8 Alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk

8.1 Innledning

Bærekraftig bruk skal – i samsvar med formålsbestemmelsen for loven – være et sentralt virkemiddel for å ta vare på naturmangfoldet. Spørsmålet blir da hvilken bruk som kan betegnes som bærekraftig. Lovkap. II søker å si noe generelt om dette.

Det finnes ingen enkel definisjon av bærekraftig bruk som gir konkret veiledning for avgjørelser i konkrete saker. En del av problemet med å fastslå hva som er bærekraftig, ligger i at kunnskapsgrunnlaget om naturens mangfold og økologiske interaksjoner ikke er godt nok. Et annet viktig moment er at hva som er bærekraftig, må avgjøres konkret i forhold til typen tiltak og økosystem. Utviklingen internasjonalt og nasjonalt går derfor i retning av at man søker å fastslå en del mål, prinsipper og kriterier som skal legges til grunn ved bærekraftvurderingen, istedenfor å definere begrepet på generelt grunnlag. Den samme tilnærmingen er brukt i lovkap. II. Kapitlet kan sies å inneholde alminnelige mål og prinsipper for bærekraftig bruk, mens de etterfølgende lovkapitlene har mer spesifikke regler om bærekraftig bruk av arter, naturtyper og økosystemer og genetisk materiale.

For å understreke disse bestemmelsers betydning for å oppnå en tverrsektoriell og samordnet bærekraftig bruk, foreslår departementet at overskriften i lovkap. II skal være «alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk» istedenfor kun «alminnelige bestemmelser», slik det heter i utvalgets forslag. Dette betyr ikke at bestemmelsene i lovkap. II ikke gjelder ved avgjørelser om vern, f.eks. etter § 23 eller kapittel V, eller ved avgjørelser om vern etter andre lover. Overskriften angir kun at lovkap. II er helt sentral for konkretiseringen av hva som er bærekraftig bruk, uten å utelukke anvendelsen ved bruk av andre bestemmelser.

8.2 Hva er bærekraftig bruk

8.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende rett har ingen generell regulering av bærekraftig bruk. Men prinsippet om bærekraftig bruk kommer til uttrykk i Grunnloven § 110 b, selv om selve begrepet ikke er brukt i lovteksten. I første ledd heter det:

«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsiktig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.»

En konkretisering av dette skal etter paragrafens tredje ledd skje ved at staten gir nærmere bestemmelser.

Uttrykket «bærekraftig bruk» er ikke brukt i gjeldende lovgivning, men begrepet «bærekraftig» finnes i noen få lover. Det er brukt i formålsparagrafene til havressurslova (lov 6. juni 2008 nr. 37), finnmarksloven (lov 17. juni 2005 nr. 85), akvakulturloven (lov 17. juni 2005 nr. 79), skogbruksloven (lov 27. mai 2005 nr. 31), deltakerloven (lov 26. mars 1999 nr. 15), lov 9. mai 1997 nr. 26 om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland, genteknologiloven (lov 2. april 1993 nr. 38), kommuneloven (lov 25. september 1992 nr. 107), reindriftsloven (lov 9. juni 1978 nr. 49) og lov 9. juni 1972 nr. 31 om svensk reinbeiting i Norge og norsk reinbeiting i Sverige. Begrepet finnes ellers i genteknologiloven § 10, barnehageloven (lov 17. juni 2005 nr. 64) § 2 tredje ledd og Svalbardloven (lov 17. juli 1925 nr. 11) § 29 første ledd.

Det er altså først og fremst i formålsbestem­melser at det er tale om bærekraftig utvikling eller utnytting, gjerne knyttet opp til næringsvirksomhet. Det er vanskelig å bedømme betydningen av slike generelle formålsbestemmelser uten å se nærmere på de materielle krav som etter de forskjellige lovene stilles til de forskjellige typer virksomhet.

Den mest konkrete bestemmelsen om bærekraftig utvikling er bestemmelsen i genteknologiloven § 10 om utsetting av genmodifiserte organismer. Etter bestemmelsens annet ledd kreves det at myndighetene ved avgjørelsen av en søknad om utsetting skal legge vesentlig vekt på om tiltaket er «egnet til å fremme» en bærekraftig utvikling. Etter genteknologiloven er det en vesentlig del av vurderingen av en utsetting om denne positivt bidrar til en bærekraftig utvikling. Bestemmelsen konkretiserer imidlertid ikke hvilke kriterier som må være oppfylt for at utsettingen kan sies å gi et slikt bidrag.

Noen av lovene blir utdypet gjennom forskrifter som konkretiserer hva som ligger i bærekraftig bruk eller utnyttelse. F.eks. er det gitt en «forskrift om berekraftig skogbruk» (7. juni 2006 nr. 593). Forskriften definerer ikke hva som er bærekraftig skogbruk, men trekker bl.a. frem ivaretakelse av viktige livsmiljøer, nøkkelbiotoper, den økologiske funksjonen av kantvegetasjon langs vassdrag, og den pålegger å sette igjen livsløpstrær ved hogst. Forskriften viser til retningslinjer for bærekraftig skogbruk i de såkalte Levende Skogstandarder.

I forskrift 13. juli 1995 nr. 642 om høsting av tang og tare er bærekraftig utnyttelse definert som «en utnyttelse som gir økonomisk vekst og bedre livsvilkår for menneskene uten å ødelegge verken naturressursene, miljøet eller fremtidige generasjoners muligheter til å ivareta sine behov» (§ 3 tredje ledd). Videre sies det at et felt «egner seg for høsting» når «ressursen og økosystemet i feltet kan tåle den belastningen høstingen innebærer». Om kriteriene i disse definisjonene er oppfylt, avgjøres gjennom forvaltningsbeslutninger om å tillate høsting.

Noen lover har formålsbestemmelser der selve begrepet «bærekraftig» ikke brukes, men der visse miljømål er beskrevet slik at det ligger nært opp til målet om en bærekraftig bruk. F.eks. er det i jordlovens formålsbestemmelse tale om «samfunnsgagnleg» bruk, som innebærer at «ein tek omsyn til at ressursane skal disponerast ut frå framtidige generasjonar sine behov» (lov 12. mai 1995 nr. 23 § 1 tredje ledd). Og i naturvernloven (lov 19. juni 1970 nr. 63) heter det at «inngrep i naturen bør bare foretas ut fra en langsiktig og allsidig ressursdisponering som tar hensyn til at naturen i fremtiden bevares som grunnlag for menneskenes virksomhet, helse og trivsel» (§ 1 tredje ledd).

Noen lover søker å konkretisere bærekraftig bruk av naturressurser på andre måter. Bl.a. finnes det generelle krav som setter en spesiell miljøkvalitet som mål. Et eksempel på dette er reglene om kantvegetasjon i vannressursloven § 11 og om minstevannføring i § 10 i samme lov.

Noen lover har et aktsomhetskrav mht. miljøverdier, f.eks. skogbruksloven § 4 om skogeierens forvalteransvar, vannressursloven § 5 om forvalteransvar og aktsomhetsplikt og svalbardmiljøloven § 5 første ledd om aktsomhetsplikt.

Andre regler stiller mer direkte krav til myndighetenes skjønnsutøvelse. F.eks. skal det ved fastsetting av jaktbarhet og jakttid etter viltloven, legges vekt på «at arten produser et høstingverdig overskudd». Krav til skjønnsutøvelse som skal bidra til bærekraftig bruk kan også stilles ved å lovfeste miljørettslige prinsipper som skal legges til grunn for myndighetsutøvelsen. Eksempler på dette finnes i svalbardmiljøloven §§ 6 til 10 og forurensningsloven § 2.

Og selv om loven ikke eksplisitt inneholder miljøkrav som inneholder elementer av begrepet bærekraftig bruk, vil en rekke tillatelsesordninger bli praktisert slik at hensynet til en bærekraftig utvikling trekkes inn i vurderingene. Bærekraftig utvikling kan sies å være en grunnleggende retningslinje for skjønnsutøvelse i norsk forvaltningspraksis. Det at inngrep eller bruk av naturen er gjenstand for myndighetenes vurdering, f.eks. ved enkelttillatelser eller gjennom forskriftsregulering, er i seg selv et uttrykk for det sentrale miljørettslige prinsippet om å forebygge miljøskade istedenfor å reparere. Også konsekvensutredningsregler er et utslag av dette prinsippet.

Men selv om altså en del lover inneholder begrepet «bærekraftig», og en rekke lover om ressursforvaltning anvender normer og regler som skal sikre en bærekraftig bruk, inneholder gjeldende rett få konkrete retningslinjer om hvilke mål eller kriterier som skal gjelde for en slik bruk. I tillegg er bestemmelsene lite ensartet og dårlig egnet for å samordne forvaltningen på tvers av sektorer.

8.2.2 Internasjonal rett

Definisjonen av bærekraftig bruk i biomangfoldkonvensjonen art. 2 lyder slik:

«Bruk av det biologiske mangfolds komponenter på en måte og i et tempo som ikke fører til ødeleggelse av biologisk mangfold på sikt, og derved opprettholder dets potensial til å tilfredsstille den nåværende og de fremtidige generasjoners behov og forhåpninger».

Dette gir liten konkret veiledning for den praktiske forvaltningen. Men bestemmelsen sier likevel noe om hvilke perspektiv man bør anvende ved bedømmelsen av bærekraft.

For det første blir bruken av enkeltkomponenter – f.eks. naturtyper, arter eller gener – sett i perspektivet av hva denne bruken gjør med biologisk mangfold generelt, det vil si at slike komponenter ikke bør ses isolert, men i den økologiske sammenhengen de er en del av.

For det andre bør man se på måten bruken skjer. Hvordan f.eks. arter høstes, kan ha vesentlig betydning for andre arter som blir berørt, eller f.eks. for den høstede artens mulighet for å sikre etterkommere.

Et tredje perspektiv er tidsperspektivet. Tidsperspektivet anvendes både på selve bruken («bruk … i et tempo») og på effekten av bruken («ikke fører til ødeleggelse … på sikt»). En viss bruk kan f.eks. være uproblematisk når det gjelder å opprettholde en bestand på kort sikt, mens den langsiktige overlevelsen likevel kan bli truet fordi bestanden representerer en for begrenset genetisk variasjon. Tidsperspektivet kommer også til uttrykk i siste del av bestemmelsen, der det ikke bare er tale om nåværende, men også fremtidige generasjoners behov og forhåpninger.

Et siste perspektiv som fremkommer i bestemmelsen er nytteperspektivet. Siste ledd i setningen sier noe om hvorfor vi har som mål å ikke ødelegge biologisk mangfold: Vi vil «opprettholde dets potensial til å tilfredsstille den nåværende og de fremtidige generasjoners behov og forhåpninger». Her er det tale om nytteverdi i videste forstand, ikke bare økonomisk nytteverdi. Det er også viktig å merke seg at denne formuleringen ikke er tatt inn som en begrensning av hvilket biologisk mangfold man vil ta være på, men som en konsekvens av at man generelt tar være på biologisk mangfold, jf. ordene «og derved».

Bestemmelsen gir altså viktige retningslinjer for hvordan lovbestemmelsene bør utformes for å kunne ivareta bærekraftig bruk.

Biomangfoldlovutvalget redegjorde i sin utredning NOU 2004: 28, kap. 9.2.2.2 for en rekke kriterier og prinsipper som er utviklet internasjonalt for å konkretisere bærekraftig bruk, bl.a. annet under biomangfoldkonvensjonen («Addis Abeba-prinsippene», vedtatt på det sjuende partsmøtet), Ramsarkonvensjonen (prinsipper for bærekraftig bruk av våtmarker, vedtatt på det fjerde partsmøtet) og kriterier utviklet av IUCN (International Union for the Conservation of Nature).

Sentralt står særlig etter utvalgets syn:

• Føre-var-prinsippet

• Økosystemtilnærmingen

• Bruk som tar hensyn til naturens rammebetingelser, som en forutsetning for økonomisk og sosial utvikling

• Et langsiktig perspektiv

• Lokal forvaltning og kunnskap om vern og bærekraftig bruk

• Sektorintegrering

• Overvåking og kontroll.

8.2.3 Utenlandsk rett

Noen europeiske lover har bestemmelser som konkretiserer bærekraftig bruk gjennom mer spesifikke mål eller prinsipper. Den svenske miljöbalken er et eksempel på dette. Hele dens første del (kapitlene 1 til 6) kan sies å handle om bærekraftig bruk (»övergripande bestämmelser»). Loven har bærekraftig utvikling i sin formålsbestemmelse, og sier at «en sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl» (1 kap. 1 §).

Miljöbalken 2 kap. om «allmänna hänsynsregler» inneholder bl.a. følgende prinsipper:

• den som driver en virksomhet, har bevisbyrden for at de generelle hensynskravene i loven er oppfylt (1 §)

• den som driver en virksomhet, har plikt til å skaffe seg kunnskap om virksomhetens miljøpåvirkning (2 §)

• alle har i sin virksomhet en aktsomhetsplikt i forhold til miljøet, og best mulig teknikk skal anvendes (3 §)

• lokalisering av virksomheter skal være best mulig sett ut fra lovens formålsparagraf og dens generelle prinsipper for disponering av land og vann (4 §)

• prinsipp om resirkulering og gjenvinning (5 §)

• substitusjonsprinsippet, som innebærer at man skal søke å unngå miljøfiendtlige produkter (6 §)

• et prinsipp om ansvar for miljøskade og gjenoppretting (miljøpåvirkeren betaler, 8 §).

For anvendelsen av prinsippene gjelder en forholdsmessighetsregel som innebærer at det ikke må stilles krav som anses som urimelig (7 §). For å bedømme hva som anses som urimelig, skal det foretas en helhetsvurdering der fordelene ved bevaringstiltak avveies mot kostnadene knyttet til dem.

Miljöbalken inneholder generelle prinsipper for forvaltning av land- og vannarealer (3 kap.) og tilsvarende prinsipper i nærmere angitte geografiske områder (4 kap.). Disse prinsippene skal etter 1 kap. 2 § i miljöbalken anvendes ved skjønnsutøvelsen etter kapitlene 9 (miljøskadelig virksomhet/forurensning), 11 (vassdragtiltak), 12 (massetak og jordbruksvirksomhet) og 17 (tiltak som krever regjeringens vurdering) i miljöbalken samt en rekke i bestemmelsen oppregnede lover ved beslutninger om områdevern etter miljöbalken 7 kap. og ved planlegging etter plan- og bygglagen.

De siste kapitlene i miljöbalkens første del er kapitler om miljøkvalitetsnormer (5 kap.) og om miljøkonsekvensvurderinger (6 kap.)

Av nyere europeiske miljø-/naturlover som konkretiserer bærekraftig bruk kan nevnes den franske miljøloven (Code de l’environnement) av 2000 og den tyske føderale naturvernloven (Bundesnaturschutzgesetz) av 2002. Den franske miljøloven er en alminnelig lov, som den svenske miljöbalken, som omfatter både generelle regler om det fysiske miljø (vannmiljø og luftmiljø), og regler om naturvern, artsforvaltning og forurensning. Loven avløser 39 tidligere miljølover. Loven slår i sin art. 1 punkt I fast at naturens mangfold og ressurser er nasjonens fellesarv. Deretter sies det at deres beskyttelse, restaurering og forvaltning er av allmenn interesse, og «bidrar til målet om bærekraftig utvikling». Nærmere bestemte prinsipper skal være retningslinjer («inspirere») for beskyttelsen og forvaltningen, innenfor rammene av den enkelte konkrete lov. Prinsippene blir oppregnet i paragrafens punkt II 1 til 4: Føre-var-prinsippet, prinsippet om forebyggende og justerende tiltak (ved kilden) for å unngå miljøskade, ved bruk av best tilgjengelig teknologi, prinsippet om at forurenseren betaler og prinsippet om deltagelse og informasjon. Lovens generelle del inneholder også en plikt for den enkelte om å bidra til å bevare miljøet (art. 2)

I den tyske loven kommer begrepet bærekraftig bruk til uttrykk i formålsbestemmelsen, som sier at man på lang sikt skal sikre:

• naturens produksjons- og funksjonsevne

• bærekraftig utnyttelse av naturressurser

• dyr og planter og deres leveområder

• mangfoldet, egenart og skjønnhet samt rekreasjonsverdier av natur og landskap (§ 1)

Det vises til naturens egenverdi og verdien som livsgrunnlag for mennesker, også med tanke på fremtidige generasjoner. Loven har generelle prinsipper for forvaltning av natur og landskap (§ 2) og prinsipper for et bærekraftig jord- og skogbruk (§ 5). Loven inneholder videre bl.a. bestemmelser om rammeplaner for natur og landskapsforvaltning (§ 14) og prinsipper om vektlegging av naturverdier når det etter annen lov skal tas stilling til tillatelse til naturinngrep (§ 18 til 21).

Mer generell – og ikke juridisk bindende – er EUs (reviderte) strategi om bærekraftig utvikling (se dokument 10117/06 av 9. juni 2006, med Annex vedtatt av ministerrådet). Dette er en bred, overordnet strategi, som i tillegg til vern og bærekraftig bruk av naturressurser og biologisk mangfold omfatter en rekke andre utfordringer, bl.a. klima og energi, samferdsel, bærekraftig forbruk, helse og inkluderende samfunn. Også her gjelder at bærekraftighetsbegrepet konkretiseres under det enkelte tema. Innenfor en bærekraftig utvikling er hovedmålene miljøvern, sosial rettferdighet og likeverd, god og økologisk effektiv samfunnsøkonomi samt oppfølging av internasjonale forpliktelser og engasjement. Blant de overordnede retningslinjene for politikken nevnes bruk av best tilgjengelig teknologi, føre-var-prinsippet og prinsippet om at forurenseren skal betale. Om bruk av naturressurser sier strategien bl.a. at fornybare ressurser skal brukes i et omfang som ikke overstiger deres evne til å fornye seg selv.

EU setter sine naturverndirektiver også i et perspektiv av bærekraftig utvikling. I forordet til habitatdirektivet sies det at direktivet bidrar til en bærekraftig utvikling ved at «hovedformålet med dette direktiv er at fremme opretholdelsen af den biologiske diversitet under hensyntagen til økonomiske, sociale, kulturelle og regionale behov». Direktivet inneholder deretter svært konkrete mål for naturtyper og arter, og tiltakene tar sikte på å nå disse målene.

Ser vi utenfor Europa, er den australske «Environment Protection and Biodiversity Conservation Act» av 1999 et eksempel på en nyere, generell miljølov som søker å konkretisere begrepet bærekraftig bruk eller bærekraftig utvikling. Loven har som et av sine formål å «arbeide for økologisk bærekraftig utvikling ved vern og økologisk bærekraftig bruk av naturressurser» (Chapter 1, Part 1 – 3). Loven slår fast flere «prinsipper for økologisk bærekraftig utvikling»:

• beslutningsprosesser skal effektivt integrere både langsiktige og kortsiktige økonomiske-, miljømessige-, sosiale- og rettferdighetshensyn

• føre-var-prinsippet

• prinsippet om likeverdighet mellom generasjoner

• bevaring av biologisk mangfold og økologisk integritet skal være et grunnleggende hensyn i beslutningsprosesser.

8.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget har valgt å ikke definere begrepet bærekraftig bruk i sitt lovforslag, jf. utk. § 3. Dette må ses i lys av at utvalget mener at kjente internasjonale definisjoner av begrepet gir liten konkret veiledning for den praktiske forvaltningen (se NOU 2004: 28 kap. 9.2.2.1). Istedenfor følger utvalget den tilnærmingen som også er fulgt både internasjonalt og nasjonalt, ved å søke å konkretisere mål for økologisk bærekraft og prinsipper for forvaltning på tvers av sektorer, jf. utk. kap. II. I utvalgets perspektiv kan dessuten reglene om utvalgte naturtyper ses som retningslinjer for bærekraftig bruk (jf. kap. 9.2.3 og 19.1). Samtidig legger utvalget opp til at målene og prinsippene gjennomføres ved anvendelse av sektorlovgivning, slik at de helt konkrete tilpasningene gjøres der (kap. 11.5 og 11.11.1).

Utvalget bygger bl.a. på de internasjonale prinsippene som utvalget drøfter i kapittel 9.2.2.2 og den nasjonale handlingsplan for bærekraftig utvikling.

Utvalget har ved utformingen av sitt lovforslag tatt utgangspunkt både i myndighetenes ansvar for gjennom reguleringer å bidra til bærekraftig bruk, og i den enkeltes ansvar for å ta tilstrekkelig hensyn til naturverdiene. Dette siste gjenspeiles bl.a. i utk. § 6.

For øvrig understreker utvalget at overgangen mellom bærekraftig bruk og vern er glidende og i stor grad beror på hvor bredt begrepene defineres (kap. 9.1, 9.2.3, 9.3.1). Samtidig mener utvalget at det er lite hensiktsmessig å lage et skarpt skille. Istedenfor velger utvalget å behandle de enkelte forslag til virkemidlene, som spenner over en skala fra generelle prinsipper til strengt vern (kap. 9.3.4 og 15.4.3).

8.2.5 Høringen

Mange høringsinstanser uttaler seg om bærekraftig bruk, enten helt generelt, eller mer direkte i tilknytning til utk. lovkap. II. En del høringsinstanser etterlyser at bærekraftig bruk gjenspeiles i loven, uten at disse knytter dette opp mot de alminnelige bestemmelsene.

En eller annen form for generell støtte til de overordnede bestemmelser som utvalget foreslår, enten dette er knyttet opp til utk. lovkap. II eller uttales mer generelt, gis av Olje- og energidepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Norges vassdrags- og energidirektorat, Politidirektoratet, Reindriftsforvaltningen, Statens landbruksforvaltning, Økokrim, Universitetet for miljø- og biovitenskap, Helgeland museum, Midt-Troms museum, Den Norske Advokatforening, Den Norske Turistforening, Energibedriftenes landsforening, Natur og Ungdom, Naturviterforbundet (nå: Naturviterne), Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, Norsk Sau og Geit, WWF, Sør-Trøndelag fylkeskommuneog Kvinnherad kommune.De fylkesmenn som uttaler seg, er i all hovedsak positive.

Uten å knytte denne kommentaren til utk. lovkap. II, uttaler Olje- og energidepartementet:

«Samlet sett kan rammeverket for energi- og vannressursforvaltningen sies å bygge på de samme overordnede prinsippene som er nedfelt i lovforslaget. Både forvalteransvaret, bærekraftig bruk, kunnskapsbasert forvaltning, og prinsippet om at en beslutning skal vurderes ut fra den samlede belastning er tydelig forankret i lovverket. Føre-var-prinsippet, at miljøpåvirkeren skal betale og at det skal tas utgangspunkt i driftsmetoder/teknikker som er miljøforsvarlige, kommer ikke like klart fram av lovtekst og forarbeider, men gjenspeiles i mye av den forvaltning som skjer innenfor energi- og vassdragssektoren.»

Olje- og energidepartementet mener også at løsningen med alminnelige bestemmelser i naturmangfoldloven er hensiktsmessig:

«Olje- og energidepartementet støtter forslaget om å samle de normer og overordnede prinsipper som skal vedtas i en egen lov. Alternativet ville være å gå inn og endre den enkelte særlov, noe som neppe ville gi den samme felles tilnærming, forståelse og innsikt.»

Når Norges Naturvernforbund gir sin generelle tilslutning til lovutkastet, uttaler det bl.a.:

«… det er meir snakk om å ta igjen eit etterslep enn å gå radikalt til verks. Det er snakk om å lovfeste mål, tiltak og prinsipp som Stortinget ved fleire høve har slutta seg til tidlegare, til dømes at Norge skal stanse nedgangen i det biologiske mangfaldet innan 2010 og at føre-var-prinsippet skal ligge til grunn for vedtak som gjeld naturen når konsekvensane er usikre. … Utkastet er eit moderne lovverk som ikkje berre handlar om vern, men som gjev reglar for berekraftig bruk av naturen. Retningslinene for slik bruk byggjer på økologiske kriterium som alltid må ligge i botnen for moderne tenking om framtidsretta bruk av naturgode.»

Utmarkskommunenes sammenslutninguttaler:

«Utredningen er for svak på virkemidler for bærekraftig bruk. I forslaget til formålsparagraf heter det at «Loven har til formål å sikre ved vern og bærekraftig bruk at naturen (...) tas vare på for fremtiden.» Utvalget viser fortjenestefullt til at FN-konvensjonen om biologisk mangfold gir uttrykk for at vern og bruk ikke nødvendigvis er motsetninger, jfr s. 148, og at det har pågått en utvikling i internasjonal rett der «skillet mellom vern og ikke-vern ikke lenger anses som så sentralt, men der man sikter mot virkemiddelbruk over en skala fra streng totalfredning til aktiv bruk i menneskeskapte økosystemer.»

Dette mer moderne miljørettslige utgangspunktet samsvarer fullt og helt med USS formålsparagraf slik denne ble vedtatt i 1996, og USS ser med tilfredshet på at også utvalget fastslår dette som sitt syn.

