgets forslag.

Som et innspill i lovarbeidet vurderte Norsk Institutt for naturforskning på oppdrag fra Miljøverndepartementet og Direktoratet for naturforvaltning hvordan MiS-kartleggingen (Miljøregistreringer i skog) kan kombineres med den foreslåtte ordningen med utvalgte naturtype.

Norsk Institutt for naturforskning har gitt en kort beskrivelse av MiS, sammenlignet MiS-enheter med naturtyper i DN-håndbok 13, og sett på MiS-enheter i forhold til de kriterier som Biomangfoldlovutvalget foreslår for utvalgte naturtyper.

I det etterfølgende gis et kort sammendrag av Norsk Institutt for naturforsknings konklusjoner.

Norsk Institutt for naturforskning viser til at MiS er registreringer av viktige miljøkvaliteter i skog til bruk for skogeieren i en skogbruksplan for å ta vare på det biologiske mangfoldet i skogen. MiS er basert på feltregistreringer, og det registreres og prioriteres ut fra 12 livsmiljøer som er levesteder for verdifullt biologisk mangfold og rødlistede arter.

I forhold til registreringer etter DN-håndbok 13 om Kartlegging av naturtyper vil MiS-registreringene gi mer enn 10 ganger flere lokaliteter fordi MiS har større detaljering og dekningsgrad der registreringer gjøres. På den annen side tar MiS registreringer også med arealer med relativt lave miljøverdier. Det går ofte ikke frem av kartleggingen om en MiS-forekomst er av høy eller lav miljøverdi.

Norsk Institutt for naturforskning mener at MiS-forekomster kan «oversettes» til naturtyper, men da må det gjøres en jobb med verdisetting, avgrensing, angivelse av hvilken naturtype det er tale om, og anskaffelse av noe mer dokumentasjon for lokalitetene. Skal kommunene gjøre denne jobben, trengs tilføring av nye midler.

For øvrig mener Norsk Institutt for naturforsk­ning at verdisetting er det svakeste punktet i begge kartleggingsprogrammene, både MiS og DN-håndbok 13 kartlegginger.

Noen naturtyper etter DN-håndbok 13 fanges dårlig opp av MiS-registreringene. Dette gjelder f.eks. kystgranskog, kalkgranskog og rik edellauvskog. Videre minner Norsk Institutt for naturforsk­ning om at ikke-produktiv skog ikke kartlegges i MiS.

Norsk Institutt for naturforskning har også sett på om de kriteriene som Biomangfoldlovutvalgtet foreslår for utvelging, kan anvendes direkte på MiS-forekomster. Norsk Institutt for naturforsk­ning viser til at av de fem kriteriene i utk. § 49, fokuserer de tre første i stor grad på truede arter og habitater og viktighet for biologisk mangfold. Disse kriteriene stemmer godt med det som er brukt i både MiS og DN-naturtyper.

Når det gjelder det fjerde kriteriet i NOU 2004: 28, utk. § 49, om at «naturtypen har en vesentlig andel av sin utbredelse i Norge», mener Norsk Institutt for naturforskning at slike særnorske naturtyper i vekslende grad er fanget opp av MiS-systemet.

Norsk Institutt for naturforskning har ikke uttalt seg om kriteriet knyttet til internasjonale forpliktelser.

13.7 Departementets vurdering

13.7.1 Generelt

Departementet foreslår – som utvalget – lovregler om utvalgte naturtyper. Departementet mener at dette er et nytt og nødvendig grep for å bidra til å stanse tap av biologisk mangfold.

Som utvalget, ser departementet på ordningen som en mellomløsning mellom områdevern og helt generelle prinsipper for bærekraftig bruk. Departementet foreslår likevel noen endringer i utvalgets utkast for å klargjøre reglenes karakter og utvelgingens praktiske betydning

Ordningen bygger på at myndighetene bruker allerede eksisterende virkemidler, men slik at de utvalgte naturtypene vektlegges tyngre enn det som ellers ville være tilfelle, og på en bedre og mer samordnet måte.

Det generelle utgangspunktet er at arealene forvaltes gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven. Kommunene har her en viktig rolle, men den kommunale planlegging skal skje innenfor nasjonale og regionale rammer. Samtidig styres noen typer virksomhet, bl.a. landbruksvirksomhet, først og fremst gjennom sektorregelverk, der forvaltningen dels kan være statlig, dels kommunal. I tillegg har grunneieren et selvstendig ansvar for en bærekraftig forvaltning av sin eiendom.

Staten har likevel et overordnet ansvar for å hindre tap av naturens mangfold. Noe av dette ansvaret følges opp gjennom en statlig vernepolitikk, men det er verken ønskelig eller hensiktsmessig å ivareta alt naturens mangfold gjennom vern. Mye bør kunne oppnås gjennom en klarere statlig prioritering og samordning av den øvrige forvaltningen av naturressursene. En slik målretting og samordning mot de naturverdiene der ekstra varsomhet er nødvendig er et av hovedgrepene som ble vedtatt gjennom behandlingen av St.meld. nr. 42 (2000 – 2001) om biologisk mangfold.

Det handler videre om å kunne være en tydelig stat, som gir større forutsigbarhet for tiltakshavere og myndigheter når det gjelder hvilke naturverdier som prioriteres og dermed vektlegges særskilt.

Som det fremgår av oversikten over gjeldende rett i kapittel 13.2, finnes i dag ingen generelle regler i norsk rett om truet eller sårbar natur. Det finnes en rekke hjemler i både plan- og bygningsloven og andre lover som gjør det mulig å ivareta særskilte naturverdier. Men det finnes ikke felles normer for når disse lovene anvendes. Det betyr at lovene ikke er samordnet, det er ikke foretatt noen felles prioritering, og naturverdier vektlegges og verdsettes forskjellig.

Samtidig er det nettopp truet og sårbar natur som står sentralt når målet er å stanse tap av naturens mangfold, både internasjonalt og nasjonalt. Et regelverk som tar utgangspunkt i hvordan tilstanden i naturen er, er derfor en viktig oppfølging av internasjonale forpliktelser, bl.a. etter biomangfoldkonvensjonen, og av nasjonal politikk.

Videre er det i gjeldende rett få regler på skalaen mellom alminnelig forvaltning uten særskilte hensyn eller begrensninger, og et strengt vern. Det er dessuten dårlig samordning mellom juridiske og økonomiske virkemidler.

Ordningen med utvalgte naturtyper kan fylle behovet for en felles og tydeligere prioritering og målretting av virkemidlene mot de naturtypene som trenger det mest. Den har karakter av en statlig retningslinje for prioritering og samordning, som er rettet mot både statlige og kommunale myndigheter, samt private.

Ordningen kan også fungere som et hjelpemiddel for å skaffe bedre oversikt over forekomster av naturtyper av vesentlig verdi for naturens mangfold, hvilke påvirkninger disse blir eller kan bli utsatt for, og hvordan utviklingen innen naturtypen er.

I motsetning til ved områdevern, overføres gjennom ordningen med utvalgte naturtyper ingen myndighet fra sektormyndighet til miljøvernmyndighet.

Reglene i §§ 52 til 55 vil ikke strekke til når man ønsker å gi særlig verdifulle lokaliteter av en utvalgt naturtype en varig rettslig beskyttelse. Ønsker man en slik beskyttelse, må fremdeles den enkelte forekomst vernes etter reglene om områdevern i naturmangfoldloven eller beskyttes særskilt gjennom et annet beskyttelsesregime, f.eks. områdebeskyttelse etter den nye plan- og bygningsloven eller den nye havressurslova.

13.7.2 Saksbehandling for utvelging av naturtyper

Mange høringsinstanser er opptatt av lokal deltagelse og kommunalt selvstyre. Departementet er enig i at dette er sentralt for å få til en god forvaltning av utvalgte naturtyper. Samtidig har departementet understreket i kap. 13.7.1 at ordningen med utvalgte naturtyper har karakter av statlige retningslinjer for samordning og prioritering. Det bør derfor være nasjonale myndigheters oppgave å foreslå på faglig grunnlag hvilke naturtyper som trenger en slik ekstra vektlegging som ordningen innebærer. At myndigheten bør legges til Kongen i statsråd følger av at regimet er tverrsektorielt.

Saksbehandlingen for utvelgingen vil følge reglene for forskrifter. Hvordan saksbehandlingen nærmere legges opp er omtalt i kap. 21. Det lages et grunnlagsmateriale ut fra faglige data og anbefalinger om status i aktuelle naturtyper. Om regjeringen så vil foreslå at en naturtype utvelges etter naturmangfoldloven, er en politisk beslutning der flere hensyn gjør seg gjeldende, bl.a. om regimet er velegnet og nødvendig for å ivareta den naturtypen det er tale om, eller om andre virkemidler bør anvendes. Andre samfunnshensyn vil komme inn i vurderingen, jf. § 14 første ledd.

Regjeringen står fritt til å foreslå forskrift om utvalgt naturtype eller til å la være. Foreligger vitenskapelig dokumentasjon på at en naturtype har en utvikling eller tilstand som vesentlig strider mot målet i § 4, har myndighetene imidlertid etter lovforslaget en plikt til å gi en begrunnet vurdering av om naturtypen bør få status som utvalgt. Noen høringsinstanser ønsker å gå lengre enn dette (jf. kap. 13.5.3), og foreslår en klageadgang på beslutningen om å foreslå utvelging eller om ikke å foreslå utvelging. Departementet vil ikke gå inn for en slik løsning. Foreslås utvelging, så vil man i den senere høringsprosessen kunne komme med sine innvendinger. Forelås ikke utvelging, ligger i lovforslaget allerede et krav om synliggjøring av myndighetenes vurderinger utover det som er vanlig i forvaltningsretten. Ytterligere saksbehandling på dette stadiet vil etter departementets mening være unødvendig ressurskrevende.

Det er også foreslått at myndighetene ikke bare bør ha en vurderingsplikt, men også en beslutningsplikt, dvs. at myndighetene plikter å vedta forskrift om utvalgte naturtyper hvis en naturtype har en slik dårlig status som beskrevet i loven. Departementet mener at dette ville være uheldig. Om tilstanden for en naturtype strider mot målet i § 4, vil være et skjønnsmessig spørsmål. Det kan foreligge sterke faglige indikasjoner som bygger på vitenskapelig dokumentasjon om utviklingen i naturtypen, men det ligger et skjønnsrom i vurderingen av om denne tilstanden strider mot målet i § 4. Videre er det et vurderingsspørsmål hvilke virkemidler som er best egnet til å fremme ivaretakelsen av naturtypen. Ved valg av tiltak skal dessuten viktige samfunnsinteresser veie med. Det er derfor viktig at det ikke er automatikk mellom at en naturtype er truet og valg av virkemiddel.

