Kapittel I Formål og virkeområde mv.

Til § 1 (lovens formål)

Paragrafen bygger på NOU 2004: 28 § 1, men er endret på noen punkter. Bl.a. er naturens verdi for mennesker tatt inn. Den avløser delvis naturvernloven § 1, viltloven § 1 og lakse- og innlandsfiskloven § 1. Bestemmelsen er omtalt i kap. 6.

Det generelle formålet i § 1 konkretiseres i §§ 4 og 5, samt i § 33. Mer spesifikke retningsgivende kvalitetsnormer for naturmangfoldet kan fastsettes etter § 13.

Formålsbestemmelsens betydning er drøftet i kap. 6.1.

«Naturen» omfatter så vel biologisk mangfold som landskapsmessig og geologisk mangfold. Begrepene kan delvis overlappe hverandre. F.eks. vil landskapsformasjoner være blant de økologiske betingelser for det biologiske mangfoldet. Samtidig er det biologiske mangfoldet med på å gi landskapet dets særtrekk. Geologien er grunnlaget for f.eks. jordsmonn, som igjen gir grunnlaget for et bestemt biologisk mangfold. Begrepene er likevel ikke fullt ut sammenfallende, og de retter oppmerksomheten mot ulike aspekter ved naturmiljøet. Se om begrepet naturen også kap. 6.6.3.

Begrepet «biologisk mangfold» er i § 3 bokstav c definert som «mangfoldet av økosystemer, arter og genetiske variasjoner innenfor artene, og de økologiske sammenhengene mellom disse komponentene». Innenfor rammene av § 1 er det tale om naturens biologiske mangfold. Å bevare naturens mangfold er et hovedmål etter Grunnloven § 110 b. Det er ikke et hovedformål med loven å ivareta genetisk mangfold innenfor husdyrraser og foredlede plantesorter, jf. også kap. 6.6.3. Men betydningen av at dette blir bevart, kommer til uttrykk i §§ 5 tredje ledd og 27 annet ledd.

Begrepet «naturen» er imidlertid ment å omfatte også kulturpåvirket og kulturbetinget biologisk mangfold. Det er dermed videre enn uttrykket «naturområder» i § 35, jf. merknadene til den bestemmelsen i kap. 21.

Med landskap siktes til større sammenhenger i naturen. «Landskap» defineres i den europeiske landskapskonvensjon av 20. oktober 2000 som «et område, slik folk oppfatter det, hvis særpreg er et resultat av påvirkningen fra og samspillet mellom naturlige og/eller menneskelige faktorer» (art. 1 (a)). Også etter § 1 omfatter «landskap» både et rent naturlandskap og et kulturpåvirket landskap. Landskap som utelukkende er skapt av mennesker, f.eks. byer, faller imidlertid ikke inn under naturmangfoldloven. Med «landskapsmessig mangfold» siktes det til mangfoldet i landskapstyper, det vil si landskap med egne særtrekk.

«Geologisk mangfold» er variasjonen i geologiske forekomster, f.eks. lag med særskilte bergarter, kvartærgeologiske formelementer, forkastninger eller områder med fossiler. Særpregede geologiske forekomster er en viktig verneverdi i flere naturminner og naturreservater og i noen landskapsvernområder i dag, og kan etter naturmangfoldloven ligge til grunn for bl.a. reservatfredning (se § 37).

Begrepet «naturen» omfatter også naturens økologiske prosesser. Disse er uttrykkelig nevnt for å gi uttrykk for at dynamikken i naturen må sikres. Målet for loven er ikke å stanse naturlig utvikling, men nettopp å sikre at en slik utvikling kan finne sted. Dette utelukker ikke at det i visse tilfeller kan være ønskelig å bevare et særskilt suksesjonstrinn gjennom områdevern og aktiv skjøtsel, f.eks. som et referanseområde. Begrepet økologiske prosesser er nærmere omtalt i merknaden til § 4.

Ved at de økologiske prosessene sikres, kan også naturens produktivitet opprettholdes, og økosystemtjenester kan leveres, jf. kap. 6.6.2. Å opprettholde naturens produksjonsevne er også et hovedmål etter Grunnloven § 110 b.

Ved hjelp av begrepene «naturen» og «økologiske prosesser» understrekes også at in situ-bevaring er hovedmålet med loven. Det vil si at økosystemer, naturtyper, leveområder og arter ivaretas der de forekommer og kan utvikle seg naturlig. Loven inneholder imidlertid også en plikt for myndighetene til å sette i verk ex situ-bevaringstiltak av arter – det vil si utenfor leveområdene – hvis dette kan bidra til at arten på sikt overlever i naturen (§ 27 første ledd).

Målet om å sikre naturmangfoldet er både et kortsiktig og et langsiktig mål, noe som kommer til uttrykk gjennom ordene «nå og i fremtiden». Begrepet «i fremtiden» tar videre sikte på å fange opp hensynet til fremtidige generasjoner, jf. også formuleringen i Grunnloven § 110 b om at retten til et sunt miljø og en natur hvis produksjonsevne og mangfold bevares, skal ivaretas «ogsaa for Efterslægten».

Formålsbestemmelsen bygger på at naturen tillegges grunnleggende verdier som nytte- eller bruksverdi, opplevelsesverdi, verdi knyttet til identitetsfølelse og tilhørighet, økologisk verdi og egenverdi. Naturen som grunnleggende forutsetning for menneskers liv, helse, næringsvirksomhet, kultur og trivsel kommer til uttrykk i paragrafens annen setningsdel. Selv om det i dette også ligger den verdi naturen har for samiske interesser, er dette tydeliggjort avslutningsvis i bestemmelsen gjennom tilføyelsen «også som grunnlag for samisk kultur».

Loven regulerer imidlertid ikke de kollektive eller individuelle rettighetene som samer eller andre har opparbeidet ved hevd eller alders tids bruk.

Bærekraftig bruk og vern trekkes i formålsbestemmelsen frem som virkemidlene for å oppnå det målet som beskrives, jf. ordet «ved». Bærekraftig bruk er drøftet nærmere i kap. 8, og kommer bl.a. til uttrykk i lovkap. II, høstings- og uttaksbestemmelsene i kap. III, og lovkap. VI og VII. Vernetiltak omhandles først og fremst i §§ 23, 24 og 25 og lovkap. V, som er en videreføring av hovedinnholdet i naturvernloven. Vern kan i denne sammenhengen både være beskyttelse mot inngrep, men også mer aktive tiltak som skjøtsel og restaurering.

Lovens formål er i samsvar med viktige internasjonale forpliktelser om bevaring av naturverdier i bl.a. biomangfoldkonvensjonen og andre internasjonale avtaler, jf. kap. 6.3.1. Naturmangfoldloven skal bidra til å sikre norsk gjennomføring av internasjonale avtaler innenfor lovens virkeområde.

Til § 2 (stedlig virkeområde)

Paragrafen er endret i forhold til NOU 2004: 28 § 2. Det har bl.a. sammenheng med at det går et folkerettslig skille utenfor sjøterritoriet. Det vises til kap. 7.2.

Naturmangfoldloven gir samordnende mål, prinsipper og regler for bruk og vern av naturens mangfold på gen-, arts- og økosystemnivå, på tvers av sektorer. Naturmangfoldloven skal gi grunnlag for en helhetlig økosystembasert forvaltning av våre land- og havområder. Ved 12 nm går det imidlertid et prinsipielt folkerettslig skille som er reflektert i loven slik at det ikke oppstår strid med folkeretten.

Det innebærer at naturmangfoldloven etter første ledd automatisk får anvendelse på norsk landterritorium, herunder innsjøer og vassdrag og i territorialfarvannet ut til 12 nm.

Etter annet ledd første punktum gjelder lovens kap. VII for Svalbard og Jan Mayen. Begrunnelsen er at det ikke finnes egne regler om genetisk materiale i lovgivningen for disse områdene. Etter annet punktum kan Kongen gi andre bestemmelser i naturmangfoldloven anvendelse på Svalbard og Jan Mayen.

I tredje leddgjøres enkelte av lovens bestemmelser gjeldende uten videre på sokkel og i sonene. Denne bestemmelsen skiller ikke mellom adgangen til å regulere norske og utenlandske selskaper og borgere. Med uttrykket «så langt de passer» tas det høyde for at enkelte bestemmelser etter sitt innhold ikke får anvendelse på kontinentalsokkelen, men vil kunne gjelde i sonen, eller omvendt – ev. at deler av bestemmelsene ikke er relevante til havs. At bestemmelsene gjøres gjeldende i dette området vil ikke innebære en overføring av myndighet mellom sektorlov og naturmangfoldloven.

I tredje ledd vises det til at § 7 gjelder på sokkelen og i sonene. Selv om § 7 viser til §§ 8 til 12, er ikke prinsippene i §§ 11 og 12 gitt anvendelse på sokkelen og i sonene, jf. ordlyden i tredje ledd. For øvrig er det tatt inn en bestemmelse i havressurslova om forbud mot utsetting av organismer og levende rogn på sokkelen og i sonene, jf § 78 om endringer i andre lover. Det er en videreføring av forbudet i saltvannsfiskeloven § 4 siste ledd.

Bestemmelsen gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten og særlig hensynet til andre staters jurisdiksjon.

Til § 3 (definisjoner)

Paragrafen bygger på NOU 2004: 28 § 3, men er endret på noen punkter. Definisjonene av «domestiserte arter», «leveområder» og «virvelløse dyr» er tatt ut. Definisjonene i bokstavene b, g, h, j, k, l, m, o, p og s er endret. I tillegg er det tatt inn definisjoner av «dyr» i bokstav d og «naturmangfold» i bokstav i.

Uttalelser knyttet til begrepene «encellede organismer» og «domestiserte arter» er kommentert i kap. 7, og begrepene «fremmede organismer» og «utsetting» som er kommentert i kap. 10.

Bokstav a definerer begrepet art. Begrepet er nærmere omtalt i NOU 2004: 28 kap. 4.1.2.1. Her fremgår det at arten som enhet ikke er klart definert. En art kjennetegnes ved et toleddet latinsk navn, der første ledd angir slekten og det andre leddet angir arten. Et kriterium for om noe må regnes som en art, er normalt om individene av motsatt kjønn kan få levedyktige og formeringsdyktige avkom. Kriteriet egner seg imidlertid ikke for alle arter, bl.a. ikke for arter med ukjønnet formering. Stadig oftere brukes genetiske kriterier for å skille mellom artene. For lovens bestemmelser om arter er et skarpt skille ikke avgjørende, så lenge myndighetene i sine vedtak har klare artsbeskrivelser.

Begrepet bestand er definert i bokstav b. I loven brukes begrepet bestand kun om en gruppe individer av samme art som lever innenfor et avgrenset område til samme tid.

Bokstav c inneholder definisjonen av biologisk mangfold. Den bygger på definisjonen i biomangfoldkonvensjonen art. 2.

Bokstav d definerer dyr som pattedyr, fugler, krypdyr, amfibier, fisk og virvelløse dyr. Virvelløse dyr er definert i bokstav q.

Bokstav e gir en definisjon av begrepet fremmed organisme. Ordet organisme er valgt istedenfor art, fordi begrepet er knyttet opp mot utsetting eller utslipp, og ikke bare omfatter arter, men også lavere taxa enn selve artsnivået (underarter, bestander, populasjoner, etc). For å bevare det genetiske mangfoldet innenfor en art er det ofte nødvendig å beskytte underarter og genetisk ulike bestander mot introduksjoner av fremmede organismer av samme art. En art eller bestand anses som fremmed når den ikke forekommer «naturlig» på stedet. En organisme er fremmed når den har krysset landegrensen eller kommet fra et annet sted innenfor samme land (intern introduksjon). En forutsetning for at organismen regnes som fremmed er at den er blitt introdusert gjennom menneskelig aktivitet, f.eks. mink. En gradvis og naturbetinget utvidelse av en arts utbredelsesområde anses ikke som introduksjon, heller ikke når denne utvidelsen skjer som følge av menneskeskapt klimaendring. Om tidsfaktorens betydning for om en organisme er fremmed eller ikke vises det til kap. 10.1.3.2.

Bokstav f definerer genetisk materiale. Departementet har som utvalget valgt å bruke begrepet genetisk materiale istedenfor genetiske ressurser, som er begrepet som brukes i biomangfoldkonvensjonen. Genetisk materiale er dermed en nøytral definisjon, som er uavhengig av hvilken verdi eller hvilken ressurs materialet ev. utgjør for mennesker. Ordet «som» i definisjonen viser tilbake til «gener og annet arvemateriale». Naturmangfoldloven regulerer ikke tilgang til og bruk av genetisk materiale fra mennesker, noe som presiseres i definisjonen i bokstav f.

Bokstav g definerer høsting. Naturmangfoldloven skiller mellom høsting og uttak av biologiske ressurser. «Uttak» er det overordnede begrepet, som omfatter alle former for avliving eller fjerning av organismer uansett formål, jf. bokstav o. «Høsting» er en særskilt form for uttak, nemlig uttak der formålet er friluftsliv og næring. Høsting til prydformål omfattes av denne definisjonen. Hogst av ved og tømmer til eget bruk eller i næring regnes som høsting, mens det ikke er tilfelle for hogst til andre formål, f.eks. skjøtsel.

Bokstav h definerer innførsel som kryssing av grense på land mot nabostat eller ilandføring fra områder utenfor lovens virkeområde. Definisjonen må ses i sammenheng med lovens virkeområde etter § 2, og medfører at det foreligger innførsel når grensen for lovens virkeområde krysses. Som innførsel regnes også tilfeller der mennesker med hensikt legger forholdene til rette for at organismer skal krysse grensen.

Bokstav i definerer naturmangfold. Begrepet er et samlende begrep som omfatter biologisk mangfold, landskapsmessig mangfold og geologisk mangfold, jf. også lovens formål i § 1. Definisjonen avgrenses mot mangfold som i det alt vesentligste er et resultat av menneskelig påvirkning. Rent domestisert biologisk mangfold, f.eks. husdyrraser eller kultiverte plantesorter faller utenfor definisjonen. Se nærmere om dette i kap. 6.6.3.

Bokstav j gir en vid definisjon av naturtype. I denne loven defineres naturtype som ensartet type natur som omfatter alle levende organismer og de miljøfaktorer som virker der. Begrepet prøver å fange opp de viktigste variasjonene i naturen på økosystemnivå (se bokstav t). Naturtypene behøver etter loven ikke å være definert etter bare ett sett kriterier som f.eks. plantelivet. Også dyrelivet, geologien eller landskapet kan karakterisere en naturtype. Begrepet kan omfatte større økosystemer som f.eks. gammel edelløvskog, deltaområder, kystlynghei eller slåttemyr, men også småbiotoper som gamle trær, gårdsdammer, hekker eller steinrøyser. Det siktes imidlertid ikke til hovednaturtyper som f.eks. fjell, skog eller kulturlandskap. Begrepet naturtype omfatter også forskjellige typer kulturlandskap som f.eks. slåtteenger eller grasmark.

Bokstav k definerer organisme som enhver enhet som er i stand til å formere seg eller til å overføre genetisk materiale. Det forutsettes at organismen selv er i stand til dette. Det betyr at virus etter loven ikke regnes som organismer, siden disse trenger en vertsorganisme for å formere seg. Definisjonen omfatter organismer i alle artsgrupper, herunder encellede organismer.

Bokstav l gir en definisjon av planter, mens bokstav m presiserer at sopp – som regnes som et eget rike – i loven også omfatter lav.

Bokstav n definerer utsetting av organismer. Det som særlig kjennetegner utsetting, er at det er en bevisst handling som forårsaker at en organisme kommer ut i miljøet. Begrepet omfatter også et innesluttet bruk der rømming ikke er utelukket. Med «rømming» menes også at organismen kan slippe ut ved at andre dyr henter den som bytte, f.eks. fisk i hagedammer. Det vises også til kap. 10.5.6.

Bokstav o definerer uttak som fellesnevner for alle handlinger som går ut på å ta organismer ut av naturen, enten ved avliving eller ved fjerning av hele eller deler av organismen, herunder flytting. Bestemmelsen gjelder uansett metode eller formål. Å gjøre skade på organismer regnes ikke som uttak. Skade på planter og dyr må derfor nevnes i tillegg til uttak hvis det skal omfattes av vedkommende bestemmelse i loven.

Definisjonen av vilt i bokstav p svarer til gjeldende definisjon av vilt i viltloven § 2. Ordet «naturlig» er tilføyd for det første for å utelukke domestiserte arter som har rømt eller som er ute og beiter. For det andre innebærer definisjonen at arter som opprinnelig har vært viltlevende, men som nå holdes i fangenskap, omfattes. Definisjonen omfatter også ikke-norske arter når disse befinner seg innenfor lovens virkeområde. «Naturlig viltlevende» har også en kobling til § 5 første ledd første punktum om forvaltningsmål for arter som sier at «artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder». Det er særlig § 26 som det er aktuelt å anvende på slike arter.

Bokstav q slår fast at virvelløse dyr etter loven er dyr uten ryggsøyle. Begrepet omfatter dermed bl.a. insekter, krepsdyr og bløtdyr.

Bokstav r definerer hva som regnes som et økologisk funksjonsområde for en eller flere arter. En økologisk funksjon for en art eller bestand kan generelt beskrives som summen av biologiske og ikke-biologiske prosesser som er nødvendige for å opprettholde en levedyktig bestand og naturlig utvikling av arten. Bestemmelsen angir de mest aktuelle eksemplene på økologiske funksjonsområder, men er ikke uttømmende. Begrepet er brukt for å sikre at artsforvaltningen tar tilstrekkelig hensyn til områder som en art bruker bare over kort tid, men som arten er helt avhengig av for å overleve på sikt.

Bokstav s definerer økologisk tilstand. Begrepet er knyttet opp mot en naturtypes lokaliteter. Begrepet sier noe om kvaliteten i lokalitetene, ikke om antallet lokaliteter og naturtypens utbredelse. Den økologiske tilstanden er en kombinasjon av status på et konkret tidspunkt og den utviklingen som har skjedd og antas å skje fremover, jf. ordene «status og utvikling». For å kunne vurdere utviklingen må også påvirkningsfaktorene trekkes inn. Begrepet «funksjoner» kan beskrives som de bidrag som leveres til samspillet i naturen, og omfatter bl.a. tjenester i form av vannreservoar, næringsleverandør og beiteressurs, og gjenspeiler de økologiske prosessene i naturtypen, herunder vannhusholdning, næringsomsetning, kulturpåvirkning og relasjoner mellom arter. Indirekte omfatter begrepet «funksjoner» dermed også de økologiske prosessene. Er de økologiske prosessene skadet, vil naturen ikke kunne ha de samme funksjoner som en sunn natur i økologisk balanse. Begrepet «struktur» viser til sammensetningen av arter og bestander, samt den fysiske utformingen av lokaliteten. Med «produktivitet» menes produsert biomasse pr. arealenhet, dvs. det kvantitative utbyttet av prosessene.

Bokstav t definerer økosystem. Et økosystem er et avgrenset geografisk område, i motsetning til «naturtype», som viser til flere lokaliteter av en bestemt type natur. Avgrensningen kan være mer eller mindre klar, avhengig av hvilket økosystem det er tale om. Et økosystem kan være en lokalitet av en bestemt naturtype, men også et langt større område der flere naturtyper er representert. Samtidig kan en lokalitet av en naturtype inneholde flere økosystemer på mikronivå, f.eks. død ved. Begrepet økosystem omfatter samspillet mellom organismene på stedet eller i området, og forholdet mellom organismene og de ikke-biologiske faktorene som klima, lys, vannhusholdning, næringssalter mv.

Kapittel II Alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk

Til § 4 (forvaltningsmål for naturtyper og økosystemer)

Paragrafen bygger på NOU 2004: 28 § 4, men er endret på noen punkter. Bestemmelsen er ny, men avløser delvis naturvernloven § 1. Det vises til kap. 8.3.

Bestemmelsen pålegger ikke forvaltningen eller private noen direkte forpliktelser, men har betydning for lovtolkning og skjønnsutøvelse etter denne og andre lover, samt for utforming av regelverk, jf. kap. 8.3.6.1. I naturmangfoldloven vil § 4 særlig ha relevans ved vurdering av om det bør opprettes verneområder etter lovkap. V, hvor store verneområdene bør være for å ivareta økosystemenes funksjon, struktur og produktivitet og hvilke restriksjoner som er nødvendig for å nå målet. Det vil videre ha betydning ved vurderingen av om en naturtype bør få status som utvalgt, jf. § 52, der det uttrykkelig vises til målet i § 4, og ved vurderingen av inngrep i forekomstene av en utvalgt naturtype. Paragrafen kan også ha betydning for tolkning av innholdet i aktsomhetsplikten etter § 6. Etter annet regelverk vil målet særlig ha betydning ved ulike arealtiltak, samt ved tildeling av tilskudd til skjøtsel av kulturpåvirkede eller kulturbetingede naturtyper.

Målet i § 4, og målet i § 5 nedenfor, vil ha samme vekt som målsettinger etter andre lover. Hensynet til naturtyper og økosystemer vil imidlertid får større vekt enn i dag, i og med at målet ikke er hjemlet i gjeldende rett. Samtidig blir hensynet til naturverdier konkretisert mer. Det vil styrke forutsigbarheten, f.eks. ved at truet og sårbar natur bør vektlegges sterkere, mens annen natur ikke får samme vekt.

Målet er knyttet opp til begrepene «naturtype» og «økosystem». Dette defineres i utkastet som hhv. «ensartet type natur som omfatter alle levende organismer og de miljøfaktorene som virker der, eller spesielle typer naturforekomster som dammer, åkerholmer eller lignende samt spesielle typer geologiske forekomster» (§ 3 bokstav j) og «et mer eller mindre velavgrenset og ensartet natursystem der samfunn av planter, dyr, sopp og mikroorganismer fungerer i samspill innbyrdes og med det ikke-levende miljøet» (§ 3 bokstav t). Begrepet naturtype viser dermed til en bestemt type natur, ikke til den enkelte geografisk bestemte lokalitet av en slik type natur. Et økosystem derimot er et geografisk avgrenset område. Et økosystem kan imidlertid defineres på forskjellige nivåer. F.eks. kan det være tale om et større skogområde eller et vassdrag, men det kan også være tale om mindre områder som f.eks. en åkerholme eller en dam.

En naturtypeforekomst kan i seg selv utgjøre et økosystem, men økosystemet kan også forstås i overordnet betydning, og dermed bestå av flere naturtyper. Dessuten kan en forekomst av en naturtype inneholde flere økosystemer på mikronivå.

I uttrykket «at mangfoldet av naturtyper ivaretas» i første punktumligger både et kvantitativt og et kvalitativt element. Det er tale om antall naturtyper eller utbredelsen av forekomster av de forskjellige naturtypene, men også om tilstanden i disse forekomstene. Det er imidlertid ikke et mål at alle forekomster av naturtyper og deres utstrekning ivaretas, men antallet naturtyper må opprettholdes og være av en størrelse og kvalitet som samlet sett gjør dem robuste mot bl.a. klimaendringer. Både det kvantitative og det kvalitative elementet er nødvendig for at utviklingen både på kort og på lang sikt er god.

Med «ivaretas» siktes både til aktiv forvaltning og til at naturen selv opprettholder, utvikler eller restaurerer seg. Det ligger dessuten både et langsiktig og et kortsiktig perspektiv i begrepet. At kortsiktig ivaretakelse ikke er nok, følger også av § 1, der det overordnede målet er en ivaretakelse «nå og i fremtiden».

Det naturlige utbredelsesområdet er hele den geografiske sonen – innenfor lovens virkeområde – der naturtypen forekommer naturlig. Grensene for utbredelsesområde vil ikke ligge fast til enhver tid. Naturen er i forandring, og utbredelsen av naturtyper vil variere, f.eks. med klimaendringer. Videre vil også artsmangfoldet og de økologiske prosessene ha en naturlig utvikling, som igjen virker inn på innholdet i naturtypene.

Begrepet naturtype omfatter forskjellige typer kulturlandskap som f.eks. slåttenger eller grasmark, jf. merknadene til § 3 bokstav j. Det kan være vanskelig å bedømme hva som er det «naturlige utbredelsesområdet» for en slik naturtype. Utbredelsesområdet vil jo avhenge av om den menneskelige påvirkningen har funnet sted eller ikke. Utgangspunktet må da være at man ser på de naturgitte forhold som har lagt til rette for det samspillet mellom mennesker og naturen som har resultert i den aktuelle naturtypen. Videre må man se på hvor det rent faktisk har foregått eller foregår et slikt samspill mellom natur og kultur. Dagens utbredelsesområde vil derfor normalt være et godt utgangspunkt for vurderingen av slike naturtyper.

Bestemmelsen bruker to sentrale kjennetegn på en naturtype – artsmangfoldet og de økologiske prosessene som forekommer i naturtypen – for å angi kjernen i det å ta vare på naturtypemangfoldet.

«Artsmangfoldet» vil si de artene som normalt forekommer i den aktuelle naturtypen og de interaksjonene som finner sted mellom disse artene. Forkommer ikke de artene som er spesifikke for naturtypen, er det enten overhodet ikke tale om en forekomst av den aktuelle naturtypen, eller den økologiske kvaliteten er dårlig.

