17 Tilsyn

17.1 Innledning og begrepsavklaring

Tilsyn er overbegrepet for miljøovervåking og kontroll med etterlevelse av bestemmelsene i loven. Begrepene tilsyn og oppsyn benyttes også for å angi organet som utøver aktiviteten, men brukes ikke slik i dette kapitlet, bortsett fra i betegnelsen «Statens naturoppsyn». Direktoratet for naturforvaltning (inkludert Statens naturoppsyn) er definert som et statlig tilsyn i St. meld. nr. 16 (2002 – 2003).

Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som et fellesbegrep for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Kjernen i tilsynsrollen er imidlertid det operative tilsynet gjennom den konkrete kontrollen av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm som allerede er fastsatt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik.

Ut fra en slik forståelse av tilsynsbegrepet er tilsyn kontroll av at de som er underlagt normer fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak, etterlever dette. En sentral del av tilsynsrollen er således å oppsøke, uanmeldt eller forhåndsvarslet, eller på annen måte innhente kunnskap om tilsynsobjektene for å finne ut om det foreligger avvik fra de oppstilte normene. Ved identifikasjon av avvik, vil tilsynet følge opp med nødvendig reaksjon, det være seg veiledning, pålegg om oppretting, stansing av virksomheten, bøter eller andre tiltak for å sikre at kravene overholdes.

Tilsyn dreier seg i dette kapitlet om forvaltningsprosess og må avgrenses mot straffeprosess der formålet er å avklare de strafferettslige forhold ved et ev. normbrudd. I det vesentlige vil informasjon som innhentes ved tilsyn danne grunnlag for forskjellige forvaltningsreaksjoner f.eks. pålegg om retting mv., se nærmere kap. 18. Informasjon som innhentes ved tilsyn kan imidlertid også danne grunnlag for strafferettslige reaksjoner.

Med miljøovervåking menes å følge med påvirkning, effekter og miljøtilstand. Miljødatahåndtering av ulikt slag som kvalitetssikring og referanseproduksjon, samt vurdering og rapportering hører også inn under overvåkingsbegrepet. Målet er å dokumentere miljøtilstand og -utvikling i tid og rom, som følge av påvirkning fra mennesker eller som følge av naturlige endringer. Omfanget kan både være langsiktig eller tidsavgrenset, kontinuerlig eller diskontinuerlig (rullerende), og kan være landsdekkende, regionalt eller lokalt geografisk avgrenset.

Med kontroll menes å undersøke eller sjekke at regelverk overholdes. Undersøkningen kan rette seg mot personer eller virksomheter, og er avhengig av et særskilt rettsgrunnlag.

Utførelse av naturoppsyn innebærer feltmessig innhenting av informasjon til bruk i miljøovervåking, samt etterlevelseskontroll. Alle oppgaver som følger av naturoppsynsloven §§ 1 og 2 faller innenfor lovens naturoppsynsbegrep.

Dette kapitlet omhandler de bestemmelsene som fastslår tilsynsmyndighetenes oppgaver (§ 63) og de bestemmelsene som skal sikre myndighetene den informasjonen som de trenger for å utøve både sine generelle overvåkingsoppgaver og sin kontroll med etterlevelse av bestemmelsene (§§ 64 og 65). Videre drøftes den rollen som Statens naturoppsyn skal ha, og den enkeltes ansvar for eget tilsyn. Bestemmelser som regulerer oppfølging av det kontrollen har avdekket, f.eks. gjennom pålegg om stans av virksomhet eller pålegg om retting, behandles i kap. 18.

17.2 Gjeldende rett

17.2.1 Innledning

Naturmangfoldloven avløser naturvernloven samt deler av viltloven og lakse- og innlandsfiskloven (og bestemmelsene om innførsel og utsetting etter saltvannsfiskeloven). Det er derfor først og fremst disse lovene departementet tar for seg i omtalen av gjeldende rett. Naturmangfoldloven innfører også nye vedtakshjemler bl.a. knyttet til introduksjoner av fremmede arter. For slike nye bestemmelser eksisterer ingen tilsynshjemler i dagens regelverk. Loven har videre betydning ved utøvelsen av myndighet etter andre lover. Hjemler for tilsyn må i tilfelle søkes i disse lovene, som f.eks. havressurslova, vannressursloven eller skogbruksloven.

17.2.2 Tilsynsmyndighetenes oppgaver

Tilsynsmyndighetenes oppgaver følger av den enkelte særlov. Hva som er tilsynsmyndighetenes oppgaver kan derfor ikke avgjøres generelt, men vil variere med saksfeltet. Lov om statens naturoppsyn § 2 etablerer Statens naturoppsyn som tilsynsmyndighet etter en rekke lover, herunder lakse- og innlandsfiskloven, viltloven og naturvernloven, jf. § 2. Det heter at «oppsynet skal føre kontroll» med lovene og bestemmelsene gitt i medhold av lovene nevnt i § 2. I tillegg til å drive kontroll skal oppsynet drive veiledning og informasjon, samtidig som det kan drive skjøtsel, registrering og dokumentasjon, jf. § 2 annet ledd. Dette er virksomhet som i utgangspunktet ikke fordrer lov som rettsgrunnlag, men tjener i dette tilfellet som en klar instruks for oppsynet. Departementet kan også pålegge oppsynet andre oppgaver, jf. § 2 tredje ledd.

Det er ikke lovregulert hvilket omfang tilsynsvirksomheten skal ha. Dette avhenger derfor først og fremst av interne instrukser.

17.2.3 Miljøovervåking

Å overvåke miljøtilstanden er grunnleggende for å avgjøre om det skal settes inn tiltak for å beskytte miljøverdier. Slike tiltak kan f.eks. være mer intensiv kontrollvirksomhet med at lover og bestemmelser gitt i medhold av lov blir overholdt, eller vernevedtak som endrer rettstilstanden i det aktuelle område. Det som skiller overvåking fra kontroll er at myndighetenes løpende overvåking av miljøtilstanden som hovedregel kan skje uten særskilt rettslig regulering, mens kontrollvirksomhet avhenger av et klart rettslig grunnlag. Mange av de tiltak som er aktuelle for å skaffe informasjon om miljøtilstanden trenger således ikke lovhjemmel. Dette kan f.eks. være miljøovervåkingsprogrammer som har som hovedmål å identifisere kortsiktige og langsiktige naturlige eller menneskeskapte endringer i naturen og gi grunnlag for å klarlegge årsakene til disse endringene. Dersom det for slik virksomhet er nødvendig å benytte seg av privat eiendom utover den rett som friluftsloven gir, er man avhengig av et rettsgrunnlag, se f.eks. vannressursloven § 56 der «vassdragsmyndigheten har rett til å sette opp vannmerker eller apparater for målinger i vassdrag og nedbørfelt».

17.2.4 Kontroll

17.2.4.1 Hjemmel for å innhente opplysninger

Gransking

Lakse- og innlandsfiskloven har ikke særskilte regler om gransking, men anvender begrepet «kontroll». Formålet med kontroll kan uansett være å innhente opplysninger som kan danne grunnlag for administrative reaksjoner eller straff. I loven heter det således at «den ansvarlige for virksomheten skal gi departementet nødvendig bistand og opplysninger» noe som egentlig også inngår i begrepet «gransking». Bruk av begrepene «gransking» eller «kontroll» er således ikke avgjørende for hvilke konkrete plikter den ansvarlige for virksomheten har. Disse må bestemmes ut fra en nærmere lesing av lovteksten.

Naturvernloven inneholder ikke bestemmelser om verken gransking eller kontroll. Loven har likevel bestemmelser om straff i § 24. Muligheten for selvstendig forvaltningsmessig kontroll fra Statens naturoppsyns side er således noe begrenset hvis man sammenligner med f.eks. lakse- og innlandsfiskloven. Det heter her at «den som forsettlig eller uaktsomt overtrer forbudsbestemmelser gitt i medhold av denne lov, eller § 15, eller som medvirker til det, straffes med bøter eller fengsel i inntil 1 år. Under særdeles skjerpende omstendigheter kan fengsel i inntil 2 år anvendes».