Når det er utarbeidet et forslag til forskrift om utvalgte naturtyper, vil det bli sendt på bred offentlig høring til interesseorganisasjoner, herunder miljø- og næringsorganisasjoner, fagorganer og vitenskapelige institusjoner, statlige myndigheter som forvalter den aktuelle naturtypen, samt til alle fylkeskommuner og kommuner innenfor det geografiske utbredelsesområdet for den aktuelle naturtypen. Sametinget skal få forelagt utkastet når det gjelder naturtyper som blir berørt av samisk bruk.

For de naturtyper der aktiv skjøtsel er en forutsetning for ivaretakelse av lokalitetene, skal staten samtidig med utvelgingen utarbeide utkast til handlingsplan om hvordan man kan ivareta lokaliteter av naturtypen. Det vil bidra til større forutsigbarhet og at de tiltak som er nødvendig for å følge opp den utvalgte naturtypen, blir klarlagt i forkant av utvelgelsen.

I etterkant av vedtak om utvelgelse og fastsettelse av handlingsplan skal det være et nært samarbeid mellom den myndighet som administrerer handlingsplanen og de myndigheter, organisasjoner (herunder grunneierorganisasjoner) eller grunneiere mv. som skal bidra til å gjennomføre målene og tiltakene i handlingsplanen.

Selve forskriften vil ikke inneholde noen materiellrettslige regler om forvaltningen av den enkelte lokalitet. Forskriften angir kun hvilke naturtyper som omfattes av ordningen. Det er altså tale om én forskrift, som endres ved at naturtyper føyes til eller fjernes fra listen etter hva utviklingen tilsier. De særskilte reglene for forvaltningen følger av selve loven, jf. §§ 53 til 55. Samtidig med forskriften bør det imidlertid i samarbeid med berørte interesser utarbeides veiledningsmateriale for forvaltningen av naturtypene. Som del av forskriftsarbeidet skal også konsekvensene for kommuner, næringer og andre klarlegges, jf. forvaltningsloven § 37 første ledd om «at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes».

Utvalget foreslo at også «nærmere bestemte forekomster av naturtypen» kunne utvelges ved forskriften. Mange har lest dette slik at forskriften kan båndlegge konkret angitte arealer. Ut fra motivene oppfatter departementet utvalget slik at det har ment at man skal kunne gi noen nærmere kvalifiserende kriterier for hva som er en utvalgt naturtyper, det vil si at det er nærmere bestemte typer forekomster det er tale om. Departementet er enig i dette, og foreslår en endring i ordlyden for å klargjøre dette. Det kan f.eks. være aktuelt å la forskriften gjelde kun forekomster over eller under en viss størrelse, i visse deler av landet, eller f.eks. forekomster med nærmere bestemte kvaliteter. Departementet mener at en slik kvalifisering ofte kan være nødvendig for å unngå at ordningen blir for omfattende. Ved hjelp av kvalifiserende kriterier sikrer man at ordningen konsentrerer seg om det som er viktigst.

Når forskriften er trådt i kraft, vil forvaltningen være opp til statlige og kommunale myndigheter etter relevant lovverk sammenholdt med naturmangfoldloven (se nedenfor i kap. 13.7.4 til 13.7.8). Beslutninger som angår den enkelte forekomst, må dermed treffes i tråd med de saksbehandlingsregler som gjelder etter det aktuelle lovverket. Det kan f.eks. være at slåttemarker av en viss kvalitet står som utvalgt naturtype i forskriften. Vil da kommunen i et konkret tilfelle omregulere et areal med slik slåttemark til f.eks. byggeformål, følges de vanlige saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven. Det samme gjelder hvis kommunen vil regulere området til f.eks. naturvern etter § 12 – 5 nr. 3 i ny plandel til plan- og bygningsloven (lov 27. juni 2008 nr. 71). Vil kommunen bruke tilskudd som virkemiddel for å ivareta lokaliteten, brukes saksbehandlingsreglene for den aktuelle tilskuddsordningen.

13.7.3 Kriterier for utvelging

13.7.3.1 Innholdet i kriteriene

Utvalget har foreslått fem – ikke uttømmende – kriterier som enten alene eller sammen kan gi grunnlag for å gi en naturtype status som utvalgt. Departementet slutter seg i all hovedsak til disse kriteriene, men foreslår noen endringer.

De to første kriteriene i utvalgets forslag er knyttet til naturtypens tilstand og utvikling i forhold til målet i § 4. En naturtypes tilstand karakteriseres ved både dens utbredelse og dens økologiske kvalitet. Utbredelsen viser til hvor mange lokaliteter det er og hvor stort omfang disse har. Økologisk kvalitet viser til faktorer slik som tilstedeværende av arter som er spesifikke for naturtypen og tilstanden for økologiske prosesser som vannhusholdning og produksjon. Disse to faktorer – kvantitet og kvalitet – gjenspeiles i målet for naturtyper og økosystemer i lovens § 4.

Som det fremgår av kap. 13.7.1 foran, foreslås ordningen nettopp med tanke på å unngå eller stanse tap av naturens mangfold, og departementet mener derfor at kriterier knyttet til målet i § 4, er sentrale i ordningen. Slike kriterier vil fange opp naturtyper som er truet, eller som står i fare for å bli det.

Departementet foreslår imidlertid at de første to kriteriene i utvalgets forslag slås sammen og klargjøres. Det sentrale må være at naturtypen har en tilstand eller utvikling som strider mot målet i § 4. Naturlige svingninger eller utvikling omfattes ikke av begrepet «strider mot målet i § 4».

Departementet mener videre at utvalgets kriterium om at «naturtypen er av vesentlig verdi for det biologiske mangfold» kan være for upresis og kan gi et for omfattende regime. Hva som er «av vesentlig verdi for det biologiske mangfold» rommer igjen flere forskjellige kriterier. Et av disse er om naturtypen er viktig for en eller flere prioriterte arter. Departementet mener at dette er et så viktig kriterium at det foreslås å fremheve dette spesielt.

Enkelte høringsinstanser foreslår ytterligere et kriterium for utvelging, knyttet til geologiske forekomster. Departementet ser ikke noe behov for å ha dette som et eget kriterium. Det følger av definisjonen av begrepet naturtype slik det brukes i loven (jf. § 3 bokstav j), at også geologiske forekomster kan falle inn under det. De øvrige kriteriene vil derfor kunne brukes også for slike naturtyper.

Departementet foreslår ingen endringer i det fjerde kriteriet for utvelging som utvalget foreslår. Det vil si at departementet – som utvalget – foreslår at utvelging kan begrunnes med at en naturtype har en vesentlig andel av sin utbredelse i Norge. For kriteriet «Internasjonale forpliktelser» vises det til kap. 21.

13.7.3.2 Kunnskapsgrunnlaget

Mange høringsinstanser har påpekt at vi mangler en god del kunnskap om naturtyper, deres naturlige utbredelse, og deres tilstand og utvikling. Departementet er enig i at vi fortsatt trenger en betydelig oppbygging og forbedring av kunnskapsgrunnlaget, men mener samtidig at vi for en del naturtyper har et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å vurdere om et eller flere av kriteriene i § 52 er oppfylt.

Beslutningsgrunnlaget for utvelgingen skal være i samsvar med reglene i § 8. Det vil si at en Kgl. res. om utvalgte naturtyper «så langt det er rimelig» må bygge på «vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers tilstand og utbredelse samt effekten av påvirkninger», jf. § 8 første ledd. Erfaringskunnskap kan vektlegges, jf. § 8 annet ledd. Hva som er et rimelig kunnskapsgrunnlag, må i dette tilfelle bl.a. vurderes ut fra hvor omfattende eller avgjørende en ev. kunnskapsmangel er, og om man har dokumenterte indikasjoner på at naturtypen er i tilbakegang. Av § 9 følger dessuten at hvis det foreligger en reell risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, så skal ikke tiltak utsettes selv om kunnskapen er mangelfull (se også kap. 8.6.6.3).

Det følger også av § 52 at ordningen kan bygges opp gradvis, ettersom kunnskapsgrunnlaget øker. Noen av de første naturtypene som får status som utvalgt, vil nødvendigvis måtte være slike der det allerede foreligger nok kunnskap til å treffe en grunngitt beslutning i forhold til kriteriene for utvelging.

Tilgjengelig kunnskap

Artsdatabanken la i desember 2007 frem en rapport med ny faglig inndeling av naturtyper og vil også utarbeide en «rødliste» for truede naturtyper som skal foreligge innen 1. desember 2009. Prosjektet «Naturtyper i Norge» (NiN), som ble ferdig i 2008, utarbeidet en ny fullstendig arealdekkende naturtypeinndeling. Dette vil være et viktig felles grunnlag for lokale og sentrale myndigheters videre arbeid med utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven. Også i vedlegg 5 til NOU 2004: 28 er det gitt vurderinger om status og utvikling for en del naturtyper. Kunnskapsgrunnlaget er så langt best når det gjelder vegetasjonstyper, men etter hvert vil det bygges opp mer kunnskap også om andre naturtyper.

Viktig for forvaltningen av forekomstene (jf.kap. 13.7.4 og 13.7.5) er også den informasjonen som er tilgjengelig i den såkalte Naturbasen som forvaltes av Direktoratet for naturforvaltning. Dette er en database som gir innsyn i en rekke data om natur og friluftsliv. Innsynet er kartbasert, og tilgjengelig for enhver. Naturbasen vil gi informasjon om enkeltlokaliteter av naturtyper. Om en naturtype får status som utvalgt, vil dette kunne merkes av i Naturbasen.