Med «økologiske prosesser» menes det totale innbyrdes samspill mellom de levende organismene i en naturtype og samspillet mellom den levende og ikke-levende natur. Dette samspillet er et resultat av en rekke enkeltfunksjoner som f.eks. arter eller de ikke-levende bestanddeler har. Eksempler på økologiske prosesser er vannhusholdning (f.eks. en tørr eller våt naturtype), bygging og vekst av et korallrev eller produksjon av jordsmonn av en bestemt beskaffenhet (f.eks. at naturtypen er kalkrik).

Begrepet viser først og fremst til den økologiske tilstanden forekomstene har, men inneholder også et kvantitativt element. Hvis forekomstene av naturtypen blir for små, kan det være vanskelig å sikre de økologiske prosessene. F.eks. kan det være vanskelig å opprettholde den nødvendige vannhusholdningen i våtmarksområder som er svært små.

Annet punktumhandler spesifikt om økosystemer, og lovfester utgangspunktet for økosystemtilnærmingen, jf. kap. 8.6.1.5. Et økosystem beskrives vanligvis gjennom sine funksjoner, struktur og produktivitet, se også definisjonen i § 3 bokstav t. Både enkeltorganismene, ikke-levende deler av økosystemet og hele økosystemer kan ha økologiske funksjoner. En funksjon kan beskrives som det bidraget som leveres til samspillet i naturen. F.eks. kan et område ha funksjon som spredningskorridor for arter, en funksjon av en skog kan være at den produserer oksygen, eller en art kan ha funksjon som mat for en eller flere andre arter.

Et økosystems struktur er oppbyggingen av økosystemet. Hvilke arter som finnes der, hvordan de forholder seg til hverandre, oppbyggingen av og mellom både levende og ikke-levende elementer.

Med produktivitet menes produsert biomasse pr. arealenhet, det vil si det kvantitative utbyttet av prosessene.

Funksjoner, struktur og produktivitet beskriver økosystemet. Dette er dynamiske begrep som innbefatter økosystemets naturlige utvikling. Ved å vurdere de nevnte parametere, vil man kunne si noe om tilstanden er god eller dårlig, se også definisjonen av økologisk tilstand i § 3 bokstav s. Et velfungerende økosystem vil kunne levere viktige tjenester og produkter til mennesker, slik som rent vann, ren luft, tømmer eller mat.

Annet punktum viser at det er forholdsmessighet mellom mål og midler, jf. «så langt det anses rimelig». Noen ganger kan de naturgitte forhold i seg selv være av en slik karakter at målet ikke kan nås. Andre ganger kan bidraget til måloppnåelsen være svært liten i forhold til kostnadene ved et tiltak. Det er heller ikke nødvendig at alle økosystem ivaretas for å kunne nå målet i første punktum.

Det samlede målet i § 4 er et forvaltningsmål som kan oppnås på forskjellige måter. Det kan dreie seg om at tiltak tilpasses målet, at noen tiltak velges fremfor andre, at man setter inn positive tiltak, eller at man avstår fra negative. Det vil være den samlede bruken eller ikke-bruken som vil gi et resultat i forhold til målet i § 4, både av private og av offentlige myndigheter.

Ved tiltak etter både naturmangfoldloven og andre lover skal tiltaket avveies mot andre viktige samfunnsinteresser, jf. § 14. Herunder forstås økonomiske, sosiale og kulturelle interesser, og behovet for en effektiv ressursforvaltning. En slik avveining skal ikke medføre at målet i § 4 fravikes, men at tiltaket vil kunne medføre at målet i § 4 nås på en annen måte eller i et annet tempo enn man ville ha gjort hvis naturmangfoldet hadde vært det eneste hensynet å ta.

Til § 5 (forvaltningsmål for arter)

Paragrafen svarer til NOU 2004: 28 § 5, med noen endringer. Den bygger delvis på viltloven § 1 og lakse- og innlandsfiskloven § 1. Disse bestemmelsene oppheves imidlertid ikke, men gjelder side om side med naturmangfoldloven § 5. Paragrafen er drøftet i kap. 8.3.

Bestemmelsen pålegger ikke forvaltningen eller private noen direkte forpliktelser, men har betydning for lovtolkning og skjønnsutøvelse etter denne og andre lover, samt ved utforming av regelverk. I naturmangfoldloven vil målet ha relevans for bl.a. § 23 om prioriterte arter, der det uttrykkelig vises til utviklingen for en art i henhold til målet i § 5. Paragrafen vil også spille inn som en faktor når innholdet i aktsomhetsplikten i § 6 skal vurderes, jf. også nedenfor i merknadene til § 6. Videre kan den bl.a. ha betydning for vurderingen av om det anses nødvendig å opprette særskilte verneområder, jf. § 33 første ledd bokstav b og bokstav c.

Målet i § 5 gjelder for alle typer arter på land, i vassdrag, og i havet med havbunnen. I tråd med biomangfoldkonvensjonen omfattes også artenes genetiske mangfold, jf. første ledd første punktum.Det er tale om genetisk mangfold både mellom ulike bestander og innenfor en bestand. Et tilstrekkelig genetisk mangfold er for det første nødvendig for artens overlevelse på sikt. Det gjør arten mer robust for miljøsvingninger og hindrer negative konsekvenser ved innavl. For det andre er ivaretakelse av det genetiske mangfold et selvstendig mål ved siden av ivaretakelse av økosystemer og arter. F.eks. kan en særskilt genetisk tilpasning i en bestemt bestand være interessant for foredling, avl eller bioprospektering og etterfølgende utnytting av genetisk materiale.

Nært knyttet til dette er målet om at artene forekommer i levedyktige bestander i sitt naturlige utbredelsesområde. Det naturlige utbredelsesområde for en art er hele den geografiske sonen der det er naturlig at arten forekommer. En art kan ha flere leveområder innenfor sitt utbredelsesområde. De individene som sammen inntar et bestemt leveområde, vil utgjøre en bestand. For kulturbetingete arter må det naturlige utbredelsesområde vurderes ut fra de naturgitte forhold som er en forutsetning for at arten finnes, og den faktiske kulturpåvirkningen som har funnet eller finner sted, jf. også merknadene til begrepet naturlig utbredelsesområde for en naturtype i § 4.

Hva som skal til for at en bestand kan regnes som levedyktig kan være vanskelig å besvare ut fra dagens kunnskap, og vil variere fra art til art. F.eks. kan det for noen plantearter bety at det bør finnes flere mindre forekomster spredt over hele landet heller enn noen få store forekomster, mens det for noen dyrearter kan være viktigere med et større antall individer pr. forekomst enn at det er mange forekomster med få individer. Føre-var-prinsippet tilsier at usikkerhet bør føre til at man tar vare på flere bestander knyttet til forskjellige leveområder, for å ha en tilstrekkelig sikkerhetsmargin. Selv om målet er at arter skal forekomme i levedyktige bestander i deres naturlige utbredelsesområde, kan andre viktige samfunnsinteresser tilsi at målet nås på andre måter enn hensynet til naturmangfoldet isolert sett skulle tilsi. Et eksempel på dette er den differensierte rovviltforvaltningen som baserer seg på en interesseavveining mellom utmarks­næring og rovviltvern.

Det vises her til at tiltak etter både naturmangfoldloven og andre lover skal avveies mot andre viktige samfunnsinteresser, jf. § 14. Herunder forstås økonomiske, sosiale og kulturelle interesser, og behovet for en effektiv ressursforvaltning. En slik avveining skal ikke medføre at målet i § 5 fravikes, men at tiltaket vil kunne medføre at målet i § 5 nås på en annen måte eller i et annet tempo enn man ville ha gjort hvis naturmangfoldet hadde vært det eneste hensynet å ta.

Målet for artsforvaltningen er et langsiktig mål. Det innebærer bl.a. at kortsiktige svingninger i bestandsstørrelser ikke behøver å ha betydning for om målet nås på sikt.

Etter første ledd annet punktumskal artenes økologiske funksjonsområder ivaretas, og de øvrige økologiske betingelsene skal være tilstede «så langt det er nødvendig for å nå» målet i første punktum. Med økologiske funksjonsområder menes både det området der en art oppholder seg gjennom de fleste faser av livet (leveområder), men også områder der en art oppholder seg en kort periode, på grunn av områdenes særskilte funksjon for artens livssyklus, f.eks. beiteområder eller trekkveier, jf. § 3 bokstav r. Øvrige økologiske betingelser er f.eks. rent vann, tilstedeværelse av andre arter som mat eller vertsorganisme eller fravær av forstyrrelser i hekketiden. Det kan også være landskapselementer som er nødvendige for sammenhenger mellom økologiske funksjonsområder, f.eks. spredningskorridorer som til tross for fragmentering av leveområder gjør det mulig å utveksle arvemateriale mellom organismer.

Målet er at artene og deres genetiske mangfold «ivaretas». I det ligger at man søker å beholde eller oppnå en god tilstand. Naturlig utvikling inngår også i begrepet, men hva som er en naturlig utvikling, kan være vanskelig å slå fast i praksis. Noen ganger er en naturlig påvirkning forsterket på grunn av menneskers påvirkning, andre ganger er en utvikling i all hovedsak skapt av mennesker. Noen arter krever skjøtsel fordi deres forekomst er kulturbetinget eller kulturpåvirket. Målet gjelder også slike arter. En naturlig utvikling må i slike tilfeller ses i lys av det samspillet mellom mennesker og natur som har skapt eller bidratt til livsbetingelsene for arten. Se for øvrig om begrepet ivaretas også merknadene til § 4.

Dersom det ikke er mulig å forvalte en art slik at den forekommer i levedyktige bestander i sitt naturlige utbredelsesområde (in situ), skal det iverksettes bevaringstiltak utenfor leveområdet (ex situ), hvis det kan bidra til å fremme artens overlevelse i naturen, jf. § 27 første ledd. Det kan f.eks. være aktuelt for arter som for å overleve i naturen krever skjøtsel i uforholdsmessig stort omfang. Målet med ex situ bevaringstiltak må først og fremst være at arten på sikt kan tilbakeføres og reetableres i naturen. Ivaretas arten først og fremst på grunn av sin kulturhistoriske verdi, vil den inngå i kulturminneloven, jf. den loven §§ 15 og 20.

Også skadegjørende (norske) arter faller i utgangspunktet inn under forvaltningsmålet, både som unike arter og på grunn av deres funksjon i økosystemet, men her medfører bestemmelsene i lovkap. III viktige forbehold.

Annet ledd fastsetter at forvaltningsmålet ikke gjelder for fremmede organismer i norsk natur, men innebærer ingen plikt for myndighetene til å bekjempe bestemte fremmede organismer. Bakgrunnen for unntaket er at fremmede organismer vil kunne gi en uheldig påvirkning på norsk natur. Det er imidlertid ikke oppstilt noe krav om at den fremmede organismen faktisk medfører en slik påvirkning.

Tredje ledd inneholder et forvaltningsmål for det genetiske mangfold innenfor domestiserte arter. Det vises for øvrig til kap. 9.12.5 og omtalen av § 27 annet ledd.

Til § 6 (generell aktsomhetsplikt)

Paragrafen viderefører NOU 2004: 28 § 6, men med en del endringer. Bl.a. er bestemmelsen gjort mer generell, og det er tatt inn en rimelighetsbetraktning. Paragrafen er tatt ut av straffebestemmelsen. Den bygger delvis på naturvernloven § 1 og viltloven § 3 tredje ledd. Lignende bestemmelser finnes i vannressursloven § 5 og svalbardmiljøloven § 5 første ledd, jf. også friluftsloven § 11. Paragrafen er drøftet i kap. 8.4.

Paragrafen fastslår en alminnelig aktsomhetsplikt for «enhver» overfor naturmangfoldet. Plikten gjelder for private, både enkeltpersoner og foretak, og for det offentlige. Rettsvirkningene av aktsomhetsplikten er drøftet i kap. 8.4.6.2 og omtales ikke her.

I plikten til å opptre aktsomt ligger for det første en plikt til å søke å gjøre seg kjent med hvilke naturverdier som kan bli skadelidende. Dette er en forutsetning for å gjøre aktsomhetsplikten effektiv. Det naturmangfoldet man ikke er kjent med, er det heller ikke mulig bevisst å ta hensyn til. Det er åpenbart grenser for hva man kan forvente at privatpersoner på selvstendig grunnlag kan tilegne seg av kunnskap om biologisk mangfold. Her vil myndighetene ha en viktig oppgave med å informere publikum. Det må også kunne forventes mer av profesjonell næringsvirksomhet enn av enkeltpersoner i sine daglige gjøremål. Men på samme måte som det gjelder en aktsomhetsplikt på andre samfunnsområder, f.eks. i veitrafikken, stilles det etter denne bestemmelsen krav om økt bevissthet overfor naturen. Særlig når myndighetene legger til rette for at informasjon om f.eks. truede arter eller truede naturtyper er lett tilgjengelig, bør det kunne forventes en viss innsats for å gjøre seg kjent med denne typen informasjon.

For det offentlige foreslås i § 8 en særskilt regel om kunnskapsgrunnlaget for myndighetsutøving. Kravet til aktsomhet i § 6 må åpenbart ikke leses slik at det forventes at enhver skal bygge på et tilsvarende kunnskapsgrunnlag som det som kreves av myndighetene. Det vises derfor ikke til § 8 i denne paragrafen.

Det andre elementet i aktsomhetsplikten er at den enkelte skal gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet. Hva som er rimelig vil særlig avhenge av hvilken type virksomhet det er tale om, hvor berettiget nytteformål virksomheten har, omfanget av virksomheten, hvor stort skadepotensialet er, om det er store kostnader knyttet til å ta hensyn til naturverdiene og om skaden er nødvendig eller om vedkommende lett kunne ha nådd sitt mål på annen måte. Det vil også ha betydning om aktiviteten berører truet eller sårbar natur. Det må videre vektlegges hvor god og tilgjengelig informasjon myndighetene har gitt. Finnes det svært liten veiledning i hvordan virksomhet påvirker naturmangfoldet, kan den enkelte bebreides langt mindre enn om slik informasjon hadde foreligget og blitt gjort kjent. Foreligger veiledning fra myndighetene og man handler i tråd med denne, må man kunne stole på at aktsomhetsplikten er oppfylt.

Ikke enhver skade på naturmangfoldet skal unngås. F.eks. vil man bare ved å ferdes i terrenget tråkke ned en rekke små planter og insekter. Slik helt alminnelig lovlig aktivitet er ikke ment å rammes av aktsomhetsplikten. Aktsomhetsplikten er derfor koplet opp mot målene i §§ 4 og 5. Det sentrale i aktsomhetsplikten er dermed den enkeltes ansvar for å bidra – etter evne – til den samlede forvaltningen av naturmangfoldet slik at målene i §§ 4 og 5 kan nås.

Bestemmelsen pålegger ikke å utføre en bestemt type aktivitet, selv om den kunne vært nødvendig for å opprettholde naturmangfoldet. Trengs det f.eks. utbredt skjøtsel eller gamle driftsmetoder, må myndighetene søke å få til slik virksomhet på andre måter, f.eks. gjennom avtaler eller tilskuddsordninger.

De miljørettslige prinsippene i §§ 9 til 12 gjelder ikke direkte for private. Det kan likevel være paralleller mellom prinsippene og hva som anses som aktsom opptreden. F.eks. kan det være i tråd med aktsomhetsplikten at man velger allment aksepterte, skånsomme driftsmetoder, hvis det ikke medfører en urimelig økt byrde for tiltakshaveren.

Aktsomhetsplikten har størst betydning for atferd eller virksomhet som ikke er regulert. Er det gitt regler om hvordan man skal ta hensyn til naturverdiene, vil aktsomhetsplikten normalt være oppfylt når man har fulgt disse reglene. Det gjelder i enda sterkere grad ved virksomhet som offentlig myndighet har gitt tillatelse til. Den ansvarlige for virksomheten må i slike tilfeller kunne ta utgangspunkt i at aktsomhetsplikten er oppfylt dersom forutsetningene for og innholdet i tillatelsen er fulgt.

Tillatelsens betydning for aktsomhetsplikten går uttrykkelig frem av annet punktum. En forutsetning for at aktsomhetsplikten antas oppfylt, er at virksomheten utføres i henhold til tillatelsen. I dette ligger for det første at de forutsetningene som ligger til grunn for tillatelsen, f.eks. om hvilke skadevirkninger tiltaket kunne få, fremdeles er tilstede, og at det f.eks. ikke foreligger ny kunnskap om skadevirkningene av tiltaket som det antas tiltakshaver burde kjenne til. For det andre ligger i dette at virksomheten utføres i samsvar med innholdet i tillatelsen. For aktiviteter knyttet til virksomheten som ikke er uttrykkelig regulert i tillatelsen, gjelder aktsomhetsplikten etter § 6 på vanlig måte. Er det f.eks. gitt en byggetillatelse i et område der byggematerialer må fraktes gjennom et hekkeområde for fugl, vil aktsomhetsplikten gjelde for denne ferdselen.

Endrer forutsetningene for tillatelsen seg, f.eks. ved at virksomheten viser seg å få større skadevirkninger enn antatt, vil også aktsomhetsplikten gjelde som ellers. Et eksempel på en slik situasjon er at man under et utbyggingsarbeid kommer over en sterkt truet art som vil bli ødelagt, uten at man var klar over at arten fantes i området da tillatelsen ble gitt.

Det vises også til kap. 8.4.6.1 om innholdet i aktsomhetsplikten og kap. 8.4.6.3 om betydningen av offentlige tillatelser.

Til § 7 (prinsipper for offentlig beslutningstaking i §§ 8 til 12)

Paragrafen er ny og svarer i hovedsak til NOU 2004: 28 § 8. Paragrafen har en parallell i svalbardmiljøloven § 6 og for noen prinsippers vedkommende i forurensingsloven § 2. Det vises til kap. 8.6.6.

Paragrafen fungerer som innledende bestemmelse til paragrafen om kunnskapsgrunnlaget i § 8 og de miljørettslige prinsipper som foreslås lovfestet i §§ 9 til 12. Sammenlignet med utvalgets forslag har § 7 og § 8 byttet plass. Dermed trekkes bestemmelsen om kunnskapsgrunnlaget med blant prinsippene for beslutningstaking. Regelen om kunnskapsgrunnlaget er ikke et miljørettslig prinsipp, men den retter seg, som prinsippene, mot myndighetene, og det er derfor naturlig at den plasseres sammen med de øvrige retningslinjene for offentlig beslutningstaking. Samtidig flyttes den rett foran føre-var-prinsippet, som den henger nært sammen med.

Paragraf 7 retter seg til offentlige myndigheter. Det generelle rettslige utgangspunkt for miljørettslige prinsipper er imidlertid ikke nødvendigvis at disse kun har betydning for myndighetene. Slike prinsipper kan etter gjeldende rett også ha betydning for private, slik det f.eks. er for prinsippene i forurensningsloven § 2. I naturmangfoldloven følger en slik betydning for private imidlertid ikke av § 7. Prinsippene i §§ 9 til 12 pålegger dermed ikke borgerne noen selvstendige rettsplikter. Bindende virkning for borgerne får de først når de blir lagt til grunn og konkretisert ved forvaltningens utøving av myndighet etter naturmangfoldloven eller andre lover, og ved det offentliges forvaltning av egen fast eiendom.

Det kan imidlertid følge av § 6 at f.eks. valg av svært skadelige driftsmetoder der det foreligger alternativer som er lite byrdefulle for tiltakshaveren, anses å stride mot aktsomhetsplikten. Men dette vil i tilfelle følge av en direkte tolkning av hva som ligger i aktsomhetsplikten i § 6, ikke av bestemmelsene i §§ 8 til 12.

Paragraf 7 første punktum fastslår at §§ 8 til 12 skal legges til grunn som retningslinjer ved offentlig myndighetsutøving. Prinsippene har betydning både ved fastsetting av generelle forskrifter og ved individuelle avgjørelser, herunder beslutninger om tildeling av tilskudd. Ordet retningslinje innebærer bl.a. at prinsippene ikke trenger å være utslagsgivende for resultatet i enhver sak. Andre hensyn kan komme inn, f.eks. etter retningslinjer for skjønnsutøvelse etter en annen lov som veier tyngre i den aktuelle saken. Den samlede forvaltningen av naturmangfoldet må imidlertid være i samsvar med retningslinjene. Det vil for øvrig følge av alminnelige lovtolkningsprinsipper hvilken konkret betydning prinsippene vil ha i den enkelte sak.

Det følger av dette at prinsippene i naturmangfoldloven ikke gjelder direkte. Det er de operative bestemmelsene – enten i denne eller andre lover – som avgjør hvilket ansvar som helt konkret pålegges den enkelte.

Paragraf 7 innebærer også at begrunnelsen for offentlige myndighetsbeslutninger skal vise hvordan prinsippene er kommet inn i den konkrete saken og hvilken vekt de er tillagt, jf. annet punktum. Dette gjelder selv om det etter alminnelige forvaltningsrettslige regler ikke skulle foreligge begrunnelsesplikt.

Offentlig myndighetsutøving er først og fremst vedtak av forskrifter eller enkeltvedtak. Men det omfatter også myndighetsutøving som ikke er å treffe vedtak etter forvaltningsloven. Tildeling av tilskudd vil falle inn under begrepet offentlig myndighetsutøving, men dette er likevel sagt uttrykkelig, fordi tildeling av tilskudd kan ha stor betydning for ivaretakelse av naturmangfoldet. Ordlyden omfatter myndighetsutøving både etter naturmangfoldloven og etter andre lover som berører naturmangfoldet. For å bidra til at den samlede forvaltningen er i tråd med prinsippene, og at tolkningen av prinsippene blir mest mulig ensartet, er den nevnte begrunnelsesplikten særskilt viktig.

I de tilfeller hvor forvaltningen ikke er gitt rom for fritt skjønn eller ulike tolkninger i sin myndighetsutøving, vil hensyntagen til prinsippene måtte legges til grunn ved etableringen av hjemmelen for myndighetsutøvelsen, f.eks. i forbindelse med forhandlinger om tilskuddsordninger.

Prinsippene i bestemmelsen vil ikke komme til anvendelse ved det offentliges utøving av eierrådighet i private eller statlige selskaper. Imidlertid vil prinsippene komme til anvendelse ved det offentliges forvaltning av egen fast eiendom. Vektleggingen av prinsippene i naturmangfoldloven kan ikke gå utover de rammene som er satt for det offentliges virksomhet knyttet til fast eiendom, men kan ha betydning for avveining av interesser innenfor denne rammen.

Til § 8 (kunnskapsgrunnlaget)

Paragrafen er ny og svarer til NOU 2004: 28 § 7, med noen endringer. Bl.a. er det tatt hensyn til hvilket kunnskapsgrunnlag som er rimelig å forlange sett ut fra kostnadene ved fremskaffing av kunnskapen, sakens karakter og mulig miljøpåvirkning. Bestemmelsen er omtalt i kap. 8.5.

Bestemmelsen har ingen parallell i gjeldende rett, men visse plikter til å ha kunnskap om miljøforhold følger i dag av lov 9. mai 2003 nr. 31 om miljøinformasjon §§ 8 og 9.

Bestemmelsen om kunnskapsgrunnlaget er en retningslinje for offentlig beslutningstaking, jf. § 7.

Bestemmelsen stiller krav til myndighetenes kunnskapsgrunnlag. Den gjelder ved beslutninger som offentlige instanser foretar i kraft av å være myndighet. Kravet gjelder også der private aktører utøver myndighet på vegne av det offentlige. Offentlig myndighetsutøving er først og fremst vedtak av forskrifter eller enkeltvedtak, men omfatter også beslutninger som ikke er å anse som vedtak etter forvaltningsloven. Bestemmelsen omfatter imidlertid ikke avgjørelser om ikke å fatte vedtak eller beslutninger. Bestemmelsen gjelder i tillegg ved det offentliges forvaltning av egen fast eiendom, jf. § 7.

Kravet gjelder både beslutninger knyttet til naturinngrep og beslutninger om ivaretakelse av natur.

Første ledd første punktumpålegger myndighetene å bygge på vitenskapelig kunnskap når det treffes beslutninger som kan påvirke naturmangfoldet. Dette gjelder i utgangspunktet kunnskap som allerede er tilgjengelig. Det kan også omfatte kunnskap som ev. må fremskaffes. Med «fremskaffes» menes både innhenting av eksisterende kunnskap som er vanskelig tilgjengelig eller ikke kjent for forvaltningsmyndigheten, og ny kunnskap. Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og omfang. Et absolutt krav om et vitenskapelig kunnskapsgrunnlag for enhver beslutning som berører naturmangfoldet ville favne altfor vidt. For det første er naturmangfoldet og de prosesser som virker der så komplekst at vi neppe i overskuelig fremtid vil ha inngående vitenskapelig kunnskap om arter, naturtyper, økologiske prosesser med mer. For det andre er det heller ikke hensiktsmessig å bruke en omfattende og kostbar forsknings- og utredningsinnsats når det er tale om begrenset virksomhet og ubetydelig forventet skade. Ressursene bør kanaliseres slik at effekten samlet sett er best med tanke på ivaretakelse av naturmangfoldet. Samtidig er det også i store saker med stort skadepotensiale en grense for hva som kan forventes skaffet av kunnskap. Der hvor tiltaket som foreslås innført har handelsmessige konsekvenser skal vurderingen av hva som er «rimelig» å kreve også ses i lys av hva de relevante internasjonale avtalene (f.eks. WTO eller EØS) krever. Første ledd annet punktum synliggjør denne avveiningen mellom kostnadene ved å skaffe et vitenskapelig beslutningsgrunnlag på den ene siden og sakens karakter og mulig miljøpåvirkning på den andre siden. Dette punktum er dermed en presisering av hva som er rimelig å kreve, jf. første punktum.