Vannressursloven § 55 første setning fastslår at vassdragsmyndigheten for sitt tilsyn «skal ha uhindret tilgang til vassdragstiltak, vassdrag og nedbørfelt». Bestemmelsen bør ses i sammenheng med § 57 (undersøkelser) som gir tilsynsmyndigheten adgang til å «foreta undersøkelser i vassdrag og nedbørfelt».

Opplysningsplikt

Vannressursloven § 55 (rett til opplysninger og synfaring) sier i andre setning at «tiltakshaver plikter etter pålegg å legge frem for vassdragsmyndigheten opplysninger, dokumenter eller annet materiale av betydning for tilsynet. Når særlige grunner tilsier det, kan slike opplysninger etter pålegg kreves av andre». Naturvernloven har, som nevnt, ikke selvstendige kontrollhjemler, og da heller ikke særskilte regler om opplysningsplikt. Dersom det er planer om tiltak i et verneområde, må det som hovedregel søkes forvaltningsmyndigheten om dette. I slike tilfeller vil man være forpliktet til å bidra med de opplysninger som er nødvendige for at saken skal kunne behandles. Lakse- og innlandsfiskloven inneholder en klar hjemmel for å kreve opplysninger som et ledd i kontrollen ved at «den ansvarlige for virksomheten skal gi departementet nødvendig bistand og opplysninger». Hva som er «nødvendig» henviser til et hensiktsmessighetsskjønn.

Vannressursloven gir et klart hjemmelsgrunnlag for tilsynsmyndighetens rett til opplysninger og befaring. Det slås her fast at «vassdragsmyndigheten skal for sitt tilsyn ha uhindret adgang til vassdragstiltak, vassdrag og nedbørsfelt. Tiltakshaver plikter etter pålegg å legge frem for vassdragsmyndigheten opplysninger, dokumenter eller annet materiale av betydning for tilsynet. Når særlige grunner tilsier det, kan slike opplysninger etter pålegg kreves av andre». Lakse- og innlandsfiskloven § 42 Kontroll og oppsyn gir rett til «uhindret adgang til båt eller fartøy og til områder der virksomheten drives fra. Under denne virksomhet kan båt eller fartøy stanses for undersøkelse. Den ansvarlige for virksomheten skal gi departementet nødvendig bistand og opplysninger. Oppsynet kan om nødvendig kreve hjelp av politiet for å utføre kontrollen». Bestemmelsen er utfylt med en forskriftshjemmel som gir departementet anledning til å gi forskrifter om kontroll som utøves etter den.

Utøving av kontroll er avhengig av et klart hjemmelsgrunnlag. Flere lover på natur- og ressursforvaltningens område gir hjemmel for slik kontroll. Gjennomføring av en effektiv kontroll kan føre til ønske om bruk av tvangsmidler. Naturoppsynsloven gir imidlertid ikke hjemmel for bruk av tvangsmidler, f.eks. ransaking og beslag, og naturoppsynet kan derfor ikke i medhold av denne loven gjennomføre andre tvangstiltak enn dem som står til rådighet for enhver, jf. straffeprosessloven §§ 176 og 206. Det statlige naturoppsynet er imidlertid en offentlig myndighetsutøver som har rett til nærmere bestemt informasjon fra personer oppsynet kontrollerer etter den alminnelige regelen i straffelovens § 333, som bestemmer at den som unnlater å gi slik informasjon, kan straffes. Hvilke plikter den kontrollerte har i kontrollsituasjonen må utledes av den enkelte særlov. Etter gjeldende rett må brudd på disse pliktene som hovedregel anmeldes til politiet for etterforskning.

Viltloven § 41 har hjemmel for kontroll med betalt jegeravgift. Det heter i annet ledd at «bevis for betalt jegeravgift, jegerkortet, skal medbringes under jakt og fangst og fremvises på forlangende av grunneier, noen som opptrer på hans vegne eller av jaktoppsynet».

Eksempel på en annen granskingshjemmel er forskrift om forvaltning av rovvilt § 16 Rapportering, meldeplikt og undersøkelse av felte dyr. Det framgår her av annen setning at «jeger skal fremvise felt dyr for Statens naturoppsyn for umiddelbar kontroll, merking og prøvetaking av biologisk materiale, og jeger skal kunne påvise fellingssted etter anmodning fra Statens naturoppsyn, politiet eller fylkesmannen». Forskriften er gitt i medhold av viltloven § 14a.

Adgangen til å kontrollere i medhold av naturvernloven synes noe begrenset, da verken loven eller forskriftene gitt i medhold av loven etablerer klare kontrollhjemler for oppsynet. Forskrifter som oppretter spesielle verneområder utpeker vanligvis en forvaltningsmyndighet som gis kompetanse til å stå for saksbehandling av tiltak innenfor verneområdet. I forskriftene er det også vanlig å åpne opp for forvaltningsplaner for verneområdet. En forvaltningsplan har imidlertid ingen rettsvirkning, men kan på forskjellige måter tjene som retningslinjer for forvaltningen av verneområdet. Dersom kontroll med at bestemmelsene gitt i eller medhold av naturvernloven skal utføres som rutinemessig kontroll med lovlig virksomhet, må hjemmel til dette søkes i politiets og oppsynets generelle oppdrag med å forebygge miljøkriminalitet, noe som igjen medfører at kontroll på et slikt grunnlag ikke bør være av særlig inngripende karakter. Foreligger det derimot en viss grad av mistanke om en konkret lovovertredelse, kan eventuell politimyndighet anvendes og videre undersøkelser skje i medhold av straffeprosessloven og påtaleinstruksen. Om dette er det gitt regler i lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn § 3 om forholdet til politiet. Det heter her at «oppsynspersonell kan gis begrenset politimyndighet etter lov av 1. oktober 1995 nr. 53 om politiet, og er ved utøvelse av denne myndighet underlagt politiet». Videre heter det at «oppsynets kontrollvirksomhet skal utføres i nært samarbeid med og supplere det lokale politi». Lakse- og innlandsfiskloven har i motsetning til naturvernloven langt klarere hjemler for oppsynet til å foreta selvstendig kontroll, jf. § 42, selv om oppsynet er pålagt en samarbeidsplikt med det lokale politi, jf. ovenfor.

17.2.4.2 Statens naturoppsyn og andre kontrollorganer

Lov om statlig naturoppsyn etablerer Statens naturoppsyn som tilsynsmyndighet på miljøområdet. Det statlige naturoppsynet skal føre kontroll med etterlevelse av bestemmelsene gitt i eller i medhold av friluftsloven, naturvernloven, motorferdselloven, kulturminneloven, villoven og lakse- og innlandsfiskloven. Det samme gjelder lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall, så langt departementet bestemmer.

I tillegg driver Kystvakten kontroll med etterlevelse i sjø av saltvannsfiskeloven, friluftsloven, naturvernloven, kulturminneloven, forurensningsloven, viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og sjødyktighetsloven. Andre aktører er Statskog Fjelltjenesten (på statsgrunn i Nordland og Troms fylker) og Skjærgårdstjenesten (utvalgte kystområder på kyststrekningen Østfold–Hordaland) som driver oppsyn etter avtale med Statens naturoppsyn. Fjellstyrenes oppsynsvirksomhet er hjemlet i lov om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane (fjellova) av 6. juni 1975, og er avgrenset til oppsyn med bestemmelsene i fjelloven. Enkelte fjellstyrer utfører etter avtale naturoppsyn for Statens naturoppsyn i statsallmenningene.

17.2.4.3 Internkontroll

Privates eget tilsyn kan med et annet ord kalles internkontroll. Verken naturvernloven eller lakse- og innlandsfiskloven har regler om internkontroll, noe som skyldes at slik kontroll fordrer systematiske tiltak som først og fremst er aktuelle for virksomheter. Forurensningsloven § 52b har regler om internkontroll. Det heter her at «Forurensningsmyndigheten kan gi forskrifter om internkontroll og internkontrollsystemer for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av denne lov overholdes».

Slik forskrift er gitt ved forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften). Andre eksempler på regler om internkontroll er § 54 i vannressursloven som sier at «den ansvarlige for et vassdragsanlegg skal påse at anlegget og driften av det oppfyller de krav som er fastsatt i eller i medhold av denne lov. Vassdragsmyndigheten gir forskrift om internkontroll og internkontrollsystemer». Slik forskrift er gitt ved forskrift om internkontroll for å oppfylle lov om vassdrag og grunnvann, fastsatt ved kgl.res. 21. februar 2003.