Kartlegging og kvalitetssikring av naturtyper er i dag en del av Nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold som styres av 7 departement. Kartleggingen og kvalitetssikringen administreres av Direktoratet for naturforvaltning og fylkesmennene, mens utvelgelsen av områder som skal kartlegges skjer i samråd med kommunene. Kartleggingen utføres av erfarne konsulenter og vitenskapelige institusjoner etter standardisert metodikk, og dekker kartleggings- og overvåkingsaktiviteter på land, i ferskvann og i sjø ut til grunnlinjen. Høsten 2008 lå det kvalitetssikrede datasett fra om lag 350 kommuner i Naturbase. Naturbase er allment tilgjengelig og brukes i stor grad av kommuner i deres planarbeid. Kartleggingen og kvalitetssikringen av naturtypedata skal videreføres til de viktigste naturtypene er kartlagt i alle landets kommuner. Data om naturtyper inngår i prioriteringene for perioden frem til 2010 (jf. St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) kap. 6).

For kartleggingen i Miljøregistreringer i skog (se kap. 13.6.4) bygger Norsk institutt for skog og landskap opp en sentral database slik at også denne kunnskapen blir allment tilgjengelig.

Når det gjelder kunnskapsgrunnlaget for utvelging og forvaltning av naturtyper i sjø, foreligger informasjon om såkalte marine ressursområder (gyteområder, oppvekst og beiteområder, tang og tare, korallrev og skjellforekomster) hos Fiskeridirektoratet. Videre er en marin, internettbasert arealdatabase for norske kyst- og havområder under oppbygging under programmet MAREANO (Marin arealdatabaser for norske kyst- og havområder). Også denne vil gi viktig informasjon om forekomster av sårbare og hensynskrevende naturtyper.

13.7.3.3 Ordningens omfang

En del høringsinstanser har reist spørsmålet om omfanget av ordningen, sett ut fra de kriteriene for utvelging som utvalget foreslo. En første oppfølging av disse merknader var at departementet fikk utredet et ytterligere grunnlagsmateriale, jf. omtalen av kommuneprosjektet i kap. 13.6.2 og utredningen omtalt i kap. 13.6.3, der Direktoratet for naturforvaltning har gjort en vurdering av et begrenset alternativ og et omfattende alternativ for ordningen. Direktoratets utredning var basert på utvalgets kriterier for utvelging.

Videre har departementet vurdert kriteriene på nytt, og foreslått noen endringer i disse, jf. kap. 13.7.3.1. Dette vil bidra til at ordningen blir mer konsentrert rundt de naturtypene der det er mest nødvendig at det tas ekstra hensyn til i forvaltningen, særlig der det er tale om å ivareta truet natur.

Departementet ser for seg at ordningen med utvalgte naturtyper gjennomføres gradvis. Det vil si at man i første omgang foreslår noen få naturtyper for ordningen i §§ 52 til 55. Departementet vil ikke nå ta stilling til hvilke naturtyper dette bør være. Dette bør avklares gjennom en åpen prosess, der naturfaglig kunnskap ligger til grunn, samt innspill fra berørte interesser. Departementet vil i denne første fasen vektlegge hvilke naturtyper som er mest truet, hvilke forvaltningstiltak som er nødvendig, hvilke virkemidler som kan anvendes, og om regimet med utvalgte naturtyper er egnet ut fra disse vurderingsmomentene. Ut fra en slik vurdering kan det f.eks. være aktuelt at man for noen naturtyper konkluderer med at vern er et mer egnet virkemiddel.

Om kunnskapsgrunnlaget som er nødvendig for å kunne foreta utvelging, vises til kap. 13.7.3.2.

For å gi et inntrykk av størrelsesorden på omfanget av ordningen i første omgang, kan det sies at skulle man lagt til grunn det som Direktoratet for naturforvaltning anbefaler i kap. 13.6.3, ville resultatet blitt at i snitt noen få forekomster av utvalgte naturtyper ville finnes i hver kommune. Direktoratet nevner ti naturtyper som kan tenkes som utvalgte i et begrenset alternativ. Hvis det i forskriften gis kvalifiserende kriterier for hvilken type forekomster som faller inn, vil antallet forekomster begrenses ytterligere.

De færreste kommuner vil ha forekomster av alle de nevnte naturtypene. Og av de utvalgte naturtyper som finnes i kommunen, vil det normalt være færre enn ti forekomster, ofte helt ned mot en eller to. Det er klart at det her kan være betydelige forskjeller mellom kommunene. Samtidig innebærer ordningen at en kommune som har mange forekomster, også lettere vil kunne oppgi en forekomst etter reglene i § 53. Konklusjonene fra kommuneprosjektet (se kap. 13.6.2) innebærer at et antall på 10 – 12 forekomster av utvalgte naturtyper synes å være håndterlig for kommunene.

Størrelsen på forekomstene vil variere betydelig. Noen forekomster har en størrelse på under 10 daa, andre kan være opp mot 2 – 3000 daa. Snittet på arealene kan ligge på mellom ca. 550 og 600 da. Størrelsen på forekomsten vil ofte henge sammen med hvilken naturtype det er tale om. Departementet vil for øvrig understreke at størrelsen og antallet på forekomstene ikke er avgjørende for hva som er konsekvensene av utvelging. Det vil ha større betydning hvilken type forvaltning som er nødvendig for å ivareta naturtypen, og hvilke virkemidler som tenkes brukt til dette.

Departementet har foran gått inn på et mulig anslag på ordningens omfang basert på den kommunale kartleggingen av naturtyper som har foregått så langt. Som nevnt i kap. 13.7.3.2 foregår også kartlegging i andre prosjekter, bl.a. i sjø, og Miljøregistreringer i skog. Det er for tidlig å ta stilling til et mulig omfang av ordningen med utvalgte naturtyper i sjø. Samtidig kan det vises til at det allerede i dag eksisterer et regime for korallrev som ligner på ordningen med utvalgte naturtyper (se kap. 13.2.1). Når det gjelder utvalgte naturtyper i skog, vil det også her bero på en konkret vurdering av kriterier for utvelging vurdert opp mot de virkemidlene som er aktuelle for å ivareta naturtypen. Her gjelder, som ellers for ordningen, at det dreier seg om en ordning for bærekraftig bruk, som skal anvendes innenfor rammene av de lover og andre virkemidler som finnes. Det innebærer at omfanget av ordningen vil ligge innenfor det som er mulig å oppnå ved hjelp av skogbrukslovens regler og de økonomiske virkemidlene som finnes i skogbruket.

13.7.3.4 Nærmere om MiS og utvalgte naturtyper

En del høringsinstanser reiser spørsmål om hvordan utvalgte naturtyper forholder seg til Miljøregistreringer i skog. Norsk Institutt for naturforsk­ning har i forbindelse med lovarbeidet gjort en vurdering av dette spørsmål, jf. kap. 13.6.4.

Departementet vil understreke at lovutkastet i seg selv ikke er knyttet opp mot en særskilt utvalgt kartleggingsmetode. Tanken er at når man fastsetter forskrift om utvalgte naturtyper, blir naturtypen definert på en slik måte at det er forenlig med de kartleggingsmetodene som til en hver tid foreligger. Regimet kan dermed koples opp mot MiS-registreringer, DN-kartleggingen, en kombinasjon av disse, eller ev. andre kartleggingsmetoder. Det arbeides allerede i dag med samordning av MiS-kartleggingen og DN-kartleggingen, jf. kap. 13.6.4 og en fremtidig ordning med utvalgte naturtyper kan baseres på dette, hvis det dreier seg om naturtyper i skog.

Et regime om utvalgte naturtyper vil neppe bli valgt for alle typer forekomster som blir kartlagt gjennom MiS. Det frivillige arbeid som skogeierne gjør når det gjelder ivaretakelse av miljøverdier i skog, bør ha betydning for utviklingen av naturmangfoldet i skog, og derfor kunne bidra til at målet i § 4 ivaretas. Utvalgte naturtyper vil imidlertid være et viktig supplement for de naturtyper der utviklingen til tross for frivillige tiltak går i motsatt retning av målet i § 4. En slik negativ utvikling behøver ikke nødvendigvis ha sitt utspring i skogbrukstiltak, jf. f.eks. klimaendringer eller utbygging. Når det først skjer en negativ utvikling, er det imidlertid viktig at alle mulige påvirkningsfaktorer tar tilstrekkelig hensyn til naturtypen, herunder skogbrukstiltak.

13.7.4 Utvelgingens generelle betydning

Som nevnt i kap. 13.7.1, bygger ordningen med utvalgte naturtyper på bruk av eksisterende virkemidler. Departementet går nærmere inn på de konkrete virkemidlene i kap. 13.7.7 og 13.7.8.

Normen som knytter utvelgingen etter naturmangfoldloven opp til de enkelte hjemlene i andre lover går frem av § 53 annet jf. tredje ledd. Denne normen skal sikre en økt vektlegging av viktige forekomster av utvalgte naturtyper i forhold til det som ellers ville være tilfelle, men anvendelsen av normen skal skje innenfor rammene som den enkelte lov setter. Det innebærer bl.a. at der hvor skjønnsutøvingen etter annen lov er bundet til kriterier som utelukker økt vektlegging av utvalgte naturtyper, kan ikke den aktuelle lovbestemmelsen brukes for å ivareta den utvalgte naturtypen. Dette vil imidlertid sjelden være tilfelle. Som det går frem av kap. 13.2 er det mange lover av betydning for naturens mangfold som har bestemmelser der miljøhensyn eller allmenne hensyn skal vektlegges, se også kap. 13.7.7. Utpekingen av noen naturtyper som utvalgt vil ha betydning for hva som legges i «miljøhensyn» og hvilken vekt disse tillegges etter en tolkning av den aktuelle vedtakshjemmelen i lys av naturmangfoldloven § 53.

Utvalget foreslo som generell norm for forvaltningen av enkeltforekomster av utvalgte naturtyper, at «det ikke kan gis tillatelse eller tilskudd til nye inngrep eller vesentlige bruksendringer som kan forringe en utvalgt naturtypes utbredelse eller økologisk tilstand». Utvalget foreslo unntak fra denne normen hvis «viktige samfunnshensyn tilsier det», eller «hvis det finnes et alternativt bevaringsområde av tilsvarende kvalitet».

Mange av de høringsinstanser som har innvendinger mot utvalgets forslag, uttaler at de oppfatter forslaget som en ny type vern, det vil si en restriktiv ordning, med omfattende båndlegging.