Med «sakens karakter» siktes bl.a. til omfanget av virksomheten, graden av profesjonalitet, om det er tale om store økonomiske interesser og om det er en kortvarig eller mer permanent påvirkning. Det vil f.eks. kreves et annet kunnskapsgrunnlag for en beslutning knyttet til et svært begrenset uttak av genetisk materiale enn for omfattende kommersiell høsting. Tilsvarende vil kunnskapsgrunnlaget for en beslutning om et mikrokraftverk være et helt annet enn for en større kraftutbygging. «Risiko for naturmangfoldet» henger nært sammen med sakens karakter. Det er tale om både hvor stor risiko det er for miljøpåvirkning og hvor stort omfang den antas å kunne få.

Bestemmelsen pålegger ikke myndighetene å utføre generell kartlegging av naturmangfold.

Første ledd første punktum sier noe om både kunnskapens karakter og kunnskapens innhold. Første ledd omhandler kunnskap av vitenskapelig karakter. Vitenskapelig kunnskap skal være objektiv og den skal være etterprøvbar. Kunnskapen kan være basert på konkrete funn eller observasjoner, men kan også ha karakter av mer alminnelig kunnskap om bl.a. biologi, økologi, kjemi eller fysikk.

Kunnskapens innhold skal etter første ledd dreie seg om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, og effekten av påvirkninger. Med en naturtypes økologiske tilstand menes status og utvikling for funksjoner, struktur og produktivitet i naturtypens forekomster, sett i lys av aktuelle påvirkningsfaktorer, jf. definisjonen i § 3 bokstav s. Ved å snakke generelt om arters bestandssituasjon og naturtypers tilstand og utbredelse, understreker bestemmelsen at en påvirkning ikke må ses isolert i forhold til den enkelte forekomst som blir berørt. Påvirkningen må også ses i lys av den samlede tilstand for en art, bestand eller naturtype. Dessuten må sammenhengene i økosystemet vurderes. I dette ligger ikke at den som skal fremskaffe kunnskap skal ha en totaloversikt over arter og naturtyper og deres tilstand. Slike oversikter er det myndighetenes ansvar å skaffe. Den kunnskap som det kan forventes at den aktuelle virksomheten skal bidra med må være knyttet til den eller de påvirkninger virksomheten står for, sett i forhold til den samlede tilstanden til de arter og naturtyper som påvirkes. Kunnskap om effekten av påvirkninger kan være av naturvitenskapelig karakter, men også f.eks. være kunnskap om historiske påvirkninger og kulturtradisjoner av betydning for bærekraftig bruk og vern.

Kunnskapen kan f.eks. stamme fra konsekvensutredninger utført på vegne av søkeren i en bestemt sak, fra det offentlige i forbindelse med utarbeiding av planer eller programmer, eller fra mer generelle faglige utredninger, f.eks. rødlister om arter eller naturtyper.

Hvem som skal fremskaffe kunnskapen følger også av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, jf. kap. 8.5.5.4, ev. av spesielle regler i den enkelte lov.

Annet ledd omhandler erfaringskunnskap og fastsetter en plikt for myndighetene til å legge vekt på slik kunnskap.

Erfaringskunnskapen kan være dynamisk. Det kreves at kunnskapen er «basert på» generasjoners erfaring. I det ligger også at kunnskapen kan ha utviklet seg underveis, selv om den har rot i generasjoners erfaringer.

Bestemmelsen omfatter også samisk kunnskap. Slik kunnskap omfatter det biomangfoldkonvensjonen omtaler som tradisjonell kunnskap, fornyelser og praksis. Slik tradisjonell kunnskap/árbediehtu er en viktig del av samisk kultur og identitet. Tradisjonell kunnskap knytter seg bl.a. til ulike bruksmåter og til forvaltningen av naturressurser. Denne erfaringsbaserte kunnskapen overleveres fra eldre til yngre generasjoner, gjennom muntlige forklaringer og praktisk øvelse.

Bestemmelsen omfatter ikke en selvstendig plikt for myndighetene til å fremskaffe slik kunnskap før avgjørelser treffes utover det som følger direkte av første ledd eller alminnelig forvaltningsrettslig utredningsplikt. Men den innebærer en særlig plikt til å legge vekt på slik kunnskap dersom den foreligger.

Det kan være en utfordring å få brakt på det rene om det foreligger slik erfaringskunnskap og hva den i tilfelle innebærer. Høring av de organisasjoner som antas å kunne inneha slik kunnskap er derfor et vesentlig supplement til plikten i § 8 annet ledd. Slik høring vil følge av alminnelige forvaltningsrettslige regler, men § 8 annet ledd vil være med på å angi for hvem en sak bør forelegges. En høringsinstans som kan bidra med slik erfaringskunnskap som nevnt i § 8 annet ledd, vil ha et selvstendig ansvar for å formidle denne kunnskapen. I noen tilfeller er innehavere av tradisjonell kunnskap tilbakeholdne med å opplyse om kunnskap som kan ha vært beskyttet i f.eks. slekten eller lokalsamfunnet. Åpenhet og klarhet om hva kunnskapen skal brukes til er derfor viktig. Kunnskapsinnehaveren står imidlertid fritt til ikke å opplyse om kunnskapen, og resultatet vil i så fall være at myndighetene ikke kan tillegge den vekt.

Den kunnskapen som etterlyses i § 8 vil normalt bare utgjøre en del av beslutningsgrunnlaget. Avhengig av hvilken type beslutning det dreier seg om, vil beslutningen også bygge på annen kunnskap, f.eks. om økonomiske konsekvenser eller om påvirkning på andre interesser som f.eks. helse eller friluftsliv. Hvilke interesser som kommer inn, og hvilken kunnskap som kreves, vil da avhenge av en kombinasjon av naturmangfoldloven § 8, det aktuelle hjemmelsgrunnlaget for beslutningen og alminnelige forvaltningsrettslige regler.

Til § 9 (føre-var-prinsippet)

Bestemmelsen er ny og svarer i innhold i det vesentlige til NOU 2004: 28 § 9, men er supplert med internasjonale formuleringer av prinsippet. Det vises til kap. 8.6.6.3. En lignende, men noe strengere bestemmelse, finnes i svalbardmiljøloven § 7.

Prinsippets rettslige betydning går frem av § 7, jf. kommentarene til den paragrafen og kap. 8.6.6.2.

Føre-var-prinsippet kommer inn både ved vedtak som har betydning for naturmangfoldet og hvor det tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet ( første punktum), samt ved beslutninger som svar på risiko for alvorlig alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet ( annet punktum). Utgangspunktet for beslutninger som kan påvirke naturmangfoldet er at beslutningsgrunnlaget skal være best mulig, jf. § 8. Likevel kan det i en del tilfeller være tvil om konsekvensene for miljøet. Føre-var-prinsippet er en retningslinje for hvordan myndighetene skal håndtere slik tvil. Føre-var-prinsippet vil dermed komme til anvendelse i situasjoner hvor man ikke har slik tilstrekkelig kunnskap. Dette gjelder både ved forvaltningsbeslutninger og ved vurdering av tiltak som initieres av forvaltningsmyndigheten. Kunnskapsmangelen kan gjelde usikkerhet om hvilke naturverdier som blir berørt, f.eks. hvilke arter som forekommer i et område, eller usikkerhet om hvilken effekt en påvirkning vil ha.

Forutsetningen for at annet punktum skal komme til anvendelse, er at det foreligger en reell risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet. Dette innebærer at det ut fra vitenskapelige kriterier eller erfaringskunnskap er en reell sannsynlighet for at slik skade kan oppstå, men det kreves ikke sannsynlighetsovervekt for at det vil skje. At det foreligger en tilstrekkelig risiko som fører til at føre-var-prinsippet skal komme til anvendelse, må kunne begrunnes ut fra alminnelige forvaltningsrettslige regler.

Føre-var-prinsippet sier at myndighetene ikke skal bruke kunnskapsmangel som en begrunnelse for å la være å begrense eller hindre en risiko for alvorlig eller irreversibel skade. Den handleplikten som følger av prinsippet kan være en aktiv handleplikt, f.eks. å sette i gang et vernetiltak, eller en mer passiv handleplikt, f.eks. å nekte et omsøkt tiltak eller knytte forebyggende vilkår til et slikt tiltak. «Forvaltningstiltak» kan altså være beslutninger om vern eller beslutninger om bærekraftig bruk.

Hva som ligger i alvorlig eller irreversibel skade avhenger av flere faktorer. Bl.a. vil det være viktig om skaderisikoen gjelder natur som fra før er truet eller sårbar, om skaden vil være varig eller midlertidig, og om skaden vil gjøre det vesentlig vanskeligere å nå målene i §§ 4 eller 5. Den potensielle miljøskaden må også ses i lys av hvilke andre interesser som blir berørt av beslutningen. Det vises for øvrig til kap. 8.6.6.3.

Forvaltningsmyndighetenes tiltak forutsettes å skje innen rammene av internasjonale avtaler som Norge er bundet av.

Til § 10 (økosystemtilnærming og samlet belastning)

Bestemmelsen svarer i det vesentlige til NOU 2004: 28 § 10. Istedenfor «en beslutning» skal vurderes, som brukes i utvalgets forslag, brukes her «en påvirkning av et økosystem» for å synliggjøre prinsippets nære sammenheng med den såkalte økosystemtilnærmingen, der påvirkninger og sammenhenger i økosystemet ses under ett. Bestemmelsen er ny som en lovfestet generell retningslinje, men et prinsipp om samlet belastning er lovfestet i svalbardmiljøloven § 7 og forurensningsloven § 2 nr. 2. Prinsippet om samlet belastning er nærmere beskrevet i kap. 8.6.6.4, jf. 8.6.1.5.

Bestemmelsen er som de øvrige prinsippene i dette lovkapitlet en retningslinje ved utøving av offentlig myndighet. Det innebærer bl.a. at det ved praktiseringen av bestemmelsen kan tas hensyn til hva det er rimelig å kreve av helhetsvurderinger knyttet til tiltak og bruk.

Paragrafens rettslige betydning er nærmere beskrevet i merknadene til § 7 og kap. 8.6.6.2.

Påvirkninger av et økosystem kan være av biologisk, fysiologisk, kjemisk, men også estetisk karakter. De kan være knyttet til et direkte inngrep i det aktuelle økosystemet eller være mer generelle, som f.eks. klimaendringer. En påvirkning kan også ha positiv effekt på naturmangfoldet og oppveie for andre, negative påvirkninger. Det er effekten på naturmangfoldet som vurderes i prinsippet om samlet belastning, ikke det enkelte tiltaket som sådan.

Paragrafen skal sikre at nye påvirkninger underlegges en helhetsvurdering av hvilken belastning et økosystem vil bli utsatt for. Det innebærer for det første at påvirkningen ikke skal vurderes isolert, men på bakgrunn av den miljøbelastning som allerede er skjedd gjennom andre påvirkninger. Dette har særlig betydning dersom miljøbelastningen er ved en kritisk grense hvor selv en liten øking i belastning vil ha stor effekt på økosystemet. Det vil videre bidra til å motvirke at naturverdiene gradvis forringes som følge av en utvikling hvor hvert enkelt inngrep isolert sett blir ansett som for lite til å bli stanset.

Sett i sammenheng med føre-var-prinsippet innebærer prinsippet om samlet belastning også at en beslutning skal vurderes i lys av muligheten for flere påvirkninger av samme art senere, eller for andre fremtidige påvirkninger som sammen med den foreliggende påvirkningen kan gi en uønsket virkning på naturmangfoldet. Her kan det være avgjørende om myndighetene rettslig eller politisk vil ha noen sterk tilskyndelse til å sikre likebehandling av aktuelle aktører. Eksempelvis kan en tenke seg prinsippet anvendt ved behandlingen av en søknad om å få etablere minikraftverk i et område hvor det er mange grunneiere. Sannsynligheten for at flere grunneiere vil søke etablering av minikraftverk dersom første søker får innvilget tillatelse, kan være et argument for å nekte å gi første søker tillatelse. Vurderingene med hensyn til hva som kan skje i fremtiden, bør da være mest mulig konkrete. Hensynet til en effektiv ressursforvaltning kan også komme inn som et vurderingsmoment, jf. §§ 4 og 5 og kommentarene til disse. Én, noe større, utbygging kan i noen tilfeller ut fra både et miljømessig og samfunnsøkonomisk perspektiv være bedre enn mange små inngrep.

Til § 11 (kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver)

Bestemmelsen bygger på NOU 2004: 28 § 11, men er nyansert ved en rimelighetsvurdering. Bestemmelsen er ny i sin generelle form, men lignende bestemmelser finnes i forurensningsloven § 2 nr. 5, svalbardmiljøloven § 9 og delvis kulturminneloven § 10, jf. omtalen av gjeldende rett i kap. 8.6.1.6. Det vises til omtalen i kap. 8.6.6.5.

Den rettslige betydningen av paragrafen følger av § 7, jf. merknadene til den bestemmelsen. Paragrafen er en retningslinje for myndighetene når de treffer beslutninger med grunnlag i annet regelverk og kan ikke brukes direkte som påleggshjemmel overfor private. Det konkrete ansvar for tiltakshavere vil derfor følge av andre generelle regler eller enkeltvedtak.

Kostnader ved å hindre eller begrense skade innbefatter alle kostnader ved forebyggende eller gjenopprettende tiltak. I dette kan det også ligge kostnader for å fremskaffe kunnskap, men ansvaret for slike kostnader vil også følge av alminnelig forvaltningsrett. Prinsippet i § 11 kan imidlertid ha betydning for tolkningen av disse alminnelige forvaltningsrettslige reglene. Kostnader for å hindre eller begrense skade kan også være kostnader ved overvåking av miljøtilstanden der en tillatt virksomhet finner sted og som den kan ha effekt på.

Med uttrykket «tiltakshaveren» menes både den som faktisk utøver den skadevoldende handling, og den som er ansvarlig for virksomheten, f.eks. en bedriftseier. Hvem av disse som i et konkret tilfelle må bære omkostningene, vil avhenge av de nærmere omstendighetene i saken.

Prinsippet forutsetter at det er risiko for eller har skjedd en «skade» på naturmangfoldet med mindre de forebyggende eller gjenopprettende tiltak gjennomføres. Det innebærer at ikke enhver påvirkning faller inn under bestemmelsen. Prinsippet er dermed også noe snevrere enn det tilsvarende prinsipp etter forurensningsloven, som gjelder kostnadene ved å hindre eller begrense selve forurensningen, uavhengig av hvilken skade som kan oppstå (forurensningsloven § 2 nr. 5).

Prinsippet vil som utgangspunkt være til hinder for at det offentlige dekker miljøkostnader som følger av private tiltak, enten direkte eller gjennom tilskudd og subsidier. Dette bør likevel ikke utelukkes, fordi man uten en form for økonomisk støtte i enkelte situasjoner kan risikere at nødvendige eller sterkt ønskelige miljøtiltak ikke blir satt i verk. Dessuten kan det være urimelig at private som gjennomfører tiltak som kommer samfunnet til gode, bærer alle kostnadene ved å avhjelpe miljøulempene. Videre kan en del skader på naturmangfoldet være vanskelig å forutse. Prinsippet avgrenses dermed mot det som er urimelig ut fra tiltakets og skadens karakter.

Bestemmelsen er uansett ikke til hinder for at det offentlige for egen regning setter i verk tiltak for å forebygge eller utbedre miljøskader der dette anses nødvendig, og der det senere skal søkes dekning for utgiftene fra tiltakshaveren, jf. § 71.

Til § 12 (miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder)

Bestemmelsen svarer til NOU 2004: 28 § 12. Det vises til kap. 8.6.1.7 og 8.6.6.6. Lignende bestemmelser finnes i forurensningsloven § 2 nr. 3 og svalbardmiljøloven § 10, men den siste bestemmelsen er vesentlig strengere utformet enn § 12.

Bestemmelsen kombinerer to prinsipper – prinsippet om beste tilgjengelige teknikker og driftsmetoder og prinsippet om best lokalisering.

Den rettslige betydningen av bestemmelsen fremgår av § 7, jf. merknadene til den paragrafen. Regler i annen lovgivning om valg av driftsmetoder, teknikk eller lokalisering forutsettes utformet i tråd med prinsippet i § 12. Er det utformet slike regler, vil en privat person eller bedrift normalt ha oppfylt aktsomhetsplikten i § 6 dersom vedkommende følger disse reglene, jf. også merknadene til § 6.

Bestemmelsen gjelder valg av driftsmetode, teknikk eller lokalisering «for å unngå eller begrense skader» på naturmangfoldet. Driftsmetoder som gir et positivt bidrag til naturmangfoldet, vil også dekkes av dette, og slike metoder vil veie tungt i den samlede vurderingen av hva som gir de beste samfunnsmessige resultater.

Best mulig «teknikk» kan f.eks. være rensemetoder for utslipp som sikrer at ingen levende fremmede organismer slippes ut i naturen, jf. § 28 annet og tredje ledd, eller redskapsbruk som ikke ødelegger naturen ved uttak av genressurser.

«Driftsmetoder» kan f.eks. være landbruksmetoder som bruk av maskiner, hogstformer, tidspunkt for høsting, redskapsbruk i fiskeriene, sikringstiltak ved oppdrettsanlegg, osv.

Et eksempel på best mulig lokalisering kan være at man for et industrianlegg velger en lokalisering som medfører minst mulig skade på et verneområde, og som ut fra samfunnsmessige forhold ellers gir en like god eller tilnærmet like god løsning.

I vurderingen av hvilke teknikker og driftsmetoder og hvilken lokalisering som skal aksepteres i det enkelte tilfelle, skal myndighetene ta hensyn til tidligere, nåværende og fremtidig bruk av mangfoldet, samt økonomiske forhold. Det er den løsningen som etter en samlet vurdering gir de beste samfunnsmessige resultatene, som skal velges. Dette kan bety at økonomiske forhold i enkelte saker vil veie tyngre enn hensyn til naturmangfoldet, men generelt bør den løsning velges som er best for naturen. Det vil heller ikke nødvendigvis være noen motsetning mellom økonomiske forhold og en god løsning for naturens mangfold. Drives f.eks. skogen på en måte som tar hensyn til miljøverdiene, vil den i fremtiden fremdeles kunne brukes til rekreasjon og næringsvirksomhet knyttet til dette.

«Tidligere, nåværende og fremtidig bruk» sikter til alle typer bruk, hva enten bruken har en økonomisk verdi eller ikke. Det kan dreie seg om bruk som en ressurs, f.eks. tømmer eller mat, bruk som opplevelse eller bruk for ivaretakelse av naturmangfoldet, f.eks. vern av et leveområde for en truet art.

Økonomiske forhold kan være av privatøkonomisk eller samfunnsøkonomisk karakter.

Hva som er de beste samfunnsmessige resultater må bl.a. ses i lys av naturmangfoldlovens formål i § 1 og de konkrete målene i §§ 4 og 5, sammenholdt med formålet ved andre regler som kommer til anvendelse. Bl.a. innebærer dette at avveiningen må gjøres i et langsiktig perspektiv.

Til § 13 (kvalitetsnormer for naturmangfold)

Bestemmelsen bygger på NOU 2004: 28 § 13, men er endret en del, særlig når det gjelder konsekvensene av at kvalitetsnormer ikke blir nådd. Videre vil slike normer være retningsgivende, ikke rettslig bindende. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett, men miljøkvalitetsnormer finnes også etter forurensingsloven § 9 første ledd og vannressursloven § 9. Det vises til omtalen i kap. 8.7.

Bestemmelsen omhandler kvalitetsnormer for naturmangfold. Begrepet er brukt for å angi at helt generelle miljøkvalitetsnormer som også omfatter forurensning ikke kan fastsettes med hjemmel i naturmangfoldloven.

Kvaliteten på naturmangfoldet kan angis både ved kvantitative størrelser, f.eks. antall arter eller geografisk utstrekning av naturtyper, men også ved kvalitative betegnelser knyttet til god økologisk tilstand. Normen bør normalt ha en tidsramme innen hvilken man mener den bør være oppfylt.

Første ledd gir hjemmel for Kongen til å fastsette retningsgivende kvalitetsnormer for naturmangfoldet. Slike normer kan Kongen fastsette bl.a. for å klargjøre felles mål på tvers av de ulike forvaltningsområdene og for å gi veiledning ved skjønnsutøvelse.

Kvalitetsnormer bør fastsettes når det foreligger en negativ status eller utvikling for naturmangfoldet i strid med forvaltningsmålene i §§ 4 eller 5, og en slik norm kan bidra til at målene nås

Kvalitetsnormer for naturmangfold kan også brukes for arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. Det kan også vurderes om en slik norm skal fastsettes som statlig planretningslinje etter § 6 – 2 i ny plandel i plan- og bygningsloven. I realiteten vil vedtak etter første ledd virke som en statlig planretningslinje uansett.

Kvalitetsnormer kan ha betydning for hva som ligger i aktsomhetsplikten etter § 6. En forutsetning er da at de er gjort kjent for allmennheten.

I annet ledder det tatt inn en avgrensning i forhold til forurensingsloven og vannressursloven. Hvilket lovverk som brukes, vil måtte avgjøres konkret ut fra normens karakter og den enkelte lovs virkeområde og formål. I noen tilfeller kan det være aktuelt å fastsette kvalitetsnormer med hjemmel i flere lover.

Tredje ledd konkretiserer virkningen av at en kvalitetsnorm blir eller står i fare for å bli overskredet. Den mest nærliggende oppfølging i et slikt tilfelle som nevnt, er at myndighetene samarbeider om en plan for tiltak som kan føre til at normen blir nådd, jf. tredje ledd første punktum. Slike tiltak kan være av forskjellig karakter, f.eks. kan det være aktuelt å iverksette restaureringstiltak, begrense negative påvirkninger eller gi tilskudd til positive tiltak. Slike tiltak kan i en del tilfelle være avhengig av hjemmel i naturmangfoldloven eller andre lover, noe som fremgår av annet punktum. Annet punktum gir ingen selvstendig ny forskriftshjemmel, men viser at bruk av eksisterende hjemler kan være et aktuelt virkemiddel for å nå kvalitetsnormer for naturmangfold.

Til § 14 (vektlegging av andre viktige samfunnsinteresser og samiske interesser)

Bestemmelsen er ny i forhold til NOU 2004: 28.

Det følger av første ledd at ved tiltak etter både naturmangfoldloven og andre lover skal tiltaket avveies mot andre viktige samfunnsinteresser. Med «andre viktige samfunnsinteresser» forstås økonomiske, sosiale og kulturelle behov, og behovet for en effektiv ressursforvaltning. Plikten til å avveie tiltaket etter naturmangfoldloven mot andre samfunnsinteresser innebærer også en plikt for vedtaksmyndigheten til å utrede hvilke andre samfunnsinteresser som gjør seg gjeldende. Dette kan innebære at de selv må utrede konsekvenser eller at de må innhente slike utredninger fra andre myndigheter, jf. også forvaltningsloven § 17 første ledd første setning og § 37 (en plikt til å sørge for at «saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes»).

Samisk kultur og livsstil har alltid vært sterkt knyttet til naturen, til dels sårbar natur. Annet ledd synliggjør at det skal legges tilbørlig vekt på naturgrunnlaget for samisk kultur ved vedtak i eller i medhold av naturmangfoldloven, noe som også følger av konvensjon om sivile og politiske rettigheter art. 27. Det er imidlertid en klar skranke ved at hensynet til det samiske naturgrunnlaget må ligge innenfor rammen av den enkelte vedtaksbestemmelse i eller i medhold av loven. Det følger ikke av dette at samiske interesser nødvendigvis skal ha forrang innenfor det skjønnsrommet som tilligger myndigheten etter loven. Her må det ses hen til hvilken del av loven det er snakk om og hvilke andre interesser som kommer inn. Eksempelvis vil hensynet til naturinteressene vektlegges sterkere i et verneområde enn utenfor.

Kapittel III Artsforvaltning

Til § 15 (forvaltningsprinsipp)

Paragrafen bygger på forslaget i NOU 2004: 28 § 15, men bevaringsprinsippet er endret til et forvaltningsprinsipp, jf. kap. 9.4. Videre er det generelle utgangspunktet for alle artsgrupper samlet i en paragraf. Paragraf 15 avløser sammen med § 16 viltloven § 3 første ledd første punktum, annet ledd første punktum og tredje ledd, og lakse- og innlandsfiskloven § 4. Tilsvarende bestemmelser finnes i dag ikke for annen innlandsfisk enn den som er i vassdrag eller deler av vassdrag hvor det går anadrome laksefisk. Det vises til kap. 9.2, 9.3 og 9.4, særlig kap. 9.4.5.