17.3 Eksempler fra utenlandsk rett

17.3.1 Danmark

17.3.1.1 Tilsynets oppgaver

Den danske naturbeskyttelsesloven trådte i kraft den 1. juli 1992. Det sondres her mellom tre overordnede formål:

• den mer tradisjonelle beskyttelse eller bevaring av natur

• den mer fremadrettede naturgjenoppretting eller -forvaltning, samt

• sikringen av befolkningens adgang til naturen.

Med visse unntak er det amtsrådet som fører tilsynet med at loven og bestemmelser gitt i medhold av loven blir overholdt.

17.3.1.2 Kontroll

Gransking

Myndighetene har i naturbeskyttelsesloven § 76 første alternativ uten rettskjennelse adgang til offentlige og private eiendommer for å utøve de beføyelser som er tillagt dem i medhold av loven herunder for å foreta undersøkelser av betydning for lovens formål. Det gjelder også i forhold til lokaler som helt eller delvis benyttes i ervervsmessig øyemed, jf. § 76 første alternativ, andre punktum. Personer som av myndighetene er delegert oppgaver etter loven har også adgangsrett etter bestemmelsen. Dette har betydning i de tilfeller hvor myndighetene benytter private konsulentfirmaer til å løse oppgaver i forbindelse med fredningssaker eller andre undersøkelsesoppgaver etter loven. Det kreves at disse kan dokumentere at de er gitt oppgaver etter loven overfor eier eller bruker. Politiet yter nødvendig bistand til å utnytte adgangen etter § 76, første alternativ. Det forutsettes at det, så vidt mulig, skal gis forvarsel om inspeksjon som ledd i kontrollen. Bestemmelsen om politiets medvirkning gir mulighet for kontroll og ettersyn, slik at dette kan skje uten ransakingskjennelse i tilfeller hvor en ervervsdrivende motsetter seg ettersynet.

I adgangen til å foreta undersøkelser ligger det også en rett til å gjennomgå forretningsbøker, skap og lignende i forretningslokaler hvis dette er nødvendig for å avgjøre om lovgivningen er overholdt. Bestemmelsen gir kun hjemmel til undersøkelse av lokaler som helt eller delvis utgjør eller anvendes som forretningslokaler. Undersøkelse av lokaler som utelukkende benyttes som privat bopel må skje etter de vanlige regler om ransaking. Under kontrollbesøket kan effekter tas i forvaring eller beslaglegges etter rettspleielovens alminnelige regler. For at tilsynet skal kunne utøves på en hensiktsmessig måter, er det fastslått at innehaver og ansatte har en plikt til å yte veiledning og hjelp til myndighetene når disse gjør bruk av fullmakter etter loven.

Opplysningsplikt

Ved kontroll av virksomheter er innehaveren og ansatte pliktige til etter anmodning å yte myndighetene nødvendig veiledning og hjelp, jf. § 76 tredje alternativ.

17.3.2 Sverige

17.3.2.1 Innledning

Hoveddelen av reglene som regulerer natur, landskap og biologisk mangfold finnes i miljöbalken (SFS 1998:808). Beskyttelse av natur reguleres først og fremst i 7 kap. (Skydd av områden) og 8 kap. (Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter i miljöbalken). Ut over dette finnes det regler til beskyttelse av natur og biologisk mangfold i flere forordninger f.eks. artskyddsförordningen (SFS 1998:169), og forordningen om områdebeskyttelse (SFS 1998:1252) samt til en viss grad i jaktreglene. I det følgende omtales reglene i miljöbalken 26 kap. Tillsyn. Miljöbalken har i avsnittet «Upplysningar och undersökningar» bestemmelser som i noen grad korresponderer med utvalgets forslag til tilsynskapittel. Tilsynsreglene i miljöbalken og Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken gjelder for artskyddsförordningen og forordningen om områdebeskyttelse.

17.3.2.2 Tilsynets oppgaver

Miljöbalken 26 kap. 1 § pålegger tilsynsmyndigheten en plikt til å føre tilsyn med den samt forskrifter, dommer og andre beslutninger som er gitt i medhold av loven, samt foreta de tiltak som behøves for å rette opp det ulovlige forhold. Det heter at tilsyn skal føres i «nødvendig utstrekning». Dette har omtrent det samme betydningsinnhold som departementets forslag til lovregulering av hvilket nivå tilsynsaktiviteten skal ligge på, jf. utk. § 62. Det som i norsk rett kalles «kontroll» heter i svensk rett «operativt tilsyn», jf. Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken 3 §. Disse regelsettene gjennomfører samtidig Sveriges folkerettslige forpliktelser på naturforvaltningsområdet.

På samme måte som i utvalgets forslag til utk. § 62 skal tilsynsmyndigheten legge til rette for at lovens formål skal kunne nås gjennom rådgivning, informasjon og liknende virksomhet.

I 2 § er forholdet til politiet omtalt ved at tilsynsmyndigheten ved mistanke om forbrytelse, har en plikt til anmelde overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrifter som er gitt i medhold av loven til politiet eller påtalemyndigheten.

I 6 § pålegges tilsynsmyndighetene en samarbeidsplikt med hverandre samt med statlige og kommunale organer som skal utøve tilsyn i særskilte henseender eller som på annen måte foretar oppgaver av betydning for tilsynsvirksomheten.

I 9 § første ledd går det frem at tilsynsmyndigheten kan utferdige pålegg og forbud som er nødvendig i det enkelte tilfelle for at loven med forskrifter, dommer og andre beslutninger skal etterleves. I 9 § annet ledd er proporsjonalitetsprinsippet lovfestet ved at det sies at det ikke kan anvendes mer inngripende tiltak enn det som er nødvendig i det enkelte tilfelle.

17.3.2.3 Kontroll

Gransking

Etter § 22 er bl.a. den som driver virksomhet eller foretar tiltak som kan ha effekter på menneskers helse eller miljøet eller den som ellers plikter å hindre effekter fra slik virksomhet, pliktig til å utføre slike undersøkelser av virksomheten og dens virkninger som er nødvendig for tilsynet. Om det er mindre inngripende kan tilsynsmyndigheten i stedet bestemme at en slik undersøkelse skal utføres av noen annen og peke ut noen til å utføre undersøkelsen.

Opplysningsplikt

Tilsynsmyndigheten kan etter 21 § pålegge den som driver virksomhet eller foretar tiltak som det finnes bestemmelser om i loven eller i forskrifter som er gitt i medhold av loven, å overlevere informasjon og utføre de handlinger som er nødvendig for utøvelsen av tilsynet. Det samme gjelder for den som er pliktig til å motvirke ulemper fra slik virksomhet.

Etter 21a § kan Regjeringen gi forskrifter om at den som har tillatelse til tiltak etter loven eller etter forskrifter i medhold av loven, skal gi opplysninger til länsstyrelsen om hvem som er rettighetshaver etter tillatelsen.

Når opplysninger mangler om hvem som er rettighetshaver etter tillatelsen, regnes tiltakshaveren som rettighetshaver etter tillatelsen.

17.3.2.4 Internkontroll

Miljöbalken har regler om internkontroll i 19 §. Det heter bl.a. her at den som driver virksomhet eller gjør tiltak som kan medføre ulemper for menneskers helse eller påvirker miljøet, skal fortløpende planlegge og kontrollere virksomheten for å motvirke eller forebygge slike virkninger. Reglene om internkontroll synes mer omfattende enn utvalgets forslag på dette punktet. Imidlertid er miljöbalkens saklige virkeområde langt mer omfattende enn naturmangfoldlovens virkeområde.

17.4 Utvalgets forslag

17.4.1 Tilsyn

Utvalget foreslår at myndighetene skal føre tilsyn med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av naturmangfoldloven blir overholdt, jf. utk. § 62 første setning. I annen setning er det lagt føringer på hvordan tilsynet skal føres ved at det skal legges vekt på å føre et så effektivt tilsyn som forholdene tilsier med minst mulig belastning for miljøet. I annet ledd er det gitt en instruks som sier at myndigheten skal arbeide for at formålene med loven skal nås gjennom råd, veiledning og opplysning.