USS savner likevel en anvisning på flere og mer konkrete virkemidler for å virkeliggjøre dette miljørettslige utgangspunktet. »

Få instanser går uttrykkelig mot utk. lovkap. II, men flere instanser mener at utvalget har en for ensidig vektlegging av økologi, eller de understreker viktigheten av å trekke inn bruksaspektet eller næringsinteressene når loven skal anvendes ( Sametinget, Den Norske Advokatforening, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norskog, Norges skogeierforbund, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL), Utmarkskommunenes sammenslutning, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Oslo Lufthavn).

Olje- og energidepartementetsier om øvrige samfunnsinteresser:

«Det er viktig å påpeke at den nye loven må ha mekanismer som gjør det mulig å gjennomføre nødvendige tiltak, selv om tiltaket isolert sett ikke harmonerer med naturmangfoldlovens formål eller i noen grad kolliderer med hovedprinsippene, dersom dette gir den beste helhetlige løsning for samfunnet. Det vises her til at lovverket som forvaltes av Olje- og energidepartementet forutsetter en vurdering av samtlige fordeler og ulemper av et tiltak, som favner bredere enn miljøulempene. …

Departementet ser at en virkning av den nye loven i enkeltsaker vil kunne innebære sterkere fokus og økt vekt på hensyn til biologisk mangfold i forhold til andre fordeler ved tiltaket. Departementet ser det i denne sammenheng som viktig at hensynet til effektiv ressursbruk også inngår i naturmangfoldlovens generelle og overordnede prinsipper.»

På den annen side mener noen høringsinstanser at nytteverdien for mennesker kan ha blitt vektlagt for mye i utvalgets utkast ( Den Norske Turistforening, Norsk Botanisk Forening).

En generell støtte til de alminnelige bestemmelser forhindrer ikke at noen instanser kan ha kommentarer til nærmere detaljer i de enkelte bestemmelser. Dessuten har en del instanser bare knyttet sine kommentarer til de enkelte paragrafene i lovkap. II. Slike kommentarer er gjengitt nedenfor i de enkelte kapitler.

8.2.6 Departementets vurdering

8.2.6.1 Konkretisering av bærekraftig bruk

Departementet oppfatter utvalgets utkast til lovkap. II som en konkretisering av hva bærekraftig bruk av naturressursene innebærer. Departementet mener at det er i tråd med den internasjonale utviklingen og med nasjonal politikk at man konkretiserer viktige mål og prinsipper heller enn å lage en generell definisjon av bærekraftig bruk som gir liten konkret veiledning til forvaltningspraksis (se f.eks. St.meld. nr. 1 (2006 – 2007) Nasjonalbudsjettet 2007, kap. 7.1).

Departementet mener dessuten at en slik konkretisering er nødvendig når en bærekraftig bruk skal oppnås på tvers av sektorer.

Departementet vil understreke at målene og prinsippene i lovkap. II er et grunnleggende bidrag til å sikre at bruken av naturen er bærekraftig, men at også de øvrige bestemmelsene i loven er nødvendig for å bidra til at den totale forvaltningen av naturen i Norge blir bærekraftig. F.eks. er også prinsippene for høsting av arter i lovkap. III prinsipper for bærekraftig bruk, og det samme gjelder for reglene om utvalgte naturtyper. Dessuten er i et nasjonalt perspektiv også omfanget av vernet areal (jf. lovkap. V) en indikator for bærekraftig bruk.

8.2.6.2 Bærekraftig utvikling og bærekraftig bruk

Det er riktig, som noen av høringsinstansene påpeker, at bærekraftig utvikling baserer seg på tre hovedpilarer: den økonomiske, den sosiale og miljøet. Samtidig står miljøet i en spesiell stilling, fordi overskridelser av naturens tålegrenser kan være irreversible, og fordi et godt miljø er en forutsetning for å kunne tilfredsstille økonomiske og sosiale behov på sikt. Biologisk mangfold er et av de områdene hvor dette gjelder i særlig grad (se bl.a. St.meld. nr. 1 (2006 – 2007) Nasjonalbudsjettet 2007 kap. 7.1.1 s. 161).

Naturmangfoldloven dreier seg nettopp om biologisk mangfold og andre naturverdier, og loven skal bidra til at naturens tålegrenser ikke blir overskredet. Det vil si at den økologiske komponenten i bærekraftbegrepet står sentralt. Loven dreier seg heller ikke om bærekraftig utvikling generelt, men mer konkret om bærekraftig bruk av komponentene i naturens mangfold. Samtidig er departementet enig i at også de sosiale og økonomiske komponentene av bærekraftbegrepet kan synliggjøres bedre i lovutkastet. Økosystemene leverer tjenester og produkter som vi mennesker er helt avhengige av for å overleve, samtidig som de kan gi grunnlag for næringsutøvelse og økonomisk vekst, så lenge dette skjer innenfor de rammene som naturen setter. Formålet med å gi konkrete mål og prinsipper for forvaltningen av naturressursene, er nettopp å gi bedre veiledning i hvordan mennesker kan nyttiggjøre seg naturressursene på en bærekraftig måte. En henvisning til den sosiale komponenten i bærekraftbegrepet henspeiler dessuten til viktigheten av lokalt engasjement og lokal deltagelse, koblet til lokalt ansvar for å ivareta en slik bærekraftig forvaltning. Også bærekraftige lokale tradisjoner vil være innbefattet i et slikt begrep.

Departementet foreslår derfor i sitt lovutkast noen henvisninger til de øvrige komponentene i bærekraftbegrepet (jf. særlig §§ 4 og 5), samtidig som den økologiske komponenten nødvendigvis vil være en forutsetning for en slik sosial og økonomisk utvikling.

8.2.6.3 Hvilken type bestemmelser bør lovkap. II inneholde

Departementet mener at alminnelige mål og prinsipper for bærekraftig bruk bør ivareta følgende hensyn:

• En konkretisering av hva det betyr at naturmangfoldet ivaretas på lang sikt

• Tilrettelegging for økonomisk vekst og ivaretakelse av andre samfunnshensyn innenfor bærekraftige økologiske rammer

• At bærekraftig bruk må skje gjennom felles innsats av både myndighetene og innbyggerne

• Rettferdighetshensyn, både mellom de som lever i dag og mellom nåværende og fremtidige generasjoner. Rettferdighetshensyn innebærer også en rimelig fordeling av ev. byrder ved å ta vare på viktige naturverdier som andre drar nytte av, og av kostnader knyttet til naturødeleggelser

• En kunnskapsbasert forvaltning, der ikke bare vitenskapelig kunnskap, men også erfaringskunnskap inngår

• En føre-var-tilnærming der hvor kunnskapen ikke strekker til

• En økosystemtilnærming, der både sammenhengene i økosystemene og de samlede påvirkningene vurderes.

Utvalgets forslag ivaretar langt på vei disse hensyn. Utkastet til lovkap. II inneholder målbestemmelser for arter og naturtyper eller økosystemer, og en hjemmel for kvalitetsnormer for naturmangfoldet som gir rom for ytterligere konkretisering.

Myndighetenes ansvar blir presisert ved å angi hvilke prinsipper som skal legges til grunn for avgjørelser, og den enkeltes ansvar kommer til uttrykk i bestemmelsen om aktsomhets- eller hensynsplikt.

Prinsippet om en kunnskapsbasert forvaltning kommer til uttrykk i utvalgets utk. § 7 og føre-var-prinsippet foreslås lovfestet. Prinsippene om samlet belastning, om at miljøpåvirkeren betaler, og om best anvendelig teknologi og driftsformer er utslag både av at man bør bruke naturen innenfor slike økologiske rammer at mangfoldet blir bevart på sikt, og av rettferdighetshensyn. Prinsippet om samlet belastning er dessuten knyttet til økosystemtilnærmingen. Prinsippene gir videre rom for økonomisk vekst innenfor bærekraftige rammer.

Når det gjelder kompensasjon for ivaretakelse av naturverdier, dekkes dette mer konkret i de etterfølgende bestemmelsene i lovutkastet.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om hvilken type bestemmelser lovkap. II bør inneholde. Departementet foreslår imidlertid noen endringer, bl.a. i § 14 første ledd som synliggjør at det ved tiltak etter naturmangfoldloven og andre lover skal gjøres avveininger mot andre viktige samfunnsinteresser. Departementet foreslår også å flytte bestemmelsen om kunnskapsgrunnlaget nærmere føre-var-prinsippet (se kap.8.5.5).

Når det gjelder de miljørettslige prinsippene, har departementet vurdert om prinsippet om å forebygge istedenfor å reparere bør komme til uttrykk i de alminnelige bestemmelsene. Som det går frem av oversikten over gjeldende rett, er et viktig instrument for å sikre bærekraftig bruk av naturressursene at bruken er gjenstand for myndighetenes vurderinger før den skjer. Utvalget har ikke gått nærmere inn på dette, men en del av de løsninger som utvalget har valgt, der det kreves en vurdering av myndighetene før bruk kan finne sted, bygger på dette miljørettslige utgangspunkt. Departementet er, som utvalget, kommet til at det er mest hensiktsmessig at prinsippet om å forebygge miljøskade ivaretas gjennom operative bestemmelser i naturmangfoldloven og andre lover, bl.a. gjennom krav om forhåndsvurdering av visse tiltak.

For øvrig mener departementet at lovfesting av viktige miljørettslige prinsipper hører hjemme i lovens kapittel om alminnelige bestemmelser også om man ser bort fra behovet for å konkretisere bærekraftig bruk. Disse prinsippene har vokst frem i både internasjonal og nasjonal miljørett og bør synliggjøres i en ny generell lov om naturmangfoldet. Avgjørelsesgrunnlaget for beslutninger som angår dette mangfoldet kan dermed bli klarere og mer ensartet på tvers av sektorer.

Departementet slutter seg dermed til utvalgets forslag om at følgende prinsipper lovfestes: føre-var-prinsippet, prinsippet om samlet belastning, prinsippet om at kostnadene ved miljøforringelse bæres av tiltakshaveren og prinsippene om best mulig teknikk og lokalisering. Departementet går nærmere inn på det enkelte prinsipp i kap. 8.6.

Departementet foreslår å ta ut bestemmelsen om foreleggelse for Sametinget som utvalget foreslår i utk. § 14. Prosedyrekrav og konsultasjonsplikt i forhold til Sametinget gjelder generelt, og bør etter departementets mening ikke reguleres særskilt i naturmangfoldloven. Det er imidlertid innarbeidet en vektleggingsregel der det ved vedtak etter loven skal legges tilbørlig vekt på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur.

I tråd med internasjonale retningslinjer bør det imidlertid komme frem av loven at kunnskaper og praksis som kan bidra til bærekraftig bruk, bør trekkes inn i beslutningsprosessene om naturmangfold. Dette er – på samme måte som i utvalgets forslag – tatt inn i bestemmelsen om kunnskapsgrunnlaget, jf. § 8 annet ledd.

8.3 Forvaltningsmål for naturtyper, økosystemer og arter

8.3.1 Gjeldende rett

Et helt generelt mål for naturens tilstand går frem av Grunnloven § 110 b første ledd som bl.a. sier at enhver har rett til «en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares». Viltloven og lakse- og innlandsfiskloven uttrykker seg på tilsvarende måte i hhv § 1 og § 3, der det heter at forvaltningen av vilt og lakse- og innlandsfisk skal skje på en slik måte at «naturens produktivitet og artsrikdom bevares». Og i forurensningsloven § 1 er det tale om «en forsvarlig miljøkvalitet», som etter bestemmelsen innebærer at «forurensninger og avfall ikke fører til helseskade, går ut over trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse».

Utover dette inneholder gjeldende rett liten veiledning med hensyn til den naturtilstanden man ønsker å beholde eller oppnå.

8.3.2 Internasjonal rett

Flere internasjonale avtaler har overordnede bevaringsmål slik som «bevaring av biologisk mangfold» (biomangfoldkonvensjonen art. 1) og «verne og bevare det marine miljø» (havrettskonvensjonen art. 192). Mer konkrete mål finnes i bl.a. Bernkonvensjonen:

«å opprettholde bestandene av vill flora og fauna eller å tilpasse dem til et nivå som særlig svarer til de økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav, tatt i betraktning de økonomiske og rekreasjonsmessige krav og behovene til underarter, varieteter eller typer som lokalt er i fare» (art. 2)

og Ramsarkonvensjonen:

«… søke å øke vannfuglbestandene» (art. 4 (4))

Bonnkonvensjonen art. 1 (b), (c) og (d) taler med hensyn til trekkende arter om å «gjenopprette … eller opprettholde … en gunstig vernestatus». Med gunstig vernestatus menes at summen av de påvirkninger som kan virke inn på artens langsiktige utbredelse og forekomst er slik at:

1. data om artens populasjonsdynamikk viser at arten opprettholder seg selv på lang sikt som en levedyktig bestanddel av sitt økosystem

2. artens utbredelsesområde for tiden verken reduseres eller synes å stå i fare for å bli redusert på lang sikt

3. det er, og vil i overskuelig fremtid være, tilstrekkelig med leveområder til å opprettholde bestanden av arten på lang sikt, og

4. utbredelsen og forekomsten av arten tilsvarer omtrent dens historiske utbredelse og bestandsnivå i den utstrekning som potensielt egnede leveområder fortsatt eksisterer, og i den utstrekning der er i samsvar med fornuftig viltforvaltning

«Vernestatusen» betraktes som «ugunstig» når ett eller flere av de vilkår som er nevnt, ikke er oppfylt.

Biomangfoldkonvensjonen har ingen adskilte mål for arter og økosystemer, men bestemmelsene er utformet med tanke på vern og bærekraftig bruk av mangfoldet på tre nivåer: det genetiske mangfold innen artene, mangfoldet av arter og mangfoldet av økosystemer (art. 2). På partsmøtet i 2002 vedtok konvensjonens parter en målsetning om at tapet av biologisk mangfold skal reduseres betydelig innen 2010.

8.3.3 Utenlandsk rett

EUs habitatdirektiv fastsetter bevaringsmål for både naturtyper og arter. Direktivet krever at medlemsstatene iverksetter tiltak for å opprettholde eller gjenopprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og arter av felleskapsbetydning. Det er gitt nærmere kriterier for hva som regnes som gunstig bevaringsstatus. For arter svarer disse kriteriene langt på vei til de første tre kriteriene som er gjengitt under 8.3.2 under Bonnkonvensjonen. For naturtyper er en gunstig bevaringsstatus beskrevet slik:

• det naturlige udbredelsesområde og de arealer, det dækker inden for dette område, er stabile eller i udbredelse, og

• den særlige struktur og de særlige funktioner, der er nødvendige for dets opretholdelse på lang sigt, er til stede og sandsynligvis fortsat vil være det i en overskuelig fremtid, samt når

• bevaringsstatus for de arter, derer karakteristiske for den pågældende naturtype, er gunstig … » (art. 1 (e) annet ledd).

Den tyske Bundesnaturschutzgesetz har i tillegg til det forholdsvis konkrete generelle målet i § 1 (se kap. 8.2.2.3) også en del «grunnregler» i § 2 med presiseringer om bl.a. naturens funksjoner og prosesser, naturressurser, jordvern (plantedekke og kantvegetasjon), vassdrag, biologisk mangfold, dyr, planter og dyre- og plantesamfunn og deres levesteder, samt «naturlige rester» i bebygde områder.

8.3.4 Utvalgets forslag

8.3.4.1 Generelt

Utvalget foreslår at naturmangfoldloven skal inneholde bevaringsmål for naturtyper, økosystemer og arter. Bestemmelser om dette er foreslått i utk. §§ 4 og 5. Utvalget har utformet målene ut fra to overordnede kriterier for økologisk bærekraftig bruk (NOU 2004: 28 kap. 9.2.2.3):

• Virksomheten skal ikke forhindre at økosystemets innhold, struktur, prosesser, funksjoner, produktivitet og interaksjoner opprettholdes.

• Virksomheten skal ikke bidra til at arter, populasjoner eller naturtyper utryddes eller blir truet av utrydding.

Utvalget understreker at begrepet «bevaring» ikke må forstås som en statisk tilstand, slik at også naturlig utvikling dekkes av begrepet.

Utvalget har brukt internasjonale retningslinjer og EUs naturvernregelverk som inspirasjon ved utformingen av bevaringsmålene.

8.3.4.2 Bevaringsmål for naturtyper og økosystemer

For å sikre verdiene knyttet til biologisk mangfold både i og utenfor verneområdene bør det etter utvalgets syn settes en felles standard for områdeforvaltning som skal gjelde på tvers av sektorene. Utvalget foreslår følgende bevaringsmål for naturtyper og økosystemer:

«Naturen skal forvaltes slik at mangfoldet av naturtyper bevares innenfor deres naturlige utbredelsesområde og med det artsmangfoldet og de økologiske prosesser som kjennetegner den enkelte naturtype. Økosystemers funksjoner, struktur, produktivitet og dynamikk skal opprettholdes så langt mulig.» (utk. § 4)

Bestemmelsen innebærer at det ikke er nok i seg selv at naturtypene som sådanne bevares. Det kreves også en økologisk tilfredsstillende kvalitet både innenfor den enkelte naturtype og innenfor systemer der flere naturtyper må ses i sammenheng. Bestemmelsen fastsetter også mer generelt at økosystemers funksjoner, struktur, produktivitet og dynamikk skal opprettholdes over tid i størst mulig grad. Bestemmelsen er et utslag av at økosystemtilnærmingen er lagt til grunn for utvalgets lovforslag.

8.3.4.3 Bevaringsmål for arter

Utvalget mener at et mål for arters tilstand er et viktig virkemiddel for en tydeligere og mer enhetlig artsforvaltning. Utformingen av målet bygger bl.a. på de mål som i dag finnes i viltloven § 1 første punktum og lakse- og innlandsfiskloven § 1 første punktum, og på internasjonale kriterier for økologisk bærekraftig bruk. Utvalget foreslår følgende mål:

«§ 5 Bevaringsmål for arter

Artene og deres økologiske funksjonsområder skal forvaltes slik at artene forekommer i levedyktige bestander i sitt naturlige utbredelsesområde, og slik at de økologiske betingelsene og det genetiske mangfold som trengs for å opprettholde artene og sikre deres naturlige utvikling på lang sikt, er til stede.

Bevaringsmålet etter første ledd gjelder ikke for fremmede arter.

Det genetiske mangfold innen domestiserte arter skal forvaltes slik at det bidrar til å sikre ressursgrunnlaget for fremtiden.»

På samme måte som for naturtyper, foreslår utvalget også for arter at det ikke er nok i seg selv at arten som sådan overlever. Det kreves også en viss økologisk kvalitet for å sikre at arten overlever på lang sikt. Dette kommer til uttrykk i «det genetiske mangfold som trengs for å opprettholde artene og sikre deres naturlige utvikling». I tillegg knyttes artsmålet opp til artenes leveområder, som en helt nødvendig forutsetning for at artene sikres på lang sikt.

8.3.5 Høringen

8.3.5.1 Generelt om bevaringsmål

At det innføres bevaringsmål for naturtyper, økosystemer og arter støttes konkret av Direktoratet for naturforvaltning, Den Norske Advokatforening, Den Norske Turistforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, Norges Naturvernforbund, Norsk Botanisk Forening, WWF, fylkesmennene i Hordaland, Oslo og Akershus, Rogaland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal fylke, Frøya kommune, Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdal, Statkraft Energi ASog Statskog (SF). En del høringsinstanser har kommentarer til den konkrete utformingen av målene. Dette redegjøres det for nedenfor. Øvrige høringsinstanser kommenterer ikke målene særskilt eller konstaterer kun at målene foreslås uten å knytte nærmere kommentarer til disse.

Ingen høringsinstanser har uttalt generelt at det ikke bør innføres bevaringsmål for naturtyper, økosystemer og arter.

8.3.5.2 Særskilte høringskommentarer til bevaringsmål for naturtyper og økosystemer

En del av de høringsinstansene som generelt støtter at det innføres bevaringsmål for naturtyper, økosystemer og arter (se kap. 8.3.5.), går også nærmere inn på selve bevaringsmålet for naturtyper og økosystemer. Utvalgets formulering støttes av Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken, Norges geologiske undersøkelse (NGU), Den Norske Turistforening, Norges Naturvernforbund, Norsk Botanisk Forening, WWF og Fylkesmannen i Nord-Trøndelaguttrykker enighet, men sier samtidig at målet kan innebære et høyt ambisjonsnivå når det gjelder mengde og økologisk tilstand av naturtypene.

Direktoratet for naturforvaltninguttaler:

«Det er sentralt at bevaringsmålet omfatter naturtypen innenfor hele sitt naturlige utbredelsesområde, samt de økologiske prosessene som kjennetegner naturtypen og som er nødvendige for å opprettholde naturtypen på sikt. Dette kommer godt frem i lovforslaget. Funksjon, struktur, produktivitet og dynamikk er nødvendige elementer i naturtyper og de økologiske prosessene som kjennetegner den. Dersom man skal opprettholde naturtypen og de økologiske prosessene må man derfor også så langt som mulig opprettholde disse elementene.»

Den Norske Turistforening«ser det som en klar styrke at økosystemets funksjon, struktur, produktivitet og dynamikk er nemnt spesifikt».

Norges geologiske undersøkelse forstår bestemmelsen slik (jf. definisjonen av «naturtype» i § 3) at den omfatter geologisk mangfold. Norges geologiske undersøkelse mener imidlertid at det bør nedsettes en egen arbeidsgruppe for å systematisere hva det vil si å sikre det geologiske og landskapsmessige mangfold. Også Fylkesmannen i Oslo og Akershusmener at det skal gjelde et bevaringsmål for landskap og geologi, men leser ikke dette i den foreslåtte bestemmelsen.

Norsk Botanisk Foreningviser til at «så langt mulig» er et forbehold, men regner med at målet ivaretas av mer konkrete paragrafer. Noen instanser mener at denne formuleringen svekker bestemmelsen for mye. Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslomener at «det er for svakt å skulle opprettholde økosystemene «så langt mulig». Det må settes langt strengere krav dersom man skal komme i nærheten av å nå målet om å redusere tapet av biomangfold innen 2010.»

Også Fylkesmannen i Sør-Trøndelaggår inn for at ordene «så langt mulig» strykes. Statkraft Energi AS mener at overskriften bør være «Forvaltning av…» istedenfor «Bevaringsmål for…», for å få frem «at det er den naturlige utviklingen (inkludert bevaring) gjennom forvaltning som skal ivaretas gjennom bestemmelsene i §§ 4 og 5. Oslo Lufthavn uttaler at det er positivt at målene må forstås slik at de åpner for naturlig og menneskepåvirket utvikling i den grad det er i tråd med lovens formål i § 1.

Fiskeri- og kystdepartementetser behovet for å ivareta «spesielt verdifulle eller truede naturtyper», men mener at ev. restriksjoner bør stå i forhold til hva som er nødvendig for å oppnå verneformålet».

Følgende instanser har innvendinger mot utvalgets formulering av bevaringsmålet for naturtyper og økosystemer, men går ikke i mot at det innføres et slikt mål: Norsk institutt for jord- og skogkartlegging, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL), Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norges Fjellstyresamband, Utmarkskommunenes sammenslutning, Frøya, Hattfjelldal, Nore og Uvdal, Stor-Elvdalog Rollag kommuner.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) og Norges Bondelagmener at ikke bare økologisk, men også økonomisk og samfunnsmessig bærekraft bør komme til uttrykk i § 4. Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlagog Norges Fjellstyresambandmener også at man må ta høyde for at de naturtyper og hverdagslandskapet vi har i dag, «ikke bare er et resultat av naturens prosesser, men like mye et resultat av menneskers påvirkning og samhandling med naturen». Norsk institutt for jord- og skogkartlegginguttaler seg i samme retning, ved å vise til at «naturtyper som er kulturbetingede har ikke noe «naturlig utbredelsesområde», de er skapt av mennesket gjennom ulike aktiviteter i naturen.» Utmarkskommunenes sammenslutningmener at den dynamikken som utvalget legger i ordet «bevaring» ikke kommer godt nok til uttrykk i bestemmelsen, og mener at ordet «utvikling» bør tilføyes. Dette bør omfatte både naturlig og menneskepåvirket utvikling i den utstrekning slik utvikling er i tråd med formålet etter § 1. Og Møre og Romsdal fylkesier at «det bør ikkje ligge i bevaringsmålet at menneskeleg aktivitet alltid er til skade for naturen».

Også Hattfjelldal, Nore og Uvdal, Stor-Elvdalog Rollag kommunergir uttrykk for at ordet «bevaring» lett kan tolkes som et statisk, konserverende begrep, og ønsker formuleringer som i større grad rommer mulighet for utvikling, enten ved å si «bevaring og utvikling» eller ved å bruke begrepet «ivaretas» istedenfor «bevaring». Frøyaog Stor-Elvdalkommuner mener også at målsettingene i §§ 4 og 5 angir et svært høyt ambisjonsnivå.

Norges Skogeierforbundmener at bestemmelsen er for vanskelig å forstå i praksis, og at ambisjonsnivået synes å være langt høyere enn gjeldende politikk.

8.3.5.3 Særskilte høringskommentarer til bevaringsmål for arter

Som ved bevaringsmålet for naturtyper og økosystemer, er det også kommet inn særskilte kommentarer til bevaringsmålet for arter, jf. utvalgets utk. til § 5. Utvalgets formulering støttes konkret at Bioteknologinemnda, Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Den Norske Turistforening, Norges Naturvernforbund, Norsk Botanisk Forening, WWF,og Stord kommune.