Paragrafen hjemler et generelt forvaltningsprinsipp for dyr, planter og sopp. Samtidlig slås det fast at høsting og annen utnyttelse av viltlevende marine organismer reguleres av havressurslova.

Det følger av første leddførste punktum at høsting og annet uttak av naturlig viltlevende dyr skal følge av lov eller vedtak med hjemmel i lov. «Lov» kan her være naturmangfoldloven, jf. §§ 17, 18 og 20, men også annen lov, jf. bl.a. § 15 fjerde ledd og § 16 første og annet ledd.

Formuleringen «følge av lov» innebærer ikke at det må treffes enkeltvedtak eller forskrift om høsting eller uttak. Høstings- eller uttaksadgangen kan også følge direkte av loven.

Begrepet «viltlevende» omfatter alle ville dyr uansett om de lever vilt eller er i fangenskap.

Med «høsting» menes jakt, fangst, fiske og innsamling av planter eller plantedeler og sopp, i friluftsliv og næring, jf. § 3 bokstav g. «Uttak» omfatter enhver form for avliving eller fjerning av enkeltindivider av arter uansett formål, jf. § 3 bokstav o. Bestemmelsen innebærer bl.a. at det å fange, jage og drepe vilt og lakse- og innlandsfisk må ha hjemmel i lov. Også avliving og innsamling til vitenskapelige formål og flytting av levende organismer til et nytt levested omfattes av bestemmelsen. Ved det siste kan for øvrig også bestemmelsen om fremmede organismer komme inn, jf. § 30. Første punktum innebærer også at uttak av egg og rogn må skje med hjemmel i lov. Forstyrrelse av dyr omfattes ikke av bestemmelsen, men slik forstyrrelse kan etter omstendighetene være i strid med aktsomhetsplikten i § 6 eller reglene om prioriterte arter i § 23.

Utenfor begrepet «høsting og annet uttak» faller det å holde vilt og fisk i fangenskap. For viltets vedkommende vil det bli regulert i viltloven § 7, mens det for fisk for oppdrettsformål fortsatt skal reguleres etter akvakulturloven.

Av § 15 første ledd annet punktumfremgår at unødig skade på viltlevende dyr og deres reir, bo eller hi skal unngås. Begrepene reir, bo eller hi omfatter ynglesteder. Om begrepene også omfatter hvilesteder, må avgjøres konkret. Et mindre, avgrenset område vil lettere omfattes enn et større område der avgrensningen er uklar. Bestemmelsen kan f.eks. innebære at trær hvor vilt har sitt reir i yngletiden ikke hogges unødig, eller at en vannforekomst som er tilholdssted for stor salamander ikke nedbygges. For innlandsfisk vil yngle- og oppvekstområder som regel ikke være skarpt avgrenset i tid og rom, men være knyttet til særskilte typer av leveområder til spesielle tider på året. Restriksjonene i annet punktum vil da først og fremst få betydning for slike nøkkelbiotoper i avgrensede perioder av året. Begrepet «unødig» er tatt med for å vise at ikke enhver skade omfattes av bestemmelsen. Tiltak som er lovlig etter lov eller ved vedtak med hjemmel i lov er normalt ikke å anse som unødig skade. Ved valg mellom flere lovlige fremgangsmåter bør imidlertid den mest skånsomme velges hvis den ikke er særlig mer byrdefull enn en fremgangsmåte som er skadelig for dyrelivet.

Begrepet «lidelse» er en videreføring av viltloven § 3 tredje ledd og skal sikre at viltlevende dyr under jakt, fangst og fiske ikke lider unødig. Bestemmelsen er mest aktuell i forhold til virveldyr. På et mer overordnet plan vil den kommende nye dyrevelferdsloven (Ot.prp. nr. 15 (2008 – 2009) være den generelle loven som vil gi overordnede prinsipper for behandling av dyr, både dyr som holdes i fangenskap og viltlevende dyr, men slik at situasjoner knyttet til jakt, fangst og fiske er regulert i viltloven og lakse- og innlandsfiskloven med tilhørende forskrifter.

Annet ledd gjelder høsting og annet uttak av viltlevende planter og sopp. Bestemmelsen omfatter også arter av encellede planter eller sopp, jf. definisjonen i § 3 bokstav l og m. Etter annet ledd er høsting og annet uttak av planter og sopp tillatt. Det forutsettes imidlertid at høsting eller uttak ikke er av et slikt omfang eller foregår på en slik måte at det truer overlevelsen av den aktuelle bestanden. Begrensningen retter seg i utgangspunktet mot alle typer virksomhet eller tiltak, men det er et vilkår at virksomheten eller tiltaket utgjør en trussel for den aktuelle bestandens overlevelse. Om tiltaket innebærer en slik trussel må bl.a. vurderes ut fra artens generelle bestandsstatus, f.eks. basert på gjeldende rødlister, og omfanget av tiltaket. Hva som er «den aktuelle bestanden» må vurderes konkret. Bakgrunnen for at ikke alle individer innenfor den aktuelle bestanden bør utryddes selv om arten på landsbasis har en god bestandssituasjon, er målet om å sikre et tilstrekkelig genetisk mangfold innenfor arten, jf. § 5 første ledd. Den aktuelle bestanden av arten kan ha visse genetiske særtrekk som ville forsvinne om den ble utryddet. Det vil bli utarbeidet nærmere retningslinjer for hva som vil være en aktuell bestand.

Høsting og annet uttak av planter og sopp kan også begrenses ved vedtak etter lov. Med lov menes både naturmangfoldloven, herunder §§ 21, 23 og 24 og lovkap. V om områdevern, og andre lover, f.eks. lov 9. juni 1978 nr. 49 om reindrift (reindriftsloven) § 30, lov 27. mai 2005 nr. 31 om skogbruk (skogbrukslova) og lov 6. juni 2008 nr. 37 om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova).

Bestemmelsene i første og annet ledd er ikke til hinder for lovlig ferdsel, jord- og skogbruksvirksomhet eller annen virksomhet som skjer i samsvar med aktsomhetsplikten i § 6, jf. tredje ledd. Om man kan sies å opptre i samsvar med aktsomhetsplikten vil bl.a. avhenge av hvilken kunnskap man må kunne forventes å besitte eller fremskaffe, og om man i tilstrekkelig grad har vurdert konsekvensene av ferdselen eller virksomheten. Det må f.eks. stilles større krav til profesjonelle turoperatørers ferdsel i naturen enn til enkeltpersoner. Det er videre en forutsetning at ferdselen eller virksomheten er lovlig etter ellers gjeldende regler.

Dersom ferdselen eller virksomheten krever en offentlig tillatelse og ferdselen eller virksomheten gjennomføres i henhold til denne tillatelsen, handler man i samsvar med aktsomhetsplikten, jf. § 6 annet punktum, f.eks. ved tillatelse til byggetiltak etter plan- og bygningsloven. Jord- og skogbrukstiltak og reindrift som ikke krever offentlige tillatelser, men som er i samsvar med gjeldende regelverk for virksomheten vil vanligvis være i samsvar med aktsomhetsplikten. F.eks. vil det følge av skogbrukslova § 4 første ledd annet punktum og forskr. 7. juni 2006 nr. 593 om bærekraftig skogbruk at skogeierne bør ha oversikt over truede arter på sin eiendom og at det tas hensyn til disse artene i driften av skogen. Aktsomhetsplikten er nærmere omtalt i kap. 8.4.6 og i omtalen av § 6 ovenfor.

Det følger av fjerde ledd at høsting og annen utnyttelse av viltlevende marine organismer reguleres av havressurslova. Bestemmelsen innebærer at reglene i naturmangfoldloven om høsting og annet uttak i §§ 16 til 18 og §§ 20 og 21 ikke kommer til anvendelse på marine organismer. Derimot vil reglene i naturmangfoldloven § 1 (lovens formål) og kap. II Alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk supplere havressurslova ved vurderinger og beslutninger fiskerimyndigheten gjør om adgangen til høsting og annen utnyttelse av viltlevende marine organismer etter havressurslova. Anadrome laksefisk regnes ikke som marine organismer, se merknadene til § 16.

Til § 16 (høsting av vilt og lakse- og innlandsfisk)

Paragrafen bygger på NOU 2004: 28 § 16, men er endret på flere punkter. Det er bl.a. gjort endringer i kriteriene for høsting og bestemmelsen gjelder ikke for høsting av viltlevende marine ressurser. Det vises til kap. 9.5, særlig 9.5.5.

Bestemmelsen avløser viltloven § 3 første ledd annet og tredje punktum, men får også betydning for høsting av arter som går inn under lakse- og innlandsfiskloven. Bestemmelsen inneholder de generelle kriteriene for høsting og annet uttak av virveldyr på land, i innsjøer og i vassdrag. I innsjøer og vassdrag gjelder bestemmelsen også for kreps, jf. lakse- og innlandfiskloven § 5 bokstav b som sier at «Lovens bestemmelser for innlandsfisk gjelder også for kreps så langt de passer». For anadrome laksefisk gjelder bestemmelsen også i sjø, jf. lakse- og innlandsfiskloven § 2.

I første og annet ledd fastslås at alle vedtak om å tillate høsting av vilt og lakse- og innlandsfisk skal treffes med hjemmel i viltloven eller lakse- og innlandsfiskloven. Slike vedtak skal bygge på målene og vilkårene som er nedfelt i naturmangfoldloven, jf. særlig §§ 5 første og annet ledd og 16 tredje og fjerde ledd.

Bestemmelsens tredje ledd oppstiller to vilkår som begge må være oppfylt for å kunne tillate høsting. Det første vilkåret om «best tilgjengelig dokumentasjon» er knyttet både til formen på og innholdet i den dokumentasjonen som skal ligge til grunn på det tidspunktet man fatter vedtak om høsting. Kriteriet medfører at myndighetene må skaffe seg en oversikt over eksisterende data og sammenstille og bruke disse data på en faglig forsvarlig måte. Dokumentasjonen bør omfatte data både om bestandens størrelse og utvikling og om høstingens faktiske omfang. Dokumentasjonen som brukes bør i størst mulig grad være fremskaffet ved vitenskapelige metoder. Også informasjon som fremkommer gjennom rapporteringer og erfaringsbasert kunnskap hos alle aktører, herunder samisk erfaringsbasert kunnskap, skal kunne brukes som dokumentasjon, enten alene eller sammen med forskningsbasert kunnskap (jf. § 8).

I de situasjoner hvor eksisterende data er såpass mangelfulle at det er svært usikkert om høstingen er faglig forsvarlig, bør myndighetene nekte eller begrense høsting. I de tilfeller der også begrenset høsting vurderes som usikkert, kan myndigheten likevel åpne for det dersom det samtidig iverksettes innhenting av nye data og disse evalueres fortløpende.

Vilkåret «best tilgjengelig dokumentasjon» i § 16 tredje ledd er et dokumentasjonskrav knyttet til om det foreligger et «høstingsverdig overskudd» for den aktuelle arten. Dette er dermed en spesialregel i forhold til § 8. Paragraf 8 kan imidlertid komme inn f.eks. ved vurderinger etter fjerde ledd.

Vilkåret i tredje ledd om «best tilgjengelig dokumentasjon» må også ses i sammenheng med forvaltningsloven § 17. Det aktuelle kriteriet viser for det første til hvilken type faktagrunnlag som normalt bør ligge til grunn for avgjørelser som angår høsting og annet uttak av virveldyr, mens forvaltningsloven § 17 angir at faktagrunnlaget må være tilstrekkelig for å kunne treffe en avgjørelse. For det annet angir kriteriet i naturmangfoldloven § 16 tredje ledd konkret hva som ligger i «så godt opplyst som mulig» etter forvaltningsloven § 17 når det er tale om saker om høsting og annet uttak. Forholdet mellom kravet om kunnskap generelt etter naturmangfoldloven og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper er omtalt i kap. 8.5.5.4.

Det andre vilkåret i tredje ledd om «produserer et høstingsverdig overskudd» bygger på gjeldende viltlov § 3 første ledd annet punktum. Vilkåret omfatter biologiske forhold og gir klar anvisning på at høstingen skal være bærekraftig. Det vil bl.a. si at arten kan utvikle seg innenfor sikre biologiske rammer. Her vil bl.a. den enkelte arts følsomhet for miljøendringer og høstingspress inngå i vurderingsgrunnlaget sammen med biologiske faktorer som reproduksjonsevne, konkurranse, predasjon, næringstilgang osv.

Kriteriet «produserer et høstingsverdig overskudd» innebærer dessuten at det er økologiske kriterier som vil danne rammen for hvilken høsting som tåles. Innenfor en slik ramme kan det imidlertid også vektlegges sosiale, kulturelle og økonomiske forhold, jf. fjerde ledd.

Det å «produsere et høstingsverdig overskudd» innebærer at hele overskuddet kan tas ut. Selv om det ikke er et høstingsverdig overskudd kan det likevel være biologisk forsvarlig å tillate høsting. I de tilfeller man ønsker å høste mer enn overskuddet eller høste der det ikke er et overskudd, må det dokumenteres en antatt vekst slik at arten på sikt produserer et høstingsverdig overskudd. I disse tilfellene bør uttak begrenses mest mulig slik at man ikke varig nedsetter artens produksjonsevne. Det vil bl.a. si at myndigheten ved sin beslutning om uttak må legge inn en sikkerhetsmargin for å unngå utilsiktede virkninger som følge av begrenset kunnskap om beslutningens virkninger på arten.

Fjerdeledd angir hvilke tilleggshensyn som det skal legges vekt på ved avgjørelser om å tillate høsting. Fjerde ledd første punktum angir at artens funksjon i økosystemet og den virkningen høstingen kan ha på det biologiske mangfoldet for øvrig, skal vektlegges når det treffes vedtak om å tillate høsting og om fremgangsmåten ved høsting. Bestemmelsen er et utslag av økosystemtilnærmingen og kan medføre at det f.eks. tas hensyn til at en art er viktig som næring for en truet art. Hva slags kunnskap som skal legges til grunn må ses i sammenheng med kunnskapskravet i § 8, som på dette punktet supplerer § 16 tredje ledd.

Vektleggingen av hensyn etter fjerde ledd annet punktum må skje innenfor rammene av hovedvilkårene i tredje ledd. Det følger av annet punktum at høstingen må ha betydning for næring eller rekreasjon. Etter annet punktum skal det også legges vekt på høstingstradisjonen i området. Dette kan f.eks. gjelde samiske høstingstradisjoner. Etter annet punktum skal det videre legges vekt på den skade arten gjør. Oppfylles ikke vilkårene i § 16 tredje ledd, må fellingsadgangen søkes i §§ 17 eller 18.

Vilkårene i § 16 tredje og fjerde ledd gjelder ikke for vedtak om høsting av fremmede organismer, jf. femte ledd. Det innebærer at myndighetene kan benytte høsting som et virkemiddel for å bekjempe fremmede organismer. Om det er hensiktsmessig, må vurderes av myndighetene bl.a. ut fra den aktuelle artens egenskaper, forventet effekt av høsting eller om det er andre virkemidler som er mer hensiktsmessige for å bekjempe arten.

For prioriterte arter kan det gis strengere regler om høsting enn det som følger av § 16, jf. § 24 første ledd bokstav a.

Til § 17 (alminnelige regler om annet uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk)

Paragrafen tilsvarer i all hovedsak forslaget i NOU 2004: 28 § 17. Bestemmelsens første og annet ledd er nærmest identisk med gjeldende viltlov § 3 annet ledd annet punktum og § 11 første, andre og fjerde ledd, men utvider anvendelsesområdet til også å omfatte ferskvannsvirveldyr og kreps. Tredje og fjerde ledd er nye. Bestemmelsen i gjeldende viltlov § 11 tredje ledd om at det kan besluttes at disse reglene ikke skal gjelde for spesielt truede arter eller spesielt truede bestander av enkelte arter er tatt inn i § 24 første ledd bokstav a (prioriterte arter). Det vises til kap. 9.6.

Bestemmelsen representerer et unntak fra høstingsvilkårene i § 16 og gjelder nødvergelignende situasjoner der viltlevende virveldyr utgjør en fare for andre dyr, personer eller eiendom.

Første ledd er – bortsett fra utvidelsen av artsgruppene – innholdsmessig ganske lik gjeldende viltlov § 3 annet ledd annet punktum. Viltlovens forarbeider og praksis etter viltloven vil derfor ha stor betydning for forståelsen av lovbestemmelsen.

Første ledd oppstiller et unntak fra vilkårene for høsting for smågnagere, krypdyr og fisk. Det er tillatt å avlive slike arter uten nærmere tillatelse dersom det er nødvendig for å hindre skade på person eller eiendom. I begrepet «nødvendig» ligger bl.a. at andre løsninger enn avliving er vurdert eller prøvd. Det gjelder ingen kvalifisering med hensyn til hvor aktuell og betydelig faren for skade må være. Alternativet «skade på person» er nok mest aktuelt for smågnagere og krypdyr. I Norge er det ikke mange lakse- og innlandsfiskearter som kan tenkes å utgjøre en fare for skade på person. Gjedde kan imidlertid være et unntak. Alle de tre artsgruppene kan tenkes å utgjøre en fare for skade på eiendom. Med eiendom menes både løsøre og fast eiendom, herunder planter og trær som står på fast eiendom. Bestemmelsen i første ledd gir ikke rett til å avlive smågnagere, krypdyr eller fisk ved fare for skade på andre dyr eller annen fisk, med mindre det er tale om husdyr eller kjæledyr.

Annet ledd første og annet punktum gjelder avliving av vilt til forsvar av person, bufe eller tamrein, men ikke eiendom. Med «vilt» menes viltlevende pattedyr, fugler, amfibier og krypdyr, jf. § 3 bokstav p. Bestemmelsen har karakter av en nødvergebestemmelse og gjelder ved siden av straffeloven § 48. Bestemmelsen er innholdsmessig ikke endret i forhold til gjeldende rett, jf. viltloven § 11 første og annet ledd. Viltlovens forarbeider og praksis etter viltloven vil derfor ha stor betydning for forståelsen av lovbestemmelsen.

Etter første punktum kan vilt felles dersom det anses påkrevd for å fjerne fare for skade på person. Det er ikke nødvendig at det foreligger en faktisk angrepssituasjon, men faren må være aktuell og betydelig. Hvorvidt det foreligger slik aktuell og betydelig fare for skade, må avgjøres konkret i det enkelte tilfellet.

Annet punktum gir hjemmel til å avlive vilt under direkte angrep på bufe eller tamrein. Som «bufe» regnes i dag storfe, hest, geit og sau. Etter omstendighetene kan – gjennom en analogisk fortolkning – også angrep på andre husdyr enn bufe begrunne avliving av vilt etter bestemmelsen, jf. Rt. 1997 s. 1341 om felling av hønsehauk under angrep på høner i en hønsegård. Departementet legger til grunn at tilsvarende analogi kan gjelde for f.eks. frittgående gris.

Uttrykket «under direkte angrep» innebærer at felling bare kan skje dersom rovviltet er i ferd med å angripe eller angriper bufeet/tamreinen, jf. Ot.prp. nr. 54 (1992 – 93) s. 24. Dette viser at fellingsadgangen bare omfatter tilfeller av akutt karakter, og videre at tilstedeværelsen av rovdyr i et område der bufe eller tamrein beiter, ikke er tilstrekkelig for å felle rovvilt, jf. Ot.prp. nr. 54 (1992 – 93) s. 13.

Det er bare eier av bufe eller tamrein, ev. en som opptrer på vegne av eieren, som kan avlive vilt etter denne bestemmelsen. Med «eier» menes eier av de dyr (bufe, tamrein) som utsettes for fare. Formuleringen «en som opptrer på vegne av eieren» omfatter den eller de personer som har fått eller påtatt seg ansvar for å se etter dyrene, f.eks. gjetere. Det er ikke noe krav om at den som opptrer på vegne av eieren har fått dette i form av en skriftlig fullmakt eller lignende.

Annet ledd tredje punktum innholder noen språklige endringer i forhold til viltloven § 11 tredje ledd, men er med et unntak innholdsmessig identisk med gjeldende bestemmelse. Også her vil viltlovens forarbeider ha stor betydning for forståelsen av bestemmelsen. Bestemmelsen fastsetter en plikt til straks å melde fra til politiet ved avliving eller forsøk på avliving etter annet ledd første og annet punktum. I motsetning til i dag vil det ikke lenger være noen plikt til å melde fra om fellingen til kommunen. Det forutsettes at politiet har tilstrekkelige rutiner til å sikre at kommunen (i praksis viltnemnda) og fylkesmannen blir informert. Avlivet vilt skal i henhold til viltloven § 48 overleveres Viltfondet eller kommunen.

Tredje ledd er ny. Første punktum viser til at virveldyr kan avlives for å hindre at dyret lider unødig. Bestemmelsen gjør det klart at virveldyr som lider kan avlives uavhengig av høstingsvilkårene i § 16, så lenge avlivningen er i samsvar med gjeldende dyrevernlov. Denne foreslås avløst av ny lov om dyrevelferd, jf. (Ot.prp. nr. 15 (2008 – 2009)). Et typisk eksempel er avliving av vilt som er vesentlig skadet ved påkjørsel av bil. Aktuelt kan også være avliving av dyr som er skadet av fiskeredskap. Hovedvilkåret etter gjeldende dyrevernlov § 10 er at dyret skal lide så lite som mulig, hvis det må avlives straks «fordi det er sjukt, skadd eller hjelpelaust av andre grunnar». I forslaget til ny lov om dyrevelferd sier § 12 at avliving av «dyr og håndtering i forbindelse med avlivingen skal skje på dyrevelferdsmessig forsvarlig måte».

I annet punktum er det gjort et lignende unntak som etter første punktum fra høstingsvilkårene i § 16, ved at det er åpnet for avliving for å bekjempe smittsom sykdom som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser i samsvar med matloven.

I § 58 første ledd er det etablert en egen hjemmel for en tillatelsesordning for uttak fra naturen av biologisk materiale med formål om å utnytte det genetiske materiale. Dette gjelder bl.a. landlevende virveldyr. Det følger av § 58 tredje ledd at det kan gjøres unntak fra bestemmelsene i lovkap. III.

Til § 18 (annet uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk etter vurdering av myndighetene)

Paragrafen tilsvarer i all hovedsak forslaget i NOU 2004: 28 § 18. Bestemmelsen viderefører viltloven §§ 12, 13, 14 og 14 a, men er utvidet til også å gjelde lakse- og innlandsfisk. Viltlovens forarbeider og praksis etter viltloven vil derfor fortsatt ha betydning for forståelsen av § 18. Det vises til kap. 9.6, særlig 9.6.5.

Bestemmelsen representerer et unntak fra høstingsvilkårene i § 16 tredje og fjerde ledd og åpner for at det ved forskrift eller enkeltvedtak gis nærmere bestemmelser om uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk.

Forskrift etter § 18 første ledd kan bare tillate uttak til de formål som er regnet opp. For formålene i bokstav a til f må dessuten to hovedvilkår være oppfylt, jf. annet ledd. Det første vilkåret er at uttaket ikke truer bestandens overlevelse. I de tilfeller bestanden har en utbredelse ut over landets grenser skal vurderingen av bestandens overlevelse ikke ses isolert, men vurderes i forhold til bestandens samlede utbredelse. Det andre vilkåret er at formålet med uttaket ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte, f.eks. ved innhegning av husdyr eller andre forebyggende tiltak. Et aktuelt alternativ er også at beskatningen skjer innenfor artens ordinære jakttid.

Begge vilkårene skal bidra til å oppfylle kravene i Bernkonvensjonen art. 9 (1). Vilkåret i annet ledd om bestandens overlevelse er et minimumsvilkår. Vilkåret hindrer ikke forvaltningsmyndighetene i å legge en bestandsforvaltning til grunn hvis arten har flere atskilte bestander i Norge. Bestemmelsen må også leses i lys av forvaltningsmålet i § 5 første ledd, som legger vekt på ivaretakelse av et tilstrekkelig genetisk mangfold.

Bestemmelsen er ikke avgrenset til forskrifter om avliving, men omfatter også andre typer uttak, som eksempelvis forflytting av levende vilt.

Som i dag vil forskriften kunne skille mellom tilfeller der uttak er tillatt direkte i forskriften, og tilfeller der det må søkes om fellingstillatelse. I forskriften kan det også fastsettes nærmere regler for saksbehandlingen.

Forskriften kan gjelde felling hele året eller i bestemte tidsrom, og for hele landet eller bestemte områder (jf. gjeldende viltlov § 14 første ledd annet punktum). En fellingstillatelse vil også kunne begrenses til et visst antall individer.

Etter første leddbokstav a kan det gis forskrift om tillatelse til uttak av virveldyr for å beskytte naturlig forekommende dyr, planter og økosystemer, f.eks. uttak av fremmede organismer. Det er etter bestemmelsen ikke nødvendig at det er fare for skade på dyr, planter eller økosystemer. Det kan også gis forskrift om vern mot forstyrrelser og andre forhold som ikke kan betegnes som skade. F.eks. kan det være aktuelt å benytte hjemmelen til uttak av rødrev for å beskytte fjellrev, som i Norge er en truet art. Bestemmelsen er aktuell for både vilt og lakse- og innlandsfisk og tilsvarer Bernkonvensjonen art. 9 (1) første strekpunkt.