17.4.2 Miljøovervåking

Utvalget foreslår ikke konkrete hjemler for overvåking av miljøtilstanden, men foreslår i utk. § 62 at det er myndighetene som skal ha ansvaret for slik overvåking.

17.4.3 Kontroll

Utvalget foreslår gjennom en endring av lov om statlig naturoppsyn § 2 at Statens naturoppsyn i hovedsak skal føre kontroll med naturmangfoldloven. For åpent hav og de nære kystområdene foreslås det imidlertid at Kystvakten tildeles ansvar for kontroll etter naturmangfoldloven, se forslag til endring av kystvaktloven § 11. Kontrollhjemlene, dvs. hva den som kontrollen retter seg mot plikter å gjøre, framgår av utk. §§ 63 og 64.

17.4.4 Gransking

Forslaget om gransking i utk. § 63 er todelt. For det første legges det opp til at tilsynsmyndigheten skal ha uhindret adgang til eiendom der det foregår virksomhet som kan påvirke miljøet, eller der miljøet kan antas å være påvirket. For det annet kan tilsynsmyndigheten kreve å få lagt fram og granske dokumenter eller annet materiale som kan ha betydning for gjøremål etter loven.

17.4.5 Opplysningsplikt

Som nevnt har bl.a. lakse- og innlandsfiskloven, vannressursloven og forurensningsloven regler om opplysningsplikt. Utvalget foreslår i utk. § 64 første ledd en egen hjemmel om opplysningsplikt. Bestemmelsen sier at enhver som har eller foretar seg noe som kan påvirke miljøet, plikter uten hinder av taushetsplikt å gi de opplysninger som tilsynsmyndigheten trenger for å utføre gjøremål etter loven. For å være pliktig etter bestemmelsen må det gis pålegg. Utvalget mener at det ikke er behov for en tilsvarende hjemmel i forbindelse med ren overvåkingsvirksomhet.

Annet ledd gjelder utsetting av fremmede organismer og pålegger den ansvarlige for miljøskade eller fare for alvorlig miljøskade som følge av utsettingen en umiddelbar varslingsplikt. Forslaget er begrunnet med at en lovlig utsetting og innførsel kan ha uforutsette skadevirkninger på biologisk mangfold og kan sammenliknes med forurensning og rømming av oppdrettsfisk som også kan skade det biologiske mangfoldet. Ved et slikt tilfelle har konsesjonshaveren plikt til å melde fra, jf. forskrift av 18. desember 1998 nr. 1409 om etablering, drift og sykdomsforebyggende tiltak ved oppdrettsanlegg § 24. Se for øvrig også genteknologiloven § 19 annet ledd og kulturminneloven § 8 annet ledd.

17.4.6 Statens naturoppsyn og andre kontrollorganer

Utvalget foreslår ved endring av lov om statlig naturoppsyn § 2 at Statens naturoppsyn skal føre kontroll med at bestemmelsene i lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold blir overholdt. Det er kommunen som er tilsynsmyndighet etter plan- og bygningsloven, jf. plan- og bygningsloven § 10 – 1 (§ 3 – 3 i ny plandel i plan- og bygningsloven). Utvalget foreslår at departementet kan gi forskrift om at Statens naturoppsyn skal føre kontroll med overholdelsen av bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven så langt disse er gitt for å gjennomføre naturmangfoldloven utk. § 50 (kartfesting og arealplanlegging for enkelte naturtyper).

17.4.7 Internkontroll

Utvalget foreslår at det i likhet med i forurensningsloven, genteknologiloven og vannressursloven skal være regler om internkontroll. På samme måte som for ovennevnte lover legges det opp til at det stilles nærmere krav om internkontroll i forskrift. Eventuell forskrift vil i utgangspunktet måtte avgrenses til virksomheter. For private som ikke driver virksomhet vil kunnskap om og etterlevelse av den generelle aktsomhetsplikten i § 6 være sentral.

17.5 Høringen

17.5.1 Innledning

Følgende instanser har uttalt seg til tilsynskapitlet:

Olje- og energidepartementet, Politidirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Riksadvokaten, Økokrim, Den Norske Advokatforening, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Oslo og omland friluftsråd, fylkesmennene i Oslo og Akershus og i Rogaland, Hedmark fylkeskommune, Nord-Trøndelag politidistrikt, Lillehammer og Snåsa kommuner, Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdal, Sørli Fjellstyre og Statskog SF. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg er positive til de foreslåtte tilsynshjemlene. Samtidig er det enkelte instanser som er kritiske til forslaget.

17.5.2 Tilsyn

Politidirektoratet uttaler:

«I forlengelsen av forslaget om innføring av en generell aktsomhetsplikt, foreslås det en lovfesting av tilsynet med naturområdene, jf. utkastet § 62. Det er sagt at hovedansvaret etter denne bestemmelsen skal ligge hos miljøvernmyndighetene, noe vi gir vår tilslutning til. Dette bør etter vår oppfatning ikke tilligge politiet som oppgave. Politiet bør isteden avvente eventuelle anmeldelser av overtredelser av loven.»

Direktoratet for naturforvaltning slutter seg til så vel utkastet som til begrunnelsen, og uttaler videre:

«Overvåkning som fremskaffer informasjon om miljøtilstanden er en viktig forutsetning for myndighetenes håndheving og praktisering av regelverket. Bestemmelsen om overvåking kan også sees som en naturlig konsekvens av prinsippet i § 7 om at myndighetsutøvelsen skal bygge på tilgjengelig kunnskap om naturtilstanden. Overvåkning kan også gi bedre grunnlag for å vurdere behovet for vern, hvilket restriksjonsnivå som er nødvendig for å ivareta naturkvalitetene, behovet for eventuell skjøtsel osv.

Hovedansvaret for miljøovervåkningen skal ligge hos miljøvernmyndighetene. Vi konstaterer at bestemmelsen ikke etablerer noen uttrykkelig plikt for myndighetene til å fremskaffe informasjon om miljøtilstand og miljøbelastninger, men bestemmelsen forutsetter at det gjøres nødvendige overvåkningstiltak. Bestemmelsen sikter for øvrig også til den mer generelle miljøovervåkningen, uavhengig av om det finnes særskilte miljøverdier.

Selve hovedprinsippet om at overvåking og tilsyn logisk sett henger sammen, kan også sees i sammenheng med naturoppsynslovens § 1 som fastslår at Kongen kan opprette et statlig naturoppsyn «for å ivareta nasjonale miljøverdier og forebygge miljøkriminalitet». Oppsynsoppgavene er således todelt, og både av natur­overvåkende og kriminalitetsforebyggende art. Feltarbeidet i Statens naturoppsyn er i dag preget av et helhetlig oppsyn der begge hensyn ivaretas samtidig. Det er positivt at myndighetsrollen etter loven tydeliggjøres i bestemmelsen.»

17.5.3 Råd, veiledning m.v.

Den Norske Advokatforening uttaler:

«Advokatforeningen har ingen bemerkninger utover at foreningen mener utkastets § 62, annet ledd er en viktig bestemmelse, jf. ovenfor. Særlig i forhold til private bør råd, veiledning og opplysningsarbeid være hovedvirkemidler for å fremme loven og dens formål.»

17.5.4 Gransking

Politidirektoratetuttaler:

«Vi gir vår tilslutning til forslaget om tilsynsmyndighetens hjemmel til å kreve adgang til eiendom og informasjon, jf utk § 63. Særlig fremheves viktigheten av å hjemle tilsynsmyndighetens adgang til eiendom/opplysninger for å forebygge ulovlig virksomhet som kan påvirke miljøet, jf ordlyden «kan antas å være påvirket». Det vises for øvrig til lignende hjemmel i bla. lakse- og innlandsfiskloven § 42 og Saltvannsfiskeloven § 45.»

Direktoratet for naturforvaltning uttaler:

«DN vil påpeke at adgangen til granskning må sees som en forutsetning for gjennomføring av utvalgets forslag om administrative sanksjoner. Vi har f.eks. flere eksempler på at Statens naturoppsyn har behov for å undersøke fakta i en sak nærmere, for bl.a. å kunne vurdere om det har inntruffet skade på naturmiljøet, om det er behov for skadeforebyggende tiltak, om det er grunnlag for mistanke om en straffbar handling, og om saken er egnet for politianmeldelse.