Artsdatabankenmener at «dette punktet i loven er avgjørende i forhold til internasjonale avtaler og nasjonale mål for å ivareta det biologiske mangfold».

Fylkesmannen i Nord-Trøndelager enig i målet, og uttaler at

«Det er viktig å få en forståelse av at forvaltning av arter må knyttes opp mot forvaltning av økosystemer. Uten at forvaltningen skjer på disse premisser, er det umulig å sikre artenes naturlige utvikling over tid». Fylkesmannen sier også at målet kan innebære et meget høyt ambisjonsnivå når det gjelder «minimumsstørrelse på populasjonen av ulike arter og utbredelsen av dem.»

Også noen kommuner uttaler at ambisjonsnivået kan virke høyt.

Bioteknologinemnda, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Den Norske Turistforeningog Direktoratet for naturforvaltningstøtter særskilt at artsbevaringsmålet ikke skal gjelde for fremmede arter. Samtidig understrekes imidlertid at bevaringsmålet må gjelde arter som naturlig og gradvis utvider sitt leveområde, selv om de har negativ innvirkning på eksisterende arter eller økosystemer. Den Norske Turistforening mener at det ville være feil å gripe aktivt inn i naturlige biologiske prosesser. Også Arboretet/UiBunderstreker at en art som naturlig innvandrer, ikke bør oppfattes som fremmed. Universitetet for miljø- og biovitenskap trekker ingen konklusjon, men problematiserer begrepet «naturlig utbredelsesområde» i forhold til arter som endrer sitt utbredelsesområde over tid. Det samme gjør Norsk institutt for jord- og skogkartleggingi tilknytning til arter i kulturlandskapet.

Fiskeri- og kystdepartementetser «behovet for å ivareta viktige arter», men mener at ev. arealmessige begrensninger på aktiviteter som fiskerimyndighetene forvalter «bør settes ut fra hva som er nødvendig for å beskytte den aktuelle arten, og etter vanlige involveringsprosesser».

Norges Skogeierforbundmener at nytteaspektet kommer for dårlig frem i bevaringsmålet, sett i lys av de etterfølgende bestemmelsene om artsforvaltning i lovens kapittel III.

Norges Bondelag og Norges Fjellstyresamband«har stor forståelse for at arter og deres leveområder må ses i sammenheng når en art skal bevares». Begge disse organisasjonene mener imidlertid at lovformuleringen er svært ambisiøs og noe urealistisk i forhold til at det også finnens andre viktige samfunnsinteresser som skal tilgodeses. Disse organisasjonene, samt Norges Skogeierforbundog Norsk Bonde- og Småbrukarlagmener at dagens forvaltning av de store rovdyra vil stride mot ordlyden i § 5. Norges Bondelag ber om «at det i § 5 tas inn at i enkelte tilfeller må hensynet til en art vike av hensynet til andre viktige samfunnsinteresser, slik Stortinget har vedtatt for de store rovdyrene». Også Østre Toten kommuneog Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdalmener at bestemmelsen må tilpasses dagens rovviltpolitikk.

Stord og Fitjar landbruks- og miljøkontorstøtter bevaringsmålet i § 5 og går nærmere inn på forholdet til rovviltpolitikken. Kommunen mener at de store rovdyrene har vært en viktig og naturlig del av økosystemene på Vestlandet, og at de naturlig burde falle inn under bevaringsmålet. Når det ikke er tilfelle, jf. gjeldende rovviltpolitikk, bør det gjøres klart i § 5.

Direktoratet for naturforvaltning, Bioteknologinemnda, Norsk genressursrådog Akvaforsk støtter spesielt at det foreslås en egen bestemmelse om bevaring av det genetiske mangfold innenfor domestiserte arter. De siste to instansene mener likevel at lovteksten ikke godt nok gjenspeiler problemstillingene knyttet til domestiserte arter.

Med hensyn til bestemmelsen om domestiserte arter trekker Bioteknologinemndafrem betydningen av kunnskap om vår kulturhistorie som en viktig begrunnelse for bevaring av det genetiske mangfold innen domestiserte arter. I tråd med dette foreslår nemnda en endring i lov om kulturminner, jf. kap. 15.

Ingen høringsinstanser uttaler seg mot at det innføres et bevaringsmål for arter.

8.3.6 Departementets vurdering

8.3.6.1 Generelt

Som nevnt i kap. 8.2.6 mener departementet at regler om bærekraftig bruk bør inneholde mål for naturmangfoldet. Disse målene bør være mer konkret enn det er rom for i lovens alminnelige formålsbestemmelse. Målene bør være utformet slik at det er etterprøvbart om de nås. Målene skal gjelde på tvers av sektorene og dermed bidra til en bedre samordning av den samlede forvaltningen av naturmangfoldet. Hensynet til andre viktige samfunnsinteresser følger av § 14 første ledd. Det innebærer at målene skal søkes nådd, men måten å oppnå det på må avstemmes mot andre mål i samfunnet.

Målene retter seg først og fremst mot forvaltningens skjønnsutøvelse etter denne loven og etter annet lovverk av betydning for område- og artsforvaltningen, men vil også kunne legges til grunn som relevant faktor i lovtolkningen. Videre vil målene kunne spille en rolle f.eks. ved prioritering av tilskuddsmidler og ved planlegging etter plan- og bygningsloven. Målene har i tillegg betydning for hva som kan anses som aktsom opptreden etter § 6. Flere andre lovbestemmelser viser dessuten uttrykkelig til forvaltningsmålene i §§ 4 og 5, jf. §§ 23 (prioriterte arter) og 52 (utvalgte naturtyper). I naturmangfoldloven vil målene også ha betydning for utvalg, fastsettelse og forvaltning av verneområder.

For å gjøre det tydelig at §§ 4 og 5 ikke inneholder direkte plikter, har departementet omformulert bestemmelsene slik at uttrykket «skal forvaltes slik at …» er erstattet med «målet er at …».

Flere høringsinstanser har uttrykt at ordet «bevaring» lett kan forstås som et statisk begrep, som ikke har rom for naturlig utvikling, selv om utvalget har understreket at også slik utvikling omfattes. Departementet er enig i utvalgets forståelse av begrepet, men mener likevel at det kan misforstås, og foreslår derfor at man bruker ordet «forvaltningsmål» istedenfor «bevaringsmål». Ordet forvaltning må da oppfattes i bred forstand, slik at det omfatter den samlede forvaltningen av naturressursene, både av private og myndighetene. Det betyr ikke at bestemmelsen medfører direkte plikter for private eller myndighetene, men at de samlede handlingene som påvirker naturmangfoldet medfører den naturtilstanden som beskrives i bestemmelsen.

8.3.6.2 Forvaltningsmål for naturtyper og økosystemer

Departementet mener at et mål for naturtypene i Norge bør inneholde både et kvantitativt og et kvalitativt element. Målet bør være både at de typer natur som er naturlig for Norge finnes med et tilstrekkelig antall lokaliteter og arealomfang, og at den økologiske kvaliteten er bra. Dette siste betyr at de artene som naturlig finnes i naturtypene, forekommer i livskraftige bestander, og at de naturlige økologiske prosessene er til stede. Annet punktum om at «økosystemers funksjoner, struktur og produktivitet» gir også uttrykk for økologisk kvalitet. I utvalgets utkast var i annet punktum også tilføyd ordet «dynamikk». Departementet mener at dette ordet er overflødig. Et økosystem kjennetegnes normalt av sine funksjoner, struktur og produktivitet, og disse er i seg selv dynamiske.

Bestemmelsen samsvarer godt med internasjonale retningslinjer for hva som er en økologisk bærekraftig bruk.

Noen høringsinstanser har problematisert begrepet «naturlig» utbredelsesområde med tanke på kulturbetingete eller kulturpåvirkete naturtyper. Departementet har forståelse for at denne problemstillingen tas opp. Likevel er også for disse naturtypene utgangspunktet at de naturgitte forhold er slik at de har lagt til rette for den menneskelige påvirkningen som har resultert i den aktuelle naturtypen. I så måte kan det sies at det også her er tale om et «naturlig» utbredelsesområde, dvs. der hvor naturen er slik at det har ligget til rette for det samspillet mellom menneske og naturen som er oppstått. Bestemmelsen vil f.eks. være avgrenset mot dyrket mark, hager og parkanlegg.

Noen høringsinstanser etterlyser egne bestemmelser om geologisk eller landskapsmessig mangfold. Departementet mener at dette i tilstrekkelig grad dekkes av begrepet «naturtype», jf. definisjonen i § 3 bokstav j om at med naturtype forstås «ensartet type natur som omfatter alle levende organismer og de miljøfaktorene som virker der, eller spesielle typer naturforekomster som dammer, åkerholmer, eller lignende, samt spesielle typer geologiske forekomster». Ordet «natur» må anses å omfatte landskap og geologi, jf. også formuleringen i § 1, der det er tale om «naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold».

Noen høringsinstanser mener at ambisjonsnivået i målet er høyt. Departementet viser til at det strategiske målet for bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold er at «naturen skal forvaltast slik at arter som finst naturleg blir sikra i levedyktige bestandar, og slik at variasjonen av naturtypar og landskap blir halden ved lag og gjer det mogleg å sikre at det biologiske mangfaldet får halde frem med å utvikle seg. Noreg har som mål å stanse tapet av biologisk mangfald innan 2010.» (St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) kap. 6). Målet slik det er formulert av utvalget og departementet kan neppe sies å være mer ambisiøst enn dette. Departementet mener målet på den ene siden er ambisiøst nok til å kunne klare å bidra til det politiske målet om å stanse tap av naturens mangfold innen 2010. På den annen side tar målet og de virkemidler som loven gir, tilstrekkelig hensyn til andre samfunnshensyn slik at det også er realistisk at lovens mål kan nås.

8.3.6.3 Forvaltningsmål for arter og genetisk mangfold

Som ved målet for naturtyper og økosystemer, innledes bestemmelsen med at «målet er …» istedenfor «… skal forvaltes slik …».

En del høringsinstanser mener at bevaringsmålet for arter slik utvalget har foreslått det, ikke er forenlig med dagens rovviltpolitikk. Departementet kan ikke se at det skulle være tilfelle. Utvalget foreslår at artene skal forvaltes slik at de «forekommer i levedyktige bestander i sitt naturlige utbredelsesområde». Dette er i tråd med formuleringene i både Bernkonvensjonen og biomangfoldkonvensjonen, som også er lagt til grunn for norsk rovviltforvaltning, jf. St.meld. nr. 15 (2003 – 2004) kap. 4. Gjennom Stortingets behandling av meldingen og ved forskrift 18. mars 2005 nr. 242 er det satt helt konkrete mål for forvaltningen av rovviltbestandene i Norge. Disse målene er forutsatt å være i samsvar med de nevnte internasjonale forpliktelser. Tilsvarende må da gjelde i forhold til målformuleringen i § 5. Dette innebærer at de næringsmessige hensyn i rovviltpolitikken vil kunne vektlegges slik det er gjort i dagens regelverk.

Uansett målformuleringen er det utformingen av bestemmelsene i lovkap. III som er avgjørende for adgangen til å høste eller ta ut arter. Departementet viser til omtalen av dette i kap. 9. Departementet foreslår noen endringer i bestemmelsene i lovkap. III som gjør det helt klart at dagens rovviltpolitikk kan hjemles i den nye loven.

Også når man ser bort fra utfordringene knyttet til rovviltforvaltningen, har lovkap. III bestemmelser som åpner for avliving av dyr eller planter, f.eks. sykdomsfremkallende organismer.

Som utvalget og de fleste av høringsinstansene som har uttalt seg, mener også departementet at forvaltningsmålet for arter bør gjelde både organismene og deres leveområder. Denne sammenhengen er beholdt i departementets utkast.

Når det gjelder nytteaspektet knyttet til arter, mener departementet at dette bør komme frem i lovkap. III, ikke i målbestemmelsen. Forvaltningsmålet gjelder helt generelt, for alle arter, uansett om de har en direkte nytteverdi for mennesker eller ikke. Målet bør derfor være nøytralt i forhold til hvilken verdi som kan knyttes til de forskjellige artene. Dette er også i tråd med økosystemtilnærmingen, der artenes funksjon i økosystemet og sammenhengene mellom arter står sentralt.

Departementet har for øvrig omformulert bestemmelsen slik at ivaretakelse av det genetiske mangfold blir et mål i seg selv, uten å koble det utelukkende til artens opprettholdelse, slik det følger av utvalgets forslag. Departementet er enig med utvalget i at et tilstrekkelig genetisk mangfold er nødvendig for å sikre artene, men mener at å sikre det genetiske mangfold også er viktig av andre hensyn. F.eks. kan det i forbindelse med uttak og utnytting av genetisk materiale være nettopp den genetiske variasjonen innenfor en art som er interessant. Det samme gjelder ved avl eller foredling. Bioteknologinemndaberører også dette i sin uttalelse til utk. § 24, jf. kap. 9.10 nedenfor. Biomangfoldkonvensjonen medfører dessuten en generell forpliktelse til å ta vare på økosystemer, arter og genetisk mangfold.

Utvalget har fått bred tilslutning til forslaget om å unnta fremmede organismer fra bevaringsmålet. Også departementet er enig i dette. Departementet er også enig med de høringsinstanser som understreker at forvaltningsmålet bør gjelde for arter som naturlig og gradvis utvider sitt leveområde. Departementet mener at denne forståelsen følger av begrepet «fremmede organismer», som ikke omfatter arter som naturlig innvandrer eller utvider sitt leveområde, jf. kap. 10.

Når det gjelder domestiserte arter, savner noen høringsinstanser en nærmere utdyping i lovforslaget av utfordringene knyttet til ivaretakelse av disse. Departementet forstår at viktigheten av bevaring av det domestiserte genetiske mangfold trekkes frem. Dette er viktig i seg selv, og for å understreke sammenhengen mellom bevaring av naturlig genetisk mangfold og bevaring av domestisert mangfold. Husdyr-, jord- og hagebruks- samt akvakulturnæringen er eller har vært helt avhengige av genetisk materiale fra viltlevende arter for videreforedling og kultivering. Slik sett er ivaretakelse av artsmangfoldet i naturen et vesentlig bidrag til matvaresikkerheten og ny næringsutvikling på lang sikt. Dessuten omfatter biomangfoldkonvensjonen både ville og domestiserte arter.

Departementet mener imidlertid at det er lite hensiktsmessig at naturmangfoldloven behandler utfordringene knyttet til dette i sin fulle bredde. For det første brukes allerede en rekke andre virkemidler for å sikre dette mangfoldet. For det annet er det en rekke juridiske forskjeller mellom rettighetene til domestiserte arter og arter som forekommer i naturen, slik at et forvaltningsregelverk nødvendigvis vil måtte utformes forskjellig. For det tredje er påvirkningene forskjellige, noe som igjen betyr at virkemidlene for å unngå negative påvirkninger vil være forskjellige. F.eks. er det for domestiserte arter lettere å bevare genetisk variasjon gjennom bruk av genbanker eller andre samlinger. FAO-traktaten, som i stor grad omfatter domestisert mangfold – innleder også i sin fortale med at «de kontraherende parter er overbevist om at plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk har en spesiell karakter, og at deres særpregede egenskaper og problemer krever egne løsninger».

Departementet mener derfor at naturmangfoldloven ikke er det mest egnede sted til å ta opp bevaring av domestisert mangfold i sin fulle bredde.

Departementet har overveid om § 5 tredje ledd bør sløyfes helt. Når departementet er kommet til at bestemmelsen bør beholdes, skyldes det at det særlig på ett område er behov for felles forvaltningsprinsipper. Dette gjelder spørsmålet om tilgang og vilkår for tilgang til genetisk materiale. På dette området er det vanskelig – og heller ikke ønskelig – å skille prinsipielt mellom naturlig og domestisert genetisk materiale. Her dreier det seg heller ikke om å håndtere direkte påvirkninger av mangfoldet, men om hvem som bør ha tilgang til det og hvilke vilkår som bør settes for slik tilgang. Tilgang til genetisk materiale er drøftet i kap. 15.

For øvrig vises det til omtalen av § 27 om hjemmel til å iverksette bevaringstiltak for domestiserte arter.

8.4 Generell aktsomhetsplikt

8.4.1 Gjeldende rett

Et generelt forvalteransvar for naturen følger av Grunnloven § 110 b. Hensyns- eller aktsomhetsregler knyttet til virksomhet som kan påvirke naturverdier finnes flere steder i gjeldende rett. Den mest generelle regelen står i naturvernloven § 1 tredje ledd, der det heter at «enhver skal vise hensyn og varsomhet i omgang med naturen». Også forholdsvis generell er regelen i vannressursloven § 5 første ledd om at «enhver skal opptre aktsomt for å unngå skade eller ulempe i vassdraget for allmenne eller private interesser» og regelen i svalbardmiljøloven § 5 første ledd om at «enhver som oppholder seg eller forestår virksomhet på Svalbard, skal vise hensyn og opptre varsomt så naturmiljø og kulturminner ikke påføres unødig skade eller forstyrrelse». Det er noe uklart hvilke nyanser som ligger i begrepsbruken «hensyn», «varsomhet» og «aktsomt for å unngå skade eller ulempe». «Hensyn» og «varsomhet» kan oppfattes som noe sterkere i retning av å ivareta naturverdiene, men det er usikkert om forskjellen blir særlig stor i praksis.

Mer spesifikke regler av denne typen finnes i viltloven § 3 tredje ledd om at «ved enhver virksomhet skal det tas hensyn til viltet og dets egg, reier og bo, slik at det ikke påføres unødig skade» og i skogbruksloven § 4 første ledd annet punktum som sier at «skogeigaren skal ha oversikt over miljøverdiane i eigen skog og ta omsyn til dei ved gjennomføring av alle tiltak i skogen». Enda et eksempel er jordloven § 1 tredje ledd, der det heter at «Ein samfunnsgagnleg bruk inneber at ein tek omsyn til at ressursane skal disponerast ut frå framtidige generasjonar sine behov. Forvaltinga av arealressursane skal vera miljøforsvarleg og mellom anna ta omsyn til vern om jordsmonnet som produksjonsfaktor og ta vare på areal og kulturlandskap som grunnlag for liv, helse og trivsel for menneske, dyr og planter.»

En aktsomhetsregel som gjelder skade på både miljø og helse, finnes i produktkontrolloven § 3 og matloven § 6. Og av akvakulturloven § 10 følger at «akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte».

Også på andre rettsområder finnes lignende varsomhetsregler, f.eks. i vegtrafikkloven og naboloven.

Den rettslige betydningen av hensyns- eller aktsomhetsreglene kan variere. F.eks. utgjør naturvernloven § 1 tredje ledd trolig ikke et selvstendig rettsgrunnlag som kan håndheves gjennom f.eks. erstatningsansvar eller straff. Om vannressursloven § 5 første ledd derimot er det i Ot.prp. nr. 39 (1998 – 99) uttrykkelig sagt at overtredelse av bestemmelsen kan utløse krav på erstatning eller retting. Bestemmelsen er imidlertid ikke straffesanksjonert. Annerledes stiller det seg ved overtredelse av viltloven § 3 tredje ledd, som man antar kan straffes etter viltloven § 56.

Myndighetenes mer spesifikke forvalteransvar kan sies å være lovfestet i Grunnloven § 110 b tredje ledd, jf. formuleringen om «Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser» for å gjennomføre prinsippene om enhvers rett til et sunt miljø og en bærekraftig natur, og til informasjon som er nødvendig for å ivareta denne retten.

8.4.2 Internasjonal rett

Internasjonale forpliktelser på miljøområdet gir først og fremst regler for staters rettigheter og forpliktelser, men setter også krav til effektiv gjennomføring og kan også inneholde andre regler som gjør at private blir berørt. Internasjonale forpliktelser på miljøområdet inneholder ikke et eksplisitt krav til å innføre en generelle aktsomhetsplikt for private på miljøområdet, selv om dette vil kunne vært et av virkemidlene for å oppfylle deler av forpliktelsene.

I retningslinjene for bærekraftig bruk (bl.a. Addis Abeba-prinsippene vedtatt av partsmøtet under Biomangfoldkonvensjonen, se foran i kap. 8.2.2.1) og økosystemtilnærming legges det vekt på lokal forvaltning og på sammenhengen mellom rettigheten til en ressurs og ansvar for en bærekraftig bruk av ressursen.

8.4.3 Utenlandsk rett

Flere nyere utenlandske miljølover har generelle aktsomhetsbestemmelser. Dette gjelder f.eks. den svenske miljöbalken (2 kap. 1, 2 og 3 §§):

«2 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.

3 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.

Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.»

Også det det tyske Bundesnaturschutzgesetz har en aktsomhetsplikt. Oversatt til norsk lyder bestemmelsen slik:

«Enhver skal etter sine muligheter bidra til gjennomføringen av målene og prinsippene for naturbeskyttelse og landskapsforvaltning, og opptre slik at natur og landskap ikke skades mer enn det som etter omstendighetene ikke kan unngås.» (§ 4)

Bundesnaturschutzgesetz har dessuten egne normer for «god praksis» for jord- og skogbruk og fiskeri (§ 5).

Aktsomhetsplikt finnes også i den franske miljøloven (art. 2).

8.4.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en generell aktsomhetsplikt i utk. § 6. Plikten er utformet todelt: En generell plikt i første ledd for «enhver», og en mer spesifikk utformet plikt for virksomhet som gjør bruk av naturressurser. Utvalget knytter bestemmelsen opp til forvalteransvaret og uttaler bl.a.:

«Grunntanken bak forvalteransvaret er at vi skal etterlate et samfunn som er i minst like god stand som det vi selv overtok. Det innebærer et ansvar for å forvalte en ressurs med respekt for ressursens betydning i et bredere samfunnsmessig og økologisk perspektiv, også av hensyn til fremtidige generasjoner. Dette generasjonsperspektivet gjenspeiles i målet om bærekraftig utvikling og har internasjonalt rotfeste i Verdens naturcharter vedtatt av FN i 1982. I gjeldende rett er forvalteransvaret kommet til uttrykk bl.a. i Grunnloven § 110 b og i naturvernloven § 1.» (kap. 11.10, s. 189)

Den generelle aktsomhetsplikten inneholder etter forslaget to elementer: For det første en plikt til å søke å gjøre seg kjent med det biologiske mangfold som berøres av virksomheten. For det andre en plikt til å ta hensyn til dette mangfoldet når virksomheten utøves. Foreligger en offentlig tillatelse, foreslår utvalget at aktsomhetsplikten også da skal gjelde, men at det skal «legges vekt på forutsetningene for og innholdet i tillatelsen når det avgjøres om aktsomhetsplikten er oppfylt». Utvalget har her særlig tenkt på tilfeller der f.eks. forutsetningene for tillatelsen endrer seg eller virksomheten har andre virkninger enn antatt (jf. s. 581).

Utvalgets forslag inneholder også noen konkretiseringer av den generelle aktsomhetsplikten i utk. § 6 i mer spesifikke bestemmelser i utk. §§ 27, 51 og 56.

Utvalget mener at overtredelse av aktsomhetsplikten skal kunne medføre erstatningsansvar etter naturmangfoldloven eller alminnelige erstatningsregler. Utvalget foreslår videre at forsettlig overtredelse skal kunne møtes med straff.

8.4.5 Høringen

I kap. 8.2.5 er det gjort rede for høringsuttalelser som generelt kommenterer de alminnelige bestemmelsene i utk. lovkap. II, herunder den foreslåtte generelle aktsomhetsplikten. En del høringsinstanser uttaler seg nærmere til denne paragrafen.

At det innføres en generell aktsomhetsplikt støttes av Bioteknologinemnda, Direktoratet for naturforvaltning, Politidirektoratet, Artsdatabanken, Helgeland museum, Natur og Ungdom, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, Den Norske Advokatforening, Norsk Botanisk Forening,Greenpeace, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norges Fjellstyresamband, SABIMA, WWF, fylkesmennene i Oslo og Akershus, Hedmark, Rogalandog Sør-Trøndelag, Sør-­Trøndelag fylkeskommune, Hå kommuneog Stord kommune.

Norges Jeger- og Fiskerforbund uttaler:

«Det foreslås nedfelt en generell aktsomhetsplikt i lovforslaget. Et forslag som bærer preg av en ideell målsetting. NJFF vil likevel støtte forslaget da dette gir et signal om at alle har et selvstendig ansvar i forhold til hvordan de bruker naturen og forholder seg til forvaltningen av det biologiske mangfoldet.»