Departementet mener at utvalgets forslag til formulering av den generelle normen kan ha bidradd til en slik oppfatning. Normen er utformet som et bindende pålegg om skjønnsutøving («kan ikke gis»), og kriteriet «forringelse av naturtypens utbredelse eller økologisk tilstand» er svært generell. Det kan oppfattes slik at enhver nedgang i areal eller økologisk kvalitet skal føre til nekting av tiltak. Og unntakshjemmelen i utvalgets forslag er snever og har karakter av en hjemmel for dispensasjon fra områdevern. På den annen side mener noen at unntakshjemmelen er for generelt formulert i utvalgets utkast. Samtidig går det frem av utvalgets merknader, at ordningen er tenkt praktisert innenfor rammene av den enkelte lov.

Departementet foreslår derfor en omformulering av den felles normen for forvaltningen av utvalgte naturtyper. Normen foreslås formulert som en vektleggingsregel – jf. bestemmelsens ordlyd «skal det tas særskilt hensyn til». Det vises for øvrig til merknadene til § 53 i kap. 21 om hva som ligger i dette kriteriet.

Utvalgets forslag var knyttet til å gi tillatelse eller tilskudd til nye inngrep eller vesentlige bruksendringer. Som mange høringsinstanser har påpekt, er det for en del naturtyper nødvendig at visse former for bruk opprettholdes for å unngå en negativ utvikling for naturtypen. Det er dermed i slike tilfeller ikke tale om å nekte nye tiltak, men heller om å stimulere til en fortsatt bærekraftig bruk. For å understreke dette, foreslår departementet at bestemmelsen gjøres mer generell, og knyttes til all myndighetsutøving og det offentliges forvaltning av egen fast eiendom. Herved vil også målretting av positive virkemidler, herunder økonomiske virkemidler og bruk av avtaler, falle inn. Dessuten vil normen på denne måten også ha betydning for utformingen av generelle regler, ikke bare enkeltvedtak.

Utvalget foreslo en særskilt aktsomhetsnorm for enhver i forhold til forekomster av utvalgte naturtyper. Departementet mener at denne kan inngå i den generelle aktsomhetsnormen etter § 6, men at det bør henvises uttrykkelig til denne. At en naturtype er utvalgt, vil ha betydning for hva som regnes som «aktsomt» etter § 6. Samtidig vil også i forhold til utvalgte naturtyper gjelde at «utføres en aktivitet i henhold til en tillatelse av offentlige myndigheter, anses aktsomhetsplikten oppfylt dersom forutsetningene for tillatelsen fremdeles er til stede». Det forutsettes da at myndighetene har tatt de nødvendige hensyn til den utvalgte naturtypen i utformingen av tillatelsen.

Utvalget foreslo en hjemmel for skjøtsel av forekomster av utvalgte naturtyper «etter samråd med grunneieren». Departementet ønsker å gjøre det helt klart at det ved regimet med utvalgte naturtyper ikke er aktuelt å foreta skjøtsel uten etter avtale med grunneieren. Dette understreker ordningens karakter av bærekraftig bruk.

13.7.5 Utvelgingens betydning for kommunen

13.7.5.1 Generelt

Det er i høringen reist en rekke spørsmål om kommunens rolle i ordningen med utvalgte naturtyper.

Utvalget formulerte den generelle betydning av utvalgte naturtyper for kommunal forvaltning som at «ved arealplanlegging og på annen måte skal kommunen gi disse naturtypene den beskyttelse som trengs for å unngå forringelse av deres utbredelse og økologiske tilstand». Dette er av mange oppfattet som et pålegg til kommunene om å gi alle lokaliteter av en utvalgt naturtype i kommunen et særskilt vern.

På den annen side mener flere høringsinstanser at utvalgets forslag gir kommunene et for stort spillerom, ved at det i neste ledd åpner for at kommunen ved arealdel i kommuneplan eller reguleringsplan fritt kan omregulere forekomster av utvalgte naturtyper.

Departementet er enig med utvalget i at kommunen er helt sentral når det gjelder forvaltningen av utvalgte naturtyper. Kommunen rår over en rekke virkemidler, ikke minst planlegging etter plan- og bygningsloven, men også utøving av myndighet etter andre lover, forvaltning av kommunal fast eiendom, målretting av tilskudd, informasjon med mer. Kommunen vil dermed i praksis ha et hovedansvar for forvaltningen av utvalgte naturtyper. Som en del av dette ansvaret er kommunen pålagt å kunngjøre tillatelser til tiltak i forekomster av en utvalgte naturtype i lokal avis eller på annen måte, jf. naturmangfoldloven § 56 første ledd. Dette representerer en ny oppgave for kommunen. Dette vil sette organisasjoner og andre med rettslig klageinteresse i stand til å kunne utøve sin lovmessige klagerett over vedtaket om tillatelse til inngrep i en utvalgt naturtype etter vanlige forvaltningsrettslige regler.

Departementet mener imidlertid at det er uheldig om regimet oppfattes slik at kommunen må verne alle forekomstene. På den annen side er det også uheldig om reglene oppfattes slik at kommunene helt fritt kan oppgi forekomster, uten å vurdere konsekvensene for den utvalgte naturtypen.

Departementet tydeliggjør derfor i sitt forslag at det rettslige utgangspunktet for forvaltningen av utvalgte naturtyper er det samme for kommunen som for andre myndigheter: Den generelle normen som foreslås, gjelder også for kommunens egne forvaltning, jf. formuleringen «forvaltning av fast eiendom», som er helt generelle. For så vidt la også utvalgets forslag opp til en tilsvarende løsning, men det gikk ikke like klart frem at heller ikke kommunen uten videre kan oppgi forekomster av utvalgte naturtyper. Også for kommunen må gjelde at det først foretas en avveining der hensynet til den utvalgte naturtypen vektlegges mer enn ellers ville være tilfelle. Samtidig beholder departementet utvalgets forslag om at kommunen ved plan kan omdisponere forekomster av utvalgte naturtyper etter at det er foretatt en slik avveining, og etter at planprosessen har gitt andre myndigheter og berørte interesser mulighet for innspill (se nedenfor).

13.7.5.2 Eksempler på kommunale virkemidler

Et eksempel på at kommunen har et knippe mulige virkemidler for å forvalte utvalgte naturtyper på en hensiktsmessig måte, fremgår av Lunner kommunes tilleggsutredning om konsekvensene av utvalgte naturtyper. Kommunen har gjennomgått en rekke lokaliteter av naturtyper av særlig verdi for biologisk mangfold, og nevner flere virkemidler for å ivareta slike:

• kanalisere midler gjennom SMIL-tilskudd

• stikkprøvekontroll i forhold til arealtilskudd

• utarbeide en helhetlig plan for et større område hvor det vurderes hvor stor utbygging og utvikling området tåler uten å miste sin egenart

• beiteprosjekt, igangsatt av landbrukskontoret, hvor eiere av beitedyr settes i kontakt med de som ikke har dyr, men har arealer som trengs at det beites på

• dugnadsinnsats av lokalbefolkningen

• bruk av hjemler i plan- og bygningsloven når det gjelder byggesaker

• retningslinjer for behandling av søknader om landbruksveier, f.eks. slik at man søker andre traséer eller velger bruksmønster (f.eks. kjøring på frossen mark) som er mest skånsom for lokaliteten

• dialog der hvor det ikke er virkemidler (f.eks. anlegg av skiløyper, som ikke er søknadspliktig i LNF-områder)

• ikke-hogst på kommunens egen eiendom

Verneller frivillig vern nevnes av Lunner kommune kun i få tilfeller som et nødvendig virkemiddel. Departementet vil understreke at det i slike tilfeller kan være aktuelt for kommunen å foreslå for statlige miljømyndigheter at et område vernes etter reglene i kap. V.

Lunner kommunes gjennomgang viser bl.a. at synliggjøring og bevisstgjøring av naturtypens verdi, samt målretting av eksisterende virkemidler, er viktig for å ivareta lokaliteter av naturtyper av særskilt verdi for det biologiske mangfoldet. Om en naturtype skulle bli en utvalgt naturtype, vil dette etter departementets mening forsterke legitimiteten av tiltak, ved at kommunen i tillegg til egne prioritering har en rettslig begrunnelse for målretting av virkemidlene.

Samtidig understreker Lunner kommune – som mange andre høringsinstanser – at det trengs ressurser utover det kommunen har i dag for å følge opp tiltakene. Dette gjelder særlig for tiltak som skjøtsel, oppfølging gjennom dialog og kontroll, og kompetanseoppbygging i kommunen. Tiltak knyttet til skjønnsutøvelse i saker som likevel må behandles av kommunen, kan i langt større grad gjennomføres uten økt bruk av midler.

13.7.5.3 Bruk av plan etter plan- og bygningsloven

Kommunens viktigste rettslige virkemiddel er plan- og bygningsloven. Normen om særskilt hensyn til forekomster av utvalgte naturtyper gjelder for kommunen når den velger arealkategorier ved plan, når den utformer planer og bestemmelser, og ved skjønnsutøvingen i enkeltsaker.

Prosessene etter plan- og bygningsloven er åpne og inkluderende for alle berørte interesser. Som utvalget mener departementet derfor at hvis det i en planprosess konkluderes med at inngrep i en forekomst av en utvalgt naturtype bør tillates, så bør en slik plan være avgjørende for den videre arealbruken i forekomsten. Det vil si at den som opptrer i samsvar med planen, hva enten det er en privat aktør eller en offentlig myndighet, ikke behøver å følge reglene i § 53 første til tredje ledd. Det samme gjelder også ved planer som gir en forekomst en særskilt rettslig beskyttelse: Det vil være planen som gjelder for den videre forvaltningen av forekomsten.

At rettslig bindende plan skal gå foran reglene i første til tredje ledd, forutsetter at hensynet til den utvalgte naturtypen er vurdert i planprosessen. Dette følger av at reglene i annet og tredje ledd gjelder under planprosessen.

Er planen av en så overordnet karakter at den ikke tar stilling til hvordan forekomsten skal forvaltes, gjelder første til tredje ledd på vanlig måte.

Ordningen med utvalgte naturtyper gjør det mulig for kommunen å endre forvaltningen når dokumentasjon viser at forekomstene av en naturtype forandrer seg. Utbredelsen eller kvaliteten av en naturtype kan øke eller minske. Gjennom sin rullerende planlegging med kartfesting av forekomstene, kan kommunen tilpasse sin forvaltning til slike endringer.

Departementet foreslår ikke som utvalget en særskilt kartfestingsplikt etter naturmangfoldloven. Departementet mener at kartfestingen bør følge reglene etter plan- og bygningsloven og etablerte former for samarbeid om kartfesting mellom stat og kommune.