DN antar at uttrykkene «som kan påvirke miljøet» og «som kan ha betydning for gjøremål etter loven», indikerer en lav terskel for når myndighetene har rett til uhindret adgang eller når plikten til å utlevere dokumenter inntrer.»

Nord-Trøndelag politidistrikt og Norges Fjellstyresamband mener utk. § 63 er prinsipielt betenkelig med tanke på rettssikkerheten. Om dette sier Nord-Trøndelag politidistrikt bl.a.:

«Dette er tiltak som i praksis har samme reelle innhold som ransaking og beslag. Det foreligger ingen krav til mistankens styrke eller rettslig kontroll. Med andre ord er det kun «god forvaltningsskikk» som er kontrollkriteriet, og skjønnet i denne sammenheng må utøves av kontrollmyndigheten selv.»

Norges Fjellstyresamband sier bl.a. at det

«blir foreslått en straffesanksjonert plikt til å medvirke til forskjellige kontrolltiltak som er nødvendig for tilsynsmyndigheten for å utføre gjøremål etter loven. Man skal medvirke til å gi adgang til eiendom, og legge fram og la tilsynsmyndigheten granske dokumenter eller annet materiale, jf. utkastets § 63. Dette forslaget gjør grensen mellom forvaltningsarbeid etter Naturmangfoldloven og strafferettsarbeid etter Straffeloven eller naturmangfoldlovens § 73 uklar.»

Statskog SF uttaler:

«Dersom informasjon innhentet etter §§ 62 – 64 brukes til å anmelde overtredelser, vil det lett virke nedbyggende på den tillit myndighetene trenger for effektivt å kunne overvåke miljøet. Tungtveiende samfunnsinteresser kan da bli berørt.

Etter Statskog SFs syn bør forarbeidene tilstrebe et klart skille mellom den myndighet som utøves på vegne av politiet og den som utøves på vegne av forvaltningen, og sikre forsvarlig objektiv håndtering av innhentet informasjon.»

17.5.5 Opplysningsplikt

Direktoratet for naturforvaltning uttaler:

«DN antar at den praktiske adgangen tilsynsmyndigheten får til å kreve opplysninger etter denne bestemmelsen vil bli relativt omfattende. I vernede områder eller når det gjelder truede arter bør terskelen for hva som anses for miljøpåvirkning være lav. Det er viktig at opplysningsplikten også skal gjelde i planleggingsfasen kort før iverksetting, jf. at kontrollen også skal virke forebyggende.

Det er i utredningen gitt få eksempler på hva slags type opplysninger som kan kreves. Vi antar imidlertid som åpenbart at opplysningsplikten omfatter navn, stilling og bopel til privatpersoner.

Dette vil f.eks. ha betydning i forbindelse med kontroll av ferdselsbestemmelser i verneområder. Det er også nærliggende å anta at enhver ferdsel med motorkjøretøy i utmark er å anse som en miljøpåvirkning etter bestemmelsen, og at opplysningsplikten derved gjelder alle førere av og passasjerer på slike kjøretøy. Oppsynet er pr i dag avhengig av begrenset politimyndighet for å kunne stanse og kontrollere f.eks. snøskuterkjøring i utmark.

Opplysningsplikten gjelder etter forslaget kun i forhold til tilsynsmyndighetens gjøremål etter naturmangfoldloven, og ikke de øvrige lovene som er med i oppregningen i naturoppsynsloven § 2.

I henhold til utkastets § 62 skal myndighetene føre tilsyn med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av naturmangfoldloven blir overholdt. DN mener imidlertid at opplysningsplikten burde vært mer generell og sterkere knyttet til prinsippet om et helhetlig naturoppsyn, og at den derfor bør gjelde samtlige lover som er regnet opp i naturoppsynsutkastet § 2, jf. vårt forslag til ny bestemmelse om dette i utkastets § 76.

I utkastet § 6 er det gitt en generell aktsomhetsplikt for private, både enkeltpersoner, virksomheter og det offentlige. Vi mener at man i tilknytning til opplysningsplikten i § 6, bør avklare forholdet mellom tilsyn med den generelle aktsomhetsplikten i § 6 og tilsyn etter spesiallover, f.eks. lov om motorferdsel i utmark.»

Statskog SF uttaler:

«Etter Statskog SFs syn bør forarbeidene tilstrebe et klart skille mellom den myndighet som utøves på vegne av politiet og den som utøves på vegne av forvaltningen, og sikre forsvarlig objektiv håndtering av innhentet informasjon.»

17.5.6 Statens naturoppsyn og andre kontrollorganer

Både Politidirektoratet og Riksadvokatener positive til de forslåtte endringer i lov om statlig naturoppsyn. Politidirektoratet uttaler bl.a.:

«Gjennom en tilføyelse til lov om Statens naturoppsyn (Naturoppsynsloven) § 2, vil SNO gis en generell hjemmel, plikt og legitimitet til å gjennomføre kontroll med etterlevelsen av plikter pålagt i eller i medhold av Naturmangfoldloven. Dette synes å være en naturlig og fornuftig ordning sett ut fra et helhetlig perspektiv.»

Snåsa kommune og Sørli Fjellstyre mener oppsynet bør ivaretas av politiet og ikke hjemles i lov om statlig naturoppsyn. Om dette uttaler Snåsa kommune at den vil «tilrå at oppsynsvirksomheten etter naturmangfoldloven blir en del av det offentligrettslige oppsyn som ledes og koordineres av politiet og utøves etter de rettssikkerhetsregler som straffeprosessloven angir med hensyn til ransaking og beslag».

Også Norges Fjellstyresamband er opptatt av forholdet mellom Statens naturoppsyn og politiet. Norges Fjellstyresamband uttaler bl.a.:

«I Norge har vi et klart uttrykt ønske om at vi skal ha ett politi. I lovutkastet ser vi flere prinsipielt vanskelige momenter i forhold til dette. Disse momentene gjør at rollefordelingen mellom politi og SNO blir enda mer uavklart, jf. t.d. forslag til § 1. Politiet har ansvar for alt politirettet arbeid, også det som kan betegnes som koordinering av politirettet arbeid. Dette burde komme tydeligere frem i lovutkastet. Presisering med hensyn til hvem som er «myndighet» burde vært tatt inn i §§ 61 og 62.»

Flere instanser har merknader og forslag til endringer/tilføyelser i lov om statlig naturoppsyn.

Politidirektoratet støtter forslaget til nytt femte ledd og uttaler bl.a. at det:

«i stedet for kjøretøy bør stå «motorkjøretøy». Et meget aktuelt motorkjøretøy oppsynet ofte gjør bruk av er snøscooter vinterstid. Vi støtter forslaget om at det nå hjemles en slik adgang for oppsynet til å bevege seg for eksempel på privat grunn dersom dette er nødvendig for utføringen av deres oppgaver.»

Norges Fjellstyresamband uttaler:

«Utvalget foreslår at SNO gjennom forandring av naturoppsynsloven skal gis adgang til bruk av kjøretøy (snøskuter, barmarkskjøretøy) og fly overalt i utmark i enhver situasjon uten å være politi/ha politimyndighet eller være tilknyttet redningstjenesten, slik det kreves i følge Motorferdselsloven pr. d.d. Det er ikke nærmere definert hva dette måtte innebære, men det kan oppfattes som om SNO og miljøforvaltningen gis adgang til motorferdsel. Dersom Motorferdselsloven ikke er tilstrekkelig, må man konkret vurdere i forhold til hver enkelt miljølov hva som er nødvendig behov for «tilsynsmyndigheten». Det anses videre som en fordel at evt. kontrollvirksomhet i forbindelse med håndhevelse av motorferdselsloven foregår i et tett samarbeid med politiet.»

Fylkesmannen i Rogaland uttaler:

«I tillegg til de nevnte lovene bør statlig naturoppsyn også føre kontroll med bestemmelser gitt i eller i medhold av enkelte deler av Lov 24. november 2000 nr. 81 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven). Det er en rekke eksempler på ulovlige inngrep i vassdrag som enkeltvis eller i sum har svært alvorlige konsekvenser for regionalt og nasjonalt viktige miljøverdier.»

Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdal uttaler:

«I tillegg meiner regionsjefen at det må utgreiast ein desentralisert styringsmodell for Statens Naturoppsyn der kommune, politi og etablerte lokale oppsynsordningar etablerar regionale oppsynsdistrikt med regional styring. Vidare må det stillast tilfredstillande med midlar til disposisjon for forvaltning og skjøtsel av verneområda.»

Flere instanser, bl.a. Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norges Fjellstyresamband er opptatt av forholdet mellom Statens naturoppsyn og andre oppsyn. Om dette uttaler Norsk Bonde- og Småbrukarlag bl.a.

«at det i noen konkrete tilfeller har oppstått konflikter mellom SNO og andre etablerte organer som har delvis de samme oppgavene som SNO. Konkret gjelder dette konflikter mellom SNO og de lokale fjellstyrene i statsallmenninger og det er sammenblandingen av tilsynsoppgaver og forvaltningsoppgaver som har vært årsaken til konfliktene. Norsk Bonde- og Småbrukarlag vurderer denne sammenblandingen av oppgaver som uheldig».

Norges Fjellstyresamband viser til at

«Stortinget har ved flere anledninger, jf. bl.a. behandling av statsbudsjettet for 2004 og 2005, sagt at i områder hvor det er godt fungerende oppsynsordninger, skal ikke disse erstattes med noe annet. SNO har i underskrevet avtale med fjellstyrene, gjennom Norges Fjellstyresamband, sagt at i områder hvor fjellstyrenes oppsyn allerede fungerer godt, vil ikke SNO gå tungt inn med egen oppsynstjeneste, jf. rapporten Naturoppsyn i statsallmenninger fra 2000 …

NFS mener det er riktig at det presiseres at det vesentlige av mer behov for naturoppsyn i verneområder på statsallmenninger dekkes gjennom kjøp av tjenester fra fjellstyrenes Fjelloppsyn. For å oppnå et rasjonelt og målrettet oppsyn med nasjonale miljøverdier, må bestillings- og rapporteringsrutinene videreutvik­les.»

Norges vassdrags- og energidirektorat savner en generell omtale av det overvåkingsregimet som skal innføres som følge av implementeringen av EUs vanndirektiv. Direktoratet er opptatt av at fremtidig overvåking av vannressursene og tilhørende dyre- og planteliv må sikres i henhold til vanndirektivet og ev. andre fremtidige krav og behov. Videre uttaler Norges vassdrags- og energidirektorat bl.a.:

«Det foreslåtte tilsynsregimet baserer seg på at Statens naturoppsyn og Kystvakten skal ha det operative ansvaret. Ingen av lovene innenfor NVEs forvaltningsområde omfattes av disse organenes myndighetsområde. NVE har tilsynsfunksjon overfor etablerte vassdrags- og energianlegg når det gjelder sikkerhetskrav og natur- og miljøvilkår, og tilsynet er hjemlet i konsesjonsvilkår og i forskrifter til vannressursloven. NVE har også et mer generelt tilsynsansvar gjennom overvåking av vassdragene med hensyn til tilsig og flom/tørke.

Det vil dermed foreligge parallelle tilsynsregimer og i utgangspunktet ingen overlapping når det gjelder roller og ansvar, forutsatt at grenseflatene mellom organene er tydelige og avklarte. Men ettersom både SNO og NVE kan ha kompetanse til å føre tilsyn overfor samme tiltak, for eksempel der et tiltak både har tillatelse etter forskrift om fysiske tiltak i vassdrag av 15. november 2004, hjemlet i lakse- og innlandsfiskloven, og etter vannressursloven, kan det i praksis oppstå uklare grenser mellom organenes ansvar og roller. I slike saker vil det være viktig at tilsynsorganene koordinerer seg. Det kan også være behov for å koordinere utøvelsen av tilsynet, blant annet i forhold til tålegrense og sanksjonsnivå.»

17.5.7 Internkontroll

Direktoratet for naturforvaltning «slutter seg til forslaget. Kontroll av interne rutiner vil være viktig for å sikre at forvaltningen gjennomfører lovpålagte og delegerte oppgaver i tråd med intensjonene».

17.6 Departementets vurdering

17.6.1 Innledning

Departementet har i kap. 17.1 gjort rede for den begrepsbruken som departementet legger til grunn. Departementet forstår utvalget slik at denne begrepsbruken er i overensstemmelse med utvalgets synspunkter.

Departementet deler utvalgets vurdering om at sannsynligheten for at overtredelser av miljøvernlovgivningen blir oppdaget i naturområder er liten. For strafferettslig forfølgning av miljøkriminalitet og andre reaksjoner mot lovovertredelser er det største problemet at få lovovertredere blir oppdaget og pågrepet. Tilsyn med naturområdene er derfor viktig, og ansvaret for dette bør lovfestes i naturmangfoldloven.

Skal tilsynet kunne utføres på en hensiktsmessig måte er det en forutsetning at tilsynsmyndighet får visse beføyelser som letter gjennomføringen av de gjøremål de er pålagt etter loven. Dette gjelder for det første regler om tilgang til eiendom der det foregår virksomhet som kan påvirke miljøet eller der miljøet antas å være påvirket. For det annet må myndighetene kunne kreve utlevert dokumenter eller annet materiale som har betydning for gjennomføringen av overvåking eller kontroll. Det er også behov for en hjemmel for tilsynsmyndigheten til å pålegge den som påvirker eller kan påvirke miljøet å gi de opplysninger myndigheten trenger for å gjennomføre tilsyn.

Departementet mener de nevnte forslag til tilsynsbestemmelser i lovkap. VIII vil styrke det juridiske grunnlaget for tilsynsarbeidet, noe som etter departementets vurdering er nødvendig dersom regelverket skal kunne følges opp og lovovertredelser oppdages. Departementet viser til at de fleste høringsinstansene som har uttalt seg til de foreslåtte tilsynshjemlene er positive til dem.

17.6.2 Tilsyn, råd, veiledning mv.

Departementet er i hovedsak enig i utvalgets forslag til tilsynsbestemmelse, men mener enkelte forhold bør uttrykkes klarere. For det første bør det fremgå av lovteksten at tilsynsmyndigheten avgjør på hvilke områder det skal føres tilsyn. For det annet mener departementet at det er hensiktsmessig å lovfeste en tilsynsplikt på samme måte som i f.eks. forurensningsloven § 48 første ledd og lakse- og innlandsfiskloven § 42. Departementet mener for det tredje at omfanget av tilsynet bør synliggjøres i lovteksten ved å stille krav til at tilsynsmyndigheten skal føre tilsyn i et slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd. Lignende formulering er f.eks. foreslått i ny byggesaksdel av plan- og bygningslov, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007 – 2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) § 25 – 1 annet ledd første punktum som lyder: «Kommunen skal føre tilsyn i slikt omfang at den kan avdekke regelbrudd.» Et slikt lovkrav til tilsynets hyppighet mv. kan bl.a. bidra til at pålegg om opphør av den ulovlige tilstanden ikke vanskeliggjøres f.eks. fordi den som er ansvarlig for virksomheten har innstilt seg på at myndighetene har akseptert den ulovlige tilstanden. Videre kan det bl.a. føre at det blir lettere å få aksept blant publikum for kontroller fordi tjenestemennene har en lovpålagt plikt til å utføre slike.

Miljøovervåking er en viktig tilsynsaktivitet. Overvåking er imidlertid etter departementets begrepsbruk tilsyn slik at overskriften til § 62 i utvalgets forslag endres fra «myndighetenes overvåking og tilsyn» til «myndighetenes tilsyn». Miljøovervåking er i utgangspunktet ikke avhengig av særskilt lovhjemmel.

Det slås fast i § 63 annet ledd første punktum generelt at den som blir kontrollert av tilsynsmyndighetene har plikt til å gi «nødvendig bistand og opplysninger». Hva som anses som nødvendig i så måte vil måtte vurderes konkret. Generelt må det kreves at bistanden og opplysningene som skal gis må være av betydning for at tilsynet kan settes i stand til å føre den nødvendige kontroll med miljøtilstanden og med at loven blir overholdt, jf. bestemmelsens første ledd. Se mer om opplysningsplikten nedenfor.