Naturvernforbundet, Norsk Botanisk Forening, Greenpeaceog Fylkesmannen i Rogalandmener imidlertid at den foreslåtte formuleringen er for svak. Naturvernforbundet mener at utkastet er noe vagt formulert, men sier også at det av praktiske grunner kanskje må være slik. Forbundet uttaler at «vi er usikre på kor langt plikta til å skaffe seg opplysningar vil rekke. På den annen sida vil regelen stå i vegen for å neglisjere kunnskap som er kjend, utan å måtte stå til ansvar for det». Norsk Botanisk Foreningreagerer på formuleringer som «så langt som mulig» og «om mulig». Både Greenpeaceog Fylkesmannen i Rogalandmener at formuleringen bør strammes opp ved å gjøre den til en direkte plikt til å gjøre seg kjent med det biologiske mangfold som blir berørt av ens virksomhet, istedenfor utvalgets forslag «å søke» å gjøre seg kjent. Fylkesmannen i Rogalandmener også at plikten om å «ta hensyn til» er for uklar, og bør erstattes med at «virksomheten må utøves slik at det biologiske mangfoldet ikke blir skadelidende». Direktoratet for naturforvaltningog fylkesmennene i Oslo og Akershus og Sør-Trøndelag mener at aktsomhetsplikten også bør gjelde i forhold til landskap og geologi, ikke bare biologisk mangfold.

Norges vassdrags- og energidirektoratmener at aktsomhetsplikten vil innvirke på NVEs forvaltningsområde gjennom kravet om dokumentasjon av biologiske forhold der inngrepet blir gjort. Norges vassdrags- og energidirektorat mener at dette ikke er vesentlig forskjellig fra dagens praksis, der det ved konsesjonspliktvurderinger og konsesjonsbehandling er tiltakshavers plikt å redegjøre for de negative konsekvensene tiltaket kan ventes å ha på naturen.

Landbruks- og matdepartementet, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norges Fjellstyresambandog Hå kommune har innvendinger mot annet ledd, som ut fra utvalgets merknader særlig er utformet med tanke på landbruksvirksomhet. Disse instansene understreker at aktsomhetsplikten eller forvalteransvaret bør gjelde alle typer virksomhet. Det påpekes at man i landbruket har vært seg bevisst forvalteransvaret i flere år, og har allerede i en rekke år arbeidet med å forbedre de miljømessige aspekter ved virksomheten. Andre virksomheter som gjør bruk av naturressurser og som har en negativ innvirkning på økologiske funksjonsområder og landskapselementer bør derfor også nevnes. Som eksempel nevnes det offentlige og utbyggingsselskaper som tar i bruk naturen for nedbygging og fragmentering.

Flere instanser har merknader til at aktsomhetsplikten etter forslaget også gjelder selv om man har fått en offentlig tillatelse til virksomheten. Dette gjelder Reindriftsforvaltningen, Den Norske Advokatforening, Norske Reindriftssamers Landsforbund, Utmarkskommunenes sammenslutning, og Finnøy, Sauda, Stor-Elvdalog Valle kommuner. Disse mener at man må kunne regne med at offentlige myndigheter innarbeider hensynet til biologisk mangfold i sine tillatelser. Hvis en virksomhet utføres i henhold til en offentlig tillatelse bør derfor aktsomheten i utgangspunktet være oppfylt. Forutsetningen er at det som har ligget til grunn for tillatelsen fremdeles gjelder og virksomheten ikke har ført til andre virkninger enn antatt. Flere av disse instansene mener at dette bør komme til uttrykk i lovteksten. I motsatt retning uttaler Direktoratet for naturforvaltningseg. Direktoratet framhever at en offentlig tillatelse ikke bør utelukke krav om aktsomhet. Delvis viser direktoratet til at det kan oppstå nye forhold, noe som også de forannevnte instansene tar høyde for. Delvis viser imidlertid Direktoratet for naturforvaltning til at forvaltningens vedtak ikke vil kunne gi en uttømmende vurdering av hvilket naturmangfold som kan berøres av et tiltak og at det bør tas rimelige hensyn til naturmiljøet. Unødvendige forstyrrelser og ødeleggelser bør etter direktoratets syn rammes av aktsomhetsplikten selv om forholdet ikke er uttrykkelig nevnt i vedtaket. Både Direktoratet for naturforvaltningog Finnøy kommuneunderstreker at skal en tillatelse unntas fra aktsomhetsplikten, er det vesentlig at den offentlige forvaltningen er samordnet. Finnøy kommune mener at delegering av myndighet til kommunene kan sikre slik samordning.

Også Fiskeri- og kystdepartementetreiser spørsmål ved forholdet mellom offentlige tillatelser og aktsomhetsplikten. Dette departement sier videre at aktsomhetsplikten bør stå i et rimelig forhold til den virksomhet som utøves.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) mener at det i bestemmelsen om aktsomhetsplikten legges et stort ansvar på enkeltpersoner og næringsliv for å tilegne seg kunnskap. Foreningen mener at man i den forbindelse burde lovfeste forvaltningens informasjons- og veiledningsplikt. Tilsvarende uttalelse kommer fra Næringslivets Hovedorganisasjonog Bioteknologinemnda.Både Norges Skogeierforbundog Reiselivsbedriftenes landsforeningmener at det må stilles «et absolutt krav til det offentlige om at den nødvendige kunnskap finnes kostnadsfritt på kommunenivå før et slikt system ev. settes ut i livet.» Også høringsuttalelsene fra Direktoratet for naturforvaltning, Jernbaneverket, Statens vegvesen, Artsdatabanken, Drammen kommune og Statnett SF understreker behovet for tilrettelagt informasjon og veiledning som en viktig forutsetning for at aktsomhetsplikten skal kunne overholdes. Utenriksdepartementetmener at det nærmere innhold i bestemmelsen bør reguleres ved forskrift, særlig tatt i betraktning at også privat atferd reguleres under straffetrussel.

Noen instanser reiser mer spesifikt spørsmål om hva de svært skjønnsmessige formuleringene i annet ledd vil innebære i praksis. Regjeringsadvokatenmener at annet ledd muligens kan sløyfes uten at den generelle aktsomhetsplikten svekkes ved det, alternativt at det kan vurderes å flytte disse elementene til målbestemmelsen i § 4. Norges skogeierforbund og Statkraft Energi ASmener at setningene bør utgå. Statens vegvesenpå den annen side, uttaler at vegvesenet allerede i lang tid har arbeidet med problemstillingene som reises i annet ledd, om forringelse av økologiske funksjonsområder og oppstykking av leveområder, og at det er utviklet analyseverktøy som også vil kunne brukes av andre sektorer. Tilsvarende erfaringer har Jernbaneverket, som viser til at særlig ved nye utbyggingsprosjekter gjelder allerede i dag reglene om konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven. Samtidig uttaler Jernbaneverket at aktsomhetsplikten etter deres vurdering vil «kreve større bevissthet rundt biologisk mangfold hos de som planlegger og utfører store og små jernbane-tiltak, også i drift og vedlikehold».

Andre støtter nettopp formuleringene i annet ledd. Dette gjelder Reindriftsforvaltningen og Norske Reindriftsamers Landsforbund,som begge uttaler at de særlig er tilfreds med formuleringen om at forringelse av økologiske funksjonsområder skal unngås.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelaggår i sin uttalelse inn på forholdet mellom utmarksbeite og aktsomhetsplikten, og mener at bærekraftig utmarksbeite må tilpasses de lokale naturgitte forhold i et langsiktig perspektiv, slik aktsomhetsplikten uttrykker.

Noen høringsinstanser reiser spørsmål om forholdet mellom de forskjellige aktsomhetsplikter i lovutkastet.

De øvrige høringsinstanser har ingen innvendinger eller kommenterer ikke spørsmålet. Ingen høringsinstanser går i mot at det innføres en generell aktsomhetsplikt.

8.4.6 Departementets vurdering

8.4.6.1 Innholdet i aktsomhetsplikten

Departementet er enig i at det lovfestes en alminnelig plikt til å være aktsom og ta hensyn til naturmangfoldet. I tråd med lovens terminologi for øvrig, bruker departementet uttrykket «naturmangfold» istedenfor utvalgets begrep «biologisk mangfold».

Departementet er også enig med de høringsinstansene som uttaler at denne plikten bør gjelde helt generelt, uavhengig av hvilken type virksomhet det er tale om. Departementet mener i den forbindelse at forholdet mellom første og annet ledd i utvalgets forslag kan være noe uklart. Noen høringsinstanser har oppfattet utvalget slik at annet ledd kun gjelder landbruksvirksomhet, noe som departementet ikke leser i forslaget. For å unngå misforståelser foreslår imidlertid departementet at første og annet ledd slås sammen.

Departementet mener videre at de elementene som trekkes frem særskilt i annet ledd, å ta vare på økologiske funksjonsområder og viktige økologiske forbindelsesledd i landskapet, allerede følger av målbestemmelsene i §§ 4 og 5. Departementet foreslår derfor at disse setningene tas ut av § 6, samtidig som aktsomhetsplikten knyttes klarere opp til disse målene.

Flere høringsinstanser trekker frem viktigheten av plikten til å skaffe kunnskap om naturmangfoldet, samtidig som noen instanser mener at utvalgets formulering «søke» å skaffe seg slik kunnskap er for svak. Noen instanser mener dessuten at formuleringen ikke tar hensyn til myndighetenes plikt til å gjøre det mulig for den enkelte å skaffe seg slik kunnskap. Departementet mener at bestemmelsen ikke bør innebære en selvstendig plikt for den enkelte til å foreta ny forskning for å kartlegge naturmangfoldet som blir berørt av virksomheten. Slike plikter kan følge av andre regler, f.eks. regler om konsekvensutredning eller alminnelig forvaltningsrett, men følger ikke av naturmangfoldloven § 6. På den annen side forventes en viss aktivitet fra den som skal foreta virksomheten ved å finne frem til informasjonsmateriale om arter og naturtyper som er gjort tilgjengelig av myndighetene.

Hvor omfattende plikten til å skaffe kunnskap er, vil bl.a. avhenge av omfanget av virksomheten og av påvirkningene av naturmiljøet som kan forventes. Det må f.eks. forventes grundigere undersøkelser etter informasjon om naturverdiene av en turoperatør som skal guide større grupper inn i områder med sårbar natur, enn av enkeltpersoner som ferdes i naturen.

Plikten vil også kunne bli supplert eller presisert gjennom andre bestemmelser i naturmangfoldloven eller andre lover. F.eks. er plikten i skogbruksloven om at skogeieren skal ha oversikt over miljøverdiene i egen skog formulert mer absolutt enn aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven § 6, samtidig som naturmangfoldloven vil bidra til å konkretisere hva som menes med «miljøverdiene».

Departementet har vært noe i tvil om begrepet «søke» å gjøre seg kjent er det som best angir hva som egentlig forventes av den enkelte. Departementet er kommet til at det muligens er mer i samsvar med gjeldende juridisk terminologi å bruke selve begrepet «aktsomt» i lovteksten. I begrepet vil det ligge både aktsomhet med hensyn til hvilken kunnskap man kunne forventes å besitte eller fremskaffe, og aktsomhet med hensyn til de konsekvensene virksomheten har. Ved tolkningen av om noen har opptrådt i strid med § 6 vil det måtte legges vekt på om skaden er nødvendig eller om vedkommende kunne oppnådd sitt formål på annen og mer hensynsfull måte. Visse ulemper for virksomheten må godtas, men innenfor det som med rimelighet kan forventes for den aktuelle typen virksomhet. Det bør også legges vekt på hvor berettiget nytteformål virksomheten har, og om de ev. skadene vil være store og varige. Hvilken status en art eller naturtype har, f.eks. om den er truet, vil være av betydning i denne sammenheng. Departementet foreslår at det tas inn et rimelighetskriterium i § 6, der disse momentene inngår.

Aktsomhetsplikten i § 6 innebærer ingen plikt til å utføre aktive bevaringstiltak, f.eks. gammeldags slått for å ivareta kulturlandskapet.

Departementet har vurdert om det – i tråd med Utenriksdepartementets forslag – bør lovfestes en hjemmel for å kunne gi nærmere forskrift om innholdet i aktsomhetsplikten. Ulempen med en slik hjemmel er at den vil kunne gi forvaltningen omfattende fullmakter til nærmere regulering. Ut fra høringsinstansenes generelle syn på bruken av slike fullmakter mener departementet at det kan oppfattes som lite heldig med en slik forskriftshjemmel. En slik forskrift ville dessuten fort komme inn på saksområder som allerede er regulert andre steder. Skulle man f.eks. gi nærmere regler om hvordan jordbruksvirksomhet bør utøves for å være i tråd med aktsomhetsplikten, bør dette heller gjøres med hjemmel i jordloven, under hensyntagen til den generelle aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven. Og mener man f.eks. at det er nødvendig å gi nærmere regler om ferdsel i utmark, bør en slik regulering heller hjemles i friluftsloven eller motorferdselloven, igjen slik at det ikke er motstrid mellom den alminnelige aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven og mer spesifikke regler i sektorlovene. Aktsomhetsplikten vil da være supplerende i forhold til allerede gjeldende eller fremtidig sektorregelverk.

Ut fra de rettsvirkningene som departementet mener bør følge av bestemmelsen (jf. kap. 8.4.6.2) antar departementet at en forskriftsløsning heller ikke er nødvendig. Noe annet er at myndighetene bør utarbeide veiledningsmateriale, f.eks. om hvilke arter og naturtyper som er spesielt utsatt, og hvilke handlinger de er særlig følsomme overfor. Slikt veiledningsmateriale vil være av avgjørende betydning for å kunne bedømme om noen har opptrådt aktsomt eller ikke etter § 6.

Aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven blir supplert av plikten etter miljøinformasjonsloven § 9. Det følger av denne bestemmelsen at norske offentlige organer og virksomheter som er etablert i Norge «plikter å ha kunnskap om forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter, som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet».

8.4.6.2 Rettsvirkninger

En generell aktsomhetsplikt i forhold til naturen kan ha en viktig symbolfunksjon. Denne funksjonen kan være sterkere i en generell naturmangfoldlov enn i den mer snevre og verneorienterte naturvernlov som vi har i dag. Naturmangfoldloven skal bidra til en bærekraftig utvikling, noe som innebærer at prinsipper og normer skal integreres i all virksomhet. En slik generell regel om å ta hensyn til naturen, vil dermed få en bredere betydning enn regelen i naturvernloven § 1.

Utvalget har i tillegg ment at § 6 skal virke som et selvstendig rettsgrunnlag. Departementet er enig i dette.

For det første kan overtredelse av aktsomhetsplikten medføre erstatningsansvar enten etter naturmangfoldloven eller etter alminnelige erstatningsregler. Erstatningsansvaret etter naturmangfoldloven § 74 utløses når en bestemmelse i eller etter loven er «overtrådt». Erstatningsbestemmelsen er dermed utformet med utgangspunkt i et objektivt ansvar. Gjelder det overtredelse av § 6, vil det imidlertid etter departementets forslag likevel være et krav at vedkommende har opptrådt uaktsomt for å kunne si at bestemmelsen er overtrådt. Dermed vil det likevel være tale om et skyldansvar etter § 6, jf. § 74, noe som er i tråd med alminnelige erstatningsrettslige prinsipper. Departementet mener også at det er riktig at erstatningsansvaret i dette tilfellet er et skyldansvar og ikke et objektivt ansvar, siden den generelle normen ikke alltid vil gi konkret veiledning for hvordan en part skal opptre i en konkret situasjon. Det bør derfor – slik det er gjort i lovforslaget – kreves subjektiv skyld for å kunne pålegge erstatningsansvar.

Overtredelse av aktsomhetsnormen i § 6 vil videre kunne hjemle krav om retting og avbøtende tiltak. Også her vil det være et vilkår at vedkommende har handlet uaktsomt eller forsettlig. En slik løsning er i samsvar med de krav som EUs -miljøansvarsdirektiv stiller, jf. kap. 18. Miljøansvarsdirektivet er ennå ikke en del av EØS-avtalen.

Departementet antar at det vil være lite aktuelt å anvende tvangsmulkt direkte på overtredelse av § 6. Det vil sjelden være tale om en vedvarende situasjon med bevisst overtredelse der tvangsmulkt kan bidra til at en aktivitet stanses. Og § 6 innebærer ingen pålegg om aktive tiltak som kan kreves gjennomført ved tvangsmulkt.

Utvalget foreslår at forsettlig overtredelse av aktsomhetsnormen i § 6 kan straffes etter § 76. Noen høringsinstanser ( Direktoratet for naturforvaltningog Troms politidistrikt)har stilt spørsmål ved om det er særlig praktisk å ha forsett som skyldkrav ved en handling som er utformet som en aktsomhetsplikt. Deres forslag er å la uaktsomhet være skyldkravet også ved overtredelse av § 6. Departementet er usikker på om det er hensiktsmessig å straffbelegge en slik generell aktsomhetsplikt som foreslått. Til straffebud stilles særlig strenge krav til presisjon i beskrivelsen av den straffbare handlingen. Departementet er derfor mest stemt for å la § 6 gå ut av den oppregningen i § 76 av bestemmelser som kan rammes med straff. Departementet tror også at den holdningsskapende effekt av bestemmelsen ikke blir noe mindre ved at trusselen om straff tas bort.

I tillegg til den direkte virkningen kan aktsomhetsnormen også påvirke forståelsen og anvendelsen av andre regler. Den kan f.eks. ha betydning for hvordan et forvaltningsorgan utformer en tillatelse eller hvilke vilkår som stilles. Et annet eksempel er at den kan ha betydning for tolkningen av tålegrensen etter naboloven.

8.4.6.3 Betydningen av offentlige tillatelser

Når myndighetene tar stilling til enkelttiltak som det fremgår av søknaden vil kunne få konsekvenser for naturen gjennom å gi en tillatelse, forutsettes det at hensynet til naturmangfoldet er innarbeidet i tillatelsen, enten ved at det vurderes slik at det ikke forventes negative virkninger av et tiltak, ved at det stilles vilkår for å avbøte ev. negative virkninger, eller ved at fordelene ved tiltaket anses å være større enn ulempene for miljøet. Utgangspunktet bør derfor være at aktsomhetsplikten for den enkelte anses å være oppfylt når offentlige myndigheter har tatt stilling til tiltaket som vil medføre konsekvenser for miljøet gjennom en tillatelse. Flere høringsinstanser mener at dette ikke kommer godt nok til uttrykk i utvalgets formulering om at det «skal legges vekt på forutsetningene for og innholdet i tillatelsen» når det avgjøres om aktsomhetsplikten er oppfylt. Departementet er enig i dette, og foreslår at det uttrykkelig slås fast at virksomhet som utføres «i henhold til en tillatelse av offentlig myndighet» anses å være i samsvar med aktsomhetsplikten etter § 6.

Annerledes stiller det seg når forutsetningene for tillatelsen endrer seg, f.eks. ved at virksomheten medfører andre virkninger enn antatt eller opplyst. Aktsomhetsplikten vil da tre inn, siden virksomheten ikke lenger kan sies å foregå «i henhold til» tillatelsen eller bakgrunnen for denne.

Det kan også tenkes at tillatelsen ikke gir svar på hvordan alle sider ved virksomheten skal utøves, f.eks. kan det tenkes at virksomheten trenger en tillatelse til inngrep ved etableringen, mens selve driften kan skje uavhengig av tillatelsen. Det som ikke dekkes av tillatelsen, vil da være omfattet av aktsomhetsplikten på vanlig måte.

Bestemmelsen gjelder kun for aktsomhetsplikten etter § 6 og påvirker ikke de krav som stilles til aktsomhet eller objektivt ansvar etter den privatrettslige erstatningsretten.

8.4.6.4 Flere bestemmelser om aktsomhetsplikt

Noen høringsinstanser har reist spørsmål om forholdet mellom de forskjellige bestemmelser om aktsomhetsplikt i lovforslaget. I tillegg til den generelle aktsomhetsplikt i § 6, foreslår utvalget særskilte aktsomhetsplikter knyttet til utsetting av fremmede arter (utk. § 27 første ledd), inngrep i utvalgte naturtyper (utk. § 51 første ledd) og uttak og utnytting av genetisk materiale (utk. § 56). Disse bestemmelsene inneholder nærmere presiseringer av aktsomhetsplikten i konkrete typer situasjoner. Begrunnelsen for bestemmelsene og forholdet til § 6 vil bli drøftet når disse bestemmelsene omtales. Miljøverndepartementet mener at aktsomhetsplikten knyttet til fremmede organismer bør beholdes. Utsetting er en helt konkret handling, der det er utsetteren som er nærmest til å ha ansvaret for å søke å hindre negative miljøkonsekvenser. Det er ikke sikkert at dette automatisk ville ha fulgt av § 6. Dette kommer vi tilbake til i kap. 10 om fremmede organismer. Når det gjelder aktsomhetsplikten knyttet til utvalgte naturtyper foreslår departementet at denne kan utgå, jf. kap. 13. Det vil følge av § 6 at hvis myndighetene har pekt ut visse typer natur som utvalgt, så har man et skjerpet aktsomhetsansvar for disse. Den særskilte aktsomhetsplikten knyttet til uttak og utnytting av genetisk materiale foreslås også tatt ut, jf. kap. 15.

8.5 Kunnskapsgrunnlaget

8.5.1 Gjeldende rett

Gjeldende rett inneholder ingen alminnelige regler om hvilket kunnskapsgrunnlag som bør ligge til grunn for forvaltningsrettslige beslutninger som berører naturmangfoldet. Etter alminnelig forvaltningsrett gjelder også i slike saker at forvaltningsorganet «skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes (forvaltningsloven § 17 første ledd). Bestemmelsen går ikke nærmere inn på hva som ligger i «så godt opplyst som mulig». Regelen sier heller ikke noe om hvem som bør skaffe til veie de konkrete opplysningene som et vedtak skal bygge på.

Regler som mer konkret går inn på hvilket utredningsgrunnlag som bør ligge til grunn for beslutninger som angår miljøet, er reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven kap. VII-a med forskrift 21. mai 1999 nr. 502. Mer spesifikke regler om konsekvensutredning finnes også etter noen lover, f.eks. genteknologiloven.

De generelle reglene om konsekvensutredninger er forholdsvis omfattende og gjelder ved betydelige naturinngrep.

Miljøinformasjonsloven forplikter forvaltningsorganer generelt til å ha «på et overordnet nivå … miljøinformasjon som er relevant i forhold til sine egne ansvarsområder og funksjoner, og gjøre denne informasjonen allment tilgjengelig» (§ 8). Bestemmelsen sier ikke noe om hvilket beslutningsgrunnlag som skal ligge til grunn for den enkelte avgjørelse.

8.5.2 Internasjonal rett

Etter biomangfoldkonvensjonen art. 7 er partene forpliktet så langt det er mulig og hensiktsmessig å kartlegge og overvåke biologisk mangfold på økosystem-, arts- og gennivå, med hovedvekt på særskilt verdifullt eller truet mangfold, samt å identifisere prosesser eller aktiviteter som antas å kunne skade mangfoldet. Etter art. 14 skal det på en hensiktsmessig måte innføres rutiner som krever miljøkonsekvensanalyser av prosjekter som antas å ha betydelige uheldige virkninger for biologisk mangfold, med sikte på å unngå slike negative konsekvenser. Dessuten skal partene så langt det er mulig og på en hensiktsmessig måte fremme en bredere anvendelse av tradisjonell kunnskap og praksis som er av betydning for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold (art. 8 (j)).

Partsmøtet under konvensjonen har gjentatte ganger understreket viktigheten av å skaffe kunnskap som skal ligge til grunn for beslutninger på både internasjonalt, nasjonalt og lokalt nivå, jf. bl.a. vedtak VIII/9 (pkt 19) om betydningen av resultatene fra den store globale økosystemutredningen (Millennium Ecosystem Assessment).

Flere andre konvensjoner har bestemmelser om kunnskapsgrunnlaget for beslutninger. F.eks. heter det i havrettskonvensjonen art. 61 (2) at «kyststaten skal under hensyntagen til de beste tilgjengelige vitenskapelige data gjennom passende bevarings- og forvaltningstiltak sikre at opprettholdelsen av de levende ressurser i den eksklusive økonomiske sone ikke settes i fare av overbeskatning». Tilsvarende bestemmelse er tatt inn om statenes felles forvaltning på det åpne hav (art. 119 (1) (a)). Og etter art. 201 skal vitenskapelige kriterier legges til grunn for reguleringer, med bakgrunn i forskningssamarbeid etter art. 200. Andre eksempler er Avtale om gjennomføring av bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander art. 5 (b), (j) og (k) og OSPAR Annex V art. 3 (b) (i). ESPOO-konvensjonen om konsekvensutredninger for tiltak som kan ha grenseoverskridende miljøvirkninger forplikter partene til å foreta en utredning i tråd med konvensjonen før de gir tillatelse til nærmere angitte tiltak. Den pålegger også partene å varsle nabostat om planleggingen av slike tiltak og å inkludere myndigheter og befolkning i berørt stat i konsekvensutredningsprosessen.

EØS- avtalen og WTO- regelverket setter særskilte krav til kunnskapsgrunnlaget dersom statene skal kunne treffe visse tiltak. Dette er nærmere omtalt i tilknytning til § 8 i kap. 21.

Under flere konvensjoner er det også opprettet egne vitenskapsorganer for å gi partene generelt et bedre grunnlag for sine beslutninger, både internasjonalt og nasjonalt.

8.5.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en bestemmelse om kunnskapsgrunnlaget for myndighetsutøving som berører det biologiske mangfold. Etter utvalgets forslag skal slik myndighetsutøving «i størst mulig omfang bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon og naturtypers økologiske tilstand». Utvalget uttaler bl.a. at de virkemidler som utvalget foreslår, vil kunne anvendes mer effektivt jo bedre og bredere kunnskapsgrunnlaget er.