Første ledd bokstav b gir hjemmel til å vedta forskrift eller treffe enkeltvedtak for å avverge skade på avling, husdyr, tamrein, skog, fisk, vann eller annen eiendom. Med «husdyr» menes en videre krets dyr enn «bufe». Bl.a. vil gjeterhund og jakthund omfattes av begrepet. Tamrein omfattes ikke av begrepet «husdyr». Tamrein er derfor nevnt eksplisitt i bestemmelsen. Eksempler på skadesituasjoner fra gjeldende fellingsforskrift av 1. september 1997 nr. 1000 etter viltloven §§ 14 og 14 a er skade på hus, hage, plante- eller frøkultur, aktivt drevne egg- og dunvær, pelsdyrfarm, fjørfeoppdrett eller viltoppdrett (§ II bokstav A).

Som i gjeldende viltlov § 14 brukes begrepet «skade» uten nærmere kvalifikasjoner. Det kan likevel være grunn til å differensiere i forskriften mellom skadens mulige omfang sett i forhold til hvilke arter det er tale om.

Uttrykket «avverge» innebærer at fellingen kan skje som et forebyggende tiltak. Bestemmelsen er dermed noe videre enn dagens praksis etter gjeldende viltlov § 14, der det er lagt til grunn at en viss skade allerede skal ha oppstått før felling kan iverksettes. Departementet vil understreke at dette normalt også bør være praksis etter § 18, men at unntak kan tenkes, f.eks. at det tillates å fjerne en beverbolig eller dam for å hindre alvorlig skade ved oversvømmelse, jf. gjeldende viltlov § 13 annet ledd. Er skaden allerede skjedd, må det være en reell mulighet for at den vedvarer eller vil gjenta seg.

Trekkende arter kan gjøre skade enten når arten er på trekk og bruker en lokalitet som rasteplass, eller når lokaliteten brukes som overvintringsbiotop. I begge disse tilfeller vil skadefelling normalt ikke gi den ønskede effekt, med mindre det åpnes for intensiv og vedvarende avskyting. En slik løsning ligger klart utenfor hjemmelsgrunnlaget i § 18. For de fleste slike arter bør man først og fremst benytte forebyggende tiltak, f.eks. flytting av dyr.

Selv om alternativet i bokstav b nok er mest aktuelt for landlevende virveldyr, kan det også tenkes brukt på virveldyr i ferskvann, f.eks. dersom fisk gjør skade på annen fisk eller ferskvannsorganismer. Bestemmelsen tilsvarer Bernkonvensjonen art. 9 (1) annet strekpunkt.

Første ledd bokstav c gir i samsvar med Bernkonvensjonen art. 9 (1) tredje strekpunkt hjemmel for å fastsette forskrift eller treffe enkeltvedtak for å ivareta offentlige helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning. Som eksempler kan nevnes elg og moskus som har forvillet seg inn i bebyggelse og vist aggressiv adferd overfor mennesker, individer av store rovdyr som tar opphold i tettbygd strøk, eller bjørn som opptrer nærgående overfor mennesker.

Etter første ledd bokstav d kan det treffes vedtak for det formål å gjenoppbygge bestander. Dette innebærer f.eks. at det kan gis tillatelse til fangst av stamfisk eller settefisk, f.eks. med det formål å reetablere laksebestander i vassdrag der bestanden er utdødd. Bestemmelsen er i samsvar med Bernkonvensjonen art. 9 (1) fjerde strekpunkt.

Første ledd bokstav e gir hjemmel for å tillate innfanging av eksemplarer av viltlevende arter for oppdrettsformål. Det forutsettes at selve oppdrettsvirksomheten reguleres nærmere i viltloven, lakse- og innlandsfiskloven eller akvakulturloven, og at den aktuelle virksomheten er i samsvar med de reglene som følger av disse lovene, jf. ordet «lovlig» i bokstav e.

Første ledd bokstav f gir hjemmel til å tillate uttak for forsknings- og undervisningsformål og til taksonomisk virksomhet. Forskningsformål kan f.eks. være innfanging og avliving av individer av en art for å undersøke påvirkninger av forurensning. Undervisningsformål kan f.eks. være dissekering av eksemplarer av arter i naturfagsammenheng. Begrepet «forsknings- og undervisningsformål» kan foruten rent vitenskapelige formål også omfatte statistiske eller veterinærmedisinske formål. Bestemmelsen vil også kunne omfatte forsøk med dyr for å vinne kunnskap av biologisk, psykologisk, etnologisk, fysikalsk eller kjemisk art, jf. lov 20. desember 1974 nr. 73 om dyrevern og forskr. 15. januar 1996 nr. 23 om forsøk med dyr. Bestemmelsen er i tråd med Bernkonvensjonen art. 9 (1) fjerde strekpunkt.

Første ledd bokstav g inneholder en hjemmel for å tillate uttak av fremmede organismer. Bestemmelsen gir hjemmel for felling så lenge det dreier seg om en fremmed organisme. Men det at det er en fremmed organisme bør ikke automatisk føre til at fellingstillatelse gis. Det kan i forskrift til loven eller i myndighetens skjønnsmessige vurdering legges vekt på artens karakter, om risikoen for at organismen etablerer seg i Norge, om utbredelsen av den aktuelle organismen skyldes en naturlig utvikling, og skadepotensialet den kan utgjøre for det biologiske mangfoldet eller for andre interesser, f.eks. skade på avling. Det er likevel ikke noe krav etter bestemmelsen at det foreligger en konkret skaderisiko. I en del tilfeller vil det ikke foreligge tilstrekkelig kunnskap om hvilke konsekvenser organismen kan få, og bestemmelsen gir i slike tilfeller mulighet til å tillate uttak ut fra rent forebyggende hensyn. Vilkårene i annet ledd gjelder ikke for uttak etter bokstav g. Bakgrunnen for dette er at målet nettopp kan være å utrydde bestanden i Norge, ikke å opprettholde en levedyktig bestand.

Beslutninger av myndighetene om uttak på bakgrunn av søknad etter første og annet ledd er å regne som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Det innebærer at forvaltningsloven kap. IV til VI kommer til anvendelse i disse sakene. De tilfeller der uttak er tillatt direkte i forskriften anses ikke som enkeltvedtak og omfattes derfor ikke av de nevnte kapitler i forvaltningsloven, men for utforming av forskrifter gjelder forvaltningsloven kap. VII.

Tredje ledd gir myndighetene etter loven mulighet til å iverksette uttak av eget initiativ. Hjemmelen omfatter ikke uttak etter første ledd bokstav e og f. Slik departementet ser det, vil de typer uttak som er nevnt der, bli foretatt av private eller offentlige institusjoner eller bedrifter, ikke av forvaltningsmyndigheten.

Etter forvaltningslovens regler vil myndighetenes uttak etter tredje ledd ikke være å regne som enkeltvedtak. For å unngå tvil presiseres dette i tredje ledd annet punktum.

Uttak etter første ledd vil bli foretatt av grunneieren eller annen rettighetshaver, eller noen som har fått fullmakt fra en av disse. Slike tiltak kan bare skje på egen grunn. Myndighetens uttak etter tredje ledd kan i medhold av annet punktum skje uten hensyn til grunneierens eller andres enerett til jakt og fangst (jf. særlig viltloven § 27), og om nødvendig også andre steder enn i utmarka, f.eks. når elg har forvillet seg inn i bebyggelsen eller når en bjørn har tatt opphold i tettbygd strøk og opptrer usky og nærgående overfor mennesker.

Myndighetenes uttak av virveldyr på annens eiendom skjer i utgangspunktet uten noen form for kompensasjon fra myndighetenes side. For de viltarter som tas ut etter tredje ledd tilfaller disse viltfondet, jf. gjeldende viltlov § 48. Dersom myndighetene gjennom sin skadebekjempelse påfører grunneieren et økonomisk tap som ikke er knyttet til selve skadedyret, avgjøres et ev. erstatningskrav etter alminnelige erstatningsrettslige prinsipper.

Fjerde ledd er en videreføring av gjeldende viltlov § 13, med enkelte språklige justeringer. Det vises til omtalen i kap. 16.3.1.

Til § 19 (erstatning for tap og følgekostnader når husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt)

Paragrafen tilsvarer forslaget i NOU 2004: 28 § 19. Bestemmelsen er identisk med gjeldende viltlov § 12 a. Det vises derfor til viltlovens forarbeider, forskrifter og praksis for forståelsen av denne bestemmelsen. Bestemmelsen er omtalt i kap. 9.6.

Til § 20 (uttak av virvelløse dyr)

Paragrafen bygger på forslaget i NOU 2004: 28 § 20, men er endret en del. Bl.a. er bestemmelsen om at virvelløse dyr skal bevares i det økosystemet de er en del av, tatt ut, og hovedprinsippet følger nå av § 15 første ledd. Bestemmelsen omfatter dessuten ikke høsting og annen utnyttelse av viltlevende virvelløse marine ressurser, jf. fjerde ledd. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett, og utfyller § 15 første ledd for virvelløse dyrs vedkommende. Encellede organismer omfattes også av bestemmelsen, jf. definisjonen av virvelløse dyr i § 3 bokstav q. Det vises til kap. 9.7.

Første ledd angir i hvilke tilfeller uttak av virvelløse dyr er tillatt. Begrensninger ligger i formuleringen «med mindre annet er bestemt» som viser tilbake til § 15 første ledd. Dersom ikke annet følger av lov eller vedtak med hjemmel i lov er det etter bokstav a tillatt å avlive virvelløse dyr som er til plage eller skade. Eksempelvis kan insekter som er til plage i boligområder bekjempes. Også skadedyr (parasitter) som er til skade eller plage for andre dyr (ville dyr og husdyr/bufe) kan avlives med hjemmel i denne bestemmelsen. Bestemmelsen kan også omfatte tilfeller der skade eller plage er nær forestående. Bestemmelsen omfatter også fremmede organismer som er til skade for naturmangfoldet.

Videre er det etter første ledd bokstav b tillatt å avlive fremmede virvelløse dyr. Bestemmelsen har selvstendig betydning ved siden av bokstav a i de tilfeller fremmede organismer ikke har gjort skade. Fremmede organismer kan tas ut uavhengig av om skade er oppstått eller ikke.

Etter bokstav c er det tillatt å ta ut virvelløse dyr, forutsatt at uttaket ikke truer bestanden i området. Eksempler på tiltak som normalt ikke vil true bestanden i området kan være uttak til samlinger eller taksonomiske formål, eller barns undersøkelser av biller og maur. Betegnelsen «i området» må vurderes konkret ut fra et lokalt perspektiv. Det kan f.eks. dreie seg om en kommune, en skog eller en myr.

I noen tilfeller kan det være nødvendig at myndigheten selv iverksetter tiltak for å bekjempe skadedyr eller fremmede organismer, jf. første ledd bokstav a eller b. Annet ledd inneholder en hjemmel for å kunne gjennomføre slike tiltak, om nødvendig på andres faste eiendom.

Myndighetenes bekjempelse av skadedyr på annens eiendom skjer i utgangspunktet uten noen form for kompensasjon fra myndighetenes side. Dersom myndighetene gjennom sin skadebekjempelse påfører eieren av eiendommen et økonomisk tap som ikke er knyttet til selve skadedyret avgjøres et ev. erstatningskrav etter alminnelige erstatningsrettslige prinsipper.

Skulle det oppstå behov for å regulere høsting eller annet uttak av landlevende virvelløse dyr, f.eks. fordi det skjer i så stort omfang at det kan bli en trussel for bestanden, kan det gjøres i forskrift eller ved enkeltvedtak, jf. tredje ledd.

Til § 21 (uttak av planter og sopp)

Paragrafen bygger på forslaget i NOU 2004: 28 § 21, men er endret på flere punkter. Bl.a. er første ledd flyttet til § 15 annet ledd og det er innarbeidet et nytt tredje ledd. Bestemmelsen omfatter ikke høsting og annen utnyttelse av viltlevende marine plante- og sopparter, jf. fjerde ledd. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett og lovfester unntak fra § 15 annet ledd. Det vises til kap. 9.8.

Unntaket i første ledd gjelder tiltak for å avverge skade på menneskers eller dyrs helse, avling, skog eller annen eiendom. Unntaket omfatter også fjerning av fremmede organismer, og tiltak for å ivareta viktige samfunnsinteresser. Begrepet «viktige samfunnsinteresser» er omtalt i kap. 9.8.3.

Det kan i noen tilfeller være nødvendig at myndigheten selv iverksetter tiltak for å bekjempe skadegjørende planter eller sopp. Annet ledd inneholder en hjemmel for å kunne gjennomføre slike tiltak, om nødvendig på andres faste eiendom. Spørsmålet om ev. kompensasjon må besvares på samme måte som ved uttak av virvelløse skadedyr, jf. merknaden til § 20 annet ledd.

Tredje ledd gir hjemmel for å regulere høsting av planter og sopp gjennom forskrift eller enkeltvedtak. Bestemmelsen gjelder høsting både i og utenfor næring. Bestemmelsen er tenkt brukt særlig når myndigheten ser en utvikling i høstingen av planter som truer visse bestander eller som kan føre til at arter eller bestander får en negativ utvikling.

Til § 22 (ferdselsregulering i utmark)

Paragrafen tilsvarer i all hovedsak forslaget i NOU 2004: 28 § 22. Bestemmelsen viderefører viltloven § 8, men utvides til å omfatte alle dyr og planter. Det vises til kap. 9.9, særlig 9.9.4.

Bestemmelsen er en forskriftshjemmel for å regulere ferdsel i utmark for å hindre skade eller ulempe for planter eller dyr. Reguleringen kan omfatte gjennomføring av større arrangementer i utmark, naturstudier og fotografering m.v. og ferdselsformer som i særlig grad kan være skadelige for planter eller dyr. Et eksempel på fotografering som kan forstyrre dyr, er utslagene av den sterke interessen den siste tiden for å fotografere ynglende fjellrev. Med «naturstudier» menes bl.a. forsk­ning og undervisning.

Ferdselsregulering etter § 22 kan det lettest tenkes behov for i områder som er tilholdssted for sårbare eller truete arter, eller for å regulere ferdsel i yngletiden. Bestemmelsen kommer i tillegg til hjemmelen til å regulere ferdselen i § 24 første ledd bokstav a og b (prioriterte arter) og §§ 35 til 38 (nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og biotopvernområder).

Med «utmark» menes det som etter friluftsloven regnes som utmark, dvs. all udyrket mark som ikke er gårdsplass, hustomt, engslått, kulturbeite og skogsplantefelt (friluftsloven § 1 a).

Til § 23 (prioriterte arter)

Paragrafen bygger i hovedsak på forslaget i NOU 2004: 28 § 23 første ledd. Utvalgets forslag til annet ledd er skilt ut i en egen paragraf, § 24, og har fått ytterligere to ledd, se merknadene til § 24. Paragraf 23 er i hovedsak en videreføring av naturvernloven §§ 13 og 14. Det vises til kap. 9, særlig 9.13.7.

Bestemmelsens første ledd gir Kongen i statsråd hjemmel til å fastsette forskrift der nærmere bestemte arter på land, i innsjøer og vassdrag og i sjø utpekes som prioritert.

Det innebærer at saksbehandlingen ved forslag om å prioritere en art skal følge reglene for forskrifter i forvaltningsloven § 37. Et slikt forslag til forskrift om prioriterte arter vil bli sendt på bred offentlig høring til interesseorganisasjoner, herunder miljø- og næringsorganisasjoner, fagorganer og vitenskapelige institusjoner, statlige myndigheter som har interesser som blir berørt eller som i sin forvaltning vil kunne berøre den aktuelle arten, samt til alle fylkeskommuner og kommuner innenfor det geografiske utbredelsesområdet for arten. Sametinget skal få forelagt utkastet når det gjelder arter som blir berørt av samisk bruk. Tilsvarende prosesser vil bli gjennomført der det skal etableres økologiske funksjonsområder for prioriterte arter etter § 24 første ledd bokstav b.

Det er vedtakets karakter og påvirkning på samiske forhold som er avgjørende for om staten er forpliktet til å konsultere Sametinget, jf. prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget.

Der det utarbeides handlingsplaner for økologiske funksjonsområder for prioriterte arter, jf. § 24 tredje ledd, skal dette i hovedsak skje parallelt med forskriftsarbeidet slik at utkast til handlingsplan foreligger senest samtidig med vedtaket om prioritering. Det vil bidra til større forutsigbarhet og at de tiltak som er nødvendige for å følge opp leveområdene for den prioriterte arten, blir klarlagt i forkant av prioriteringen.

I etterkant av vedtak om økologiske funksjonsområder for prioriterte arter og fastsettelse av handlingsplan skal det være et nært samarbeid mellom den myndighet som administrerer tiltaksplanen og de myndigheter, organisasjoner (herunder grunneierorganisasjoner) eller grunneiere mv. som skal bidra til å gjennomføre målene og tiltakene i planen. For de økologiske funksjonsområder der skjøtsel er nødvendig, bør det settes av midler i handlingsplanen.

Som ledd i høringsprosessen bør det også vurderes om ordningen med økologiske funksjonsområder for prioriterte arter er den mest hensiktsmessige ordningen, eller om det er andre virkemidler som heller bør brukes, f.eks. plan- og bygningsloven, områdevern, skogbrukslova eller frivillige løsninger, eller en kombinasjon av disse, jf. § 24 fjerde ledd.

Det er oppstilt tre alternative kriterier som det skal legges vesentlig vekt på ved avgjørelsen av om en art skal få status som prioritert.

Det første kriteriet i bokstav a er knyttet opp mot forvaltningsmålet i § 5 første ledd. Dersom en arts økologiske bestandssituasjon eller bestandsutvikling strider mot dette målet, bør det normalt settes inn tiltak utover det som følger av §§ 15 til 22. Etter ordlyden i bestemmelsen innebærer det at det er tilstrekkelig for prioritering at det er et avvik fra målet. Normalt bør imidlertid avviket være ganske klart før en art prioriteres. Avviket bør ses i sammenheng med både bestandssituasjonen og bestandsutviklingen. De «tiltak» som kan iverksettes omfatter både tiltak som legger begrensninger på virksomhet som kan skade eller forringe arten og forvaltnings- og skjøtselstiltak.

Selv om en art ikke har en økologisk tilstand som strider mot forvaltningsmålet, skal det vurderes å gi den status som prioritert dersom arten har en vesentlig andel av sin naturlige utbredelse eller genetiske særtrekk i Norge, jf. bokstav b. Inn under dette kriteriet faller både arter som bare finnes i Norge (endemiske arter) og arter som i all hovedsak forekommer i Norge. Begrepet «naturlig utbredelsesområde» omfatter områder der arten befinner seg hele eller deler av sin årssyklus. Med «genetiske særtrekk» menes f.eks. arter som har bestander med genetiske særtrekk som er spesielle for Norge og som har betydning for det genetiske mangfoldet.

Det tredje kriteriet er basert på om det er internasjonale forpliktelser knyttet til arten, jf. bokstav c. Bestemmelsen gjelder kun arter som omfattes av folkerettslig bindende regler (internasjonale lister). Det er imidlertid ikke alltid slik at arter på internasjonale lister vil være vurdert som truet (kritisk truet, sterkt truet eller sårbar) på Norsk Rødliste. Det er derfor ikke automatikk i at slike arter skal prioriteres.

De tre kriteriene er ikke uttømmende, jf. at de skal tillegges «vesentlig vekt» ved avgjørelsen. Det kan tenkes behov for å prioritere en art selv om den ikke faller inn under de nevnte kriteriene, f.eks. at en art er sjelden i Norge, uten å være vurdert som truet på Norsk Rødliste og uten å oppfylle de to øvrige kriteriene. Prioritering kan også være aktuelt der en art omfattes av en global eller europeisk rødliste eller der det er fattet ikke rettslig bindende vedtak om nødvendigheten av å beskytte en eller flere arter under konvensjoner Norge har sluttet seg til.

Selv om ett eller flere av kriteriene i bokstavene a til c er oppfylt, innebærer dette ikke nødvendigvis at arten bør få status som prioritert. Her må det ligge en skjønnsmessig vurdering til grunn basert bl.a. på den konkrete utbredelsen av arten, artens tilstand og trusselbilde og hvor arten normalt befinner seg, samt om det foreligger et tilstrekkelig kartgrunnlag. Her vil Artsdatabankens kunnskapsgrunnlag og oversikter spille en viktig rolle. Videre kan en prioritering utelates der man antar at en prioritering ikke vil ha den ønskede effekt, f.eks. fordi en art på grunn av klimaendringer er «på vei ut» av norsk natur, eller andre virkemidler anses mer effektive for å beskytte arten. Når en art har en tilstand eller utvikling som ikke lenger oppfyller kriteriene i § 23 første ledd bokstav a bør det vurderes om arten ikke lenger skal være prioritert, jf. § 23 siste ledd.

Om annet ledd, se nedenfor under omtalen «Særlig om marine arter».

Mens bestemmelsens første ledd angir i hvilke tilfeller myndighetene kan vurdere om en art bør få status som prioritert, oppstilles det i tredje ledd en plikt for myndighetene til å vurdere om en art bør prioriteres. Plikten inntrer når det «foreligger dokumentasjon for at en art etter vitenskapelige kriterier antas å ha en tilstand eller utvikling som vesentlig strider mot målet i § 5 første ledd». Det stilles ikke krav om at arten på vitenskapelig grunnlag har fått status som truet (kritisk truet, sterkt truet eller sårbar), men de kriteriene som legges til grunn for at artens tilstand eller utvikling anses som negativ i forhold til § 5 må være av vitenskapelig karakter.

Myndighetene har ikke etter bestemmelsen en plikt til å prioritere, men til å vurdere et slikt tiltak. En vurdering kan skje på myndighetenes eget initiativ eller etter krav fra en organisasjon eller andre med rettslig interesse. Kravet om «rettslig interesse» knytter seg til målet om bevaring av arten. Det må m.a.o. dreie seg om organisasjoner eller andre som har særlig interesse i at arten bevares, f.eks. en organisasjon som har miljøvern blant sine formål eller en representant for en næring som ser den negative utviklingen som en trussel for næringsgrunnlaget. Det kan også være tale om en organisasjon som representerer en lokalbefolkning som ser den negative utviklingen som en trussel mot videreføring av tradisjoner.

I de tilfeller hvor organisasjoner eller andre med rettslig interesse fremmer krav om at det skal vurderes tiltak etter denne bestemmelsen, skal myndigheten etter loven forelegge kravet for relevant sektormyndighet før det tas avgjørelse om tiltak.

Ved vurderingen etter denne bestemmelsen gjelder også bestemmelsene i lovkap. II.

En beslutning om å starte eller ikke starte et forskriftsarbeid kan ikke påklages. Slike beslutninger anses ikke som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

Overtredelse av vurderingsplikten etter annet ledd er ikke straffbelagt og kan neppe danne grunnlag for et ev. erstatningsansvar.

Når en art har en tilstand eller utvikling som ikke lenger oppfyller kriteriene i § 23 første ledd bokstav a skal det igangsettes en prosess der siktemålet er at arten ikke lenger skal være prioritert, jf. fjerde ledd. Det er derfor viktig at de som forvalter disse artene følger utviklingen nøye, slik at dette blir et dynamisk virkemiddel.

I tilfeller der en art faller inn under kriteriene for prioritering, men der arten finnes på kun noen få svært lokaliteter og berører en eller svært få grunneiere, kan det vurderes om det som et alternativ til prioritering gjennom forskrift er mer hensiktmessig at arten kan ivaretas gjennom en særskilt avtale mellom staten og grunneier. I likhet med handlingsplaner for prioriterte arter (som omtales under), skal det i slike tilfeller utarbeides en plan for hvordan arten og dens økologiske funksjonsområder skal sikres, hvilke tiltak, ev. skjøtsel/hevd som er nødvendig og midler som følger med til gjennomføring av tiltak, ev. midler til skjøtsel/fortsatt hevd dersom dette er nødvendig for å sikre artens overlevelse på lang sikt. I sistnevnte tilfeller skal midlene vurderes i sammenheng med øvrige tilskuddsordninger i landbruket.

For å følge opp de prioriterte artene og deres funksjonsområder vil det kunne være behov for å utarbeide handlingsplaner som angir nærmere beskrivelse av arten og dens funksjonsområder, trusselfaktorer, hvilke tiltak som er nødvendige for å ta vare på arten (og ev. dens funksjonsområder), forslag til prioritering av tiltak, kostnadsestimater, hvilke aktører som bør involveres i arbeidet med og gjennomføringen av handlingsplanen, samt hvem som har det overordnede forvaltningsansvaret. Det skal etableres en egen tilskuddsordning for slike handlingsplaner. I tillegg kan det være aktuelt å målrette bruk av sektorens, herunder landbruksforvaltningens, egne virkemidler og støtteordninger for å sikre en best mulig ivaretakelse av arter.