For i større grad å legge til rette for et effektivt tilsyn gir § 63 annet ledd annet punktum tilsynsmyndigheten en adgang til å stanse personer, fartøyer og motorkjøretøy. En slik adgang kan i mange tilfeller være praktisk der det er tale om tilsyn i utmark. Dersom tilsynsmyndigheten ikke skal ha en slik stansingsrett, vil det kunne være vanskelig å skaffe til veie de opplysninger som er nødvendige for å kunne avdekke brudd på loven og som i sin tur kan danne grunnlag for både administrative og strafferettslige reaksjoner. «Stansingsretten» etter naturmangfoldloven § 63 er en forvaltningsmessig lovlighetskontroll som utføres av tilsynsmyndighetene, og den skiller seg fra straffeprosesslovens regler om pågripelse og ransaking. Bestemmelsen i lakse- og innlandsfiskloven § 42 ser ut til å fungere godt i praksis og er rettsgrunnlag for kontroll både for tilsynsmyndigheten og politiet da både tilsynsmyndigheten og politiet er avhengige av kontrollhjemler i eller i medhold av særlovgivningen. Lignende hjemmel i naturmangfoldloven vil dermed også styrke politiets rettsgrunnlag for kontroll med miljølovgivningen.

Departementet foreslår ingen endringer i utvalgets forslag om at myndighetene gjennom råd, veiledning og opplysning skal arbeide for å fremme formålene med naturmangfoldloven.

17.6.3 Gransking

Departementet er enig med utvalget i at det er et behov for en hjemmel for gransking og viser til lignende hjemmel i gjeldende lakse- og innlandsfisklov § 42 og havressurslova § 45. Vi viser også til tilsvarende bestemmelser i regelverk i Sverige og Danmark. Adgangen til gransking er også en viktig forutsetning for gjennomføring av administrative sanksjoner i lovkap. IX. Bestemmelsen vil sette tilsynsmyndigheten bedre i stand til å undersøke fakta i en sak nærmere, for bl.a. å kunne vurdere om det har inntruffet skade på naturmiljøet, om det er behov for skadeforebyggende tiltak, om det er grunnlag for mistanke om en straffbar handling, og om saken er egnet for politianmeldelse. Departementet vil her trekke fram at bl.a. Politidirektoratet er positive til en slik hjemmel og fremhever viktigheten av å forebygge ulovlig virksomhet som kan påvirke miljøet. Ettersom gransking er kontrollvirksomhet og ikke politivirksomhet, kan det etter departementets vurdering ikke være en høy terskel for å gjennomføre slik gransking, se nærmere om dette i merknadene til § 64 i kap. 21. Det er således tilstrekkelig å vise til saklig grunn.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at granskingshjemmelen gir dårlig rettssikkerhet samt at gransking i realiteten er politiarbeid. Departementet deler ikke dette synet og vil anføre at hjemmel for gransking er nødvendig for å kunne få tilgang til opplysninger som er nødvendige for å kunne ha mulighet til å vurdere om det foreligger brudd på loven eller ikke, jf. § 65. Slik departementet ser det skiller gransking seg klart fra de forebyggende og etterforskningsmessige tiltak i tilknytning til mistanke om straffbare forhold som kalles politivirksomhet. For slik virksomhet gjelder reglene i straffeprosessloven.

17.6.4 Opplysningsplikt

I likhet med den foreslåtte hjemmelen for gransking er en bestemmelse om opplysningsplikt viktig for å kunne forebygge og avdekke regelbrudd, jf. § 65. Lignende bestemmelser finnes bl.a. i genteknologiloven § 19 og forurensningsloven § 49.

Bestemmelsen gir tilsynsmyndigheten en adgang til å kreve opplysninger. Begrensningene ligger i kravet til påvirkning av miljøet og at opplysningene må være nødvendige for å utføre gjøremålene etter loven. Opplysningsplikten vil, alt etter omstendighetene kunne omfatte så vel tekniske, personellmessige som økonomiske og administrative forhold ved virksomheten. Etter departementets syn bør terskelen for hva som anses for miljøpåvirkning i utgangspunktet være lav i vernede områder, for prioriterte arter og for utvalgte naturtyper.

Departementet viser til Statskogs bemerkning om at utvalgets forslag ikke er så konkret som lakse- og innlandsfiskloven § 42. Departementet er enig i at det bl.a. bør gå klart frem av loven hvilke fullmakter tilsynsmyndigheten har og hvilke plikter tilsynssubjektet har i kontrollsituasjonen, men mener dette går klart nok frem av den generelle bestemmelsen i § 63 annet ledd. Denne bestemmelsen åpner for å stanse personer, fartøyer og motorkjøretøy og ved det legge til rette for et effektivt tilsyn. En slik adgang kan i mange tilfeller være praktisk der det er tale om tilsyn i utmark. Dersom tilsynsmyndigheten ikke skal ha en slik stansingsrett, vil det kunne være vanskelig å skaffe til veie de opplysninger som er nødvendige for å kunne avdekke brudd på loven og som i sin tur kan danne grunnlag for reaksjoner.

Tilsynsmyndighetens krav på opplysninger er underlagt en hensiktsmessighetsvurdering, dvs. det må være informasjon som tilsynsmyndigheten trenger for å utføre sine gjøremål etter loven, se merknadene til § 65 i kap. 21.

17.6.5 Statens naturoppsyn og andre kontrollorganer

I likhet med utvalget mener departementet at loven må ha gode tilsynshjemler for å legge til rette for at lovens formål kan nås. Utvalgets forslag tar ikke direkte stilling til hvilke(t) organ som skal føre tilsyn med loven da loven etablerer Kongen som øverste myndighet, men forslaget om at statlig naturoppsyn skal føre kontroll med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av naturmangfoldloven blir overholdt, gjennom endring av lov om statlig naturoppsyn § 2 etablerer likevel Statens naturoppsyn som kontrollmyndighet. Dersom Statens naturoppsyn skal kunne benytte seg av de foreslåtte hjemlene i loven, f.eks. §§ 64 og 65, må Kongen bestemme dette ved å etablere Statens naturoppsyn som tilsynsmyndighet ved iverksettelsen av loven.

Departementet viser i denne sammenheng til NIBR-rapport 2005:5 Evaluering av Statens naturoppsyn. Hovedkonklusjonen er at «Statens naturoppsyn har gitt økt oppmerksomhet til nasjonale natur- og miljøverdier, og har gitt et mer effektivt og profesjonalisert oppsyn sammenlignet med de tidligere oppsynsordningene til miljøvernforvaltningen. SNO har i det store og hele utviklet gode lokale samarbeidsforhold om naturoppsyn med forvaltningsmyndigheter, politi og lokale oppsynsordninger». Departementet har på denne bakgrunn ikke betenkeligheter med å overlate til ­Statens naturoppsyn å føre kontroll med naturmangfoldloven. NIBR-rapporten vil danne underlagsmateriale for departementets løpende arbeid med å videreutvikle Statens naturoppsyn.

Rolle- og oppgavefordelingen mellom Statens naturoppsyn og politiet har vært gjennomgående temaer siden etableringen av Statens naturoppsyn, se Ot.prp. nr. 30 (1995 – 96) på s. 14. Naturmangfoldloven kan bidra til å skape klarere linjer mellom politiet og Statens naturoppsyn når det gjelder naturoppsyn. Naturmangfoldloven legger opp til at politiet først og fremst skal drive kriminalitetsforebyggende arbeid og forfølge alvorlige lovbrudd. For å få til dette er det hensiktsmessig at tilsynsmyndigheten, enten det er Statens naturoppsyn eller andre tilsyn, får tilstrekkelig med klare hjemler til å kunne gjennomføre effektive kontroller. Departementet viser til NOU 2003:15 Fra bot til bedring – et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff. Denne utredningen sier at straff bør forbeholdes de mer alvorlige overtredelser, og departementet er enig i dette. Med forslagene til tilsynshjemler i §§ 63, 64 og 65 og tilhørende sanksjonshjemler i naturmangfoldloven legges det til rette for at reaksjoner på mindre alvorlige overtredelser av naturmangfoldloven i større grad kan skje administrativt. I den enkelte sak må overtredelsens alvorlighet vurderes av tilsynsmyndigheten og forholdet anmeldes til politiet dersom administrative reaksjoner ikke anses formålstjenlige. Departementet viser her til politidirektoratets uttalelse om at tilsynet ikke bør tilligge politiet som oppgave og at politiet bør avvente ev. anmeldelser av overtredelser av loven.