Utvalget foreslår også at myndighetene i tillegg til vitenskapelig kunnskap skal legge vekt på kunnskap «som er basert på generasjoners erfaringer gjennom bruk av og samspill med naturen, herunder samisk tradisjonell bruk, og som kan bidra til bevaring av naturmangfoldet».

For øvrig vises til NOU 2004: 28 kap 5.7, 11.8 og 21.2.3.1.

8.5.4 Høringen

Mange høringsinstanser har uttalt seg til utvalgets forslag om kunnskapsgrunnlaget for myndighetsutøving. En kunnskapsbasert forvaltning er i følge mange kjernen i et nytt framtidsrettet lovverk om naturmangfoldet. Energibedriftenes landsforening uttaler f.eks. at «EBL mener det er avgjørende med kunnskapsbasert forvaltning, og støtter utvalget når de mener at myndighetene må tilrettelegge for best mulig kunnskap om de aktuelle forholdene». Norsk institutt for vannforskningframhever i sin høringsuttalelse særlig betydningen av § 7.

Norges vassdrags- og energidirektoratuttaler:

«Lovforslaget om skjerpet krav til kunnskapsgrunnlaget (§ 7) vil bedre utnyttelsen av tilgjengelig kunnskap. … En innskjerping på dette punktet vil være med på å bedre beslutningsgrunnlaget for vassdrags- og energimyndigheten. Dette vil også bidra til at ulike aktører i større grad blir behandlet likt på tvers av sektorer, noe som vil være en endring i forhold til dagens situasjon.»

Også Sametinget støtter bestemmelsen. Det uttaler:

«Lovens forslag til § 7 kunnskapsgrunnlag virker umiddelbart som en positiv bestemmelse. Den gir en plikt for myndighetene å fremme kjennskap til og vektlegge samisk tradisjonell bruk og kunnskapene knyttet til denne bruken. …»

En del av de instanser som støtter bestemmelsen om kunnskapsgrunnlaget, mener at ordlyden bør gjøres strengere. Til bestemmelsens første ledd, om at «myndighetsutøving som berører det biologiske mangfold skal i størst mulig omfang bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon og naturtypers økologiske tilstand» uttaler Artsdatabanken, Midt-Troms museum, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Norges forskningsråd, Vitenskapsmuseet, Den Norske Turistforening, SABIMA, Greenpeace, WWF, Natur og Ungdom,og Fylkesmannen i Rogalandat formuleringen «i størst mulig omfang» bør utgå.

Knyttet opp mot dette, går mange av disse instansene også inn for at det lovfestes en plikt til å fremskaffe nødvendig kunnskap, enten for myndighetene og/eller tiltakshavere. En slik plikt foreslås av Midt-Troms museum, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL), Greenpeace, Natur og Ungdom, Norsk ornitologisk forening, SABIMA, WWF og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag.

I motsatt retning uttaler Fiskeri- og kystdepartementet, Regjeringsadvokatenog Statkraft Energi AS seg. Fiskeri- og kystdepartementetpåpeker at kravet til kunnskapsgrunnlaget bør stå i rimelig forhold til den aktuelle virksomhet. Regjeringsadvokatenreiser spørsmålet om utvalgets forslag er ment å utvide forvaltningens utrednings- og informasjonsplikt etter forvaltningsloven § 17, og om det i så fall er rimelig. Statkraft Energi ASmener at utredningskravet bør relateres til det som er nødvendig for å kunne treffe beslutningen etter kravene i loven.

Ressurser til kartlegging, overvåking, oppbygging av kunnskapsgrunnlaget knyttet opp mot denne bestemmelsen, etterlyses av Statens vegvesen, Statistisk sentralbyrå, Artsdatabanken, Norsk institutt for jord- og skogkartlegging, Norsk ornitologisk forening, Norsk Sau og Geit, WWF, fylkesmennene i Sør-Trøndelag og Troms, Drammen kommune og Statskog SF. Statistisk sentralbyråreiser spørsmålet hvordan nødvendige kunnskapsbaser kan bygges opp og knytter dette bl.a. opp til miljøvedtaksregisteret som utvalget foreslår (jf. utk. §§ 43, 45 og 54) og kommuners og fylkeskommuners rapporteringsplikt gjennom KOSTRA. Universitetet i Tromsøviser bl.a. til det nasjonale Museumsprosjektet som en viktig kunnskapsleverandør.

Norges forskningsrådforeslår bestemmelser i loven som konkretiserer hva som skal til for at kunnskapsgrunnlaget blir vitenskapelig godt.

Utmarkskommunenes sammenslutning, Hattfjelldal, Nore og Uvdal, Stor-Elvdalog Rollag kommunersamt Forsvarsbyggstiller spørsmålstegn ved bruken av begrepet «vitenskapelig» kunnskap. Det foreslås at ordet «vitenskapelig» erstattes med «dokumenterbar». Begrepet «dokumenterbar» oppfattes som noe mindre strengt enn «vitenskapelig» kunnskap.

En del høringsinstanser uttaler seg til hvilket kunnskapsgrunnlag det bør være tale om. Bergvesenet,Direktoratet for naturforvaltning og Norges geologiske undersøkelsemener det er en mangel at det ikke sies noe om kunnskapsgrunnlaget om geologiske forekomster og/eller landskap. Norsk institutt for jord- og skogkartlegging(nå: Norsk institutt for skog og landskap),og Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslomener at også kunnskap om naturtypers og arters utbredelse må ligge til grunn. Norsk Genressursråd og Akvaforskmener at det i tillegg må kreves et kunnskapsgrunnlag om domestiserte arter og genetisk mangfold. Og Riksantikvaren påpeker at det foreligger omfattende vitenskapelig kunnskap om samspillet mellom mennesket og naturen, ikke bare erfaringskunnskap.

Flere høringsinstanser mener at det er positivt at utvalget trekker frem erfaringsbasert kunnskap som et viktig bidrag til beslutningsgrunnlaget. Dette gjelder Riksantikvaren, Sametinget, Statskog (SF), Norsk Sau og Geit, Buskerud, Hedmark, Opplandog Sør-Trøndelag fylkeskommuner, Fylkesmannen i Hedmarkog Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal.Denne siste instansen mener at erfaringskunnskap må likestilles med vitenskapelig kunnskap, slik at ordene «legges vekt på» byttes ut med «bygge på» i annet ledd. Norsk Botanisk Foreningderimot, problematiserer situasjoner der det kan oppstå konflikt mellom erfaringskunnskap og vitenskapelig kunnskap. Universitetet i Oslo Senter for utvikling og miljømener at erfaringskunnskapen ikke nødvendigvis trenger å være «tradisjonell». Også ny og innoverende kunnskap kan være aktuell. Sametingetomtaler begrepet «tradisjonell» på et mer generelt grunnlag, jf. kap. 2.7 og 21.

8.5.5 Departementets vurdering

8.5.5.1 Ordlyd

I St.meld. nr. 42 (2000 – 2001) Biologisk mangfold – Sektoransvar og samordning – står en kunnskapsbasert forvaltning helt sentralt. Kunnskap er viktig for å kunne føre en forutsigbar og effektiv forvaltning av naturens mangfold. Departementet er derfor enig i at det er viktig at loven inneholder en bestemmelse som synliggjør dette. Departementet foreslår imidlertid en presisering av hva som ligger i «i størst mulig omfang», jf. utvalgets utk. § 7. Departementet foreslår at dette erstattes med «så langt det er rimelig å kreve», som utdypes i et nytt annet punktum i første ledd. Der gjøres det klart at det må foretas en avveining mellom kostnadene ved ev. å fremskaffe ny kunnskap og sakens karakter og mulig miljørisiko. Innholdet i bestemmelsen er likevel etter departementets mening i det alt vesentlige det samme som i utvalgets utkast.

Noen høringsinstanser ønsker å erstatte ordet «vitenskapelig» i første ledd med «dokumenterbar». Departementet mener imidlertid at begrepet vitenskapelig er mest dekkende. Det vil ikke alltid være tale om helt konkrete forskningsresultater, men også om generell vitenskapelig teori om biologi eller økologi. Selv om denne også er dokumenterbar, kan det være usikkert om begrepet oppfattes slik i praksis. Dessuten vil også en del erfaringskunnskap være «dokumenterbar», men denne reguleres i annet ledd og vil normalt ikke være av vitenskapelig karakter.

Departementet slutter seg til at erfaringskunnskap som kan bidra til bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet kommer frem i bestemmelsen. Departementet foreslår imidlertid at ordet «tradisjonell» går ut. Det kan være vanskelig å slå fast hva som ligger i begrepet «tradisjonell». Det bidrar dessuten ikke til noen klargjøring utover formuleringen «kunnskap som er basert på generasjoners erfaringer gjennom bruk av og samspill med naturen … og som kan bidra til bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet».

På et mer generelt grunnlag har en del høringsinstanser kommet med innvendinger mot ordet «bevaring». Departementet foreslår derfor at dette i annet ledd erstattes med «bærekraftig bruk og vern», som ligger nærmere formuleringen i biomangfoldkonvensjonen og naturmangfoldloven § 1.

Når det i en beslutningsprosess innhentes slik erfaringskunnskap som nevnt i bestemmelsen, er det viktig at innehaverne av denne kunnskapen selv kan avgjøre i hvilken grad slik kunnskap skal gjøres kjent og hvordan den brukes. Er det tale om samisk kunnskap, kan det også være kulturelle og språkmessige barrierer som gjør innhenting av slik kunnskap vanskelig, noe som Sametinget påpeker i sin uttalelse. Slike utfordringer må løses på best mulig måte i saksbehandlingen.

8.5.5.2 Plassering

Noen høringsinstanser påpeker sammenhengen mellom utk. § 7 om kunnskapsgrunnlaget og utk. § 9 om føre-var-prinsippet. Departementet er enig i dette, og foreslår å flytte bestemmelsen om kunnskapsgrunnlaget til rett foran føre-var-prinsippet. Sammenhengene i økosystemene er svært komplekse, og selv om kunnskapsgrunnlaget om naturens mangfold og effekten av påvirkningene stadig øker, vil det neppe være mulig i overskuelig framtid å ha sikker kunnskap om alle mulige effekter av planlagte tiltak. Føre-var-prinsippet er derfor et helt nødvendig supplement til kravet om et så godt som mulig kunnskapsgrunnlag, jf. NOU 2004: 28 kap. 5.7 og 7.2.3 om kunnskapsstatus. Forholdet mellom føre-var-prinsippet og krav til kunnskapsgrunnlaget reiser særlige utfordringer i forhold til det internasjonale handelsregelverket. Dette er det tatt høyde for i omtalen av bestemmelsen.

Også ellers kan det være grunn til å flytte bestemmelsen. Den er en retningslinje for offentlig beslutningstaking og hører derfor naturlig hjemme blant de bestemmelsene som det henvises til i § 7 (utk. § 8) om prinsipper for offentlig beslutningstaking. Utk. § 7 blir dermed § 8, mens utk. § 8 blir § 7.

8.5.5.3 Betydning av bestemmelsen

Regelen om kunnskapsgrunnlaget vil gjelde både for beslutninger om inngrep i naturmangfoldet, og for beslutninger om vern. Den er en retningslinje for offentlige beslutninger. Dens betydning er den samme som betydningen av de miljørettslige prinsippene i §§ 9 til 12, og det vises til omtalen i kap. 8.6.6.2.

8.5.5.4 Forholdet til alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper

Bestemmelsen regulerer offentlig myndighetsutøvelse. Hvem som skal fremskaffe den nødvendige dokumentasjon vil følge av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om bevisbyrde i forvaltningssaker eller – der det er aktuelt – av nærmere regler i denne eller andre lover, som f.eks. reglene om konsekvensutredning. Det alminnelige utgangspunkt i forvaltningsretten er at forvaltningen har bevisbyrden i inngrepssaker (tilsyns- og sanksjonssaker). I søknadssaker gjelder et motsatt utgangspunkt. Det er normalt parten selv som må godtgjøre grunnlaget for en tillatelse. Myndighetene må imidlertid vurdere partenes behov for veiledning hvis de er passive eller gir mangelfulle opplysninger.

Forholdet mellom naturmangfoldloven § 8 og forvaltningsloven § 17 er, slik departementet oppfatter det, at naturmangfoldloven § 8 angir hvilken type faktagrunnlag som normalt bør ligge til grunn for avgjørelser som angår naturmangfoldet, mens forvaltningsloven § 17 angir at faktagrunnlaget må være tilstrekkelig for å kunne treffe en avgjørelse. Myndighetene må her ta hensyn til både den berørte private parten og til de offentlige interesser som blir berørt, eller ev. også hensynet til andre private interesser der det er aktuelt. Videre angir naturmangfoldloven mer konkret hva som ligger i «så godt opplyst som mulig» etter forvaltningsloven § 17, når det er tale om saker som berører naturmangfoldet. Disse bestemmelsene supplerer dermed hverandre. I tillegg kommer naturmangfoldloven § 9 om føre-var-prinsippet, som sier noe om hvilken type beslutning man bør treffe, gitt et bestemt kunnskapsgrunnlag. For øvrig vil naturmangfoldloven § 7 også gjelde ved myndighetsutøving som ikke gjelder enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, og ved det offentliges forvaltning av egen fast eiendom, jf. § 7.

I motsetning til miljøinformasjonsloven, som pålegger myndighetene en generell plikt om å besitte miljøkunnskap om sitt ansvarsområde, sier altså § 7 noe om beslutningsgrunnlaget i konkrete saker, men som ikke nødvendigvis gjelder enkeltvedtak.

Praksis etter forvaltningsloven § 17 innebærer at hva som er «så godt opplyst som mulig» er avhengig av sakens art, betydningen for de aktuelle private og offentlige interesser som blir berørt, og hvor mye det haster med å treffe en avgjørelse. Tilsvarende må også gjelde i forhold til det kunnskapsgrunnlaget som kreves etter naturmangfoldloven § 8. Den kunnskapen som kreves, må da relateres til virksomhetens eller vedtakets omfang og de mulige konsekvensene den kan ha for miljøet. Dette følger av § 8 første ledd annet punktum.

8.6 Miljørettslige prinsipper

8.6.1 Gjeldende rett

8.6.1.1 Innledning

Det er ikke helt enkelt å få full oversikt over hvilke miljørettslige prinsipper som kan sies å gjelde i dag, hvilket innhold de antas å ha, og hvor i lovverket disse kommer til uttrykk. Dette skyldes bl.a. at det kan være ulike oppfatninger av hva som bør betegnes som et miljørettslig prinsipp. F.eks. regnes bærekraftig utvikling av noen som et selvstendig miljørettslig prinsipp, samtidig som det er tale om et mer overordnet mål, som igjen består av en rekke elementer (se kap. 8.2 foran) der flere miljørettslige prinsipper kan inngå. Videre skyldes det at en rekke prinsipper har ligget til grunn for utforming av lov- og regelverk uten at de uttrykkelig er nevnt i selve teksten. Mye av grunnlaget for miljørettslige prinsipper er dessuten ulovfestet. I en del tilfeller er også den rettslige status til et prinsipp usikker. Det er dessuten ikke alltid noen skarp avgrensning mellom prinsippene.

Nedenfor omtales derfor prinsippene både ut fra deres rolle som premissleverandør for gjeldende lovgivning, samtidig som det vises til noen lover eller forskrifter der prinsippene er nevnt uttrykkelig.

Oversikten er ikke uttømmende, men omfatter de prinsippene som har mest betydning i nasjonal rett.

8.6.1.2 Prinsippet om å forebygge miljøskade

Prinsippet om å forebygge miljøskade er et sentralt prinsipp i miljøretten. Prinsippet innebærer at man skal søke å unngå at skade på miljøet oppstår eller – hvis den allerede er oppstått – at den sprer seg, istedenfor at man søker å erstatte eller reparere skaden i etterkant. Prinsippet er særlig viktig der miljøskaden antas å bli vesentlig eller irreversibel, slik at gjenopprettende tiltak i etterkant vil være svært vanskelig eller umulig.

Prinsippet har bidradd til at en rekke tiltak er gjort avhengig av offentlig tillatelse for å vurdere på forhånd om virksomheten kan medføre miljøskade, og der det kan stilles vilkår for å forhindre slik skade, f.eks. akvakulturloven, vannressursloven, petroleumsloven og plan- og bygningsloven. Og selv om en konsesjonsordning ikke er blitt til med tanke på å prøve miljøkonsekvensene, vil miljøhensyn normalt være saklige hensyn som skal vektlegges når det utøves et fritt skjønn.

Prinsippet om å forebygge miljøskade kan også sies å ha bidradd til beslutninger om områdevern. Ved f.eks. å verne et representativt utvalg av norsk natur, søker man å hindre at arter eller naturtyper forsvinner.

Prinsippet om forebygging av miljøulemper er uttrykkelig nevnt i de innledende bestemmelsene og i art. 73 i EØS-avtalen (gjort gjeldende som norsk lov ved lov av 27. november 1992 nr. 109). Det er også nedfelt i forurensningsloven § 2, produktkontrolloven § 1 og kan sies å komme til uttrykk i vannressursloven § 5 annet ledd.

8.6.1.3 Prinsippet om integrering av miljøhensyn i offentlig myndighetsutøving

Prinsippet om integrering av miljøhensyn i offentlig myndighetsutøving er nært beslektet med prinsippet om å forebygge miljøskade. Prinsippet kommer dels til uttrykk i forskjellige formålsbestemmelser i ressurs- eller inngrepslovgivning, dels i bestemmelser som gir retningslinjer for skjønnsutøvelse. Dels beror prinsippet også på et ulovfestet grunnlag. I EØS-avtalen art. 73 sies det at «krav til vern av miljøet skal være en del av avtalepartenes politikk på andre områder» (art. 73 (2)).

8.6.1.4 Føre-var-prinsippet

Det tredje nasjonalt og internasjonalt alminnelig anerkjente miljørettslige prinsipp er føre-var-prinsippet. Også dette prinsippet henger nært sammen med prinsippet om å forebygge miljøskade. I vurderingen av hvordan miljøskade kan forebygges, vil det ofte være usikkerhet om hvilke miljøskader som kan forventes, hvor store de kan bli, og hvor stor sjansen er for at de inntrer. Føre-var-prinsippet gir en retningslinje for hvordan man bør håndtere denne usikkerheten. Prinsippet går ut på at mangel på full vitenskapelig visshet ikke skal brukes som begrunnelse for å la være å treffe tiltak for å hindre alvorlig eller uopprettelig miljøskade.

Prinsippet brukes både for å begrunne lovgivning, og når konkrete beslutninger skal treffes. Ved utforming av lovgivning er det i tilfelle tale om en kombinasjon av prinsippet om å forebygge miljøskade, som taler for at man hindrer miljøskade, og føre-var-prinsippet, som sier noe om hvilket grunnlagsom kreves for å handle.

I forvaltningspraksis er føre-var-prinsippet f.eks. kommet inn ved vurderinger av utsetting av fremmede organismer. Kunnskapsgrunnlaget om hvordan fremmede organismer påvirker økosystemet er mangelfullt og de potensielle skadevirkningene store. De samme to momenter – usikkerhet om konsekvensene og skadepotensial – trekkes frem i risikovurderinger etter genteknologiloven (jf. forskr. 16. desember 2005 nr. 1495 vedlegg 4). Og i kommentarene til rovviltforvaltningsforskriften heter det at «der det er usikkerhet knyttet til revirets utbredelse i forhold til dette ledd kan ikke en rovviltnemnd fatte vedtak om felling. I slike tilfeller må føre-var-prinsippet ligge til grunn, inntil revirets avgrensing er nærmere avklart.»

Føre-var-prinsippet ligger – sammen med prinsippet om å forebygge miljøskade – til grunn for fredningsprinsippet i viltloven og lakse- og innlandsfiskloven. Føre-var-prinsippet innebærer i denne sammenheng at usikkerhet om en bestand tåler høsting skal lede til at myndighetene ikke åpner for dette inntil ev. bedre kunnskap foreligger.

Føre-var-prinsippet nevnes uttrykkelig i EØS-avtalens fortale.

Føre-var-prinsippet er lovfestet i svalbardmiljøloven § 7. Begrepet beskrives der slik at «når et forvaltningsorgan mangler tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger et tiltak kan ha på naturmiljø eller kulturminner, skal myndighet etter denne lov utøves med sikte på å unngå mulige skadevirkninger på miljøet». I ny havressurslov nevnes føre-var-tilnærmingen som et blant flere hensyn for forvaltningen av de viltlevende marine ressurser og tilhørende genetisk materiale (§ 7 annet ledd bokstav a). Begrepet defineres ikke nærmere der.

Føre-var-prinsippet er først og fremst knyttet til myndighetsutøving. Som en regel der en privat part er direkte adressat for føre-var-prinsippet, kan nevnes forskr. 7. juni 2006 nr. 593 § 4 om bærekraftig skogbruk der det heter:

«Hogst kan normalt berre skje i område der det er gjennomført miljøregistreringar, jf. forskrift 4. februar 2004 nr. 449 om tilskott til skogbruksplanlegging med miljøregistreringar. Ved hogst i område der slike registreringar enno ikkje er gjennomførte, skal dei føre-var-tiltaka som er nedfelte i Levende Skog sine standardar leggjast til grunn.»

(Se også forskr. 4. februar 2004 nr. 447 om tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket § 7).

8.6.1.5 Økosystemtilnærmingen og prinsippet om samlet belastning

Det er nok ikke helt alminnelig å omtale økosystemtilnærmingen som et miljørettslig prinsipp. I arbeidet under biomangfoldkonvensjonen er den kalt en «strategi for integrert forvaltning av land, vann og levende ressurser» på det femte partsmøte i 2000. I Norge er økosystemtilnærmingen ett av de sentrale handlingsprinsippene i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Elementer i økosystemtilnærmingen kan sies å komme til uttrykk bl.a. i saltvannsfiskeloven § 4 første ledd, som hjemler forskrifter om beskatning av flora og fauna «som ødelegger verneverdige arter» (bokstav n) og «som er næringsgrunnlag for verneverdige arter» (bokstav o). Sammenhengene mellom arter er altså grunnlag for ev. høstingsbeslutninger. Ny havressurslov nevner økosystemtilnærmingen uttrykkelig som et hensyn for forvaltningen etter loven (§ 7 annet ledd bokstav b). Og i viltloven § 1 og lakse- og innlandsfiskloven § 1 er målet for forvaltningen av vilt og lakse- og innlandsfisk at naturens mangfold, produktivitet og artsrikdom bevares, dvs. også de artene som ikke er målet for høstingen.

Kjernen i økosystemtilnærmingen er at den innebærer en integrert forvaltning av menneskelige aktiviteter basert på økosystemenes dynamikk. Forvaltningsplanen for Barentshavet (St.meld. nr. 8 (2005 – 2006)) er et eksempel på at man har søkt å lage en forvaltningsstrategi der man tar økosystemet som utgangspunkt og ser på den samlede belastningen på økosystemet.

Det miljørettslige prinsipp om samlet belastning er et prinsipp som har eksistert også før økosystemtilnærmingen ble utviklet, men kan sies å ta høyde for det sentrale i tilnærmingen ved å se på summen av påvirkninger. Prinsippet om samlet belastning er lovfestet i svalbardmiljøloven § 8 og delvis i forurensningsloven § 2 nr. 2. Prinsippet kommer også til uttrykk i reglene om konsekvensutredning, jf. bl.a. formuleringen i vedlegg II i forskr. 1. april 2005 nr. 276:

«Når flere utbyggingstiltak i et område samlet kan få vesentlige virkninger skal tiltakets kumulative karakter i forhold til andre gjennomførte og planlagte tiltak i tiltakets influensområde vurderes. Der hvor reindriftsinteresser blir berørt skal de samlede effektene av planer og tiltak innenfor det enkelte reinbeitedistriktet vurderes.»

Også i vassdragsforvaltningen har prinsippet om samlet belastning i stadig sterkere grad vært vektlagt i praksis. Prinsippet har betydning både ved vurderingen av konsesjonsplikt etter vannressursloven § 8 og ved vurderingen av om konsesjon bør gis etter § 25. Viktigheten av å vurdere samvirkningen av flere mindre tiltak understrekes også i Olje- og energidepartementets Retningslinjer for små vannkraftverk (juni 2007) .Det vektlegges at en helhetlig tilnærming ivaretar miljøverdiene på best mulig måte, samtidig som den kan sikre god ressursutnyttelse. Prinsippet kommer også til uttrykk i vannressursloven § 35 nr. 6 og 7.

8.6.1.6 Kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaveren

Det har lenge vært et anerkjent prinsipp i forurensingsretten at «forurenseren skal betale». I forurensningsloven § 2 uttrykkes det slik at «kostnadene ved å hindre eller begrense forurensning og avfallsproblemer skal dekkes av den ansvarlige for forurensingen eller avfallet» (nr. 5). Også på andre områder er det tatt utgangspunkt i at den som skaper risikoen for skade på miljøet, må bære kostnadene ved å hindre at slik skade oppstår eller ved å rydde opp etter at slik skade er oppstått. Prinsippet får f.eks. sitt utslag i forskjellige vilkår om avbøtende tiltak som stilles ved en rekke typer virksomhet, f.eks. kraftutbygging, masseuttak, oljevirksomhet (f.eks. krav om nullutslipp) eller akvakultur (f.eks. tiltak mot rømning). Kostnadene ved slike tiltak må bæres av tiltakshaveren.