I tilfeller der den prioriterte arten eller dens funksjonsområde er avhengig av fortsatt hevd eller spesielle skjøtselstiltak for å ivaretas på lang sikt, bør en avtale mellom staten og grunneierorganisasjoner/grunneiere om videre hevd/skjøtsel utgjøre en viktig del av handlingsplanen, jf. §  24 tredje ledd. Det etableres en egen tilskuddsordning for slike handlingsplaner til skjøtsel og andre tiltak. Midlene skal i hovedsak gå til aktive tiltak.

Særlig om marine arter

Når det gjelder viltlevende marine ressurser så vil disse i henhold til naturmangfoldloven §§ 15 siste ledd, 20 siste ledd og 21 siste ledd forvaltes i samsvar med havressurslova. I følge havressurslova § 1 er lovens formål å legge til rette for en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av de viltlevende marine ressursene. Dette er videre utdypet i § 7 der første ledd oppstiller forvaltningsprinsippet og andre ledd oppstiller ytterligere hensyn det skal legges vekt på i forvaltningen av de viltlevende marine ressursene, som bl.a. føre-var-prinsippet og en økosystembasert forvaltning som tar hensyn til naturmangfold og leveområder. Forvaltningsprinsippet pålegger myndighetene en plikt til jevnlig å vurdere hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre en bærekraftig forvaltning av de viltlevende marine ressursene. I Ot.prp. nr. 20 (2007 – 2008) s 181 – 182 er forvaltningsprinsippet beskrevet slik: «Det sentrale i forvaltningsprinsippet er at styresmaktene skal gjennomføre vurderingar for å sikre at forvaltninga er berekraftig. Dei vurderingane og dei avgjerdene ein tek skal vere innanfor ei berekraftig ramme, byggje på ei heilskapleg tilnærming og vere basert på grundig fagleg kunnskap. Avgjerdene skal vege ei rekkje ulike interesser mot kvarandre og ta omsyn til både ei langsiktig forvaltning av ressursane og ulike nærings- og distriktsomsyn.» Forvaltningsprinsippet innebærer således at forvaltningen skal gjøre de vurderinger og innføre de reguleringer som er nødvendige for en ansvarlig forvaltning av de marine levende ressursene.

Naturmangfoldlovens alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk i lovkap. II vil supplere vedtak etter havressurslovas bestemmelser. Bestemmelsene i naturmangfoldloven § 23 om prioriterte arter i sjø vil være aktuelle å bruke overfor viltlevende marine ressurser i spesielle tilfeller. Med spesielle tilfeller menes situasjoner der en art er sjelden eller står i fare for å forsvinne. Også der det er behov for å beskytte arten på tvers av sektorer vil § 23 være aktuell. Ved vurderinger av om en art skal prioriteres er det viktig at vurderingene bygger på eksisterende kunnskapsgrunnlag, jf. naturmangfoldloven § 8. Videre skal det vurderes om det kan oppnås tilstrekkelig beskyttelse av arten gjennom de virkemidler sektorforvaltningen selv har til rådighet. I slike situasjoner er det viktig med tett samarbeid mellom fiskeri- og miljøforvaltningen. I de tilfeller det er behov for å beskytte en truet eller sårbar art og/eller iverksette et sektorovergripende vern etter § 23 skal dette skje i et nært samarbeid mellom miljømyndigheten og fiskeriforvaltningen.

Regulering av fiske og fangst i henhold til normale variasjoner av fiskebestander vil håndteres gjennom den ordinære ressursforvaltningen etter havressurslova. Det innebærer at i de tilfeller der bestandssituasjonen tilsier strenge reguleringstiltak eller forbud mot fiske, vil disse vurderingene gjøres innenfor rammene av havressurslova, i henhold til forvaltningsprinsippet.

Enkelte høstbare marine arter har naturlig hovedutbredelse i Norge og kan forekomme i betydelige mengder. Slike arter vil normalt falle utenfor intensjonen med bestemmelsen i § 23, jf. formuleringen «i særlige tilfeller» i § 23 annet ledd.

Når en arts tilstand eller utvikling er så god at prioritering ikke lenger er nødvendig, skal det etter § 23 fjerde ledd igangsettes en prosess der siktemålet er å avprioritere arten. For marine arter vil det innebære at miljø- og fiskeriforvaltningen må følge utviklingen til en prioritert art nøye, slik at dette blir et dynamisk virkemiddel på lik linje med havressurslovas egne virkemidler.

§ 24 (beskyttelsens innhold)

Paragraf 24 er ny og bygger på forslaget i NOU 2004: 28 § 23 annet og tredje ledd. Det er imidlertid tilføyd et ledd om handlingsplaner (tredje ledd) og et ledd om dispensasjon (femte ledd). I tillegg er det gitt presiseringer knyttet til etablering av økologiske funksjonsområder for prioriterte arter i første ledd bokstav b. Det er også presisert at § 24 første ledd bokstav b ikke gjelder i sjø. Det vises til kap. 9.13.7.6 til 9.13.7.8.

Bestemmelsens første ledd gir hjemmel og retningslinjer for innholdet av en forskrift om prioritering av en art, m.a.o. hvilke rettsvirkninger en prioritering kan ha. For det første vil en prioritering kunne innebære forbud mot enhver form for uttak, skade eller ødeleggelse av den aktuelle arten eller bestemte bestander av arten, jf. bokstav a. «Uttak» er i § 3 bokstav o definert som «enhver form for avliving eller fjerning av hele eller deler av organismer eller deres genetiske materiale fra naturen uansett formål». Begrepet omfatter også flytting, og gjelder uansett metode eller formål. «Ødeleggelse» er en noe videre formulering og omfatter handlinger som er egnet til å skade, forandre, tildekke, forstyrre eller på annen måte forringe en prioritert art. Dette omfatter f.eks. hogging av trær der en prioritert fugleart har reir, nedbygging av en vannforekomst som er tilholdssted for en prioritert art, eller forurensning eller grøfting/drenering/gjenfylling av den delen av et landskap hvor en prioritert art holder til. Ønsker man å omfatte tiltak som mer indirekte skader arter, bør reglene i bokstav b benyttes.

Gjennom uttak av genetisk materiale vil det være mulig å få ut biologisk materiale til genetisk og annen biokjemisk analyse uten å avlive eller fjerne organismen. Om slik bioprospektering vil være i strid med reglene for en prioritert art må vurderes konkret og det må bl.a. vurderes om et slikt inngrep kan medføre skade på arten.

Alternativet «bestemte bestander» innebærer at forskriften kan differensiere uttaksregler i forhold til forskjellige geografiske områder, jf. definisjonen av bestand i § 3 bokstav b. Det kan være et geografisk område knyttet til én bestemt bestand, eller et geografisk område som inneholder flere bestander.

I forskriften kan det bestemmes at reglene i §§ 15 til 22 ikke gjelder, eller bare gjelder i begrenset utstrekning. Strengere regler om, eller forbud mot, uttak kan være nødvendig for å sikre et tilstrekkelig vern av arten, særlig dersom den er vurdert som truet i Norsk Rødliste. Noen bestemmelser vil det neppe være særlig aktuelt å gjøre unntak fra, f.eks. nødvergebestemmelsen i § 17 annet ledd. Unntak fra de generelle regler for de forskjellige artsgruppene i §§ 15 til 22 i mer lempelig retning ligger ikke innenfor rammene av § 24 første ledd bokstav a.

Dersom fastsatte regler etter bokstav a ikke er tilstrekkelige for å bevare arten og dens genetiske mangfold, kan man etter bokstav b gi regler om beskyttelse av visse typer «økologiske funksjonsområder» av mindre omfang. Forskriften kan gi regler om alle økologiske funksjonsområder av en viss type, eller angi at noen konkrete økologiske funksjonsområder anses som mer sentrale enn andre. I det siste tilfellet kan det imidlertid være aktuelt å bruke biotopvern isteden. Som «økologisk funksjonsområde» etter § 24 første ledd bokstav b regnes særlig hiområder, myteområder, overnattingsområder, spill-, gyte- eller parringsområder, og yngle- eller oppvekstområder. Dersom det er behov for å etablere større økologiske funksjonsområder, f.eks. trekkveier og store beiteområder, er det ikke hjemmel for det etter første ledd bokstav b, jf. begrepet «mindre omfang». I slike tilfeller vil bruk av plan- og bygningsloven eller områdevern være aktuelle virkemidler.

Regler om beskyttelse av økologiske funksjonsområder vil være bindende for private og vil kunne innebære begrensninger i deres rådighet over slike områder. Dette kan etter omstendighetene medføre at virksomhet eller ferdsel må ta hensyn til formålet med det økologiske funksjonsområdet. Eksempelvis kan det gis generelle regler for bærekraftig bruk som ivaretar de økologiske funksjonsområdene til arten, eller konkrete regler for pågående virksomhet dersom dette er nødvendig av hensyn til den prioriterte arten. Dette forutsetter imidlertid at reglene ikke medfører vesentlig vanskeliggjøring for igangværende virksomhet i området. Et eksempel på hva reglene om økologiske funksjonsområder kan innebære, er at det fastsettes at ferdsel må unngås i visse perioder, f.eks. i hekke- eller ynglingstiden.

Selv om det ikke følger direkte av bestemmelsen legges det opp til at grunneier og rettighetshaver vil bli underrettet av fylkesmannen om at de har kjente leveområder for prioriterte arter på sin eiendom. Dette for å sikre at grunneier og rettighetshaver får tilstrekkelig kjennskap til ordningen.

Hva som utgjør en «vesentlig vanskeliggjøring» etter bokstav b annet punktum vil måtte bero på en konkret vurdering. Dersom det legges opp til et restriksjonsnivå som kunne vært fastsatt etter aktuelle sektorlover, jf. fjerde ledd, vil dette normalt ikke være å anse som en vesentlig vanskeliggjøring. For skog vises det her til omtalen av ordningen med utvalgte naturtyper i § 54 (meldeplikt for skogbrukstiltak). Der det legges opp til et restriksjonsnivå som ligger innenfor handlingsnormen i skogbrukslova, vil det ikke være snakk om en vesentlig vanskeliggjøring.

Dersom det i vurderingsfasen før vedtaket fattes ikke vurderes at vedtaket medfører vesentlig vanskeliggjøring, men det etter en tid viser seg at summen av hensyn gir restriksjoner av et omfang som likevel medfører en vesentlig vanskeliggjøring og et vesentlig tap, kan grunneier kreve at området vernes etter kap. V eller at det gjøres unntak fra prioriteringen for de aktuelle områdene etter femte ledd, jf. første ledd bokstav b tredje punktum. Dette kan være tilfelle f.eks. hvis det er flere arters økologiske funksjonsområder som berører store deler av samme eiendom og summen av de hensyn som skal tas medfører en vesentlig vanskeliggjøring av virksomhet som var igangsatt da vedtaket om prioritering fant sted.

Nye tiltak kan forbys eller begrenses, f.eks. utbygging, nedbygging, grøfting, drenering, utfylling, visse former for ferdsel. I tillegg vil det i forskriften kunne fastsettes normer for skjønnsutøvingen etter annet lovverk for inngrep som berører de aktuelle områdene.

Det forutsettes at den prioriterte arten og dens leveområders situasjon jevnlig vurderes, jf. § 23 fjerde ledd som sier at «Departementet kan ved forskrift avgjøre at en prioritering etter første ledd bokstav a faller bort når bestandsmålet i § 5 første ledd er nådd».

Bestemmelsen i bokstav b er utformet med tanke på funksjonsområder på land og er ikke gjort gjeldende i sjø.

Det er uttrykkelig fastsatt i bokstav c at en forskrift kan innholde krav om å klarlegge følgene for arten av planlagte inngrep i dens funksjonsområder. Dette kan innebære en utredning av alternative funksjonsområder som kan bidra til bevaring av arten i samsvar med forvaltningsmålet i § 5. Med «funksjonsområder» menes «økologiske funksjonsområder», jf. definisjonen i § 3 bokstav r. Hvilke utredninger mv. om følgene av planlagte inngrep som kan kreves i slike områder, reguleres av de bestemmelser som hjemler opprettelsen av funksjonsområdet.

Reglene fastsatt i forskriften vil normalt ikke kunne fravikes med hjemmel i eller medhold av annen lovgivning. Det vil imidlertid kunne søkes om unntak fra forskriften dersom vesentlige samfunnshensyn gjør det nødvendig, jf. §  24 siste ledd. I dette ligger også sikkerhetshensyn. I de tilfeller mulige lovkonflikter kan oppstå bør dette søkes avklart i forskriftsarbeidet eller i selve forskriften, f.eks. tilfeller der man under lovlig fangst av fisk etter havressurslova også får med fisk som er en prioritert art etter naturmangfoldloven. I forskriften må det også fastsettes hvem som skal være ansvarlig myndighet etter forskriften.

Annet ledd første punktum angir at forskriften kan inneholde regler om skjøtselstiltak i samsvar med § 47 der det er nødvendig for å sikre bevaring av arten. Bestemmelsen gir myndigheten hjemmel til å foreta skjøtsel. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for å pålegge grunneieren, rettighetshaveren eller andre å gjennomføre en bestemt skjøtsel eller bruk av området. Dette må bero på avtale.

Etter annet punktum følger det direkte av loven at offentlige tilskuddsordninger skal bidra til å ta vare på prioriterte arter. Offentlige tilskuddsordninger omfatter både ordninger som positivt kan bidra til å bevare arten, f.eks. gjennom skjøtsel og landskapspleie, og ordninger som i utgangspunktet motvirker artens mulighet til å overleve. Formuleringen «så langt mulig» viser at bestemmelsen er en retningslinje og ikke en pliktregel for myndighetene.

Det fremgår av tredje ledd første punktum at der aktiv skjøtsel eller andre typer tiltak er en forutsetning for ivaretakelse av funksjonsområdet, skal staten legge frem en handlingsplan for å sikre slike områder. Det legges opp til at staten vanligvis skal legge frem et utkast til handlingsplan senest samtidig med prioriteringen. Unntatt fra dette er tilfeller der situasjonen tilsier at vedtak om prioritering og etablering av økologiske funksjonsområder fattes så fort som mulig, uavhengig av om handlingsplanen er ferdigstilt eller ikke.

Med «andre typer tiltak» menes bl.a. tilrettelegging, merking og gjenoppretting. Midlene skal i hovedsak gå til aktive tiltak.

Der det utarbeides handlingsplaner skal det gjennomføres revisjon/evaluering av slike planer i løpet av fem til ti år etter prioriteringsvedtaket.

I samsvar med § 47 kan skjøtselstiltak skje på privat grunn. Formuleringen «om mulig» tar sikte på tilfeller der situasjonen tilsier at vedtak om prioritering og etablering av økologiske funksjonsområder fattes så fort som mulig, uavhengig av om handlingsplanen er ferdigstilt eller ikke.

Dersom det er nødvendig å iverksette særskilte tiltak eller skjøtsel i økologiske funksjonsområder for en art, skal berørte eier- og næringsinteresser eller andre interesserte organisasjoner involveres i gjennomføringen av tiltakene i handlingsplanen der det er hensiktsmessig. Når det gjelder gjennomføringen av planlagt skjøtsel, bør myndigheten primært søke å inngå avtale med grunneier om å utføre skjøtselstiltak, jf. tredje ledd annet punktum. Det kan også inngås avtale med interesserte organisasjoner eller andre om gjennomføring av skjøtsel eller andre nødvendige tiltak.

Samtidig med forskrift etter § 23 skal myndigheten vurdere om det for å bevare arten og dens genetiske mangfold er nødvendig å treffe ytterligere vedtak om økologiske funksjonsområder etter naturmangfoldloven eller andre lover, jf. §  24 fjerde ledd. Slike områder kan opprettes som verneområder etter lovens kap. V, som utvalgte naturtyper etter lovens kap. VI, gjennom plan- og bygningsloven eller ved beskyttelse etter annet lovverk. Etableringen av slike områder skal følge saksbehandlingsreglene for disse verne- eller beskyttelseskategoriene. Også rettsvirkningene følger av de respektive regelsett.

Hva som er «nødvendig» for å bevare arten og dens genetiske mangfold må bl.a. ses i lys av ev. andre former for beskyttelse som allerede eksisterer, f.eks. verneområder som inneholder viktige økologiske funksjonsområder for arten. Videre kan det være aktuelt å opprette nye verneområder, særlig biotopvernområder, for å ivareta hensynet til prioriterte arter, jf. § 33 første ledd bokstav c. Avveiningen mellom generelle forskrifter etter § 24 første ledd bokstav b og konkret avgrensede verneområder etter kap. V vil bl.a. bero på om et økologisk funksjonsområde er lett å avgrense, funksjonsområdets størrelse, hvilke tiltak som kan ha en negativ påvirkning på funksjonsområdene, og restriksjonsnivået på disse.

Etter femte ledd kan det gjøres unntak fra § 23 dersom det ikke forringer artens bestandssituasjon eller bestandsutvikling, eller dersom vesentlige samfunnshensyn gjør det nødvendig. Se nærmere omtale i kap. 9.13.7.6.

Til § 25 (bevaring av særskilte bestander)

Paragrafen tilsvarer i hovedsak forslaget i NOU 2004: 28 § 24. Bestemmelsen er delvis en videreføring av naturvernloven §§ 13 og 14. Det vises til kap. 9.10, særlig 9.10.4.

Bestemmelsen gir en mulighet til å fastsette særskilte forvaltnings- og beskyttelsestiltak, herunder totalfredning av en bestand av en art knyttet til geografisk isolerte utbredelsesområder. Særskilte tiltak kan iverksettes uavhengig av om arten er en prioritert art eller om arten har en tilstand som ligger godt innenfor forvaltningsmålet etter § 5 første ledd. Vilkåret er at den aktuelle bestanden antas å ha genetiske særtrekk som det kan være ønskelig å verne. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for å verne leveområder for slike arter, jf. kap. 9.10.4.

Til § 26 (handel mv.)

Paragrafen tilsvarer forslaget i NOU 2004: 28 § 25. I gjeldende rett finnes en forskriftshjemmel for inn- og utførsel av levende planter og dyr i lov 6. juni 1997 nr. 32 om innførsle- og utførsleregulering § 1 og i viltloven § 26 nr. 9, mens lakse- og innlandsfiskloven § 8 som et utgangspunkt setter forbud mot import av levende anadrome laksefisk, innlandsfisk, rogn eller unger av slik fisk eller næringsdyr for fisk. Det vises til kap. 9.14, særlig 9.14.5.

Bestemmelsen er ikke ment å være en realitetsendring i forhold til lov om innførsle – og utførsleregulering, men innebærer at hjemmelsgrunnlagene nå samles i naturmangfoldloven. Paragraf 26 inneholder en forskriftshjemmel tilsvarende § 1 i lov om innførsle – og utførsleregulering.

Bestemmelsen gir først og fremst en hjemmel for å vedta forskrifter om inn- og utførsel av døde eller levende eksemplarer viltlevende arter eller deler av slike på land, i innsjøer og vassdrag og i sjøen. Slike forskrifter kan vedtas for å gjennomføre forpliktelser Norge har påtatt seg under CITES eller andre konvensjoner, eller for øvrig for å bevare arter.

Norge har sluttet seg til internasjonale regelsett som kan begrense hvilke tiltak som kan iverksettes for å sikre biologisk mangfold. Det dreier seg dels om EØS-avtalens handelsregelverk og dels om avtalen om Verdens handelsorganisasjon (WTO). Hvilke begrensninger disse avtalene setter er omtalt i kap. 9.14.

Uttrykket «transport og oppbevaring eller besittelse» innebærer at det med hjemmel i denne paragrafen også kan gis forskrifter om innenlandske transaksjoner og om ilandføring av fisk og andre marine arter m.v. fra havet. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for å regulere en art ut fra at den kan fortrenge en art i Norge. Dette reguleres av lovens kap. IV om fremmede organismer.

Til § 27 (bevaringstiltak utenom leveområdet og for domestiserte arter)

Paragrafen tilsvarer forslaget i NOU 2004: 28 § 26. Det finnes ingen tilsvarende regler i gjeldende rett. Bestemmelsen er en oppfølging av biomangfoldkonvensjonen art. 9. Det vises til kap. 9.11 og 9.12, særlig 9.11.5 og 9.12.5.

Første ledd oppstiller en plikt for myndighetene etter naturmangfoldloven til å vurdere iverksettelse av bevaringstiltak utenom livsmiljøet (såkalte ex situ -bevaringstiltak) dersom en art på land eller i havet står i fare for å bli utryddet. Vilkåret er at tiltaket kan bidra til en forbedring av artens overlevelsesmuligheter i naturen. Sett i lys av lovens formål i § 1 og forvaltningsmålet for viltlevende arter i § 5 første ledd må målet være at slik overlevelse kan skje i naturen på sikt.

Formuleringen «skal myndigheten vurdere» må forstås slik at det må foretas en avveining av sannsynligheten for at tiltaket vil bidra til artens overlevelse i Norge, hvilket ansvar Norge har for å sikre artens overlevelse på regionalt eller globalt nivå, artens betydning i økosystemet, i hvilken grad arten kan tenkes å ha næringsmessig eller annen positiv betydning, samt kostnadene ved å iverksette tiltaket.

Tiltakene etter denne bestemmelsen kommer i tillegg til vedtak om prioritering etter § 23. Bestemmelsen vil f.eks. innebære en plikt til å ta vare på arten som sådan. Bestemmelsen innebærer ikke plikt til å ta vare på bestander eller stammer av en art, f.eks. genbank for laks for å ta vare på de ulike stammene eller bestandene av en art. Bestemmelsen suppleres dessuten av lovkap. V om områdevern som hjemler mulighet for å verne områder av hensyn til bestemte bestander. Videre kan man verne forskjellige lokaliteter der bestemte arter forekommer, for å ta vare på genetiske variasjoner.

Annet ledd gir hjemmel til å iverksette særskilte bevaringstiltak for domestiserte arter. Bestemmelsen er tatt inn i bestemmelsen om bevaringstiltak utenom leveområdet, fordi domestiserte arter normalt befinner seg utenfor sitt egentlige leveområde. Det betyr ikke at bevaringstiltakene kun kan dreie seg om bevaring i genbank som frø eller in vitro. Også andre samlinger kan være aktuelle, f.eks. plantasjer eller på gården. En eventuell forskrift vil kunne gå ut på konkrete plikter eller forbud, eller gi veiledning for tildeling av tilskudd. Gjennom henvisningen til § 5 tredje ledd begrenses hjemmelen til tiltak som kan bidra til å sikre ressursgrunnlaget for fremtiden.

Tiltak etter annet ledd skal være i samsvar med regler i eller med hjemmel i den kommende lov om dyrevelferd (Ot.prp. nr. 15 (2008 – 2009)). Videre kan forskrifter med hjemmel i dyrevelferdsloven regulere dyrevelferd knyttet til tiltak etter § 27 annet ledd.

Kapittel IV Fremmede organismer

Til § 28 (krav til aktsomhet)

Paragrafen viderefører NOU 2004: 28 § 27, men med visse endringer. Bl.a. er aktsomhetsbegrepet tatt inn i lovteksten. Det er også innarbeidet en bestemmelse om varslingsplikt i tredje ledd, som er hentet fra utvalgets utk. § 64 annet ledd om opplysningsplikt. Paragraf 28 er dessuten tatt ut av straffebestemmelsen i loven. Bestemmelsen er ny, men i gjeldende rett finnes det flere bestemmelser om aktsomhetsplikt, bl.a. i matloven §§ 18 første ledd og 19 første ledd, skogbrukslova § 4 første ledd annet punktum og produktkontrolloven § 3 første ledd. Med hjemmel i akvakulturloven fastsetter forskr. 17. juni 2008 nr. 822 om drift av akvakulturanlegg § 37 krav om særlig aktsomhet for å hindre at fisk rømmer. Bestemmelsen er også omtalt i kap. 10.4.

Bestemmelsen fastsetter hvilke krav til aktsomhetsplikt som skal gjelde ved utsetting av organismer i miljøet og for virksomhet og tiltak som kan medføre spredning eller utslipp av organismer til steder der de ikke forekommer naturlig. Plikten gjelder for private, både enkeltpersoner og virksomheter, og for det offentlige, herunder offentlige virksomheter. Dersom aktsomhetsplikten ikke overholdes, kan det bl.a. føre til erstatningsansvar.

Første ledd gjelder tilsiktet utsetting av organismer i miljøet. Bestemmelsen omfatter både utsetting av organismer som ikke finnes i Norge fra før, og av organismer som er flyttet fra et annet sted i Norge. Bestemmelsen, og også lovkapitlet for øvrig, gjelder ikke utsetting av genmodifiserte organismer som er regulert i genteknologiloven, jf. naturmangfoldloven § 32.

Det følger av første ledd første punktum at den som er ansvarlig for utsettingen, skal opptre aktsomt og så langt som mulig søke å hindre at utsettingen får uheldige følger for det biologiske mangfoldet, eksempelvis at den fremmede organismen utkonkurrerer eller spiser stedegne arter.

Uttrykket «den som er ansvarlig» dekker både den som faktisk utfører utsettingen og f.eks. eieren av virksomheten som driver med utsetting. Etter omstendighetene kan også andre som legger til rette for at utsetting kan skje, være å regne som ansvarlig. Det avgjørende må være hvem som er nærmest til å bære ansvaret for at organismene settes ut og til å treffe aktuelle tiltak. Et viktig moment i denne sammenheng vil derfor være hvem som har de beste mulighetene til å kontrollere organismene og hindre at skade skjer.