Videre viser departementet til rapport laget i felleskap av politiet og Statens naturoppsyn fra 2005 (Roller, samarbeid, rettslige og begrepsmessige avklaringer) som søker å legge et fundament for videre samarbeid mellom politiet og Statens naturoppsyn. Målsettingen med dokumentet er å bidra til størst mulig klarhet omkring politirollen og tilsynsrollen, og opprette gode samhandlingsrutiner. Politiet og Statens naturoppsyn bør framstå som godt samordnede statsetater, der felles oppgaver løses rasjonelt og effektivt og ressursene utnyttes godt. Det er derfor viktig at politiet og Statens naturoppsyn i egenskap av offentlige myndigheter opptrer med felles holdning og samordnede standpunkter i møte med andre aktører.

En særlig problemstilling er knyttet til når personell fra Statens naturoppsyn skal rapportere informasjon til politiet om hendelser de mottar i en kontrollsituasjon, uten bruk av begrenset politimyndighet. Dette kan være opplysninger av betydning i tilknytning til etterforskning av konkrete saker eller som etterretningsopplysninger. Rutiner for dette er under utvikling i et samarbeid mellom Statens naturoppsyn og Økokrim. Naturmangfoldloven griper ikke inn i dette arbeidet.

Det er i dag uklart hvorvidt Statens naturoppsyn har adgang til å benytte motorkjøretøy der det er nødvendig for utøvelsen av oppsynet, og departementet viser til utvalgets drøftelse om dette.

Utvalgets forslag til lov om statlig naturoppsyn § 2 femte ledd om rett til å ferdes med bruk av kjøretøy, båt eller luftfartøy når dette er nødvendig for utføring av oppsynets oppgaver sikrer slik rett til motorisert ferdsel. På grunn av hensynet til et effektivt naturoppsyn er departementet enig i at det bør være en slik adgang til motorferdsel for oppsynet.

Det statlige oppsynet med kysten og havområdene utenfor utføres av Kystvakten, og på noen avgrensede områder av Skjærgårdstjenesten. Kystvakten har som eneste oppsynsmyndighet begrenset politimyndighet direkte med hjemmel i lov, jf. kystvaktloven § 21. Etter kystvaktloven § 11 har Kystvakten ansvaret for oppsynet med en rekke naturforvaltningslover, deriblant friluftsloven, lakse- og innlandsfiskloven, kulturminneloven, forurensningsloven, viltloven m.fl. Etter departementets mening vil det være naturlig at Kystvakten også gis ansvaret for oppsynet med naturmangfoldloven, og departementet foreslår derfor at dette går frem av kystvaktloven § 11.

Uansett om det er politiet eller tilsynsmyndighetene som kontrollerer er formålet å avdekke regelbrudd. Som hovedregel vil kontroller gjennomført av tilsynsmyndigheten være av begrenset karakter, men i enkelte tilfeller kan det være nødvendig og hensiktsmessig at politiet bistår tilsynsmyndigheten i gjennomføringen av kontrollen. Dette kan dreie seg om operasjoner der politifaglig kunnskap er viktig for et godt resultat.

Departementet viser til at en rekke av høringsinstansene har påpekt muligheten for uklare grensesnitt mellom lovverkene og oppgaver som skal utføres på bakgrunn av disse. Norges vassdrags- og energidirektorat er opptatt av forholdet til vannressursloven.

Naturmangfoldloven gjør ikke endringer i fjellova, men kan utløse et merbehov for kjøp av tilsynstjenester fra fjellstyrene. I Inst. O. nr. 64 (1995 – 96) om lov om statlig naturoppsyn understreket stortingsflertallet at der eksisterende oppsyn fungerer godt er det liten grunn til å legge det ned eller erstatte det med et oppsyn som har mindre kunnskap om og oversikt over det området det skal arbeide i. Videre mente flertallet at en i stor grad må ta sikte på at Statens naturoppsyn skal bygge på eksisterende kompetanse og forvaltningsorganisasjoner ved at en dels tilstreber samlokalisering med fylkesmannen, nasjonalparksentrene eller kommunale miljøvernkontorer som har ansvar for forvaltning av verneområder, og dels satser på å kjøpe oppsynstjenester fra aktører som i dag driver oppsyn på en tilfredsstillende måte.

Departementet har fulgt opp disse merknadene ved bl.a. å gi føringer om at Statens naturoppsyn bør kjøpe tjenester fra Statskog, Fjelltjenesten, fjellstyrene og andre lokale aktører. En naturlig forutsetning for slike tjenestekjøp er at den det kjøpes tjenester fra, innehar nødvendig kompetanse og leveringsdyktighet. På grunn av hensynet til et effektivt oppsyn med de nasjonale naturverdiene er det imidlertid en forutsetning at Statens naturoppsyn er til stede i disse områdene, først og fremst i nasjonalparkene og de større verneområdene, men også i andre utvalgte naturområder samt i kystsonen.

Vannforskriften om rammer for vannforvaltningen implementerer EUs rammedirektiv for vann (direktiv 2000/60/EF). Forskriften trådte i kraft 1. januar 2007. I henhold til forskriften skal det utarbeides og vedtas regionale forvaltningsplaner med tilhørende tiltaksprogrammer med sikte på helhetlig beskyttelse og bærekraftig bruk av vannforekomstene. Overvåking av miljøtilstanden i vannforekomstene er et av virkemidlene som skal benyttes for å nå miljømålene i forskriften. I den grad det er hensiktsmessig vil departementet søke å samordne overvåking etter naturmangfoldloven, forskrift om rammer for vannforvaltningen og vannressursloven, og opprette en god dialog og gode samarbeidsrelasjoner mellom tilsynsorganene for å unngå ev. uklarheter som kan oppstå.

17.6.6 Internkontroll

Etter departementets vurdering er det viktig å signalisere at det er virksomhetene selv som i første rekke har ansvaret for at lovens bestemmelser overholdes. Ettersom offentlige ressurser er knappe kan det ikke ventes at tilsynsmyndigheten skal ha kapasitet til å kunne føre veldig omfattende kontroll med virksomhetene. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag til regler om internkontroll.

17.6.7 Endring og omgjøring av tillatelser

Etter at en tillatelse er innvilget, kan det i ettertid vise seg at tillatelsen er innvilget på mangelfullt eller uriktig grunnlag, eller at virksomheten eller tiltaket det er gitt tillatelse til har uforutsette og uheldige følger bl.a. for naturmangfoldet. Slike skader vil kunne bli omfattende og uopprettelige, og vil kunne ha effekt for mange ved at allmennhetens miljøinteresser berøres. Som eksempel på tilfeller der lovlige tillatelser bør kunne revurderes i lys av en uventet eller uheldig utvikling, kan nevnes tillatelse til innførsel og utsetting av fremmede organismer iht. naturmangfoldloven §§ 29 og 30 der dette viser seg å ha uheldige og uforutsette følger for miljøet. Et annet eksempel kan være der det er gitt dispensasjon fra et vernevedtak etter naturmangfoldloven § 48 første ledd der det viser seg at tiltaket eller virksomheten strider mot vernevedtakets formål. Etter departementets syn kan ingen i utgangspunktet ha et rettsbeskyttet krav på å fortsette å skade naturmangfoldet, heller ikke for et tidsbegrenset tidsrom. Departementet mener derfor det er behov for en regel i naturmangfoldloven som åpner for at tillatelser som er gitt med hjemmel i naturmangfoldloven kan omgjøres helt eller delvis. En slik regel er foreslått i § 67. Omgjøringsadgangen etter denne bestemmelsen vil kun omfatte tillatelser etter naturmangfoldloven, og ikke når det treffes vedtak for å ivareta naturmangfoldet etter annen lov.

Lignende bestemmelser finnes i forurensningsloven § 18 og svalbardmiljøloven § 63, som i større grad enn naturmangfoldloven er basert på tillatelser. Naturmangfoldloven har imidlertid også regler om tiltak og virksomheter som krever tillatelse, og departementet mener derfor at det er behov for en regel som åpner opp for endring eller omgjøring av slike tillatelser der naturmangfoldet trues.