Svalbardmiljøloven § 9 lovfester et generelt prinsipp om at «miljøpåvirkeren skal betale», som ikke bare er knyttet til forurensning. Og kulturminneloven § 10 har som utgangspunkt at tiltakshaveren bærer utgiftene til gransking av automatisk fredete kulturminner som blir berørt av tiltaket, eller til avbøtende tiltak (§ 10 første ledd første punktum).

Prinsippet er imidlertid ikke gjennomført absolutt på alle områder. F.eks. bestemmer den samme § 10 i kulturminneloven at staten kan dekke utgiftene i særlige tilfeller, og at staten dekker utgiftene ved mindre private tiltak «dersom disse blir urimelig tyngende for tiltakshaveren» (første ledd annet og tredje punktum). Og den samme lovens § 15 a annet ledd sier at tiltak som fordyrer arbeider på et fredet kulturminne helt eller delvis skal dekkes av myndighetene. Et annet eksempel er knyttet til utslippstillatelsen for CO² for kraftvarmeverket på Mongstad gitt av Miljøverndepartementet 12. oktober 2006. Et av vilkårene for avtalen er at det skal etableres fullskala CO²-håndtering fra kraftvarmeverket innen utløpet av 2014. Gjennom en samarbeidsavtale legges det imidlertid opp til et spleiselag mellom Staten og Statoil for kostnadene knyttet til dette vilkåret.

Antagelig kan det oppstilles et rimelighets- eller forholdsmessighetskrav når myndighetene pålegger tiltakshaveren kostnader knyttet til forebygging eller gjenoppretting av miljøskade.

Et annet eksempel på at prinsippet nyanseres er forskjellige tilskuddsordninger til dekning av merkostnader knyttet til ivaretakelse av miljøverdier ved utøving av virksomheten (se f.eks. forskr. 4. februar 2004 nr. 447 om tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket).

Prinsippet om at forurenseren skal betale nevnes i EØS-avtalen art. 73. EUs miljøansvarsdirektiv, som ennå ikke er en del av EØS-avtalen, tar utgangspunkt i et generelt prinsipp om at en operatør som forvolder miljøskade eller fremkaller overhengende fare for slik skade, skal bære omkostninger ved de nødvendige forebyggende eller avhjelpende tiltak. Se nærmere omtale i kap. 8.6.3.

8.6.1.7 Prinsipper om miljøtilpasning av lovlig virksomhet

Noen miljørettslige prinsipper har ikke betydning for om en virksomhet kan etableres eller fortsettes, men sier noe om hvordanden bør utføres. Dette er bl.a. prinsippene om best mulig lokalisering og prinsippet om beste tilgjengelige teknologi.

Prinsippet om best mulig lokalisering går ut på at man skal velge den lokalisering for en virksomhet som tilsier minst inngripende miljøvirkninger. F.eks. kan Samla plan for vannkraftutbygninger sies å bygge på dette prinsippet. Det samme gjelder de nasjonale laksefjorder, der man søker å unngå oppdrettsvirksomhet i visse områder pga. mulige negative virkninger for villaksen. Prinsippet kommer også til anvendelse ved planlegging etter plan- og bygningsloven og ved konsekvensutredninger.

Prinsippet om best tilgjengelig teknologi innebærer at man tar i bruk den minst miljøbelastende teknikk som kan brukes for å oppnå virksomhetens formål. Prinsippet forekommer i forskjellige utforminger, hvor man i varierende grad trekker inn økonomiske vurderinger ved siden av miljømessige. Prinsippet er lovfestet i forurensningsloven § 2 nr. 3 og svalbardmiljøloven § 10. Knyttet til driftsmetoder kommer prinsippet til uttrykk i forskr. 2. april 1994 nr. 268 (Markaforskriften) § 4 – 1, der det går frem at «valg av foryngelsesmetoder skal skje etter en samlet vurdering av økologiske, miljømessige og driftsøkonomiske forhold». Også § 5 i forskr. 7. juni 2006 nr. 593 om bærekraftig skogbruk inneholder en rekke retningslinjer for miljøtilpasset drift, i tillegg til regler om restaurering og rehabilitering etter naturinngrep.

8.6.2 Internasjonal rett

8.6.2.1 Innledning

De under 8.6.1 nevnte prinsipper er ikke bare nasjonalt, men også internasjonalt anerkjente miljørettslige prinsipper, selv om det kan variere noe hva som anses som rekkevidden av det enkelte prinsipp. Nedenfor gis en oversikt over noen viktige eksempler på bruken av prinsippene i internasjonale avtaler. Oversikten er ikke uttømmende.

Mange av prinsippene har sitt utspring i såkalt «soft law», dvs internasjonale erklæringer eller retningslinjer som ikke er rettslig bindende. Disse har hatt stor betydning for rettsutviklingen på dette felt. De har hatt bred internasjonal tilslutning, og mange av prinsippene i disse ikke-bindende dokumentene har etter hvert kommet til uttrykk i mer bindende regler. De er tatt inn i fortalen til mange bindende traktater, og kommer også til uttrykk i en rekke operative traktatbestemmelser. Siden prinsippene i stor grad er gått over fra «soft law» til bindende internasjonal rett, er det nedenfor ikke uttrykkelig vist til de ikke bindende erklæringene eller retningslinjene, med mindre de illustrerer en utvikling som ennå ikke er nedfelt i bindende avtaler. Se omtale av dette i NOU 2004: 28 kap. 10.6 og 11.9 til 11.11.

8.6.2.2 Prinsippet om å forebygge miljøskade

Prinsippet om forebygging av miljøskade har ligget til grunn for en lang rekke internasjonale miljøavtaler om det marine miljø, forvaltning av fiskeressursene, beskyttelse av internasjonale vassdrag, forskjellige former for forurensning, konsekvensutredning og biologisk mangfold. Forpliktelsene om å regulere nærmere bestemte aktiviteter er først og fremst begrunnet med at man vil hindre at miljøskade oppstår. Slike forpliktelser er gjennomført i nasjonal rett gjennom en rekke lover, jf. kap. 8.6.1.2, uten at prinsippet nødvendigvis nevnes uttrykkelig. I en del internasjonale avtaler er prinsippet imidlertid tatt mer direkte inn i de operative bestemmelsene, f.eks. klimakonvensjonen art. 3 (3) («partene bør treffe forholdsregler for å forutse, forhindre eller minske årsakene til klimaendring og redusere skadevirkningene av slik endring»), biomangfoldkonvensjonen art. 14 (1) (a) («innføre hensiktsmessige rutiner som krever miljøkonsekvensanalyser av de prosjektene Parten foreslår og som antas å ha betydelige uheldige virkninger for biologisk mangfold, med sikte på å unngå eller begrense mest mulig slike konsekvenser»), samt i fortalen til denne konvensjonen. Og i OSPAR-konvensjonen art. 2 (1) (a) heter det:

«Traktatpartene skal i samsvar med konvensjonens bestemmelser ta ethvert mulig skritt for å forhindre og eliminere forurensning, og skal treffe de nødvendige tiltak for å beskytte sjøområdet mot skadevirkninger av menneskelig virksomhet, for på den måten å sikre menneskenes helse og bevare marine økosystemer …»

For biologisk mangfold blir dette nærmere presisert i konvensjonens vedlegg V, vedtatt 23. juli 1998, trådt i kraft for Norge 22. juli 2001, art. 2 (a) og (b):

1. treffe de nødvendige tiltak for å beskytte og bevare økosystemene og det biologiske mangfold i sjøområdet og, der det er praktisk mulig, gjenopprette marine områder som er blitt skadet, og

2. samarbeide om å vedta programmer og tiltak med dette mål for å regulere menneskelige aktiviteter identifisert ved hjelp av kriteriene i bilag 3.»

EØS-avtalens innledende bestemmelser og art. 73 nevner også prinsippet om å forebygge, jf. foran kap. 8.6.1.2.

8.6.2.3 Prinsippet om integrering av miljøhensyn i offentlig myndighetsutøving

Integrering av miljøhensyn i all myndighetsutøving kommer til uttrykk i flere internasjonale avtaler. Biomangfoldkonvensjonen art. 6 pålegger partene – etter deres forutsetninger og så langt det er mulig, å integrere bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold på en hensiktsmessig måte i relevante sektorielle eller tverrsektorielle planer, programmer og politikk. Lignende bestemmelser om sektorintegrering finnes bl.a. i den europeiske landskapskonvensjonen art. 5 (d), OSPAR vedlegg V art. 3, Ramsarkonvensjonen art. 3 (1) og klimakonvensjonen art. 3 (3) og (4) og art. 4.

8.6.2.4 Føre-var-prinsippet

Føre-var-prinsippet er nedfelt i forskjellig språkdrakt i en rekke internasjonale miljøvernavtaler. En av de første ikke-bindende internasjonale formuleringer finnes i Rio-deklarasjonen av 1992, der prinsippet er formulert slik:

«For å beskytte miljøet skal statene i stor utstrekning bruke føre-var-prinsippet i henhold til sine muligheter. Der hvor det foreligger trussel om alvorlig eller uopprettelig skade, skal ikke mangel på full vitenskapelig visshet kunne brukes som begrunnelse for å utsette kostnadseffektive tiltak for å hindre miljøforringelse» (se St.meld. nr. 13 (1992 – 93)).

For øvrig finnes prinsippet – i litt varierende språkdrakt – bl.a. i OSPAR art. 2 (2) (a), i en rekke andre konvensjoner om det marine miljø, i mange avtaler om forurensning, i både klimakonvensjonen (art. 3 (3)) og biomangfoldkonvensjonen (fortalen), i Cartagenaprotokollen om handel med og bruk av levende genmodifiserte organismer (art. 1) og i Stockholmkonvensjonen om persistente organiske forbindelser («POPs») (art. 4). I Avtale om gjennomføring av bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander art. 3 (1) og (2) heter det f.eks.:

1. Statene skal i vid utstrekning anvende føre-var-prinsippet for bevaring, forvaltning og beskatning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander med sikte på å verne de levende ressurser i havet og bevare det marine miljø.

2. Statene skal utvise større varsomhet ved usikre, upålitelige eller utilstrekkelige opplysninger. Mangel på tilstrekkelige vitenskapelige opplysninger skal ikke kunne brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe bevarings- og forvaltningstiltak.»

Langt fra alle konvensjoner som fastslår føre-var-prinsippet har slike detaljerte bestemmelser som Avtale om gjennomføring av bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander, men mange konvensjoner har i tillegg til føre-var-prinsippet også generelle bestemmelser om å fremskaffe kunnskap.

8.6.2.5 Økosystemtilnærmingen og prinsippet om samlet belastning

Det er få eksempler på at økosystemtilnærmingen nevnes direkte i konvensjonstekster. Biomangfoldkonvensjonen nevner selv ikke økosystemtilnærmingen. Men under biomangfoldkonvensjonen er økosystemtilnærmingen beskrevet som en strategi for integrert forvaltning av land, vann og levende ressurser. Dette er nærmere omtalt i NOU 2004: 28 kap. 11.9.

En rekke internasjonale regler bygger imidlertid på en slik tilnærming, der både elementene i økosystemet og de forskjellige påvirkninger ses i sammenheng. En slik tilnærming er tatt inn i annex V til OSPAR-konvensjonen. Også EUs vanndirektiv bygger på en slik helhetlig tilnærming.

I Avtale om gjennomføring av bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander kommer økosystemtilnærmingen slik til uttrykk i art. 5 (d):

«… stater … skal vurdere hvilken innvirkning fiske, annen menneskelig aktivitet og miljøfaktorer har på de bestander fisket er rettet mot, og på arter som tilhører det samme økosystem eller er forbundet med eller avhengig av disse bestander».

8.6.2.6 Kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaveren

Prinsippet om at forurenseren skal betale, står særlig sterkt i OECD og EU. Prinsippet er også nedfelt i en rekke internasjonale avtaler, men først og fremst regionale avtaler, bl.a. OSPAR- konvensjonen. Prinsippet er særlig rettet mot forurensning, men er i EU-retten utviklet i mer generell retning. Prinsippet om at forurenseren skal betale er tatt inn i EU-traktaten («Single European Act») art. 174 (2). Det er der ikke definert nærmere hva som ligger i begrepet «forurenser». I habitatdirektivet, som særlig dreier seg om naturvern, er det i fortalen sagt at «princippet om, at forureneren betaler, kun kan finde begrænset anvendelse i det særlige tilfælde, som bevaring av naturen udgør». Dette brukes som begrunnelser for at EU kan bidra med finansiering til gjennomføring av direktivet. Det avvises altså ikke at prinsippet i utgangspunktet kan gjelde også ved naturvern, men at anvendelsen er begrenset. I senere regelverk har EU brukt en utvidet forståelse av forurenseren betaler prinsippet. I miljøansvarsdirektivet legges til grunn at ansvaret for å forebygge, reparere eller erstatte hviler på «operatøren», som omfatter andre typer virksomhet enn forurensning, jf. nedenfor i kap. 8.6.3.

I OECD suppleres forurenseren betaler prinsippet i stadig flere vedtak med et «user-pays» prinsipp eller «naturressursbrukeren betaler». Begrunnelsen er at forurensning ikke er den eneste årsaken til økologisk skade, og at prisen for en naturressurs bør reflektere de virkelige kostnadene av påvirkningen på miljøet.

8.6.2.7 Prinsipper om miljøtilpasning av lovlig virksomhet

Prinsippet om beste tilgjengelige teknologi er nevnt i en rekke internasjonale avtaler om forebygging og begrensning av forurensning. Prinsippet blir imidlertid ofte moderert med en tilføyelse om at kostnadene ikke må være urimelig høye. Prinsippet er i liten grad videreutviklet med tanke på biologisk mangfold i juridisk bindende avtaler. Det samme gjelder prinsippet om best mulig lokalisering. Et eksempel på at det likevel er aktuelt også på andre områder enn forurensning, finnes i prinsippene og kriteriene for bærekraftig skogforvaltning FSC (Forest Stewardship Council). I prinsipp 7 om forvaltningsplan heter det bl.a. at det i planen skal beskrives og forsvares hvilke høstingsteknikker og utstyr som blir brukt («description and justification of harvesting techniques and equipment to be used»). Og FAOs retningslinjer for ansvarlig fiske («Code of Conduct for Responsible Fisheries») inneholder en rekke anbefalinger om fiskerimetoder og utstyrets beskaffenhet for å unngå eller begrense miljøskader.

8.6.3 Utenlandsk rett

Blant et utvalg av europeiske miljølover (Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Tyskland, Sverige) er føre-var-prinsippet, prinsippet om å forebygge fremfor å reparere og prinsippet om best tilgjengelig teknologi nevnt oftest og mest direkte i forskjellige lovtekster. I tillegg nevnes et prinsipp om at miljøpåvirkningen bør rettes opp ved kilden, noe som er nært beslektet med prinsippet om å forebygge fremfor å reparere og prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale. Også andre miljørettslige prinsipper nevnes i noen lover, herunder prinsipper som ikke er nevnt i kap. 8.6.1, f.eks. et «forsiktighetsprinsipp» (Finland og Tyskland).

Prinsippet om at forurenseren skal betale finnes i flere utenlandske lover om forurensning. Den tyske Bundesnaturschutzgesetz har imidlertid en bredere bestemmelse, som også kalles «forårsaker»-prinsippet. Bestemmelsen går ut på at den som forårsaker en miljørisiko, har ansvaret for enten å treffe tiltak for å unngå miljøforringelse, eller tiltak for å restaurere eller kompensere miljøskade (§ 19 (1) og (2)).

EUs miljøansvarsdirektiv, som ennå ikke er en del av EØS-avtalen, tar utgangspunkt i et generelt prinsipp om at en operatør som forvolder miljøskade eller fremkaller overhengende fare for slik skade, skal bære omkostninger ved de nødvendige forebyggende eller avhjelpende tiltak. Direktivet sier også at hvis myndighetene selv treffer slike tiltak, bør myndighetene sikre at omkostningene ved disse dekkes av operatøren. Ansvaret gjelder generelt for aktiviteter som er listet opp i direktivet, først og fremst aktiviteter knyttet til forurensning, eller for alle typer aktiviteter, hvis det er tale om skade på «beskyttede arter eller områder». Direktivet begrenser ansvaret ved å si at operatøren ikke bør bære omkostningene ved tiltak når skade eller risikoen skyldes begivenheter som operatøren ikke er herre over. Videre sies det at medlemslandene kan bestemme at ansvaret ikke skal gjelde hvis begivenheten «uttrykkelig er godkjent», eller risikoen for skade ikke kunne vært kjent. Operatøren bør uansett bære kostnadene som følger av lovpålagte tiltak eller vilkår for en tillatelse.

Også i den svenske miljöbalken legges det til grunn et bredere «tiltakshaveren-betaler» prinsipp. I bestemmelsene om Natura 2000 områder, sies det at den som får tillatelse til å gjøre et inngrep i et Natura 2000 område, skal bekoste de kompensasjonstiltak som myndighetene fastsetter, så langt det ikke anses som urimelig. Ved rimelighetsvurderingen tas det spesielt hensyn til om tiltaket ivaretar viktige samfunnshensyn. (Se miljöbalken 7 kap. 29a §.)

Elementer fra økosystemtilnærmingen finnes klarest i belgisk og tysk lov, uten at selve begrepet nevnes. Prinsippet om samlet belastning gjenspeiles i den tyske Bundesnaturschutzgesetz § 19 (3) om vurderingen av naturinngrep, der det kreves en samlet avveining av alle påvirkninger mot natur- og landskapsverdiene. Dette prinsippet kommer også til uttrykk i EUs habitatdirektiv art 6 (2), der det heter at et planlagt inngrep i et Natura 2000 område «som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og prosjekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentlig» skal vurderes med hensyn til virkningene på lokaliteten sett i forhold til bevaringsmålene for denne.

Noen land trekker eksplisitt inn en rimelighetsvurdering, dvs. at kostnadene ved å anvende et prinsipp ikke må være uforholdsmessig stor i forhold til miljørisikoen eller i forhold til det som rimeligvis kan forlanges.

Det varierer om prinsippene betegnes som prinsipper for myndighetsutøving, eller om de også retter seg til private. I den svenske miljöbalken f.eks., er prinsippet om å forebygge fremfor å reparere, prinsippet om best mulig teknikk og føre-var-prinsippet bygd inn i aktsomhetsbestemmelsen (2 kap. 3 §, se foran kap. 8.4.3)

For øvrig må oversikten over utenlandsk rett om miljørettslige prinsipper nødvendigvis ha karakter av eksempler, da utvalget av miljølover er mangfoldig og miljørettslige prinsipper kan være uttrykt på mange forskjellige måter, i tillegg til at miljørettslige prinsipper også kan være tatt inn i utenlandsk sektorlovgivning, som ikke er vurdert. Videre kan det i praksis ha utviklet seg ulovfestede miljørettslige prinsipper.

8.6.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at noen sentrale miljørettslige prinsipper lovfestes i naturmangfoldloven. Det gjelder føre-var-prinsippet (utk. § 9), prinsippet om samlet belastning (utk. § 10), prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale (utk. § 11) og prinsippet om miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder (utk. § 12). Utvalget foreslår at prinsippene «legges til grunn ved utøving av offentlig myndighet, herunder når et forvaltningsorgan tildeler tilskudd, og ved det offentliges utøving av eierrådighet» (utk. § 8). Utvalget foreslår også at aktsomhetsplikten skal utøves «i tråd med … prinsippene i §§ 8 til 11». For nærmere omtale vises til NOU 2004: 28 kap. 11.11.

8.6.5 Høringen

8.6.5.1 Generelt

Lovfesting av viktige miljørettslige prinsipper støttes enten direkte eller gjennom en generell tilslutning til de alminnelige bestemmelsene av

Justisdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning Statskog (SF), Økokrim, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Den Norske Advokatforening, Den Norske Turistforening, Energibedriftenes landforening, Friluftslivets fellesorganisasjon, LO, Natur og Ungdom, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, Norsk Botanisk forening, SABIMA, WWFog Greenpeace. samt Fylkesmennene i Hedmark, Oslo og Akershus, Rogaland, Sør-Trøndelag Telemarkog Østfold, Møre og Romsdal fylke, Sør-Trøndelag fylkeskommuneog Kvinnherad kommune.

Den Norske Advokatforeninguttaler f.eks. at prinsippene i §§ 9 til 12 «er alminnelig anerkjente prinsipper i andre deler av miljøretten. Prinsippene er relevante og viktige også når det gjelder bevaring og bærekraftig bruk av naturmangfoldet».

Justisdepartementetstøtter lovfesting av sentrale miljørettslige prinsipper, men mener at begrepet «legges til grunn» i § 8 kan være noe uklart. Justisdepartementet ber Miljøverndepartementet vurdere å bruke ordet «retningslinjer» istedenfor.

Også LOstøtter lovfesting av miljørettslige prinsipper, men mener at de ikke bør slå ensidig negativt ut for norske industri og sysselsetting.

Fiskeri- og kystdepartementetmener at bruken av prinsippene bør stå i et rimelig forhold til formålet med den myndighet som utøves, samt i forhold til mulige miljøkonsekvenser ved den berørte virksomhet.

Næringslivets Hovedorganisasjonmener at de foreslåtte prinsippene er forurensningsrettslige, og at dersom de skal utvides til generelle miljørettslige prinsipper, må disse anvendes i lys av det relevante område.

Universitetet for miljø- og biovitenskap er den eneste høringsinstansen som generelt går i mot lovfesting av miljørettslige prinsipper.

8.6.5.2 Føre-var-prinsippet

I tillegg til de instanser som gir sin generelle tilslutning til de alminnelige bestemmelsene eller lovfesting av miljørettslige prinsipper (se kap. 8.6.5.1) )støttes lovfesting av føre-var-prinsippet mer konkret av Bioteknologinemnda, Direktoratet for naturforvaltning, Norges geologiske undersøkelse, Helgeland museum, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Den Norske Turistforening, Greenpeace, Norges Naturvernforbund, Norsk ornitologisk forening,i tillegg til Fylkesmennene i Buskerud, Nordland, Nord-Trøndelag, Rogalandog Troms,og kommunene Osloog Stord.

Den Norske Turistforening, Fylkesmannen i Buskerudog Rogalandog Oslo kommunemener imidlertid at prinsippet er for svakt formulert i utvalgets lovutkast. Den Norske Turistforeningønsker at tiltak ikke skal iverksettes når virkningene på naturmiljøet er usikre. Fylkesmannen i Buskerudmener at ordet «vesentlig» bør strykes.

Følgende instanser går i mot eller mener at lovfesting av føre-var-prinsippet er problematisk: Universitetet for miljø- og biovitenskap, Norskog, Norges skogeierforbund, Statnett SF, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Troms fylkeslandbruksstyre, Frøya, Ålesundog Gjøvik kommuner.Det anføres at praktiseringen av føre-var-prinsippet ofte vil medføre utøvelse av skjønn, og at det kan være vanskelig å vurdere hva som ligger i «tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger en beslutning kan ha for naturmiljøet» og «skal det tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på miljøet». Det uttrykkes videre bekymring for at bestemmelsen kan være en sovepute mot å bruke ressurser på aktivt å framskaffe kunnskap slik at beslutningsgrunnlaget blir bra nok. Det sies også at en konsekvent gjennomføring av føre-var-prinsippet kan bli svært kostbart.

Også noen av de instanser som støtter lovfesting av føre-var-prinsippet, ønsker en noe klarere ordlyd.

Noen høringsinstanser kobler føre-var-prinsippet opp mot kravet om kunnskapsgrunnlaget i utk. § 7, og reiser spørsmålet i hvilken grad tiltakshaver kan pålegges å skaffe et nødvendig kunnskapsgrunnlag. Noen instanser ønsker en slik plikt.

8.6.5.3 Prinsippet om samlet belastning

I sine generelle uttalelser om lovfesting av miljørettslige prinsipper støttes prinsippet om samlet belastning av Justisdepartementet, Økokrim, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Den Norske Advokatforening, Norges Naturvernforbund, NJFF, WWF, Natur og Ungdom, Norsk Botanisk Forening, Greenpeace, LO, SABIMA, Friluftslivets fellesorganisasjon, Den Norske Turistforening, ­Fylkesmennene i Oslo og Akershus, Telemark, Rogaland, Østfold og Hedmark,Møre og Romsdal fylke, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Regionrådet for Nord-Gudbrandsdalog Kvinnherad kommune.Utover disse støttes bestemmelsen konkret av Bioteknologinemnda, Direktoratet for naturforvaltning, Stord kommune,og Fylkesmennene i Nordlandog Troms.

SABIMAog Naturhistorisk museum ved Universitetet i Osloønsker at Fylkesmannen gis en utvidet innsigelsesrett når summen av tiltak i en eller flere kommuner vil kunne gi negative effekter. Denne innsigelsesretten bør etter deres syn også gjelde om enkeltsakene ikke berører nasjonale eller regionale miljøverdier.