13.7.5.4 Kommunens forvaltning av andre naturtyper

Noen høringsinstanser og kommuner i kommuneprosjektet (kap. 13.6.2) har vært bekymret for at ordningen med utvalgte naturtyper kan føre til at andre kartlagte naturtyper nedprioriteres. Departementet foreslår derfor en bestemmelse som gir kommunen mulighet til å bestemme at reglene i §§ 53 til 56 gis tilsvarende anvendelse for kommunens forvaltning av andre naturtyper som kommunen peker ut. For øvrig vil kommunen kunne bruke alle aktuelle virkemidler også på forekomster av slike naturtyper.

13.7.6 Utvelgingens betydning for landbruksvirksomhet

En del av de naturtyper det kan være aktuelt å velge ut, kan være naturtyper i jord- eller skogbrukslandskap. Skal en samordnende forvaltning ha noen effekt, er det viktig at normen i § 53 også anvendes ved slik virksomhet. Det er også viktig at myndighetene kan følge utviklingen av naturtypene i slike landskap, for å vurdere den opp mot målet i § 4, og for å kunne iverksette tiltak om nødvendig.

Normen er for det første utformet som en generell aktsomhetsplikt. Denne vil også gjelde for den som er ansvarlig for landbrukstiltak. Etter skogbruksloven skal «skogeigaren … ha oversikt over miljøverdiane i eigen skog og ta omsyn til dei ved gjennomføring av alle tiltak i skog». Lest i lys av § 53 første ledd jf. § 6 i naturmangfoldloven (se merknadene til § 6 og kap. 8.4.6.1), vil forekomster av utvalgte naturtyper være blant miljøverdiene som skogeieren skal ha oversikt over, og ta særskilt hensyn til ved skogbrukstiltak. Jordloven har ingen egen aktsomhetsplikt, men visse miljøkrav til virksomheten følger av forskr. 22. mars 2002 nr. 283 om produksjonstilskudd i jordbruket (§ 8).

Når det gjelder reglene i naturmangfoldloven § 53 annet og tredje ledd, vil disse også gjelde for myndighetsutøving etter skogbruksloven og jordloven. For tiltak som er avhengig av tillatelse (bl.a. landbruksveier og nydyrking) kommer normen inn når slike saker skal behandles, på samme måte som ved andre tillatelsesordninger, jf. kap. 13.7.4 og 13.7.7.2.

En rekke landbrukstiltak omfattes ikke av særskilte tillatelsesordninger. Departementet foreslår heller ikke endringer i dette, men mener at de virkemidler som finnes i landbruket, inklusive f.eks. veiledning og informasjon, bør kunne utløses når landbruksvirksomhet berører forekomster av utvalgte naturtyper.

For å kunne fange opp hvilke tiltak som planlegges i forekomster av utvalgte naturtyper, og slik kunne utøve myndigheten i tråd med reglene i både sektorregelverket og naturmangfoldloven, må landbruksmyndighetene imidlertid bli gjort oppmerksom på tiltakene. Departementet foreslår derfor, som utvalget, en meldeplikt til kommunen (som landbruksmyndighet) for slike tiltak. En slik meldeplikt vil også bidra til å holde oversikt over utviklingen i den utvalgte naturtypen.

Skogbrukslova har i dag en regel om at kommunen kan innføre meldeplikt for skogbrukstiltak «når det er nødvendig for å halde kontroll med at lova blir følgt» (§ 11 første ledd). Denne meldeplikten er dermed knyttet til selve skogbrukslova, og kan ikke uten videre brukes for å følge opp naturtyper som er utvalgt etter naturmangfoldloven. Dessuten er meldeplikten etter skogbrukslova knyttet til «hele eller deler av kommunen », mens meldeplikten for forekomster av en utvalgt naturtype bør gjelde generelt. Videre bør det ikke være nødvendig å foreta en ny vurdering av behovet om meldeplikt ved hver ny utvalgt naturtype. Meldeplikten i skogbrukslova § 11 er i tillegg utformet slik at skogbrukstiltaket kan iverksettes hvis kommunen ikke har gitt tilbakemelding senest innen tre uker. Utvalget foreslo derimot at tilbakemelding skal foreligge før tiltak kan igangsettes, noe som departementet er enig i. En frist for tilbakemelding kan fastsettes samtidig med forskriften der naturtype får status som utvalgt.

Når kommunen har fått melding om et tiltak som berører en forekomst av en utvalgt naturtype, må kommunen vurdere tiltaket i forhold til normen i § 53 annet jf. tredje ledd. Finner kommunen at tiltaket ikke bør gjennomføres, eller bør gjennomføres på en annen måte, må kommunen bruke de virkemidlene som sektorlovverket inneholder. F.eks. kan det være aktuelt at kommunen etter skogbrukslova § 6 fjerde ledd nekter eller setter vilkår for å plante, skifte treslag, grøfte, gjødsle eller bruke plantevernmiddel når «kommunen finn det nødvendig for å hindre store negative effekter på miljøverdiane». Hva som er «store negative effekter på miljøverdiane» må i dette tilfelle leses i lys av normen i naturmangfoldloven om å unngå vesentlig forringelse av naturtypens utbredelse og forekomstenes økologiske tilstand. For hogst gjelder tilsvarende med hjemmel i skogbrukslova § 8 annet ledd.

Jordlovens virkemidler er noe mindre direkte knyttet opp til ivaretakelse av særskilte miljøverdier. Det er etter jordloven § 8 tredje ledd hjemmel til å pålegge «tiltak av omsyn til kulturlandskapet», men hjemmelen er kun knyttet til «dyrka jord som ikkje kan gi grunnlag for lønsam drift». Dessuten følger det av lovforarbeidene (Ot.prp. nr. 72 (1993 – 94) s. 81) at bestemmelsen enten forutsettes brukt sammen med tilskuddsordninger, eller at den skal være til gunst for eieren. Det er videre ikke opplagt at «tiltak av omsyn til kulturlandskapet» alltid vil være dekkende for de hensyn som bør tas i forekomster av utvalgte naturtyper. Jordloven § 11 hjemler imidlertid bestemmelser «for å sikra miljøforsvarleg drift av jordbruksareal». Blant eksemplene på slike forskrifter nevnes i første ledd annet punktum «å hindra erosjon og regulera bruk og lagring av gjødsel og andre innsatsvarer i produksjonen». Hvis det blir aktuelt at en naturtype i jordbrukslandskapet får status som utvalgt, bør det kunne gis særskilte bestemmelser med hjemmel i § 11, slik at hensynet til utvalgte naturtyper innarbeides i forskrift. For å klargjøre dette, foreslår departementet at hensynet til «særlige naturverdier» uttrykkelig nevnes i jordloven § 11 første ledd annet punktum.

Selv om en meldeplikt for tiltak er utgangspunktet i departementets forslag, mener departementet at også miljøplan bør kunne brukes aktivt for å sikre oppfølging av utvalgte naturtyper. Departementet mener derfor at utvalgets forslag om at godkjent miljøplan kan frita for meldeplikt, er hensiktsmessig. I høringen har flere påpekt at skogbruksplan er frivillig, og at miljøplan ikke er underlagt noen egentlig godkjenningsordning. Departementet har derfor kommet til at kun miljøplan kan frita for meldeplikt.

Som nevnt i kap. 13.7.5, vil kommunen alltid ha mulighet til å foreslå for statlige myndigheter at en forekomst av en utvalgt naturtype bør sikre gjennom områdevern. Dette kan særlig være aktuelt der hvor det er tale om forekomster av stor nasjonal verdi, som ikke kan ivaretas på en god måte innenfor rammene av sektorregelverket.

13.7.7 Nærmere om hensynet til utvalgte naturtyper ved anvendelse av andre lover

13.7.7.1 Plan- og bygningsloven og utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven

En del høringsinstanser – særlig kommuner og fylkeskommuner – er opptatt av at plan- og bygningsloven ikke svekkes som en følge av forslaget om utvalgte naturtyper. Departementet mener at det motsatte er tilfelle. Plan- og bygningsloven er den alminnelige loven for bærekraftig arealforvaltning og dermed et av de viktigste virkemidlene for å ivareta hensynet til utvalgte naturtyper. Ved at ordningen med utvalgte naturtyper bygger på forvaltning gjennom andre lover, understrekes denne betydningen.

Når kommuner eller statlige myndigheter bruker plan- og bygningsloven for å ivareta utvalgte naturtyper, skjer det ved hjelp av de arealkategoriene og bestemmelser som til enhver tid er lovfestet i plan- og bygningsloven. En god plan- og bygningslov, som har virkemidler for å ivareta naturmangfoldet, er derfor en forutsetning for at regimet med utvalgte naturtyper skal være vellykket. Etter bestemmelsene i ny plandel til plan- og bygningsloven (lov 27. juni 2008 nr. 71), kan det f.eks. være aktuelt at en forekomst av en utvalgt naturtype legges ut som hensynssone etter plan- og bygningsloven § 11 – 8 bokstav c) eller i reguleringsplan som område for grøntstruktur etter § 12 – 5 nr. 3 også arealkategorier kan tenkes brukt, samt ev. særskilte bestemmelser etter §§ 11 – 7, 11 – 10 og 11 – 11.

Samtidig er det naturmangfoldloven som angir hvilke naturtyper som trenger mest oppmerksomhet, og hvilke hensyn som bør tas i forvaltningen, målt opp mot målene og prinsippene i naturmangfoldlovens generelle del.

Regimet med utvalgte naturtyper har en del likhetstrekk med statlige planretningslinjer etter ny plandel til plan- og bygningsloven, men det er noen forskjeller.

Forskjellen er videre at rettsvirkningene ved regimet med utvalgte naturtyper følger direkte av loven, noe som innebærer både en styrking av regimet, og en forenkling. Det er tale om en generell norm, og det overlates i det vesentlige til kommuners, statlige myndigheters og grunneieres skjønn å velge de beste forvaltningsmåtene, men med veiledning av fagmyndigheter etter behov.

At forvaltningsregimet følger direkte av loven, understreker også at dette er et viktig virkemiddel for å ivareta truet mangfold. Retningslinjene i kapittel VI vil i forhold til kommunene også virke som en statlig planretningslinje for den kommunale planleggingen. Det kan derfor være aktuelt at det å gi en naturtype status som utvalgt, forankres bådei plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven. Det vil også bygge opp under utgangspunktet om at den kommunale arealplanleggingen er et helt sentralt verktøy for å ivareta utvalgte naturtyper.