Med «utsetting» menes også bevisst utslipp av organismer, herunder utslipp av ballastvann fra skip, deponering som avfall av organismer i miljøet, eller i en innhengning eller annet innsluttet system der rømming ikke er utelukket, jf. § 3 bokstav n. Hva som regnes som et innesluttet system kan skape tvil i det enkelte tilfellet. De nærmere grensene må settes ved en konkret vurdering, der det ses hen til praktiseringen av annet regelverk som benytter lignende kriterier. Hagedammer er et eksempel på et system der det ikke kan utelukkes at organismer kommer ut.

I plikten til å opptre «aktsomt» ved utsetting av organismer ligger for det første en plikt til å gjøre seg kjent med miljørisikoen ved utsetting av fremmede organismer generelt og mer spesifikt med risikoen forbundet med utsetting av den aktuelle organismen i den grad slik kunnskap er allment tilgjengelig. Kjennskapen til miljørisikoen er en forutsetning for å gjøre aktsomheten effektiv. Miljørisikoer man ikke er kjent med, er det heller ikke mulig å ta bevisst hensyn til. Det kan ikke stilles for strenge krav til hva den enkelte skal kunne tilegne seg av kunnskap om miljørisiko ved utsetting av fremmede organismer. Her vil myndighetene ha en viktig oppgave med å informere publikum. Når myndighetene legger til rette for at informasjon om skadelige fremmede organismer er lett tilgjengelig, bør det kunne forventes en innsats for å gjøre seg kjent med denne informasjonen fra de som driver med utsetting. Dette innebærer at der det finnes lite veiledning om hvordan utsettingen kan påvirke naturmangfoldet, skal det mer til for at den enkelte kan bebreides enn om slik informasjon hadde foreligget og vært tilgjengelig. Foreligger veiledning fra myndighetene og man handler i tråd med denne, må man vanligvis kunne stole på at aktsomhetsplikten er oppfylt. Dersom det er grunn til å anta, ut fra den informasjonen som er tilgjengelig, at utsettingen vil få uheldige følger for biologisk mangfold, og man likevel velger utsetting vil man lett anses for ikke å ha opptrådt aktsomt.

Det andre elementet i aktsomhetskravet er at den ansvarlige for utsettingen «så langt som mulig skal søke å hindre» uheldige konsekvenser for det biologiske mangfoldet. I dette ligger en forutsetning om at tiltak faktisk er iverksatt dersom det eksisterer en risiko for uheldige følger for biologisk mangfold. Omfanget av slike tiltak vil i hovedsak måtte vurderes i forhold til potensialet for skade ved utsetting og, i noe mindre grad, den ansvarliges faktiske muligheter til å gjennomføre slike tiltak. Det må videre vektlegges hvor informativ og tilgjengelig informasjon myndighetene har gitt om aktuelle tiltak.

Første ledd annet punktum omhandler tillatelsens betydning for aktsomhetsplikten. Aktsomhetsplikten har størst betydning for utsetting som ikke er underlagt krav om tillatelse. I slike tilfeller gjelder aktsomhetsplikten på vanlig måte. Men der myndigheten har gitt tillatelse til utsetting, må den ansvarlige for utsettingen kunne ta utgangspunkt i at aktsomhetsplikten er oppfylt dersom forutsetningene for og innholdet i tillatelsen er fulgt. I dette ligger både at de forutsetningene som ligger til grunn for tillatelsen, f.eks. om hvilke skadevirkninger utsettelsen ble antatt å kunne få, fremdeles er tilstede, og at utsettingen utføres i tråd med innholdet i tillatelsen. Endrer forutsetningene for tillatelsen seg, f.eks. ved at utsettingen viser seg å få større skadevirkninger enn antatt, vil aktsomhetsplikten gjelde som ellers. En slik situasjon oppstår f.eks. dersom organismer som ble tillatt utsatt basert på en antakelse om at de ikke ville lykkes i å etablere og spre seg i miljøet, allikevel viser seg å lykkes med dette. Aktsomhetsplikten vil da innebære at den ansvarlige søker å begrense skadevirkninger mest mulig.

Annet ledd er rettet mot aktiviteter der spredning eller utslipp av organismer kan være en mulig bieffekt av aktiviteten, såkalte utilsiktede spredninger eller utslipp. Bestemmelsen pålegger den som setter i verk virksomhet eller tiltak som kan medføre spredning eller utslipp av organismer til steder de ikke forekommer naturlig, i rimelig utstrekning å treffe tiltak for å hindre dette. Eksempler på typer virksomhet som omfattes av bestemmelsen er flytting av jordmasser og gartneri- og planteskoledrift. Også bygging av broer, moloer etc. som gir visse arter atkomst til steder der de ikke forekommer naturlig, f.eks. øyer, omfattes av bestemmelsen.

Rimelighetsbetraktningen innebærer at kravene til omfanget av sikringstiltak skal stå i forhold til trusselbildet. Hva som er rimelig vil særlig avhenge av hvilken type virksomhet det er tale om, hvor berettiget nytteformål virksomheten har, omfanget av virksomheten, hvor stort skadepotensialet er, og om det er store kostnader knyttet til å forhindre eller redusere risiko for introduksjon av organismer. Det vil også ha betydning om virksomheten kunne utføres på en annen måte med mindre risiko for introduksjon av organismer. Det må videre vektlegges hvor informativ og tilgjengelig informasjon myndighetene har gitt. Foreligger forskrift, retningslinjer eller veiledning fra myndighetene om hvordan risiko for utslipp eller spredning av fremmede organismer fra en virksomhet eller tiltak kan reduseres og man handler i tråd med dette, må man vanligvis kunne stole på at aktsomhetsplikten er oppfylt.

I eksemplet med bygging av bro eller molo, kan et aktuelt tiltak være gjerder eller andre hindre som begrenser atkomsten for fremmede organismer. For gartnerier og planteskoler kan aktuelle tiltak bl.a. være hyppig kontroll av vegetasjon i anleggets nærområde for å oppdage og fjerne ev. introduserte organismer på et tidlig stadium av etablering.

Gjelder det krav om tillatelse for det aktuelle tiltaket, bør hensynet til å hindre spredning eller utslipp av fremmede organismer normalt være en del av den aktuelle myndighetens vurdering ved behandlingen av søknaden om tillatelse. Gis det tillatelse kan det settes vilkår for å hindre eller redusere risiko for spredning. Den enkeltes ansvar etter annet ledd vil i slike tilfeller ha mindre selvstendig innhold, men ikke falle helt bort.

Virksomheter som omsetter eller formidler fremmede organismer, f.eks. zoologiske forretninger, gartnerier og planteskoler, er omfattet av annet ledd. I tillegg til at kravet gjelder i forhold til spredning eller utslipp direkte fra virksomheten, tilligger det slike virksomheter et ansvar for å bidra til at virksomheten ikke indirekte bidrar til slik spredning eller utslipp ved at kunder setter ut organismene i miljøet i strid med gjeldende regelverk. Eksempelvis bør zoologiske foretninger gjøre sine kunder kjent med at det er forbudt å sette ut fremmede kjæledyr og akvariefisk og –planter i naturen.

Annet ledd anses her å supplere den plikten virksomheter har etter miljøinformasjonsloven § 9 til «å ha kunnskap om forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter, som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet». Etter miljøinformasjonsloven § 12 skal slik informasjon alltid utleveres til allmennheten etter forespørsel. I uttrykket «skal treffe tiltak for å hindre dette» i naturmangfoldloven § 28 annet ledd vil det avhengig av risiko for spredning og skadepotensialet ligge en plikt om at virksomheter aktivt tilgjengeliggjør informasjon om gjeldende regelverk for utsetting av organismer, f.eks. gjennom merking av varen, oppslag eller trykksaker i forretninger. For planter innebærer dette også å informere kunder om en eventuell risiko for at planten «kan påregnes å spre seg utenfor området», jf. § 31 første ledd bokstav b.

Tredje ledd fastsetter en plikt for den ansvarlige til umiddelbart å melde fra til myndigheten etter loven dersom det «oppstår skade på biologisk mangfold eller fare for alvorlig skade på biologisk mangfold» som følge av utsetting eller utilsiktet utslipp av fremmede organismer. Eksempler på situasjoner som utløser varslingsplikt vil være dersom en hageeier oppdager at en plante har spredt seg ut fra sin hage og etablert bestander i tilliggende områder, rømming av organismer fra merd, bur eller innhegning og uhellsutslipp av vann-/jordmasser som kan forventes å inneholde potensielt skadelige organismer. Ved iverksetting av loven må det fastsettes hvilken forvaltningsmyndighet meldingen skal gis til. Meldeplikten gjelder uavhengig av om det dreier seg om en ulovlig eller lovlig utsetting. Det avgjørende er om utsettingen medfører miljøskade eller fare for alvorlig miljøskade. Avslutningsvis inneholder leddet en henvisning til aktuelle bestemmelser i kap IX (håndheving og sanksjoner). Henvisningen utvider ikke tiltakshavers plikter. Dersom det gjelder en melde- eller tiltaksplikt etter annet lovverk, f.eks. akvakulturloven eller matloven, gjelder ikke meldeplikten i tredje ledd.

Fjerde ledd gir Kongen en hjemmel til å gi forskrift om krav til nærmere bestemte typer virksomhet eller tiltak som kan medføre fare for spredning eller utilsiktet utslipp av organismer som ikke forkommer naturlig på stedet, herunder om informasjonsplikt om spredningsfaren og skadepotensialet knyttet til visse typer fremmede organismer. Forskrift kan også gis om varslingsplikten etter tredje ledd. Selv om bestemmelsen er plassert i paragrafen om krav til aktsomhet, er ikke forskriftshjemmelen begrenset til spørsmål om hva som kan regnes som aktsom opptreden. Sammen med annet ledd er denne hjemmelen et sentralt virkemiddel for å motvirke utilsiktede utslipp av fremmede organismer.

Til § 29 (innførsel)

Paragrafen bygger på NOU 2004: 28 § 28, men med en del endringer. Bl.a. er kravet om tillatelse til innførsel utvidet til å gjelde alle organismer, ikke bare viltlevende. Det er imidlertid gitt eksplisitte unntak fra tillatelseskravet for landlevende planter og bestemte husdyr. Tillatelsesordningen er generell og skal bl.a. erstatte viltloven § 47 og lakse- og innlandsfiskloven § 8. Bestemmelsen er også omtalt i kap. 10.5.

Første ledd fastslår at det kreves tillatelse for å innføre organismer til Norge. Bestemmelsen skiller ikke mellom arter som finnes naturlig i Norge og arter som ikke gjør det. Bestemmelsen omfatter ikke døde eller ikke-levedyktige eksemplarer, jf. definisjonen av organisme i § 3 bokstav k og ordlyden i § 29 første ledd.

Annet ledd retter seg mot de tilfeller som krever tillatelse til innførsel etter første ledd, og der innførselen tar sikte på utsetting i miljøet. I slike tilfeller stilles det krav om at søknaden om tillatelse klarlegger de virkninger som utsettingen kan ha for det biologiske mangfoldet. Det skilles her ikke mellom utsettinger som krever tillatelse etter § 30 og utsettinger som kan skje uten tillatelse, jf. § 31, men dette kan få betydning for hvor omfattende plikten til klarlegging av virkninger vil være. Mulige virkninger av utsettingen for andre land skal også vurderes i søknaden. Omfanget av slike vurderinger vil avhenge av organismenes forventede spredningsevne og utsettingstedets avstand fra landegrense. Ev. helsemessige virkninger av utsettingen forutsettes ivaretatt gjennom annet lovverk, herunder smittevernloven og matloven. For forståelse av begrepet «utsetting» vises til § 3 bokstav n samt merknadene til § 28 ovenfor.

Bestemmelsens tredje ledd setter grenser for forvaltningens skjønnsutøving ved avgjørelse av om tillatelse etter første ledd skal gis eller ikke. Tillatelse kan ikke gis hvis det er grunn til å anta at innførselen vil medføre «vesentlige uheldige følger» for det biologiske mangfoldet. Vurderingstema vil være forskjellig, avhengig av om innførslen også tar sikte på utsetting, jf. annet ledd, eller om det er tale om innførsel til innesluttet bruk. Ved innførsel uten planlagt utsetting i miljøet vil det først og fremst være spørsmål om hvilken risiko det er for endring av bruk eller faren for rømming, og hvilke konsekvenser dette vil kunne få. Ved innførsel med sikte på utsetting, må spørsmålet om det er «grunn til å anta» at den etterfølgende utsettingen vil medføre «vesentlige uheldige følger» for det biologiske mangfoldet, sml. kommentarene til § 30 tredje ledd. Føre-var-prinsippet tilsier at det ikke stilles et for strengt dokumentasjonskrav når man tolker begrepet «grunn til å anta». Se for øvrig kommentarene til § 30 tredje ledd.

I en tillatelse til innførsel kan det settes vilkår i samsvar med den alminnelige vilkårslæren i forvaltningsretten. Det vil si at det i utgangspunktet kan settes vilkår som er egnet til å fremme formålet med tillatelsesordningen eller til å motvirke skadevirkninger som tillatelsen kan tenkes å medføre. Det må være en saklig sammenheng mellom tillatelsen og vilkårene, og vilkårene må ikke være urimelig tyngende.

Fjerde ledd første punktum gir hjemmel for Kongen til å gi forskrift om innførsel etter første ledd, herunder om krav til søknad og vilkår for tillatelse. Etter annet punktum kan Kongen dessuten gi forskrifter om at bestemte arter kan innføres uten tillatelse etter naturmangfoldloven, eller fastsette forbud mot innførsel av bestemte organismer hvis det anses nødvendig for å unngå uheldige følger for det biologiske mangfoldet.

Forskrift om innførsel uten tillatelse kan f.eks. være relevant der erfaring tilsier at en art ikke innebærer noen negative konsekvenser for det biologiske mangfoldet. Andre tilfeller der hjemmelen kan være aktuell er i forbindelse med innførsel av bestemte arter til forskning i laboratorier eller andre lukkede systemer. Bestemmelsen kan også brukes for unntak for ilandføring av arter i forbindelse med fiskeriene, jf. § 3 bokstav h. Bestemmelsen må forstås slik at det også kan gis forskrifter som retter seg mot formålet med innførselen, så lenge det dreier seg om bestemte arter.

Hjemmelen for å fastsette regulering av innførsel av bestemte organismer kan også anvendes til å fastsette forbud mot innførsel av visse organismer. Dette kan være relevant for organismer hvor det foreligger tilstrekkelig kunnskap til å fastslå at innførsel kan innebære en uakseptabel risiko for negative følger for det biologiske mangfoldet. Hjemmelen kan også brukes til å fastsette krav om tillatelse for innførsel av bestemte landlevende planter, jf. det generelle unntaket fra krav om tillatelse for innførsel av landlevende planter i femte ledd. Dette kan være relevant for bestemte landlevende planter som kan påvirke biologisk mangfold negativt og som ikke er regulert gjennom forskrifter etter matloven, f.eks. fordi de ikke kan klassifiseres som «planteskadegjørere» i matlovens forstand.

Femte leddfastslår at kravet om tillatelse for innførsel ikke gjelder landlevende planter og nærmere bestemte husdyr, med mindre annet er bestemt gjennom forskrift hjemlet i fjerde ledd. Innførsel av planter og husdyr er regulert gjennom matloven med tilhørende forskrifter. Med «nærmere bestemte husdyr» menes etter denne bestemmelsen hund, katt, storfe, sau, geit, gris, hest, tamrein, kultivformer av høns og kjente kultivformer av kalkun, gjess, ender, tamduer og struts. I tillegg inkluderes alle arter papegøyer Psittacidae, kanariirisk ( Serinus canaria, tidl. kanarifugl), sebrafink ( Poephila guttata), javaspurv/risfugl ( Padda oryzvora), gouldfink ( Chloebia gouldiae) og følgende pattedyr mus ( Mus musculus), rotte ( Rattus norvegicus), marsvin ( Cavia porcellus), gullhamster ( Mesocricetus auratus), chinchilla ( Chinchilla laniger), ørkenrotte ( Meriones unquiculatus) og kanin ( Oryctolagus cunicullus). Ytterligere unntak fra krav om tillatelse for innførsel av dyr til bruk i husdyrhold vil kunne fastsettes gjennom forskrift hjemlet i fjerde ledd annet punktum. Dersom slik forskrift fastsettes vil det være naturlig å ta inn i forskriften de husdyrene som er nevnt ovenfor. Hønsefugler som vaktler, fasaner, rapphøns etc. omfattes ikke av formuleringen «nærmere bestemte husdyr», og hold av disse artene reguleres etter viltloven med forskrifter.

Det kreves heller ikke tillatelse for innførsel av «biologiske plantevernmidler» som det er gitt tillatelse til innførsel av i eller i medhold av annet lovverk. Andre nytteorganismer som ikke omfattes av begrepet «biologiske plantevernmidler» omfattes imidlertid av § 28 om innførsel.

Ytterligere arter vil kunne unntas fra kravet om tillatelse til innførsel gjennom forskrift fastsatt av Kongen med hjemmel i fjerde ledd annet punktum.

Ved skjønnsutøvingen etter første og fjerde ledd bør det legges vekt på å unngå unødvendige handelshindre. Det må bl.a. tas hensyn til de krav det internasjonale handelsregelverket stiller, jf. omtalen under kap. 4.2.1.8 (WTO) og kap. 4.2.3 (EØS). Hensynet til handelshindre har særlig betydning for bruken av forskriftshjemmelen etter fjerde ledd. Ved vurderinger av hvordan forskriftshjemmelen skal brukes, må det foretas en vurdering av hvilken trussel de aktuelle fremmede organismene kan utgjøre holdt opp mot de hensyn som taler for internasjonal handel med artene, samt av hvilke tiltak som kan iverksettes for å unngå uheldige følger for biologisk mangfold. Det må i denne forbindelse tas utgangspunkt i de internasjonale standarder som er utarbeidet for de aktuelle artene.

Til § 30 (alminnelige regler om utsetting)

Paragrafen er i hovedsak lik NOU 2004: 28 § 29, men med enkelte endringer. Bestemmelsen er generell og skal bl.a. erstatte eksisterende bestemmelser i viltloven § 47, saltvannsfiskeloven § 4 fjerde ledd og lakse- og innlandsfiskloven § 9. Bestemmelsen er også omtalt i kap. 10.5.

Første ledd angir i hvilke tilfeller det kreves tillatelse til utsetting i miljøet. Det vises generelt til at tillatelse ikke er nødvendig dersom et av unntakene i § 31 gjelder. Begrepet «sette ut i miljøet» må forstås på samme måte som «utsetting», jf. § 3 bokstav n og merknadene til § 28 første ledd. I samsvar med den alminnelige vilkårslæren kan det settes vilkår i en tillatelse til utsetting, f.eks. om bruk av sterile eller stedegne organismer eller om spesielle sikringstiltak mot rømming fra innhegning. En tillatelse til utsetting vil gjelde den omsøkte organismen på den omsøkte lokaliteten. Avl av organismen på den omsøkte lokaliteten krever derfor ikke ny tillatelse.

Kravet om tillatelse til utsetting omfatter ikke skips utslipp av ballastvann. Dette har sammenheng med at utsetting som skjer som en utilsiktet konsekvens av en aktivitet ikke omfattes av § 30. Slik virksomhet er omfattet av aktsomhetsplikten etter § 28 og ev. forskrifter hjemlet i § 28 siste ledd og/eller annet lovverk.

Etter første ledd bokstav a kreves det tillatelse for å sette ut i miljøet organismer av arter og underarter som ikke finnes naturlig i Norge, herunder utenlandske treslag. Utsetting av organismer av arter som finnes naturlig i Norge, krever ikke tillatelse etter dette alternativet. Det samme gjelder ikke «nærmere bestemte husdyr» som hund, katt, storfe, sau, geit, gris, hest, tamrein, kjente kultivformer av tamhøns, kalkun, gjess, ender, tamduer og struts. Hønsefugler som vaktler, fasaner, rapphøns, etc. omfattes imidlertid av kravet om tillatelse. Hvorvidt arter som i sin tid er blitt innført til Norge kan regnes som «naturlige», vil bl.a. avhenge av hvor lenge det er siden innførselen skjedde og i hvilken grad arten eller bestanden kan antas å ha uheldige virkninger for annet biologisk mangfold. Dette er nærmere omtalt i kap. 10.1.3.2. Ytterligere unntak for krav om tillatelse for utsetting av organismer i husdyrhold kan fastsettes gjennom forskrift hjemlet i § 30 første ledd, bokstav d. Dersom slik forskrift fastsettes vil det være naturlig å ta inn i forskriften de husdyrene som er nevnt ovenfor. Bestemmelsene om utsetting etter naturmangfoldloven må ses i sammenheng med viltlovens bestemmelser om hold av vilt og den kommende dyrevelferdsloven (Ot.prp. nr. 15 (2008 – 2009), se omtale i kap. 10.5.6.2.

Første ledd bokstav b stiller krav om tillatelse for utsetting av vilt av arter, underarter og bestander som ikke fra før forekommer naturlig i distriktet. Som «vilt» forstås «naturlig viltlevende pattedyr, fugler, krypdyr og amfibier», jf. § 3 bokstav p. Med formuleringen «som ikke fra før finnes naturlig i distriktet» menes både arter, underarter og bestander som ikke fra før forekommer i distriktet og arter, underarter og bestander som forekommer i distriktet, men som er etablert der gjennom tidligere utsettinger. Med «distrikt» menes også mindre arealer som er naturlig avgrenset fra omgivelsene, f.eks. øyer. Kravet om tillatelse til utsetting gjelder ikke «nærmere bestemte husdyr», jf. presiseringen i forrige avsnitt.

Første ledd bokstav c krever tillatelse for å sette ut organismer i sjø eller vassdrag. Det skilles ikke mellom ville eller domestiserte organismer. Kravet om tillatelse etter naturmangfoldloven gjelder ikke organismer av stedegen stamme. I dette ligger det at organismene som skal settes ut må ha sitt opphav fra den lokale bestanden i utsettingsområdet. Det geografiske området som kan sies å ha samme stamme vil variere i størrelse mellom ulike organismer.

Det følger av siste del av bokstav c at tillatelse ikke kreves der det foreligger tillatelse etter akvakulturloven. Heller ikke levendelagring av fisk krever tillatelse etter naturmangfoldloven da dette ikke anses som utsetting.

For innlandsfisk er det foreslått innført en tillatelsesordning for utsetting av stedegen stamme, jf. lakse- og innlandsfiskloven § 37 tredje ledd. Dette forslaget, og andre endringsforslag i lakse- og innlandfiskloven som ikke har direkte kobling til ny naturmangfoldlov, vurderes separat og inngår ikke i dette lovforslaget. Unntaket i bokstav c vil videre innebære at det ikke er nødvendig med tillatelse etter naturmangfoldloven for å drive kultiveringsvirksomhet når det dreier seg om organismer av stedegen stamme. Kravet om tillatelse etter lakse- og innlandsfiskloven § 10 for kultiveringstiltak for anadrome laksefisk og innlandsfisk vil imidlertid fortsatt gjelde.

I første ledd bokstav d gis Kongen hjemmel til å gi forskrift om krav til tillatelse for utsetting i miljøet av organismer som ikke fra før forekommer naturlig på stedet. Bestemmelsen retter seg mot organismer som ikke omfattes av kravene om tillatelse i bokstav a til c. Med uttrykket «på stedet» menes der hvor utsettingen skjer. Dette er følgelig et betydelig snevrere begrep enn «distriktet» i bokstav b. Hvor stor omkrets som skal medregnes, må vurderes konkret og vil bl.a. avhenge av i hvilket område organismene antas å ville spre seg.

Etter annet leddførste punktum stilles det krav om at en søknad om utsetting etter bestemmelsens første ledd skal klarlegge de virkningene som utsettingen kan ha for det biologiske mangfoldet. Den kunnskapen som kan kreves bør i hovedsak bygge på vitenskapelig kunnskap. Samtidig kan også kunnskap som fremkommer gjennom rapporteringer og erfaringsbasert kunnskap brukes. Den kunnskapen som brukes skal være tilgjengelig og mest mulig oppdatert, men den kan også omfatte ny kunnskap som ev. må fremskaffes. Dette begrenses imidlertid av hva som er rimelig å be om ut fra tiltakets størrelse, skadepotensialet og kjente virkninger at tiltaket. Det innebærer at der man har gode kunnskaper om virkninger på det biologiske mangfoldet for den arten som søkes satt ut, så vil det ikke stilles særlige krav til dokumentasjon. Annerledes vil dette være dersom det søkes om utsetting av en ny art som man ikke kjenner virkningen av. Men også her må den dokumentasjon som kreves ses i forhold til kostnadene, sakens karakter og mulig skadeomfang. Mulige virkninger av utsettingen for andre land skal også vurderes i søknaden. Omfanget av slike vurderinger vil avhenge av organismenes forventede spredningsevne og utsettingstedets avstand fra landegrense. Det fastslås i annet punktum at Kongen kan gi forskrift om krav til søknader. Ev. helsemessige konsekvenser forutsettes ivaretatt gjennom annet lovverk. Bestemmelsen kan bli supplert av mer omfattende krav til konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven.