Norsk institutt for jord- og skogkartleggingmener at det er viktig å betone samlet belastning i et større geografisk perspektiv, over flere administrative grenser og gjennom en lang tidsperiode.

Norskogmener at det må konkretiseres hvordan paragrafen skal anvendes før den ev. kan aksepteres.

Direktoratet for naturforvaltningpeker på likhetsprinsippet som et viktig argument for å se helhetlig på utviklingen i et område:

«En viktig erfaring med forvaltning av landskapsvernområder er at det er vanskelig å regulere og hindre mindre inngrep som isolert sett ikke endrer landskapets art og karakter vesentlig, men som helt klart kan gi store lokale effekter og legge grunnlaget for en utvikling som på sikt kan endre landskapsbildet. En «bit for bit» utvikling kan på lang sikt bli en av de største truslene mot bevaring naturmangfoldet både i og utenfor verneområder. Innenfor villreinforvaltningen har en de siste årene sett at en bit-for-bit forvaltning av arealene i stadig sterkere grad reduserer villreinens leveområde og isolerer villreinbestander.

Målsettingen om å praktisere likhet i den offentlige forvaltningen har i en del tilfeller blitt brukt som argument for å tillate uheldig virksomhet (f.eks. byggetiltak) i sårbare naturområder. Det er viktig at prinsippet i § 10 både gjør seg gjeldende i områder hvor utviklingen allerede har medført vesentlig forringelse av naturverdier og at det får betydning for avgjørelser i områder der det er grunn til å tro at avgjørelsen kan medføre ytterligere press i fremtiden. Da det kan være vanskelig å forutsi utviklingen i et område, må det ikke stilles for strenge krav til visshet om fremtidig press.

DN mener derfor at dette er en meget viktig bestemmelse.»

8.6.5.4 Kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaveren

Lovfesting av prinsippet om at «miljøpåvirkeren skal betale» støttes av Justisdepartementet, Bioteknologinemnda, Direktoratet for naturforvaltning, Økokrim, Statnett SF, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Den Norske Advokatforening, Den Norske Turistforening, Norsk Botanisk Forening, LO, SABIMA, Norges Naturvernforbund, NJFF, WWF, Natur og Ungdom, Energibedriftenes landsforening, Greenpeace, Friluftslivets fellesorganisasjon, Friluftsrådenes Landsforbund, Fylkesmennene i Aust-Agder, Hedmark, Nordland, Oslo og Akershus, Rogaland, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms,og Vest-Agder,Møre og Romsdal fylke, Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal, Kvinnherad kommune,og Stord kommune.

Energibedriftenes landsforeningsier:

«Dette er et internasjonalt akseptert prinsipp som EBL støtter. For flere av våre medlemmer har dette lang praksis, særlig knyttet til vassdragsreguleringsloven. Her betales både generelle konsesjonsavgifter til stat og kommuner, og spesielle fiske- og jaktfond for å bøte på skader på naturmiljøet. I tillegg er det vilkår i konsesjonen som har spesielt fokus mot miljøfaglige forhold, og vi forventer at disse forholdene fortsatt vil reguleres i forhold til sektorlovgivningen.»

Den Norske Advokatforening støtter prinsippet, men viser samtidig til det tilsvarende prinsippet i forurensningslovens § 7, annet ledd, fjerde punktum, som begrenser tiltaksplikten til «tiltak som står i rimelig forhold til de skader og ulemper som skal unngås». Analogt med dette mener foreningen at tiltaksplikten etter utk. § 66 fjerde ledd – som er en operativ bestemmelse basert på prinsippet – bare skal gjelde i den grad det er rimelig etter en samlet vurdering. I samme retning uttaler Statnett SFseg.

Statnett SFmener at prinsippet oppfattes som et riktig prinsipp, «så lenge det forutsettes at dette baseres på en nytte/kostnadsavveining, jf. § 12 og at tiltakshaver kan påvirke hvordan retting best kan skje.»

Næringslivets Hovedorganisasjonmener at kunnskap om virkninger og årsakssammenhenger i naturforvaltningen er mer usikre enn om virkninger av utslipp, og at prinsippet må anvendes i lys av dette.

Statkraft Energi ASuttaler at bestemmelsen ikke må føre til dobbelkostnad for tiltakshaver som blir pålagt restaureringstiltak etter særlover.

Følgende instanser har innvendinger mot bestemmelsen: Universitetet for miljø- og biovitenskap, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL), Norges skogeierforbund, Norsk almenningsforbund, Norskog, Utmarkskommunenes sammenslutning,Innherad, Hattfjeldalog Stor-Elvdal kommuner og Statkraft Energi AS.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL), Norges skogeierforbund,og Norsk Almennings Forbundmener at kostnadene ved tiltak eller vern blir skjøvet over fra staten på «tiltakshaver», noe de mener er urimelig. Norskog mener at utvidelsen at prinsippet til «miljøpåvirkeren» istedenfor «forurenseren» innebærer store konsekvenser. Norskog viser til at nær sagt all aktivitet påvirker på en eller annen måte miljøet, og at det må være en grense for hva miljømyndighetene kan definere inn under begrepet.

Utmarkskommunenes sammenslutningmener at det må vises til forurensningsloven § 8, der prinsippet om at forurenseren betaler avgrenses mot «vanlig forurensning fra fiske, jordbruk og skogbruk, og fra boliger, fritidshus og kontorer». Utmarkskommunenes sammenslutning mener at tilsvarende begrensninger må gjelde etter naturmangfoldloven § 11. Tilsvarende uttalelse kommer fra Hattfjelldalog Innherad kommune.

Universitetet for miljø- og biovitenskapsier at prinsippet forutsetter både at miljøpåvirkeren lar seg identifisere og at kostnadene lar seg beregne.

8.6.5.5 Prinsippet om miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder

Bestemmelsen støttes av Justisdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Økokrim, Norsk institutt for jord- og skogkartlegging, Den Norske Advokatforening, Norsk botanisk forening, Friluftsrådenes Landsforbund, NJFF, Friluftslivets fellesorganisasjon, Greenpeace, LO, Norges Naturvernforbund, Fylkesmennene i Oslo og Akershus, Telemark, Sør-Trøndelag, Rogaland, Nordlandog Tromsog Møre og Romsdal fylke.

Norsk Sau og Geituttaler:

«Vi må forvente dynamikk i lovverk og forvaltningsverktøy. Miljøvennlige driftsformer som i vesentlig grad baseres på utmarksbeitebruk må ikke kveles av rigide rammer. Beitebruk er skjøtselarbeid i det biologiske mangfoldet og må prioriteres og løftes fram av offensiv tilrettelegging.»

Norges Jeger- og Fiskerforbundtar opp problematikken med overbeite, men knytter kommentaren ikke direkte opp til § 12:

«Bærekraftbegrepet må også sees i sammenheng med eventuelle utfordringer i forhold til overbeiting. Dette er en reell problemstilling som biomangfoldlovutvalget er inne på. Overbeitingsproblematikken strekker seg utover de utfordringer man har med tamreindriften på Finnmarksvidda, og har gitt og vil også i framtiden gi utfordringer i forhold til tettheten av hjorteviltbestandene og dels i forhold til forholdet mellom viltbestander og husdyr på utmarksbeite. På dette punktet mener NJFF at lovforslaget ikke i tilstrekkelig grad fanger opp de utfordringene man kan stå overfor både i forhold til bærekraft-begrepet og i forhold til virkemiddelbruken.»

Noen høringsinstanser har innvendinger mot bestemmelsen. Norges geologiske undersøkelsemener at paragrafen langt på vei er dekket opp ved § 6 annet ledd. Oslo kommuneuttaler seg i samme retning, når den uttaler at bestemmelsen bør endres slik at den er mer i tråd med § 6. Jernbaneverketmener at det ikke går klart frem «hvor grensen går i forhold til hva som skal utredes og hvor mye hensyn som skal tas, særlig innenfor drift og vedlikehold». Jernbaneverket kobler bestemmelsen også opp til aktsomhetsplikten i § 6. Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdalmener at paragrafen ikke trengs ved siden av formålsparagrafen i lovforslaget og det frivillige miljøansvaret som næringene selv tar på seg.

Norsk institutt for jord- og skogkartleggingetterlyser også her – som ved prinsippet om samlet belastning – at man søker å få til løsninger på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Som eksempel nevnes at områder med behov for ytterligere beitedyr samarbeider med områder hvor det er overskudd av beitedyr i forhold til beitearealer.

8.6.6 Departementets vurdering

8.6.6.1 Innledning

Utvalgets forslag om lovfesting av miljørettslige prinsipper er en viktig del av å konkretisere hva som ligger i bærekraftig bruk. Det er videre ment å bidra til en bedre samordning av naturforvaltningen på tvers av sektorer ved å angi hvilke prinsipper som skal anvendes, og hva som ligger i det enkelte prinsipp. Departementet mener det er vesentlig at en ny, generell naturmangfoldlov inneholder sentrale miljørettslige prinsipper. En slik lovfesting er i tråd med utviklingen både i nasjonal og internasjonal rett.

Departementet har vurdert om flere eller andre prinsipper burde lovfestes enn de utvalget har forslått. Særlig prinsippet om å forebygge fremfor å reparere kunne vært aktuelt å lovfeste. På den annen side er dette et prinsipp som først og fremst ligger til grunn for utforming av lover, f.eks. kan en tillatelsesordning være begrunnet med det. Og i sin helt generelle form – å unngå skade på naturmangfoldet heller enn å reparere den – har bestemmelsen mer karakter av et mål, og er ivaretatt i lovens formålsbestemmelse og de mer konkrete målene i §§ 4 og 5.

Heller ikke prinsippet om integrering av miljøhensyn i offentlig myndighetsutøving egner seg etter departementets syn særlig godt for lovfesting som et miljørettslig prinsipp.

Departementet har også vurdert om økosystemtilnærmingen burde komme til uttrykk på annen måte enn, slik utvalget foreslår, gjennom flere forskjellige paragrafer, bl.a. målene for naturtyper, økosystemer og arter, aktsomhetsplikten, og flere av de miljørettslige prinsippene. Departementet er imidlertid enig med utvalget i at økosystemtilnærmingen vanskelig kan fanges i én bestemmelse (jf. NOU 2004: 28 kap. 11.9), og departementet foreslår derfor ikke dette som et eget prinsipp. Prinsippet om samlet belastning er imidlertid et svært sentralt element i økosystemtilnærmingen, noe som etter departementets mening understreker viktigheten av å ha med dette prinsippet i de alminnelige bestemmelsene. Også § 13 om kvalitetsnormer for naturmangfold er viktig i en økosystemtilnærming.

Departementet kan heller ikke se at andre viktige miljørettslige prinsipper er utelatt. Departementet mener dessuten at de prinsippene utvalget foreslår allerede er godt forankret i gjeldende rett, selv om noen gis et noe bredere anvendelsesområde enn i dag. Departementet følger derfor utvalget når det gjelder valg av prinsipper, men foreslår noen justeringer i formuleringen av det enkelte prinsipp, jf. nedenfor.

8.6.6.2 Betydningen av miljørettslige prinsipper

Betydningen av prinsippene er at disse skal være en rettesnor for utforming av ny lovgivning og annet regelverk, for tolkning av lover og regler og ved utøving av skjønn etter naturmangfoldloven eller andre lover. Prinsippene har betydning både ved fastsetting av generelle forskrifter og ved individuelle avgjørelser, herunder beslutninger om tildeling av tilskudd. Av § 7 fremgår dessuten at de skal være veiledende ved utøving av det offentliges «forvaltning av fast eiendom».

Prinsippenes betydning vil være begrenset ved regelbundne vedtak som ikke gir rom for å trekke inn miljøhensyn, noe som særlig kan være tilfelle ved enkelte tilskuddsordninger. Målet må i slike tilfeller være at man trekker inn de miljørettslige prinsippene ved revisjon av det regelverket som slike tilskuddsordninger er hjemlet i.

Ved vedtak der forvaltningen etter denne eller andre lover har rom for skjønn, vil prinsippene komme inn som en retningslinje for forvaltningen. Den konkrete anvendelsen av et prinsipp vil bero på en helhetsvurdering hvor prinsippet anvendes i lys av den aktuelle lovens rammer og formål. Prinsippene vil i så fall være med på å angi hva som er saklige hensyn å ta ved avgjørelsen.

Prinsippene har ikke direkte virkning på en slik måte at de kan håndheves gjennom rettssystemet. Mener man at et eller flere av prinsippene ikke er vektlagt i tilstrekkelig grad, må en eventuell sak anlegges med grunnlag i den konkrete beslutningen som er tatt. Anvendelsen av prinsippet må da vurderes i lys av det øvrige grunnlaget for beslutningen, f.eks. hensyn som den aktuelle lov som beslutningen bygger på, trekker frem. Det vil også kreves rettslig interesse i forhold til den type beslutning som er tatt.

Ut fra dette rettslige utgangspunktet er departementet enig med Justisdepartementet i at ordene «skal legges til grunn» i utk. § 8, kan være noe forvirrende. Departementet foreslår derfor å tilføye ordene «som retningslinjer» i paragrafen.

Prinsippene er rettet til offentlig virksomhet, og gjelder dermed ikke direkte for private.

Departementet har overveid om tilføyelsen «herunder når et forvaltningsorgan tildeler tilskudd» burde sløyfes. Normalt vil det i disse tilfeller være tale om offentlig myndighetsutøving. Departementet mener likevel at de økonomiske virkemidlene er så sentrale når det gjelder vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold, at bestemmelsen bør bli stående for å understreke viktigheten av slike.

8.6.6.3 Føre-var-prinsippet

Departementet er enig med utvalget i at føre-var-prinsippet, som er sentralt for avgjørelser om naturmangfoldet, foreslås lovfestet. Føre-var-prinsippet er godt etablert i gjeldende rett (jf. kap. 8.6.1.4), og lovfestingen vil neppe medføre umiddelbare konsekvenser for forvaltningsutøvelsen etter andre lover. Det er videre sentralt i en rekke internasjonale avtaler som Norge er bundet av, og er ofte nevnt i nyere utenlandsk miljølovgivning.

Flertallet av høringsinstansene støtter bestemmelsen, men det er også en del instanser som er skeptiske. Det fremheves bl.a. at prinsippet ikke bør være en sovepute mot å bruke ressurser på å fremskaffe kunnskap. Departementet er enig i dette, men vil samtidig understreke at funksjonene og prosessene i økosystemene er kompliserte, og kunnskapsgrunnlaget vil derfor neppe i overskuelig fremtid være fullt ut tilstrekkelig.

I kap.8.5.5.2 har departementet drøftet forholdet mellom bestemmelsen om kunnskapsgrunnlaget og føre-var-prinsippet. Utgangspunktet er at forvaltningen skal bygge sine beslutninger på et så godt kunnskapsgrunnlag som mulig. Når det likevel er usikkerhet om konsekvensene for miljøet, skal forvaltningen i sin skjønnsutøvelse legge vekt på denne usikkerheten slik at beslutningen legger til rette for at vesentlig skade unngås. For likevel å understreke at forvaltningen bør tilstrebe et best mulig kunnskapsgrunnlag, foreslår departementet at bestemmelsen om kunnskapsgrunnlaget plasseres rett foran føre-var-prinsippet i loven. Departementet vil også påpeke at en tiltakshaver i saker som krever offentlig tillatelse, normalt vil og bør kunne bidra med opplysninger som styrker beslutningsgrunnlaget. Dette er også i tråd med alminnelig forvaltningsrett, jf. kap. 8.5.5.4.

Det er også en del usikkerhet om ordlyden som utvalget foreslår. Departementet har sett nærmere på dette, og mener at bestemmelsens ordlyd med fordel kan suppleres med formuleringene i internasjonale avtaler og retningslinjer. Suppleringen innebærer at der det foreligger en risiko for skade på naturmangfoldet skal man handle, selv om kunnskapsgrunnlaget er usikkert. Se nærmere om dette i omtalen av bestemmelsen i kap. 21.

Noen høringsinstanser mener at bestemmelsen er for svak, bl.a. foreslås at ordet «vesentlig» bør strykes.

Utvalget har bygget sin bestemmelse om føre-var-prinsippet over samme lest som den tilsvarende bestemmelsen i svalbardmiljøloven. Forskjellen er at svalbardmiljølovens bestemmelse har en strengere miljønorm innebygd ved at den skade som skal unngås ikke trenger å være «vesentlig». Departementet antar at denne kvalifiseringen i naturmangfoldloven er tatt inn fordi denne er helt generell, i motsetning til svalbardmiljøloven, som skal ivareta det spesielt sårbare miljøet på Svalbard. Departementet er enig i at det er grunn til å gjøre en slik forskjell, som dessuten er i tråd med utforminger av prinsippet i internasjonalt. Istedenfor «vesentlig skade» brukes imidlertid i internasjonal rett ofte uttrykket «alvorlig eller irreversibel» skade. Departementet foreslår at de samme begrepene brukes i naturmangfoldloven § 9. Dette er ment som en presisering, ikke en innholdsmessig endring i forhold til utvalgets begrep «vesentlig» skade.

Ordet «alvorlig» må tolkes slik at en skade som påføres truet natur, raskere vil bli betegnet som alvorlig enn den samme skaden på annen natur. I tillegg kan en skade på natur som er truet fra før fort være irreversibel.

Hva som er «alvorlig eller irreversibel» skade på naturmangfoldet må også leses i lys av de bevaringsmålene som er stilt opp i §§ 4 og 5: Er det tale om en skade som ikke i særlig grad påvirker muligheten til å nå disse målene, vil det neppe være tale om en alvorlig eller irreversibel skade i lovens forstand.

Noen høringsinstanser understreker at anvendelse av de miljørettslige prinsippene, herunder føre-var-prinsippet, bør stå i et rimelig forhold til tiltaket og de mulige miljøkonsekvensene. Departementet vil vise til at det ligger et skjønnsrom i den øvrige formuleringen av prinsippet slik departementet foreslår det, i og med at mangel på kunnskap «ikke skal brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak». Hvilkeforvaltningstiltak vil henge sammen med trusselens karakter og skadens mulige omfang. «Forvaltningstiltak» kan variere fra f.eks. vilkår i en tillatelse til å nekte en tillatelse eller treffe vedtak om vern.

Det må foretas en helhetsvurdering av omfanget av den potensielle skaden sett i forhold til den aktuelle virksomheten og risikoen for at skaden virkelig inntrer. Den aktuelle lovs formålsbestemmelse og andre retningslinjer for skjønnsutøvelsen må tas med i en slik helhetsvurdering.

Føre-var-prinsippet har betydning både ved beslutninger om bærekraftig bruk og ved beslutninger om vern. Ved bærekraftig bruk innebærer prinsippet at man ved regulering av virksomheten tar høyde for usikkerhet om konsekvensene av den aktuelle påvirkningen. Usikkerheten kan f.eks. gå ut på hvilke funksjoner i økosystemet som blir påvirket av virksomheten og ev. hvordan. Ved virksomhet som er avhengig av tillatelse, betyr prinsippet at det kan knyttes vilkår til tillatelsen eller at søknaden ev. avslås, hvis viktige miljøverdier står på spill og kunnskapsgrunnlaget ikke er tilstrekkelig til å kunne si at det ikke vil oppstå alvorlig eller irreversibel skade. Forvaltningens vedtak begrunnes i slike tilfeller altså med at det foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel miljøskade, uten at det må godtgjøres at risikoen for at slik skade inntrer er større enn at skaden ikke inntrer. Beslutningen må imidlertid være i samsvar med alminnelig forvaltningsrett, dvs. at den alminnelige utredningsplikten gjelder, at det ikke skal tas utenforliggende hensyn og at avgjørelser ikke skal være vilkårlig, sterkt urimelig eller et utslag av urimelig forskjellsbehandling.

Gitt den usikkerheten som kan være knyttet til påvirkninger på biologisk mangfold, særlig i et langsiktig perspektiv, er avgjørelser om vern et mulig valg basert på føre-var-prinsippet. Ved å ha et strengt regime for et representativt utvalg av naturen, tar man sikte på å sikre arter, naturtyper og genetisk mangfold for fremtiden. Dette gjelder både arter som man ennå ikke kjenner eksistensen av, og kjente arter, men der man er usikker på effekten av konkrete enkeltpåvirkninger eller summen av påvirkninger som artene er utsatt for.

8.6.6.4 Prinsippet om samlet belastning

Departementet mener at prinsippet om samlet belastning gjenspeiler et sentralt element i økosystemtilnærmingen. Den gradvise forvitring av leveområder er en vesentlig trussel mot det biologiske mangfold, og inngrepene finner gjerne sted bit for bit, over tid, til den samlede belastningen er så stor at leveområder, arter eller genetisk mangfold kan gå tapt. Det er derfor en utfordring å se de samlede påvirkningene i sammenheng. Dette gjelder ikke bare påvirkninger med direkte lokal tilknytning, men også mer generelle påvirkninger som klimaendringer eller langtransporterte forurensninger, som bidrar til belastningen på økosystemene. Et viktig verktøy for å se belastninger i sammenheng er planlegging etter plan- og bygningsloven. Et annet viktig verktøy kan være områdevern etter naturmangfoldloven. Prinsippet om samlet belastning bør imidlertid gjelde mer generelt. Det vil si at myndighetene ved avgjørelser etter det enkelte sektorlovverk må ta hensyn til andre eksisterende eller planlagte inngrep.

Resultatet av en slik vurdering trenger ikke nødvendigvis å være at tiltak ikke tillates. Som ellers vil det i en vurdering ut fra fritt skjønn måtte legges vekt på en rekke kryssende hensyn. Naturverdiene i en gitt sak vil ikke nødvendigvis måtte få gjennomslag. I en del tilfeller kan også en konsentrering av påvirkninger være hensiktsmessig for å la andre områder med større naturverdier være mer upåvirket. Prinsippet om samlet belastning krever imidlertid at myndighetene ikke kan la være å se påvirkningene i sammenheng når miljøpåvirkningen vurderes.

En vurdering om samlet belastning må skje innenfor de rammene som følger av det enkelte regelverks formål og vurderingstemaer. F.eks. skjer godkjenning av landbruksveier etter forskr. 20. desember 1996 nr. 1200 om planlegging og godkjenning av veier for landbruksformål. Prinsippet om samlet belastning praktiseres allerede i dag ved myndighetsutøving etter denne forskriften. Når en søknad om ny vei behandles, vurderer landbruksmyndighetene det samlede veinett som allerede eksisterer, innvirkningen på miljøet dersom det kommer ny vei i tillegg til eksisterende vei og muligheten for at det vil komme søknader om andre veier etter at denne er behandlet. At miljøpåvirkningen vektlegges, følger av forskriften § 3 – 3, der det heter at det ved avgjørelsen skal «legges vekt på de miljømessige konsekvenser bygging og bruk av veien vil ha for naturmiljø, landskap, kulturminner og friluftsliv». Lovfesting av prinsippet om samlet belastning i naturmangfoldloven synliggjør i dette tilfelle at «miljømessige konsekvenser» ikke bare betyr virkningen av den enkelte vei isolert sett, men også virkningen av veien sett i sammenheng med andre veier eller andre påvirkninger.

Den samme forskriften kan også brukes til å illustrere grensen for betydningen av prinsippet om samlet belastning. I forskriften § 1 – 2 er noen tiltak unntatt fra forskriftens virkeområde. Dette er bl.a. «opparbeidelse av oppstillingsplass for landbruksmaskiner til bruk på eiendommen, og enkle driftsveier som medfører bare ubetydelige terrenginngrep. Med ubetydelige terrenginngrep menes fylling eller planering over korte strekninger som ikke fører til mer enn 1 meter avvik fra opprinnelig terrengnivå.» Et prinsipp om samlet belastning i naturmangfoldloven kan ikke føre til at disse unntakene likevel må behandles etter forskriften. Skulle man ut fra prinsippet om samlet belastning komme til at slike veier likevel burde falle inn, må forskriften i tilfelle endres.

8.6.6.5 Kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaveren

Departementet er enig med utvalget i at prinsippet om at «forurenseren skal betale» lovfestes som et mer generelt miljørettslig prinsipp. Prinsippet kommer til uttrykk flere steder i gjeldende rett, jf. kap. 8.6.1.6, og er et viktig prinsipp i EU-retten, jf. kap. 8.6.2.6. Viktig er også at EUs miljøansvarsdirektiv, som ennå ikke er en del av EØS-avtalen , tar utgangspunkt i et bredere prinsipp enn bare knyttet til forurensning.

De kostnadene som etter prinsippet er tiltakshaverens ansvar, er «kostnadene ved å hindre eller begrense» miljøskade. Dette kan være kostnadene ved forebyggende eller avbøtende tiltak, eller kostnader knyttet til utredning av miljøkonsekvenser. Prinsippet er imidlertid avgrenset mot alminnelige erstatningsrettslige regler.

Prinsippet medfører en internalisering av miljøkostnader, slik at de blir tatt med som en utgiftspost i regnskaper og budsjetter. En slik internalisering vil kunne gjøre at kostnadene til forebyggende eller gjenopprettende tiltak får utslag i prisene for varer og tjenester som kan påvirke miljøet.