Forholdet mellom plan etter plan- og bygningsloven og reglene i naturmangfoldloven §§ 52 til 55 er drøftet i kap. 13.7.4 foran.

Konsekvensutredning etter ny plandel til plan- og bygningsloven utløses av en kombinasjon av et tiltaks eller en plans karakter og omfang, og egenskaper ved det miljøet der tiltaket eller planen er tenkt gjennomført. Planer eller tiltak som er blant de som er regnet opp i kapittel 4 om generelle utredningskrav og i forskrift til kapittel 14 om konsekvensutredning for tiltak og planer etter annet lovverk, utløser krav om konsekvensutredning. En forekomst av en utvalgt naturtype vil kunne være en utløsende faktor for et krav om konsekvensutrdening.

Det følger av naturmangfoldloven § 53 annet ledd annet punktum at konsekvensene for den utvalgte naturtypen skal klarlegges før det treffes en beslutning om å gjøre inngrep. Utløses konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven, vil dette kravet inngå i denne konsekvensutredningen, slik at anvendelsen av plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven samordnes. Utløses ikke krav om konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven, gjelder kun kravet etter naturmangfoldloven § 53 annet ledd annet punktum. Departementet anser at dette sammen med den alminnelige utredningsplikten etter forvaltningsloven og naturmangfoldloven § 8, i slike tilfeller er tilstrekkelig for å få saken belyst.

13.7.7.2 Tiltak som krever konsesjon eller tillatelse etter andre lover

Som nevnt i kap. 13.2.3 finnes i dag en rekke lover som åpner for at det kan tas hensyn til naturverdier ved skjønnsutøvelsen etter loven. Normen i § 53 annet jf. tredje ledd vil få betydning i slike tilfeller. Ut fra oversikten i NOU 2004: 28 vedlegg 7 (supplert med nyere lover) kan nevnes følgende tiltak der det kan bli aktuelt at hensynet til en utvalgt naturtype skal vektlegges i skjønnsutøvelsen for enkelttillatelsereller konsesjoner (rekkefølgen er kronologisk etter lovenes dato). Med «i skjønnsutøvelsen» sikter departementet i dette tilfelle både til vurderingen av om tillatelse eller konsesjon bør gis eller nektes, og til vurderingen av vilkår for tillatelsen. Som ellers i forvaltningsretten vil den samfunnsmessige nytten av vilkåret måtte veies opp mot de ekstra kostnadene det vil medføre. Betydningen av at det er tale om en utvalgt naturtype, er at den samfunnsmessige nytten har en større vekt enn om det hadde dreid seg om en «vanlig» naturtype. Følgende påvirkninger er i dag avhengig av at det treffes enkeltvedtak:

• erverv av eiendoms- eller bruksrett til kalksteinsforekomster over 100 000 tonn (lov om erverv av kalkstensforekomster § 4)

• erverv av eiendoms- eller bruksrett til vannfall som kan gi mer enn 1000 naturhestekrefter, konsesjon til erverv av mutbare mineraler eller til regelmessig bergverksdrift av slike (industrikonsesjonsloven §§ 2, 11 og 13)

• vassdragsregulering (vassdragsreguleringsloven §§ 2, 8 og 12)

• erverv av eiendoms- eller bruksrett til kvartsforekomster (lov om erverv av kvartsforekomster § 4)

• undersøke eller utnytte undersjøiske naturforekomster (lov om undersjøiske naturforekomster § 2 annet ledd)

• motorferdsel – dispensasjon (motorferdsel­loven § 6)

• forurensning (forurensningsloven § 11)

• inngrep i havner og farvann (lov om havner og farvann § 6)

• bygge- og anleggstiltak (plan- og bygningsloven § 93)

• bygging eller drift av elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg (energiloven §§ 3 – 1 og 3 – 2)

• fiskekultiveringstiltak (lakse- og innlandsfiskloven § 10)

• nydyrking (jordloven § 11 jf. forskr. 2. mai 1997 nr. 423)

• bygging av landbruksveier (skogbrukslova § 7 og jordloven §§ 3 og 11, jf. forskr. 20. desember 1996 nr. 1200)

• petroleumsvirksomhet (petroleumsloven §§ 2 – 1 og 3 – 3)

• vassdragstiltak (vannressursloven § 8, ev. omgjøring etter § 28)

• erverv av fast eiendom (konsesjonsloven § 2)

• akvakultur (akvakulturloven § 4, ev. omgjøring etter § 9. Om klarering av lokaliteter se også nedenfor kap. 13.7.7.3)

I disse lovene er det enten i formålsbestemmelsen eller i bestemmelser om selve tillatelses- eller konsesjonsordningen tatt inn en henvisning til «allmenne hensyn», «miljøhensyn» eller lignende begrep, eller lovene må forstås slik at miljøhensyn skal vektlegges selv om dette ikke uttrykkelig er sagt. Oppregningen er ikke uttømmende, men gir en oversikt over de mest aktuelle tilfellene.

I disse tilfelle er det – slik departementet ser det – ikke nødvendig med lovendring for å kunne følge opp hensynet til utvalgte naturtyper. Det vil følge av reglene i § 53 annet ledd at dette skal vektlegges i skjønnsutøvelsen, og det følger av de aktuelle lovene at det er rom for å gjøre dette. Regimet med utvalgte naturtyper innebærer i disse tilfelle etter departementets mening derfor en betydelig effektiviseringsgevinst sammenlignet med en endring av den enkelte lov.

Veg-, jernbane- eller luftfartsanlegg behandles etter plan- og bygningsloven, og det vises derfor til kap. 13.7.7.1 .

13.7.7.3 Andre bestemmelser som skal tolkes og anvendes i lys av reglene om utvalgte naturtyper

En rekke lover har andre bestemmelser enn tillatelses- eller konsesjonsordninger der reglene om utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven vil få betydning. Noen av de mest relevante bestemmelsene omtales her.

Etter friluftloven § 2skal ferdselsretten utøves «hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet», og slik at miljøet ikke påføres skade (§ 11). Denne aktsomhetsplikten vil bli forsterket av aktsomhetsplikten etter naturmangfoldloven § 6 jf. § 53 første ledd. Videre kan kommunen fastsette adferdsregler for ferdselen i områder der utfarten er stor (§ 15 første punktum), og slike regler skal bl.a. ta sikte på å «verne dyre- og plantelivet». Slike regler kan være aktuelle for å beskytte forekomster av utvalgte naturtyper.

Etter lov om undersjøiske naturforekomsterkan det gis forskrift om uttak av tang og tare, og forskrift om utnytting av skjellsand, sand og grus. Ved vedtakelsen av havressurslova ble forvaltningen av tang og tare flyttet fra ovennevnte lov til havressurslova. Forskriftsmyndigheten vil måtte utøves i tråd med hensynet til ev. forekomster av utvalgte naturtyper. For øvrig kan det også være staten selv som foretar undersøkelsen eller utnyttingen. I så fall vil reglene om aktsomhetsplikt og forvaltning av fast eiendom etter naturmangfoldloven komme inn.

Etter fjelloven kan fjellstyrene treffe beslutning om bl.a. beiteomfang (§ 15 annet ledd, jf. § 16). Slikt beiteomfang kan ha betydning for forekomster av utvalgte naturtyper. Det går av fjelloven ikke frem at fjellstyrene skal ta særskilte miljøhensyn. Bestemmelsene i naturmangfoldloven om aktsomhetsplikt i § 6, jf. § 53 første ledd, gjelder imidlertid side om side med fjelloven. Dette betyr at fjellstyrene skal vektlegge hensynet til utvalgte naturtyper i sin forvaltning der dette er aktuelt. For øvrig vil Statsskog SF som forvalter av offentlig grunn i bl.a. statsallmenningene, falle inn under reglene i § 53 annet ledd. Statsskog kan videre etter lov om skogsdrift i statsallmenningenefrede deler av allmenningen mot bestemte slags bruk eller begrense utøvelsen av bruksrettene «av hensyn til naturmiljø og friluftsliv» (§ 4 – 1 annet ledd). Det kan være aktuelt å bruke denne bestemmelsen for å ivareta noen av forekomstene av utvalgte naturtyper.

Når det gjelder motorferdselloven, hjemler denne ikke bare enkeltdispensasjoner (jf. kap. 13.7.7.1), men også at kjøring tillates ved forskrift. Slik forskrift skal utformes under hensyntagen til forekomster av utvalgte naturtyper, f.eks. når det fastsetes særskilte løyper for snøscootere.

Etter jordskifteloven skal det ved utforming av eiendom og omforming av bruksrett bl.a. tas hensyn til at forvaltningen av naturressursene er miljøforsvarlig, og at areal og kulturlandskap tas vare på «som grunnlag for liv, helse og trivsel for menneske, dyr og planter». Hensynet til utvalgte naturtyper vil gå inn under dette.

I kap. 13.7.7.1 er bygging og drift av anlegg for elektrisk energi nevnt blant konsesjonspliktige tiltak der hensynet til utvalgte naturtyper skal vektlegges. Etter energiloven kan det gis konsesjon til enkeltanlegg (§ 3 – 1) og såkalt områdekonsesjon (§ 3 – 2). En områdekonsesjon gir innehaveren rett til å bygge og drive anlegg med spenning opp til normalt 22 kV uten nærmere søknad. Er det ved tildelingen av områdekonsesjonen kjent at det finnes forekomster av utvalgte naturtyper innenfor konsesjonsområdet, bør det settes vilkår i konsesjonen som ivaretar hensynet til disse (§ 3 – 4) .Er det ikke kjent, eller blir en naturtype utvalgt etter at en områdekonsesjon er gitt, vil det ligge til områdekonsesjonærens aktsomhetsplikt å ivareta dette hensynet i tråd med naturmangfoldloven § 6 jf. § 53 første ledd. En slik aktsomhetsplikt følger også av standardvilkårene for områdekonsesjon i forskr. 12. juli 1990 nr. 959 § 3 – 4 bokstav b.

Etter forurensningsloven§ 9 kan det fastsettes forskrifter om forurensning. En slik forskrift er forurensningsforskriften av 1. juni 2004 nr. 931. Hvis det etter naturmangfoldloven § 52 velges ut en naturtype som er særlig utsatt for forurensning, vil det kunne vurderes å vedta særskilte bestemmelser (f.eks. særskilte utslippsgrenser), i forekomster av denne naturtypen.