Det er viktig å understreke at prinsippet også handler om rettferdighet. Alternativet er at andre enn den som står for miljøforringelsen må betale, noe som vil oppleves som urimelig. Prinsippet skal også bidra til at naturmangfoldet tas vare på og at man skal tenke seg godt om før man tillater inngrep som forringer eller ødelegger naturverdier.

Departementet mener også at prinsippet er en naturlig konsekvens av et generelt forvalteransvar, der den enkelte må ta ansvar for de negative konsekvensene som følger av egne handlinger.

Prinsippet gjelder imidlertid ikke uavkortet. For det første vil det kunne tenkes tilfeller der det ikke vil være rimelig eller hensiktsmessig at en tiltakshaver som utfører tiltak som kommer hele samfunnet til gode, bærer alle omkostninger av miljømessig karakter. For det andre vil ikke prinsippet være til hinder for at det offentlige utfører svært ønskelige miljøtiltak som ville være urimelig byrdefullt eller vanskelig å gjennomføre for private. Departementet foreslår derfor at prinsippet nyanseres slik at både tiltakets og skadens karakter trekkes inn ved vurderingen av om det er rimelig at kostnadene ved miljøforringelsen bæres av tiltakshaveren.

Som de øvrige miljørettslige prinsippene, er heller ikke prinsippet om at «miljøpåvirkeren skal betale» en regel som gjelder direkte, jf. kap. 8.6.6.2 om betydningen av de miljørettslige prinsippene. Det er de operative bestemmelsene – enten i denne eller andre lover – som avgjør hvilket ansvar som helt konkret pålegges tiltakshaveren, ikke selve prinsippet i § 11. Prinsippet anvendes allerede i stor utstrekning etter flere lover, der det f.eks. aksepteres at det settes tyngende vilkår for et tiltak for å kompensere for miljøulemper, jf. kap. 8.6.1.6. I tillegg til prinsippet i § 11 vil da også den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren gjelde, slik at adgangen til å stille vilkår bl.a. må ses i lys av den aktuelle lovs formålsbestemmelse, og det må være saklig sammenheng mellom vilkårene og den tillatelsen som gis. Vilkårene må heller ikke være urimelig tyngende. Prinsippet i § 11 vil imidlertid være med på å tolke hva som ligger i saklig sammenheng og hva som er urimelig tyngende.

Prinsippet har bl.a. betydning for utformingen av §§ 69 og 70 i naturmangfoldloven. Også disse bestemmelsene nyanserer prinsippet. Ansvaret etter bestemmelsene er knyttet opp til overtredelser av loven, dvs. at lovlig virksomhet i utgangspunktet ikke omfattes (§ 69). Kun hvis lovlig virksomhet har fått uforutsette følger, kan tiltakshaveren pålegges gjenopprettende tiltak (§ 70). Etter begge disse bestemmelsene foretas også en rimelighetsvurdering. Andre bestemmelser i naturmangfoldloven der prinsippet kommer inn er f.eks. §§ 28 og 48 annet ledd.

Departementet vil ellers understreke at bestemmelsen bruker begrepet «skade», det vil si at ikke enhver miljøpåvirkning vil falle inn under prinsippet.

8.6.6.6 Prinsippet om miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder

Prinsippet om miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder er etter departementets mening et viktig prinsipp for bærekraftig bruk. Prinsippet åpner for bruk av naturressursene, men på en måte som er best mulig tilpasset naturverdiene slik at ressursene kan brukes i et langsiktig perspektiv. Prinsippet er godt etablert i både nasjonal og internasjonal rett, opprinnelig knyttet til forurensning, men etter hvert også innen regelverk og retningslinjer for f.eks. primærnæringer som skogsdrift og fiskeri (jf. kap. 8.6.1.7 og 8.6.2.7). Hvordan naturressursene utnyttes er også et av perspektivene i definisjonen av bærekraftig bruk i biomangfoldkonvensjonen, jf. kap. 8.2.2. Det er heller ikke kommet vesentlige innvendinger mot prinsippet i høringen.

Noen høringsinstanser reiser spørsmål om forholdet til utvalgets utk. § 6 om aktsomhetsplikt, som i utvalgets ordlyd har et annet ledd som også omhandler driftsmetoder. Departementet har under 8.4.6.1 gått inn for at aktsomhetsplikten i § 6 gjøres mer generell, slik at den spesifikke henvisningen til driftsmetoder tas ut av den bestemmelsen. For øvrig er § 6 en bestemmelse rettet direkte mot private, mens § 12 gir uttrykk for et prinsipp for myndighetsutøving.

§ 12 kan ha betydning for utforming av forskrifter etter naturmangfoldloven eller andre lover. F.eks. kan det være aktuelt at man i forskrifter om virksomhet som medfører fare for spredning av fremmede organismer (jf. § 28 fjerde ledd) stiller krav om bruk av visse typer teknisk utstyr som bidrar til å hindre rømming. Også etter andre lover kan dette være aktuelt. F.eks. stilles det allerede i dag tekniske krav til akvakulturanlegg etter forskr. 11. desember 2003 nr. 1490. Et annet eksempel kan være forskrifter med hjemmel i skogbruksloven eller jordloven om driftsformer i skog- eller jordbruk. Det vil – som ved de andre miljørettslige prinsippene – være de nærmere konkrete reglene, som vil være bestemmende for rettsvirkningene for private.

Prinsippet kan også medføre at det stilles krav om utstyr, lokalisering eller metoder som vilkår for enkeltvedtak. Vilkåret må være saklig tatt i betraktning både naturmangfoldloven § 12 og den aktuelle lovs formål og øvrige bestemmelser.

Selv om bestemmelsen opprinnelig er tenkt brukt på tilfeller der teknologien skal søke å avhjelpe en miljøskade som ellers ville oppstå, kan det også være aktuelt å tenke på bruksmetoder som på en positiv måte bidrar til å opprettholde biologisk mangfold. Bestemmelsen vil f.eks. kunne støtte opp under tilskuddsordninger som bidrar til landbruksmetoder for å ivareta biologisk mangfold, slik som gammeldags slått eller visse former for utmarksbeite.

8.7 Miljøkvalitetsnormer

8.7.1 Innledning

Miljøkvalitetsnormer eller miljøkvalitetsmål er mål som settes opp for en viss miljøtilstand. Denne tilstanden kan angis ved bruk av ulike kriterier, f.eks. ved antallet eksemplarer av en art eller naturtype over tid, eller på angitte steder eller områder. De kan også angi kvaliteten ved naturen ved f.eks. å sette maksimumsnormer for forekomsten av giftige stoffer eller skadelige fremmede arter (f.eks. ørekyte). Også fravær av inngrep kan brukes som miljøkvalitetsnorm. Miljøkvalitetsnormer kan brukes for å konkretisere mer generelle mål om miljøkvalitet slik som i §§ 4 og 5. Miljøkvalitetsnormer er videre et viktig verktøy i en økosystemtilnærming.

Miljøkvalitetsnormer kan være rettslig bindende eller veiledende for forvaltningen, i noen tilfeller er slike normer også rettslig bindende direkte for private.

Begrepsbruken kan variere. Noen bruker begrepet «miljøkvalitetsnormer», andre «miljøkvalitetsmål», eller bare «miljømål» eller «kvalitetsmål».

Nært beslektet med miljøkvalitetsnormer er miljøindikatorer. En indikator er et valgt miljøelement som gir informasjon om en utvikling eller en tilstand, men den angir ikke ønsket nivå på tilstanden eller utviklingen. F.eks. er en indikator for en bærekraftig utvikling for økosystemer på land «bestandsutvikling for hekkende fugl i økosystemer på land» (jf. NOU 2005:5 kap. 1). Indikatoren viser en utvikling uten å ta stilling til hvilken tilstand man ønsker å ha eller oppnå. Et tilsvarende miljøkvalitetsnorm ville vært f.eks. et konkret antall hekkende par for en bestemt fugleart. Tilsvarende er indikatoren for bærekraftig utvikling i økosystemer i ferskvann «vannforekomster med god eller svært god økologisk status». En tilsvarende miljøkvalitetsnorm ville angi f.eks. hvor mange prosent av vannforekomstene man ønsker eller tar sikte på skal ha slik status. Indikatoren vil da kunne brukes for å se om målet er oppnådd eller om utviklingen går i retning av målet.

8.7.2 Gjeldende rett

Regler som hjemler eller inneholder mål eller normer for en viss miljøkvalitet finnes flere steder i norsk rett i dag. Bl.a. er det fastsatt bindende normer for lokal forurensning og støy i forskrift 1. juni 2004 nr. 931 kap. 5 og 7, gitt med hjemmel i forurensningsloven § 9 første ledd nr. 2. Denne hjemmelsbestemmelsen taler om «grenseverdier for forekomster av visse stoffer, støy, rystelse, lys og annen stråling i miljøet, og hva som skal gjøres dersom grenseverdien overskrides». Forskriften betegner den fastsatte støygrense som en «tiltaksgrense». Overskrides grensen, utløser dette en tiltaksplikt for anleggseieren hvis anlegget bidrar vesentlig til at grensen overskrides. Også reglene om lokal luftforurensning angir grenseverdier for tiltak, i dette tilfelle knyttet til mengder av nærmere angitte stoffer. Det er her altså tale om maksimalt «godtatte» verdier for negative miljøpåvirkninger. Normene i forurensningsforskriften er rettslig bindende.

Vannressursloven formulerer miljøkvalitetsnormer noe bredere. I § 9 er det tale om «kvalitetsmål for vassdrag, bl.a. om vannføring, stoffinnhold og artsforekomst i vassdraget». Slike mål kan enten gi en maksimumsgrense for akseptert påvirkning, f.eks. maksimalt innhold av et skadelig stoff eller en skadelig art, eller et ønsket mål for miljøkvalitet, f.eks. forekomsten av en indikatorart. Kjernen er at kvalitetsmålet sier noe om vassdragets miljøtilstand. Kvalitetsmål etter § 9 kan enten være veiledende eller bindende for utøving av offentlig myndighet. Er det siste tilfelle, fastsettes de som forskrifter.

Med hjemmel i både forurensningsloven § 9 og vannressursloven § 9 er det fastsatt en forskrift om «rammer for vannforvaltningen» (forskr. 15. desember 2006 nr. 1446) for å følge opp direktiv 2000/60/EF, som er en del av EØS-avtalen. Miljøkvalitetsmål for vannforekomstene er sentrale i direktivet og forskriften. Forskriften er også hjemlet i mer generelle bestemmelser i plan- og bygningsloven §§ 6, 19 – 1 og 19 – 2, som ikke nevner miljøkvalitetsnormer spesifikt. Forskriften har som mål for overflatevann «god økologisk og kjemisk tilstand» (§ 24), noe som blir nærmere spesifisert i vedlegg til forskriften.

Vannressursloven har også noen miljøkvalitetsmål direkte i loven. Dette gjelder kravet om minstevannføring i § 10 og kravet om kantvegetasjon i § 11. Disse bestemmelsene har til dels direkte rettsvirkning for private, men anvendes også gjennom myndighetsutøving.

Helt konkrete mål knyttet til arter finnes i forskr. 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt, gitt med hjemmel i viltloven. I §§ 3 og 4 settes et bestemt antall ynglinger av gaupe, jerv, bjørn og ulv og antall hekkende par kongeørn som mål for forvaltningen.

8.7.3 Internasjonale avtaler og utenlandsk rett

På forurensningsområdet er det ikke uvanlig at det i internasjonale avtaler settes konkrete mål om utslippsbegrensninger eller forekomster av skadelige stoffer .Lignende miljømål har hittil ikke vært like vanlig i internasjonale avtaler om biologisk mangfold, men i den nye ballastvannkonvensjonen, som Norge har sluttet seg til, finnes bl.a. helt konkrete grenser for utslipp av levende organismer over en viss størrelse (vedlegget, regel D-2). Ellers finnes mer tiltaksrettede miljømål, bl.a. i vedtak under biomangfoldkonvensjonen, som f.eks. målet om at 30 % av dyrket jord skal dyrkes i tråd med målet om bevaring av plantediversitet og at 70 % av det genetiske mangfold i landbruksvekster skal bevares innen 2010 (partsmøtevedtak VI/9 og VII/10).

Når det gjelder utenlandsk rett, har den svenske miljöbalken regler om «miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsförvaltning» i 5 kap. Etter reglene kan miljøkvalitetsnormer fastsettes når det er nødvendig for å beskytte menneskers helse eller miljøet (1 §). Normene skal angi et visst minimums- eller maksimumsnivå av en miljøverdi, og et tidspunkt innen hvilket normen skal nås. Normen skal dreie seg om forurensnings- eller «forstyrrelsesnivåer» eller forekomst i grunnvann eller overflatevann av indikatororganismer (2 §). Normene skal anvendes av myndighetene, herunder kommunene, når de behandler søknader om tillatelser, utøver tilsyn eller gir forskrifter, samt ved planlegging (3 §). Om nødvendig skal det også lages en tiltaksplan hvis normen overskrides (4 §)

Det tyske Bundesnaturschutzgesetz har et tiltaksrettet miljømål i § 3, om at det skal være et nettverk av biotoper og økologiske forbindelsesområder som skal dekke minst 10 % av landets areal. Videre er det for naturtyper med lovfestet vern et mål at utbredelsesområdet og den økologiske kvaliteten opprettholdes (§ 30). Målet er altså status når det gjelder både kvantitet og kvalitet.

Også EUs habitatdirektiv kan sies å ha miljøkvalitetsmål. Målet for de utpekte naturtypene og artene er «gunstig bevaringsstatus», som blir nærmere presisert i direktivet, jf. foran kap. 8.3.3.

8.7.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det lovfestes en hjemmel for at Kongen kan fastsette «kvalitetsmål for bestemte naturtyper og biologisk mangfold, bl.a. om forekomsten av en art» (utk. § 13 første ledd første punktum). Det åpnes for at målene enten er veiledende eller bindende for utøving av offentlig myndighet (utk.§ 13 første ledd annet punktum). Er det tale om bindende normer, foreslås at disse skal fastsettes etter forvaltningslovens regler om forskrifter (utk. § 13 annet ledd første punktum).

Det foreslås også oppfølgingsregler om når fastsatte miljøkvalitetsmål ikke blir nådd (utk. § 13 tredje ledd). Som alternativer regnes opp å fastsette en tiltaksplan (bokstav a), endring av gitte tillatelser (bokstav b) eller forskrifter med hjemmel i annen lovgivning (bokstav c). Det overlates til myndighetene å vurdere omtiltak skal iverksettes, og i tilfelle hvilkeav de nevnte, jf. ordet «kan» i bestemmelsens innledning.

Hjemmelen avgrenses mot miljøkvalitetsmål som utelukkende gjelder forurensning eller vassdrag (utk. § 13 annet ledd annet punktum).

8.7.5 Høringen

Mange høringsinstanser kommenterer ikke forslaget om miljøkvalitetsmål spesielt. Følgende instanser uttaler seg positivt til forslaget: Direktoratet for naturforvaltning, Artsdatabanken, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo, Norges Naturvernforbund, WWF, Natur og Ungdom, Den Norske Turistforening, Fylkesmannen i Sogn og fjordane og i Vest-Agder, og kommunene Oslo og Ålesund. Flere av disse ønsker at bestemmelsen styrkes ved å innføre en handleplikt for myndighetene. For det første mener Den Norske Turistforeningog WWFat noen med rettslig interesse må kunne kreve at myndighetene skal vurdere om miljøkvalitetsnormer bør fastsettes, og at myndighetenes beslutning om ikke å gjøre det, skal kunne påklages. For det andre mener disse organisasjonene i tillegg til Natur og Ungdomog Naturhistorisk museum ved Universitetet i Osloat kvalitetsmål skal fastsettes hvis det er dokumentert at det skjer en utvikling for arter, naturtyper eller økosystemer som strider mot målene i §§ 4 eller 5. WWFviser i den forbindelse til utk. § 23 om prioriterte arter og utk. § 49 om utvalgte naturtyper, som til en viss grad ivaretar at utvikling i strid med målene i §§ 4 eller 5 foranlediger en myndighetsvurdering. WWF mener imidlertid at dette ikke er tilstrekkelig.

En tredje innstramming, som ønskes av Naturhistorisk museum ved Universitetet i Osloog Direktoratet for naturforvaltning,er at myndighetene etter disse instansenes mening skal ha plikt,ikke bare mulighet, til å sette inn tiltak når miljømål ikke nåes. Natur og Ungdom mener dessuten at miljøkvalitetsmål normalt bør være bindende.

Olje- og energidepartementet og Norges vassdrags- og energidirektoratuttrykker forståelse for behovet for en hjemmel for miljøkvalitetsmål utover det som dekkes av forurensningsloven og vannressursloven, men disse instansene ønsker klarere kriterier for når miljøkvalitetsmål kan gjøres bindende for andre myndigheter.

Norsk Skogeierforbundhar forståelse for at miljøkvalitetsmål kan være aktuelle i enkelte tilfeller, men mener at dette ikke behøver å skje gjennom lovfesting og regulering ved forskrift.

Statskog SFog Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) er opptatt av prosessen frem til vedtak av kvalitetsmål. Den bør være åpen, og berørte parter bør trekkes inn i utformingen. Statskog SFmener at dette synes ivaretatt ved at saksbehandlingsregler for forskrifter i forvaltningsloven legges til grunn for myndighetenes arbeid.

Regjeringsadvokatenog Justisdepartementetreiser spørsmål om forholdet mellom omgjøring etter naturmangfoldloven § 13 og omgjøringsadgang etter forvaltningsloven § 35. Statkraft Energi ASmener at omgjøringsadgangen bare bør gjelde vilkårene for tillatelse, ikke tillatelsen i seg selv. Landbruks- og matdepartementetgår i mot den foreslåtte omgjøringsadgangen.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordaneog Oslo kommunereiser spørsmålet om hvordan ansvaret for å nå miljømålet vil bli fordelt mellom myndigheter, enten på samme eller på forskjellig nivå.

8.7.6 Departementets vurdering

8.7.6.1 Innledning

Departementet mener at miljøkvalitetsnormer for naturmangfoldet er et viktig redskap for å konkretisere de mer generelle målene i §§ 4 og 5 og formålet i § 1. Det er også et viktig sektorovergripende virkemiddel, der en ser på påvirkningene under ett og i forhold til en miljøtilstand man er blitt enig om på tvers av sektorene. Videre høstes det nå viktig erfaring med gjennomføringen av EUs vanndirektiv, noe som kan være til nytte når miljøkvalitetsmål eller -normer utvikles også for andre områder. Miljøkvalitetsnormer etter naturmangfoldloven vil være retningsgivende og vil kunne være et viktig supplement til kvalitetsmål etter forurensningsloven, slik at ikke bare fravær av skadelige stoffer indikerer miljøtilstanden, men også, positivt, tilstedeværelsen av elementer i naturmangfoldet. Departementet ser for seg at det kan være særlig aktuelt å utvikle slike normer for truet natur, f.eks. forekomsten av truede arter eller truede naturtyper. Slike normer kan brukes alene eller i kombinasjon med at en art prioriteres eller en naturtype blir utvalgt. Det kan også være aktuelt å lage konkrete miljøkvalitetsnormer og mål for et verneområde. En annen mulighet er at miljøkvalitetsnormer knyttes opp mot indikatorarter, jf. kap. 8.7.1.

8.7.6.2 Begrepsbruk

Som nevnt innledningsvis i kap. 8.7.1, brukes forskjellige begrep for å angi et mål om en viss miljøkvalitet. Utvalget bruker i § 13 både begrepet kvalitetsmål, miljøkvalitetsnormer og miljøkvalitetsmål. For å få et mest mulig enhetlig språkbruk, har departementet valgt å bruke begrepet «kvalitetsnorm» eller «norm» gjennomgående i bestemmelsen. Videre bruker departementet begrepet «miljøkvalitetsnorm» som et fellesbegrep for både normer etter forurensingsloven, vannressursloven og naturmangfoldloven, mens normer etter naturmangfoldloven § 13 betegnes som «kvalitetsnormer for naturmangfold». Mot begrepet «kvalitet» kan innvendes at innholdet i normene kan bestå av både kvantitative og kvalitative størrelser. Men også kvantitative størrelser, f.eks. hvor mange bestander av en art som ønskes, sier likevel noe om naturkvaliteten. Departementet er derfor blitt stående ved at ordet «kvalitet» beholdes.

8.7.6.3 Retningsgivende normer

Spørsmålet er reist i høringen om den helt generelle adgangen til å gjøre miljøkvalitetsnormene bindende gjennom forskrift er for vid, slik at det burde knyttes kriterier til når dette kan skje.

Bakgrunnen for spørsmålet er at det kan dreie seg om normer som ikke bare vil binde miljømyndighetene, men også andre myndigheter. Departementet er kommet til at normen ikke bør være rettslige bindende, men kun retningsgivende. Sett i sammenheng med lovens øvrige bestemmelser anses det som tilstrekkelig for å sikre ivaretakelse av naturens mangfold.

8.7.6.4 Handleplikter for myndighetene

Noen høringsinstanser ønsker en mer forpliktende bestemmelse for når miljøkvalitetsnormer bør fastsettes. Etter utvalgets forslag er dette overlatt til myndighetenes – i dette tilfelle Kongens – frie skjønn. Høringsinstansene foreslår bl.a. en løsning om at interesseorganisasjoner kan kreve en slik vurdering, med mulighet for klagerett.

Departementet ser at det kan foreligge en parallell til bestemmelsene om prioriterte arter og utvalgte naturtyper, der utvalget foreslår en slik løsning, men ikke med klageadgang. Departementet er likevel blitt stående ved at utvalgets formulering til § 13 første ledd bør beholdes.

Grunnen til dette er at departementet mener at bestemmelsene om prioriterte arter og utvalgte naturtyper på den ene siden og bestemmelsen om miljøkvalitetsnormer på den annen side, har nokså forskjellig karakter. En vurdering av om en art bør prioriteres eller om en naturtype bør utvelges, vil munne ut i at man enten velger et slikt regime eller ikke. Ved kvalitetsnormer er det langt mer uklart hvilken konsekvens en vurdering av at «noe bør gjøres» bør ha. Bl.a. vil det ikke være klart hvilken norm som i tilfelle bør velges.

Et annet punkt der noen instanser ønsker klarere plikter for myndighetene, er bestemmelsen om tiltak når den ønskede miljøkvaliteten ikke nås. Utvalget foreslår her at myndighetene kan utarbeide en plan for hvordan målet kan nåes, kanendre gitte tillatelser eller kangi forskrifter med hjemmel i annet lovverk.

Departementet mener at en del kan tale for at i hvert fall det første punktet, det vil si utarbeidelsen av en plan for oppfølging, normalt bør skje hvis en fastsatt tilstand ikke blir nådd. Spørsmålet stiller seg imidlertid etter departementets mening annerledes når det gjelder endring av tillatelser eller bruk av forskriftsmyndighet. Om et slikt tiltak er hensiktsmessig må vurderes konkret av den aktuelle sektormyndighet.

Ut fra dette foreslår departementet at tredje ledd omformuleres noe, slik at ordet «kan» byttes ut med «bør» i forhold til utarbeidelsen av en oppfølgingsplan, mens ordet «kan» beholdes ved de to andre alternativene. Bruk av forskriftsmyndighet er ikke hjemlet særskilt i naturmangfoldloven, men må følge av annet lovverk. Men ved å vise til denne muligheten i naturmangfoldloven, illustreres at dette kan være et viktig virkemiddel.

For å angi at det å endre tillatelse er av en annen karakter enn å lage en oppfølgingsplan, foreslås at denne hjemmelen flyttes til et eget ledd.

8.7.6.5 Adgangen til å endre tillatelser

Et siste punkt som enkelte instanser har tatt opp i høringen, er utvalgets forslag om endring av tillatelser som antas å medvirke til at fastsatte miljøkvalitetsmål ikke blir nådd. Bl.a. reises spørsmål om forholdet til forvaltningsloven. Departementet vil vise til at det er i tråd med forvaltningsloven § 35 fjerde ledd at de begrensninger i adgangen til å omgjøre et vedtak som følger av § 35 ikke gjelder når endringsadgangen følger av annen lov, i dette tilfellet naturmangfoldloven.

Departementet er kommet til at det bør være den enkelte lov som tar stilling til hvorvidt det er behov for eller ønskelig med en omgjøringsadgang av tillatelser, helt uavhengig av om det er fastsatt miljøkvalitetsmål eller ikke. Det innebærer at bestemmelsen ikke hører hjemme i § 13. Departementet foreslår en særskilt omgjøringsadgang for tillatelser etter naturmangfoldloven, jf. omtalen av § 67 i kap. 21.

For øvrig vil både særskilte omgjøringsbestemmelser og omgjøringsadgangen etter alminnelig forvaltningsrett bl.a. måtte tolkes i lys av naturmangfoldlovens bestemmelser, f.eks. målene i §§ 4 og 5 eller kvalitetsnormer for naturmangfoldet fastsatt med hjemmel i § 13. At slike mål ikke nåes, vil ofte være viktige samfunnshensyn som kan trekke i retning av omgjøring.