Forskr. 15. desember 2006 nr. 1446 om rammer for vannforvaltningener fastsatt med hjemmel i både forurensningsloven, vannressursloven og plan- og bygningsloven. Etter denne forskriften skal det lages et register over «beskyttede områder». For områder i registeret gjelder bl.a. et utvidet krav om overvåking. Ikke alle forekomster av en utvalgt naturtype vil være beskyttet, men kjente forekomster av naturtypen bør likevel inngå i et slikt register. Forskriften bør justeres for å fange opp dette.

Jordlovensbestemmelser av betydning for å ivareta utvalgte naturtyper er drøftet i kap. 13.7.6.

Når det gjelder andre bestemmelser i vannressurslovenenn konsesjonsbestemmelsen i § 8, er disse drøftet nærmere av utvalget som et av eksemplene på anvendelsen av ordningen med utvalgte naturtyper. Om en naturtype blir utvalgt, vil bl.a. ha betydning for tolkningen av aktsomhetsplikten i § 5, bestemmelsen om kantvegetasjon i § 11 og tolkningen av når konsesjon utløses etter § 8. Det vises for øvrig til NOU 2004: 28 kap. 19.3.5.2 og 19.3.5.3.

Akvakulturloveninneholder bestemmelser som vil ivareta hensynet til ordningen med utvalgte naturtyper. Det følger av § 16 første ledd at det skal foretas en avveining av arealinteresser ved plassering av lokaliteter til akvakultur. I denne vurderingen skal det etter § 16 første ledd bokstav d særlig legges vekt på «verneinteresser» som ikke omfattes av akvakulturloven § 15 b og c. Utvalgte naturtyper vil være slike «verneinteresser». Bestemmelsen innebærer at akvakulturanlegg ikke uten videre kan plasseres i eller ved en forekomst av en utvalgt naturtype, men at vurderingen etter § 53 annet jf. tredje ledd må foretas.

Skogbrukslova inneholder flere bestemmelser som kan bidra til å operasjonalisere utvalgte naturtyper i skog. Disse er nærmere drøftet i kap. 13.7.6 og det vises til fremstillingen der. Istedenfor de bestemmelsene som er nevnt der, kan det i noen tilfeller bli aktuelt å bruke skogbruksloven § 13, som hjemler forskrift om strengere restriksjoner på skogbehandlingen i et skogområde av særlig miljøverdi (se også kap. 13.7.7.4).

Reindriftsloveninneholder ikke regler om enkelttillatelser. En økologisk bærekraftig reindrift er med i formålsbestemmelsen til loven (§ 1). Etter § 57 skal det fastsettes bruksregler for forvaltningen og bruken av et reinbeitedistrikt. Bruksreglene skal sikre en økologisk bærekraftig utnytting av distriktets beiteressurser og inneholde nærmere regler om bl.a. beitebruk, reintall og bruk av motorisert kjøretøy. Bruksreglene utarbeides av distriktsstyret og skal godkjennes av områdestyret. Områdestyrets behandling skal, foruten en kontroll med at lovens regler for utarbeidelse av bruksregler er fulgt, også omfatte en vurdering av om bruksreglene gir grunnlag for en økologisk bærekraftig reindrift i distriktet (§ 58). En vurdering av reindriftens konsekvenser for utvalgte naturtyper innenfor distriktet vil være en naturlig del av bruksreglene, lest i lys av naturmangfoldloven § 6 jf. § 50 første ledd. Videre vil områdestyrets behandling av bruksreglene være myndighetsutøving som faller inn under § 53 annet ledd. Det vil også være naturlig at det går frem av distriktsplanen (§ 62) hvordan hensynet til utvalgte naturtyper er tenkt ivaretatt.

Den nye havressurslova har også hjemler som kan bidra til å gjennomføre ordningen med utvalgte naturtyper. Blir en naturtype i sjø utvalgt, kan det f.eks. settes krav til redskapsbruk i utøving av fiske, som ivaretar hensynet til naturtypen (§ 7 jf. § 16). Det kan også være aktuelt å opprette marine beskyttede områder (§ 19) for noen av forekomstene .

Noen forekomster av utvalgte naturtyper kan anses for å være så verdifulle at det er aktuelt å gi dem en sterkere beskyttelse gjennom områdevern. Aktuelle vernekategoriene kan særlig være naturreservat etter naturmangfoldloven § 37 eller kulturmiljøfredning etter kulturminneloven § 20.

13.7.7.4 Behov for endring i andre lover

Etter bergverkslovenkan søknad om muting eller utmål ikke nektes av hensynet til naturverdier. Dette veies delvis opp av at gruvedrift trenger tillatelse etter industrikonsesjonsloven. For prøvedrift kreves imidlertid ikke konsesjon. I den nye mineralloven skal det både ved prøvedrift (§§ 12 og 20) og driftskonsesjon (§ 43) legges vekt på naturverdier. Om en naturtype får status som utvalgt vil dermed ha betydning for tolkningen og anvendelsen av disse bestemmelsene.

Om en naturtype får status som utvalgt, har betydning for tolkningen og anvendelsen av flere bestemmelser i vannressursloven,jf. kap. 13.7.7.1 og 13.7.7.2 foran. I tillegg til dette foreslår utvalget en presisering i vannressursloven § 18 slik at det kan innføres meldeplikt for tiltak i utvalgte naturtyper i vassdrag (se NOU 2004: 28 kap. 19.3.5.2 og utk. § 76 nr. 14). Departementet viderefører dette forslaget.

Naboloven (grannelova) har i § 3 regler om eierens adgang til å ha stående trær på eiendommen som er til skade eller særlig ulempe for naboen. Slike trær kan ikke stå nærmere hus, hage, tun eller dyrket jord på naboeiendommen enn en tredjedel av trehøyden, med mindre det har nevneverdig betydning for eieren at treet står. Dersom vilkårene i § 3 er oppfylt, kan naboen kreve treet felt, jf. § 10 første ledd. Retten til å kreve treet felt kan virke negativt inn på det lokale naturmangfoldet og overhodet på leveforholdene for arter som er avhengige av slike trær. Utvalget foreslo i NOU 2004: 28 en tilføyelse til § 3 som også gjør naturmangfoldet på stedet til et kriterium som må veies med i vurderingen om treet kan stå. Departementet følger, i samråd med Justisdepartementet, opp utvalgets forslag med enkelte språklige endringer.

Jordlovenhar en forskriftshjemmel i § 11, der det foreslås en presisering om hensynet til særlige naturverdier, jf. kap. 13.7.6.

Utvalget foreslo også to endringer i skogbrukslova av 1965. For det første foreslo utvalget en presisering i områdebeskyttelsesbestemmelsen i § 17 b, slik at det uttrykkelig ble nevnt at «områder med utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven § 49» kunne gi grunnlag for bruk av § 17 b. Departementet anser en slik tilføyelse ikke lenger som nødvendig med den nye formuleringen av tilsvarende bestemmelse i skogbruksloven av 2005 § 13. Der heter det at det kan legges strengere restriksjoner på skogbehandlingen i «skogområde av særleg miljøverdi knytt til biologisk mangfald, landskap, friluftsliv eller kulturminne». Forekomster av utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven § 52 vil falle inn under denne formuleringen.

Videre foreslo utvalget en tilføyelse i skogbruksloven av 1965 § 30 annet ledd om at «skogbruksplan for skog som inneholder utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven § 49, skal ivareta hensynet til de utvalgte naturtypene, jf. naturmangfoldloven § 51 første ledd», og en bestemmelse om vektlegging av utvalgte naturtyper ved godkjenning av planer. Bestemmelsen om skogbruksplan er endret i skogbrukslova av 2005, bl.a. slik at det nå går frem at skogbruksplanen skal inneholde en oversikt over både skogressursene og miljøressursene (§ 5 første ledd), og en plan for forvaltningen av disse.

Utvalget foreslo også endringer i saltvannsfiskeloven og plan- og bygningslovenknyttet opp mot utvalgte naturtyper. På grunn av forslaget til ny havressurslov og ny plandel og byggesaksdel i plan- og bygningsloven, følger departementet ikke opp disse endringene.

13.7.8 Nærmere om hensynet til utvalgte naturtyper ved anvendelse av økonomiske virkemidler

Det finnes i dag en rekke tilskuddsordninger til tiltak som har effekt, enten negativ eller positiv, på naturmangfoldet. Etter § 53 annet ledd vil hensynet til en utvalgt naturtype måtte vektlegges ved anvendelsen av tilskuddsordningen, innenfor rammene av hvordan den aktuelle tilskuddsordningen er eller blir utformet. Tilskuddsordninger bygger på bevilgninger fra Stortinget og et regelverk som stort sett er vedtatt som forskrift. Departementet vil her gi noen eksempler på hvordan naturmangfoldloven § 53 annet ledd vil virke side om side med regler om tildeling av tilskudd.

Etter forskr. 4. februar nr. 447 kan det gis tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket. Slike tiltak kan gå ut på «å ivareta og videreutvikle miljøverdier knyttet til biologisk mangfold, landskap, friluftsliv og kulturminner» (§ 6 første ledd). Forekomster av utvalgte naturtyper vil være slike miljøverdier som det her er tale om. Det er et vilkår at miljøverdiene kan påvises og dokumenteres og at merkostnader eller tap er tilstrekkelig dokumentert (§ 6 tredje ledd). Gis det et slikt tilskudd, skal det inngås en avtale mellom skogeieren og kommunen om hvilke plikter og restriksjoner tilskuddet forutsetter, som normalt bør ha en varighet på omkring 10 år (§ 6 fjerde ledd). Dette er et viktig vilkår som vil sikre kontinuitet i forvaltningen av en forekomst av en utvalgte naturtype.

Etter forskr. 4. februar nr. 448 kan det gis tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket. Det kan bl.a. gis tilskudd til «tiltak som ivareta natur- og kulturminneverdiene i kulturlandskapet» (§ 5 første ledd). Tiltak som f.eks. tradisjonell slått som bidrar til å opprettholde en forekomst av en utvalgt naturtype, vil være et tiltak som faller inn under dette. Tilskuddet gis som et engangstilskudd (§ 5 tredje ledd). Skal verdiene i en slik forekomst ivaretas på lang sikt, vil det imidlertid være tale om tilbakevendende kostnader. Det må da i tilfelle søkes på nytt hver gang. En løsning med 10-årig avtale som nevnt foran i forskriften om tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket kunne vært en løsning også i forskriften om tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket. Tilskuddet kan innvilges til den som eier eller driver en landbrukseiendom, men også til f.eks. en organisasjon som har fått tillatelse av eieren til å gjennomføre prosjektet (§ 3 første ledd).

Et eksempel på en avgifts- og ikke en tilskuddsordning som kan bidra til å ivareta forekomster av utvalgte naturtyper, er skogavgiften. Skogavgiften er en tvungen fondsavsetning av en del av det vederlag skogeieren får ved salg og ekspropriasjon, med sikte på å finansiere en bærekraftig forvaltning av skogressurene (§ 1 jf. § 5). Midler fra fondet kan bl.a. brukes til miljøtiltak. At det tas hensyn til forekomster av utvalgte naturtyper kan være slike miljøtiltak (§ 11 nr. 4).

Statsforetaket Enova SF forvalter ulike støtteordninger til bl.a. alternative energiløsninger. I den grad det er tale om bygge- eller anleggstiltak, forutsettes at tillatelse til tiltaket fra Norges vassdrags- og energidirektorat foreligger. I slike tilfeller er det dermed ikke tilskuddsordningen men tillatelsesordningen som forutsettes å ivareta miljøhensyn, herunder hensynet til utvalgte naturtyper.

13.7.9 Spørsmålet om kompensasjon

Flere høringsuttalelser reiser spørsmålet om kompensasjon knyttet til regimet med utvalgte naturtyper. Dette henger gjerne sammen med at man oppfatter utvalgets forslag som en direkte båndlegging av enkeltområder.

Departementet har i kapitlene 13.7.1 til 13.7.8 redegjort for ordningens karakter. Det er gjort en del endringer i utvalgets forslag slik at ordningens karakter av bærekraftig bruk er blitt tydeligere. Slik forslaget nå er utformet, er det ikke tale om båndlegging av enkeltområder. Regimet innebærer en retningslinje for skjønnsutøvelse, lovtolkning og valg av virkemiddel. Det etablerer ikke selvstendige hjemler for rådighetsreguleringer, men knyttes opp til eksisterende hjemler i plan- og bygningsloven, andre lover, og offentlig forvaltning av fast eiendom. Rammene for hva som kan nektes eller settes vilkår for, vil derfor ligge i eksisterende lover og regler. Visse naturverdier får ekstra vekt gjennom naturmangfoldlovens regler om utvalgte naturtyper, men ikke utover det som er mulig innenfor rammen av den enkelte lov. Ordningen i seg selv – dvs. reglene i naturmangfoldloven §§ 52 til 55 – utløser derfor ingen erstatningsplikt for stat eller kommune.

En ev. erstatningsplikt kan imidlertid følge av at en myndighet for å ivareta en forekomst av en utvalgt naturtype bruker et virkemiddel som utløser erstatningsplikt. Det kan f.eks. være aktuelt at en sektorlov ikke hjemler den forvaltning som anses nødvendig for å ivareta en konkret forekomst. Områdevern etter lovkap. V i naturmangfoldloven kan da være et aktuelt virkemiddel. Reglene om områdevern, inklusive erstatningsreglene, vil da tre inn. Det kan også være aktuelt at det inngås avtale med grunneier eller rettighetshaver om en særskilt forvaltning av en konkret forekomst, f.eks. skjøtsel, mot betaling.

Som nevnt i kap. 13.7.5 har kommunene en spesielt viktig rolle i forvaltningen av utvalgte naturtyper. De har en rekke virkemidler som kan anvendes, samt et stort skjønnsrom for å bruke disse. Kommunenes samlede forvaltning av naturverdiene er vesentlig for å nå målet om å stanse tap av naturens mangfold. Antall forekomster av utvalgte naturtyper og kvaliteten av de aktuelle forekomstene er et viktig bidrag i så måte.

13.7.10 Forholdet til Emerald network og EUs Natura 2000

En del høringsinstanser har uttalt frykt for at systemet med utvalgte naturtyper vil medføre en automatisk fredning av forekomster for innmelding i det europeiske Emerald network etter Bernkonvensjonen (se kap. 13.3.1, 13.3.3 og 13.5.1). Av departementets redegjørelse for ordningen og dens innhold i kapitlene 13.7.1 til 13.7.8 foran, går det klart frem at dette ikke er tilfelle.

Ordningen med utvalgte naturtyper innebærer ikke et beskyttelsesregime av den enkelte forekomst av naturtypen. Gjennom forskriften er det ikke tatt stilling til konkret hvilke geografisk avgrensede arealer som skal bidra til målet om å ivareta den utvalgte naturtypen, og hvordan dette skal gjøres. For å kunne melde inn områder til Emerald network kreves imidlertid at det er tatt stilling til et konkret avgrenset geografisk område, og det stilles krav til forvaltningsregimet for dette området. Det kreves ikke at området underlegges et formelt vern, men det kreves at forvaltningsregimet er tilstrekkelig for å beskytte de verdiene som ligger til grunn for at området er meldt inn til nettverket.

Det som i første omgang nå vurderes innmeldt til nettverket, hentes blant områder som allerede er gitt en særskilt beskyttelse, først og fremst etter naturvernloven, men det kan også være tale om en nasjonal laksefjord.

På den annen siden kan ordningen med utvalgte naturtyper være et viktig bidrag til nettverkstankegangen. Det som er felles for utvalgte naturtyper og f.eks. Emerald network er den systematiske tilnærmingen til forvaltningen av naturen med tanke på å prioritere det som står i fare for å forsvinne eller som av andre grunner er spesielt viktig å ivareta. Gjennom forvaltningen av de utvalgte naturtypene og rapportering og oppdatering kan det dessuten skaffes et bedre grunnlag for å identifisere de aller mest verdifulle lokalitetene. Disse vil på et senere stadium kunne gis en særskilt beskyttelse enten ved hjelp av statlige eller ved hjelp av kommunale virkemidler, og kunne meldes inn i nettverket om ønskelig. Det forutsetter da at man har tatt stilling til den konkrete forekomsten ved hjelp av andre virkemidler, f.eks. områdevern, reguleringsplan etter plan- og bygningsloven, marint beskyttet område eller avtale.

Sammenlignet med EUs Natura 2000, har departementets forslag om utvalgte naturtyper noen likhetstrekk og noen klare forskjeller.

Som Natura 2000, tar ordningen i naturmangfoldloven §§ 52 til 56 utgangspunkt i naturtyper som er i tilbakegang eller som av andre grunner trenger særskilt oppmerksomhet. Det er også langt på vei samsvar mellom målet i naturmangfoldloven § 4 og normen i § 53, og målene i EUs naturvernregelverk.

Natura 2000 er imidlertid på samme måte som Emerald network et system der landene melder inn til nettverket konkrete områder med en etablert beskyttelse. Ordningen med utvalgte naturtyper er mer fleksibel. Kommuner og andre myndigheter kan langt på vei selv avgjøre hvordan den enkelte forekomst skal forvaltes, så lenge denne forvaltningen ikke medfører vesentlig forringelse av naturtypens samlede utbredelse eller økologiske tilstand. Ordningen har derfor mer karakter av bærekraftig bruk enn vern. Den er også fleksibel på den måten at det ikke bare på ett tidspunkt tas stilling til et områdes verdi, men at området vurderes fortløpende ut fra det aktuelle trusselbildet og ut fra hvordan andre forekomster utvikler seg. Videre bygger ordningen på at Norge selv velger ut de naturtypene som regimet skal anvendes på, slik at den er tilpasset utviklingen i norsk natur.

Selve lovforslaget om utvalgte naturtyper alene er ikke tilstrekkelig til å kunne si at Norge har det samme beskyttelsesnivå av sin natur som EUs regelverk tar sikte på. Det må i tilfelle følges opp med konkrete verne- eller andre beskyttelsestiltak av noen av forekomstene. Men ordningen vil i langt større grad enn Natura 2000 bidra til en bærekraftig bruk av naturtyper mer generelt, ved at den fanger opp flere forekomster av en naturtype samtidig, og vurderer verdien av en forekomst konkret når det oppstår en mulig konfliktsituasjon mellom bruk og vern.

13.7.11 Datagrunnlaget, rapportering og oppdatering

I kap. 13.7.3.2 har departementet omtalt kunnskapsgrunnlaget for ordningen med utvalgte naturtyper. Det ligger i ordningens natur at datagrunnlaget vil være dynamisk i den forstand at noen forekomster av utvalgte naturtyper blir ødelagt, enten ved inngrep eller gjennom manglende skjøtsel, mens andre forekomster utvikles eller kommer til, f.eks. fordi de ikke har vært kartlagt tidligere.

Skal ordningen fungere etter sin hensikt, er det viktig at slike endringer blir registrert, for å kunne ha en riktig vurdering etter § 53. Utvalget foreslo ikke en lovfestet rapporteringsplikt for kommunene når det gjelder oversikt over utvalgte naturtyper. Departementet mener at en slik lovfesting likevel er ønskelig, og foreslår en bestemmelse om dette i § 56. I bestemmelsen knyttes rapporteringen opp til ellers gjeldende rapporteringsrutiner.

Utvalget foreslo derimot at det opprettes et miljøvedtaksregister, og at tillatelse til inngrep i forekomster av utvalgte naturtyper skulle meldes inn i dette registeret. Utvalget begrunner dette forslaget med at man må kunne overvåke den totale tilstanden for utvalgte naturtyper. En slik bestemmelse vil imidlertid ikke fange opp tilfeller der endringer i naturtypens forekomster ikke skyldes tillatelse til inngrep. Departementet mener derfor at en rapporteringsplikt slik departementet foreslår, er mer hensiktsmessig for å oppdatere kunnskapen om naturtypen.

Et miljøvedtaksregister vil kunne være et nyttig supplement til en slik mer generell rapporteringsplikt. F.eks. kan det være at kommunen ikke fanger opp inngrep som tillates gjennom vedtak av annen sektormyndighet. Departementet mener imidlertid at et slikt miljøvedtaksregister må utredes nærmere før det ev. innføres. Det foreslås derfor i § 68 at et slikt register og en rapporteringsplikt til dette ikke hjemles direkte i loven, men kan bestemmes ved forskrift gitt av Kongen.