Tredje ledd setter en absolutt skranke for forvaltningens skjønnsutøving. Dersom det er tale om vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfoldet, inntrer skranken selv om det ikke er sannsynlighetsovervekt for at følgene vil inntre, jf. formuleringen «grunn til å anta». Ev. kunnskapsmangel om virkningene på det biologiske mangfoldet må det tas hensyn til når forvaltningsskjønnet utøves, med en fornuftig praktisering av føre-var-prinsippet. Er det grunn til å anta at uheldige, men ikke vesentlige, følger vil inntre, blir også dette et spørsmål om skjønnsutøving, hvor fordelene med utsettingen – og om disse fordelene kan oppnås på en annen måte – må trekkes inn. I slike vurderinger skal vurderinger om fordelene med utsettingen og hvorvidt disse ev. kan oppnås på annen måte innhentes fra relevante sektormyndigheter.

Til § 31 (utsetting uten særskilt tillatelse)

Paragrafen er i hovedsak lik NOU 2004: 28 § 30, men med enkelte endringer. Bestemmelsen må ses i sammenheng med øvrige bestemmelser om fremmede organismer. Bestemmelsen er også omtalt i kap. 10.5.

Første ledd gjør unntak fra kravet til tillatelse for visse utsettinger dersom aktsomhetsplikten etter § 28 blir overholdt.

Etter bokstav a er organismer som er innført med sikte på utsetting med tillatelse etter § 29 første ledd jf. annet ledd, unntatt fra krav om særskilt tillatelse. Virkningene av en utsetting av slike organismer er vurdert i forbindelse med innførselen, og det er derfor ikke behov for en ny behandling.

Det gis i bokstav b et unntak for planter i hager, parkanlegg og andre dyrkete områder hvis plantene ikke kan påregnes å spre seg utenfor området. I begrepet «planter» inngår, foruten utvokste planter, også frø og annet formeringsmateriale. Med «dyrkete områder» menes særlig dyrket mark i innmark. Dersom plantene ikke kan spre seg, er det liten fare forbundet med en utsetting. Er det imidlertid usikkerhet knyttet til spørsmålet om plantenes spredningspotensial, må hovedregelen om krav til tillatelse gjelde. De vurderinger som gjøres av den eller de som er ansvarlige for utsettingen, må være i samsvar med aktsomhetsplikten etter § 28. Det innebærer at den ansvarlige må sørge for å ha eller innhente tilgjengelig kunnskap om de aktuelle artenes skadeevne og spredningsfare. Det vises også til virksomheters informasjonsplikt om plantenes evne til å spre seg, jf. merknadene til § 28 annet ledd. Unntak omfatter også «norske treslag», jf. siste setningsledd i bokstav b. Departementet anser Levende Skogs standard for bærekraftig skogbruk og forskrift om bærekraftig skogbruk som hensiktsmessige virkemidler når det gjelder utsetting av norske treslag. En ev. regulering for å hindre uønsket spredning av norske treslag må derfor hjemles i skogbrukslova med forskrifter. Utsetting av utenlandske treslag som før var regulert av skogbrukslova, reguleres av § 30 første ledd bokstav a.

Det følger av bokstav c at det er gjort unntak for «biologiske plantevernmidler» som det er gitt tillatelse til utsetting av i eller i medhold av annet lovverk. Andre nytteorganismer som ikke omfattes av begrepet «biologiske plantevernmidler» omfattes imidlertid av § 30 om utsetting.

Det siste unntaket, bokstav d, er knyttet til ev. forskrifter om positivlister, det vil si lister med nærmere angitte organismer som myndighetene på forhånd har godkjent for utsetting. Slike lister kan utarbeides på artsnivå eller for artsgrupper. Selv om det ikke fremgår eksplisitt av forskriftshjemmelen, forutsetter en positivliste at myndighetene har god kjennskap til ev. virkninger som introduksjoner av de aktuelle organismene innebærer. Det er i utgangspunktet bare organismer som man med stor grad av sikkerhet vet ikke gir uheldige virkninger for det biologiske mangfoldet som kan plasseres på en slik liste.

Bestemmelsens annet ledd fastslår at utsetting etter første ledd ikke kan skje i strid med forskrift etter § 30 første ledd bokstav d, f.eks. en forskrift som stiller krav om tillatelse for visse plantearter som i utgangspunktet ville være omfattet av unntaket i § 31 første ledd bokstav b. Bestemmelsen i § 30 første ledd bokstav d gir likevel ikke hjemmel for å regulere norske treslag. Ev. regulering av norske treslag kan kun hjemles i skogbrukslova.

Til § 32 (forholdet til andre lover)

Paragrafen er identisk med NOU 2004: 28 § 31. Bestemmelsen er også omtalt i kap. 10.6.

Paragrafens første ledd første punktum fastslår at et krav om tillatelse etter naturmangfoldloven ikke fritar for tillatelse til innførsel eller utsetting etter annet lovverk. Bakgrunnen for bestemmelsen er at andre lover ofte vektlegger andre hensyn som ikke nødvendigvis ivaretas av naturmangfoldloven. Er det behov for tillatelse etter flere lover, fremgår det av annet punktum at myndighetene skal sørge for samordnet saksbehandling. Slik samordning kan skje ved avtale mellom de relevante myndighetene – enten fra sak til sak, eller på grunnlag av mer generelle retningslinjer. I tredje punktum gis Kongen også hjemmel til å gi forskrift om samordnet saksbehandling.

Annet ledd bestemmer at reglene i §§ 28 til 31 ikke gjelder for genmodifiserte organismer som går inn under genteknologiloven. Begrunnelsen er at denne loven har et tilsvarende regelverk som naturmangfoldloven.

I tredje ledd slås det fast at vurderinger etter kap. IV ikke skal omfatte hensyn til planters, dyrs eller menneskers liv og helse, da slike vurderinger ivaretas av smittevernloven og matloven.

Kapittel V Områdevern

Til § 33 (mål for områdevern)

Bestemmelsen følger i hovedsak utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 32, men det er gjort noen mindre endringer. Det er bl.a. klargjort at kulturhistoriske verdier alene ikke er et selvstendig mål for områdevern. Bestemmelsen er også omtalt i kap. 11.8.1.1 til 11.8.1.4.

Bestemmelsen har ingen parallell i gjeldende naturvernlov, men mange av målene kommer til uttrykk i forskriftene om de enkelte verneområder. Målene gjenspeiler dessuten nasjonale mål for områdevern.

Første ledd angir både mål for det samlede områdevernet og mål som er aktuelle for det enkelte verneområdet. Oppregningen er ikke uttømmende, men angir de mest sentrale målene. Det forutsettes at et verneområde som opprettes som et minimum bidrar til ett av de nevnte målene, jf. formuleringen «skal bidra til». Målene gjelder uavhengig av vernekategori, men noen mål kan være særlig aktuelle for bestemte kategorier, jf. nedenfor. Som regel vil flere mål være aktuelle. Hovedbegrunnelsen for vernet må ligge innenfor de målene som er nevnt i bestemmelsen, selv om andre hensyn kan komme inn som et tillegg. Andre hensyn kan imidlertid ikke være et selvstendig mål eller hovedbegrunnelsen for vernet.

Uttrykket «skal bidra til» innebærer at vernemyndighetene ved opprettelsen av et verneområde har en plikt til å vurdere hvilke mål man ønsker å oppnå. Bestemmelsen innebærer imidlertid ingen plikt til å opprette verneområder, men innledningen i første ledd kan sies å forutsette at områdevern er et viktig virkemiddel for å nå de nevnte mål.

Av første ledd går det uttrykkelig frem at verneområder kan opprettes både på land og i vann, herunder sjø. Målene for vern kan være de samme uavhengig av hvor vernet finner sted, men noen kan være mer aktuelle for verneområder på land enn i sjø. Bl.a. vil hensynet til kulturlandskap som regel være lite aktuelt i undersjøiske verneområder.

Uttrykket «bevaring» innebærer at naturen skal ivaretas med dens dynamikk og naturlige prosesser. Vernet kan ta sikte på å la naturen «gå sin gang», men målet kan også være å sikre et visst suksesjonstrinn. Vernet kan også innebære at man først restaurerer et område, og deretter ivaretar en naturlig utvikling. Er det tale om å la naturen gå sin gang, vil skjøtsel først og fremst være nødvendig for å avbøte menneskers påvirkning, f.eks. ved tiltak for å fjerne fremmede arter. Er målet å sikre et visst suksesjonstrinn, må skjøtselen også omfatte tiltak for å hindre visse deler av det som ellers kan kalles en naturlig utvikling, som f.eks. gjengroing. Målet kan i et slikt tilfelle være å sikre et spesielt artssamfunn eller en sjelden naturtype. Også opplevelsesverdien knyttet til visse naturtyper, f.eks. i kulturlandskapet, kan være viktig.

I den enkelte verneforskrift skal det tas utgangspunkt i målene slik de er beskrevet i § 33, men målene med vernet må beskrives mer detaljert enn de generelle formuleringene i § 33. F.eks. vil et mål om «å bevare et stort naturområde tilnærmet fri for tekniske inngrep, for å sikre biologisk mangfold med økosystemer, arter og bestander» der det inngår «å bevare en del av verdens nordligste furuskog, variert vassdragsnatur og gáisáene med et karakteristisk preg, samt geologiske forekomster og kulturminner» kunne være en spesifisering av målene i bokstav a, b, d og e.

Målet i første ledd bokstav a er et sentralt mål for områdevern, og er bl.a. et uttrykk for føre-var-prinsippet. Ved å verne variasjonsbredden av natur og landskap, sikrer man seg de naturverdiene som områdene inneholder, selv om ikke alle arter og sammenhenger i økosystemet er kjent på forhånd. Dette målet kan derfor bidra til en operasjonalisering av føre-var-prinsippet. Mye av dagens vernearbeid er lagt opp nettopp med tanke på å sikre et representativt utvalg av naturtyper, jf. f.eks. de tematiske verneplanene for myr og våtmark og verneplanene for skog. Bestemmelsen er videre i tråd med det første av de gjeldende nasjonale resultatmålene for bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold, der det heter at et «representativt utvalg av norsk natur skal vernes for kommende generasjoner», jf. St.meld. nr. 26 (2006 – 2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand.

Å sikre bredden i naturmangfoldet er også i tråd med internasjonale retningslinjer for vern, særlig nettverkstilnærmingen, se kap. 11.3.4 og 13.3.3. Sikring av variasjonsbredden bidrar også til å sikre opplevelsesverdien.

Med «landskap» menes et område, slik folk oppfatter det, hvis særpreg er et resultat av påvirkningen fra og samspillet mellom naturlige og/eller menneskelige faktorer, jf. den europeiske landskapskonvensjonen, kap. I, art. 1. Rent menneskeskapt landskap omfattes likevel ikke av loven, jf. kap. 6.6.3.

Naturtyper og landskapstyper omfatter ikke bare levende natur, men også f.eks. geologiske formasjoner og biogene forekomster, dvs. forekomster av dødt materiale som har sitt opphav fra levende biologisk materiale, f.eks. døde (deler av) korallrev. Begrepet «naturtype» er definert i § 3 bokstav j.

Målet i bokstav a er særlig aktuelt for vernekategoriene nasjonalpark, landskapsvernområder og naturreservater.

Målet i første ledd bokstav b reflekterer at områdevern er et viktig virkemiddel for å bevare arter og genetisk mangfold. Vernet kan være spesifikt rettet mot en bestemt art, og ta sikte på å sikre viktige funksjonsområder for arten. Mange av de internasjonale forpliktelsene om artsvern har bestemmelser om vern av leveområder for en rekke opplistede arter. Vernet kan også være rettet mot naturtyper der visse arter erfaringsvis forekommer, f.eks. visse moser eller sopp, uten at de enkelte individene konkret er påvist i den enkelte lokalitet. Naturtyper kan også vernes for å sikre foreløpig ukjente arter. Er det siste tilfelle, er det delvis sammenfall mellom målene i bokstav a og b.

Målet for vernet trenger ikke å være enkeltarter, men kan også være visse artssamfunn, f.eks. korallrev. Også her er det glidende overganger mellom målene i bokstav a og b.

For å sikre genetisk mangfold kan det være aktuelt å verne områder av hensyn til bestemte bestander. Videre kan det være viktig å verne forskjellige lokaliteter der bestemte arter forekommer, for å ta vare på genetiske variasjoner. Muligheten til å fastsette generelle regler om særskilte forvaltnings- og beskyttelsestiltak er hjemlet i § 25.

Målet i bokstav b er særlig aktuelt for vernekategoriene nasjonalpark, naturreservater og biotopvernområder.

Mens bokstav a bl.a. bygger på en føre-var-betraktning, er målet i bokstav c ment å ivareta det som allerede er truet. Med truet natur menes naturtyper eller vegetasjonstyper som er i ferd med å forsvinne, eller som er i sterk nedgang. Truet natur omfatter også truede arter. Slike arter kan allerede være prioritert, og områdevern kan da være et viktig supplement til prioriteringen. Det følger av § 24 om prioriterte arter at det – i tillegg til det direkte artsvernet – som regel skal fastsettes generelle bestemmelser om ivaretakelse av viktige økologiske funksjonsområder for en art som utpekes som prioritert. I tillegg til eller istedenfor slike regler, kan det være behov for et mer spesifikt vern av et eller flere bestemte områder. Dette kommer til uttrykk i målet i bokstav c. Målet i bokstav c er særlig aktuelt for vernekategorien naturreservater.

Målet i første leddbokstav d er særlig aktuelt for nasjonalparker. Verneområdet må være av en viss størrelse for å oppnå målet i bokstav d, jf. ordet «større».

Ordet intakt innebærer ikke nødvendigvis at området må være helt uberørt av mennesker. Slike områder finnes det få av i Norge, der mennesker har satt sine spor ved ferdsel, jakt, fangst, beite og religionsutøvelse i flere årtusen. Men det er en forutsetning at økosystemets prosesser og funksjoner er intakte eller kan bli det gjennom aktive restaureringstiltak eller naturlig utvikling, og dermed også at området er relativt lite berørt av tekniske inngrep.

Opplevelsesverdien av slike større, forholdsvis intakte områder er viktig. Etter bokstav d kan det derfor også være et delmål å bidra til at denne naturen kan oppleves, jf. formuleringen «også slik at de kan være tilgjengelige for enkelt friluftsliv». En forutsetning er at dette skjer på en måte som ikke ødelegger de naturverdiene som ligger til grunn for opplevelsen, eller opplevelsesverdien for andre, noe som kommer til uttrykk gjennom ordet «enkelt» friluftsliv. Et enkelt friluftsliv omfatter naturopplevelser på land, i vann og i sjø. Er et område så sårbart at heller ikke et enkelt friluftsliv bør tillates, vil det normalt være tale om å ivareta andre mål enn målet i bokstav d.

Et videre mål for områdevern etter § 33 er å bevare naturhistoriske verdier jf. bokstav e. Naturhistoriske verdier omfatter bl.a. de fenomener og prosesser som viser artenes innvandringshistorie etter istidene og naturens utviklingshistorie. I den grad menneskers tilstedeværelse er et viktig element i denne historien, kan også kulturhistoriske verdier være et delmål med vernet, men dette er ikke nevnt spesifikt. Natur som kun har kulturhistorisk betydning, f.eks. plasser med religiøs betydning, må ivaretas etter kulturminneloven. Målet etter bokstav e er aktuelt for vernekategorien reservat, landskapsvernområder og nasjonalparker.

Naturverdiene som er et resultat av kulturpåvirkning, er målet etter bokstav f. Gammelt jordbrukslandskap, setervoller, slåttemyrer, jakt- og fangstområder og reinbeiteområder er typiske eksempler på natur som er preget av menneskers bruk gjennom tidene. Ordene «gjennom tidene» innebærer at det er tale om generasjoners bruk av naturen. Målet om å ivareta slike naturverdier bygger både på hensynet til opplevelsesverdi, bruksverdi og hensynet til å ivareta naturens mangfold. For at naturverdiene skal kunne ivaretas, er det normalt nødvendig at den bruken som har skapt verdiene fortsetter. Målet er derfor også å legge til rette for slik bruk, f.eks. gjennom avtaler med grunneiere. I forhold til samiske interesser vil det være viktig at naturgrunnlaget opprettholdes slik at samisk kultur og næringsutøvelse som bygger opp under verneverdiene kan fortsette og videreutvikles. Bruk av tilskudd kan også bidra til å tilrettelegge for ønsket bruk. Det innebærer imidlertid ikke at det åpnes for særskilt bruk i samiske områder, tilrettelegging i form av nye bygninger eller økt motorferdsel som kan skade verneverdiene. Det er en forutsetning at bruken bidrar til å opprettholde eller gjenoppbygge naturverdiene.

Det følger av bokstav f at kulturhistoriske verdier kan være et delmål med vernet. Vern av slike verdier må derfor komme som et tillegg til vern av naturverdier.

Første leddbokstav g innebærer at et mål med vernet kan være nettverksbygging, se kap. 11.3.4 og 13.3.3. Nettverksbyggingen innebærer for det første at tilnærmingen til vern bør være systematisk. Videre innebærer det at man skaper økologiske forbindelser mellom verneområder. Slike forbindelser kan igjen være verneområder. Et verneområde kan f.eks. opprettes for å sikre en trekkvei for en art fra et verneområde til et annet. Særlig biotopvernområder kan ha et slikt formål. Ofte vil det imidlertid være aktuelt å bruke andre virkemidler for å bidra til nettverket, f.eks. plan- og bygningsloven eller skogbrukslova. Et eksempel kan være at det mellom to områder som er fredet som reservater, ligger et LNF-område som sikrer at individer fra det ene reservatet kan bevege seg uhindret til det andre reservatet, noe som kan være viktig for å hindre innavl i reservatene. Vern av et større landskap kan ha som mål å binde sammen viktige forekomster av biologisk mangfold.

Ordet sammenhenger i bokstav g refererer ikke bare til de fysiske sammenhengene mellom verneområdene, men også til at man ved vern av områder må se hen til hvordan utvalget av verneområder bidrar til et helhetlig økologisk og landskapsmessig vern. Nettverksbygging innebærer dermed at de områder som vernes samlet sett skal bidra til en helhetlig og tilstrekkelig ivaretakelse av biologisk, landskapsmessig og geologisk mangfold i et nasjonalt og et internasjonalt perspektiv. I disse tilfellene består nettverkene ofte av områder som har mål som uttrykt i bokstav a, b og c. At et slikt verneområde inngår i et nasjonalt eller internasjonalt nettverk vil i tilfelle være et mål for vernet som kommer i tillegg til målet etter bokstav a, b og c, og kan f.eks. ha betydning for hvilken forekomst av en naturtype man velger å verne. Av hensyn til internasjonale forpliktelser kan det være viktig at det går frem av verneforskriften at området er ment å inngå i et nettverk. Målet i bokstav g er aktuelt for alle vernekategorier.

Første leddbokstav h nevner opprettelsen av referanseområder som et mål for områdevern. For å kunne vurdere utviklingen i naturen og effekten av forskjellige påvirkningsfaktorer, kan det være hensiktsmessig å sammenligne med den utviklingen som skjer i et område der menneskers påvirkning begrenses til et minimum. Målet kan være aktuelt for en rekke verneområder, særlig naturreservater, ofte som ett blant flere mål.

Enkelte andre lover har bestemmelser om beskyttelse av områder mot negative påvirkninger fra den virksomheten den aktuelle loven regulerer. Etter annet ledd første punktum bør myndighetene ved bruk av slike bestemmelser i sektorlovene legge vekt på målene i § 33. Bestemmelsen supplerer med andre ord regler om beskyttelsestiltak i andre lover og skal bidra til at slike tiltak drar i samme retning som naturmangfoldlovens bestemmelse om mål for områdevern, og er samtidig et bidrag til å konkretisere hvordan sektorene kan bidra til at nasjonale miljømål nås. Eksempler på slike hjemler i andre lover er havressurslova § 19 og skogbrukslova §§ 12 og 13. Bestemmelsen vil ikke gjelde ved vedtak om utbygging eller bruk etter annet regelverk. Bestemmelsen vil ikke «gå foran» sektorlovenes egne regler om beskyttelsestiltak.

Å arbeide mot felles mål på tvers av sektorer er særlig viktig der verneområder og områder med annen beskyttelse sammen skal inngå i et nettverk, jf. omtalen av første ledd bokstav g foran. Det kan også være aktuelt at man for et større, sammenhengende område lager en plan som innebærer at det kan være aktuelt med virkemiddelbruk etter forskjellig lovverk for forskjellige soner. Med ordet «plan» siktes det ikke til de planer som omtales i plan- og bygningsloven, men til andre mer uformelle planer som utarbeides av myndighetene, ev. i samarbeid med private. Eksempler på dette kan oppstå i forbindelse med arbeidet med marin verneplan og arbeidet med å ivareta verdifullt kulturlandskap. I arbeidet med marin verneplan vil det f.eks. være aktuelt å anvende bl.a. områdevernbestemmelsene i naturmangfoldloven og beskyttelse av områder etter havressurslova for å gi forskjellige områder et differensiert beskyttelsesnivå. I slike tilfeller kan det være aktuelt at man samordner bl.a. de konkrete verne- eller beskyttelsesformål, forvaltningsplaner, overvåking og saksbehandling etter de forskjellige lover. Annet ledd annetpunktum inneholder en hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om slik samordning.

Til § 34 (forskrifter om verneområder)

Bestemmelsen følger i all hovedsak utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 33. Paragraf § 34 er delvis en lovfesting av gjeldende praksis. Deler av bestemmelsen avløser gjeldende naturvernlov §§ 4, 6, 10 og 12. Bestemmelsen er også omtalt i kap. 11.8.2.1 til 11.8.2.4.

Første ledd fastsetter at vedtaksmyndigheten skal være Kongen i statsråd og definerer hvordan forvaltningsloven skal anvendes.

Vernevedtak har betydning for rettigheter og plikter til enhver som vil bruke området, og regnes derfor som forskrift etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, noe som uttrykkelig fastslås i § 34 første ledd første punktum. Vernevedtakets betydning for bestemte grunneiere eller rettighetshavere innenfor området gjør at det etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b også må regnes som et enkeltvedtak med disse som parter, jf. første ledd annet punktum. Miljøorganisasjoner regnes ikke som parter i saken i forhold til forvaltningslovens regler om enkeltvedtak i første instans, men vil være høringsinstans.

Det følger av forvaltningsloven § 28 første ledd første punktum at det ikke er klageadgang for vedtak truffet av Kongen i statsråd. I de tilfeller der det unntaksvis gjelder et vedtak som ikke er truffet av Kongen i statsråd og en grunneier eller rettighetshaver påklager vedtaket så er det viktig at forvaltningsorganet lar andre interesser, f.eks. miljø- og friluftsinteresser bli hørt, jf. også forvaltningsloven § 33 femte ledd om at «Klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes».

Annet ledd bestemmer hva forskriften skal gi regler om. Formålet med opprettelsen av det aktuelle verneområdet skal gå frem av verneforskriften, jf. annet ledd første punktum. Det skal angis så konkret som mulig, det vil bl.a. si at det skal gjøres rede for hvilke natur- og kulturverdier som ønskes ivaretatt. Det er ikke nødvendig at alle naturverdiene i det aktuelle området er kjent, jf. omtalen under § 33 første ledd, men vernevedtaket bør i tilfelle angi hva som ligger til grunn for at området er valgt ut. Målet med vernet må i det minste ligge innenfor et eller flere av målene i § 33, men det må angis mer konkret i lys av det enkelte områdets egenskaper og karakter.

Angivelsen av den tilstanden som ønskes oppnådd, kan f.eks. gå ut på at området ønskes beholdt mest mulig urørt, eller at man ønsker å restaurere et område slik at det igjen fremstår som mest mulig naturlig.

Formålet vil ha betydning for utformingen av selve verneforskriften og for tolkningen av direkte plikter etter loven, som f.eks. plikten etter § 36 annet ledd til ikke å endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig. Det vil videre ha betydning for forvaltningens skjønnsutøving i saker om tillatelse eller dispensasjon til tiltak i verneområdet (jf. § 48 første ledd).

Verneområdets grenser og berørte eiendommer skal fremgå av vernevedtaket. Med berørte eiendommer menes eiendommer som helt eller delvis ligger innenfor verneområdets grenser.

Når det gjelder opprettelsen av verneområder i sjø, kan verneverdiene være knyttet til sjøbunnen, vannsøylen eller overflaten, eller en kombinasjon av disse. Om selve vernet bør avgrenses til en eller noen av dimensjonene, må vurderes ut fra hva som er nødvendig for å ivareta verneverdiene. Etter annet ledd annet punktum skal verneforskriften angi hvilken av disse dimensjonene verneformålet knytter seg til.

Det følger av tredje ledd første punktum at verneområdet skal ha en geografisk avgrensning som samsvarer med verneformålet. Hva som ligger i dette er nærmere definert i annet punktum. De verneverdiene som ligger til grunn for vernet, vil være utgangspunktet for hvordan et verneområde bør avgrenses. Økologiske betingelser for å opprettholde verneverdiene, slik som fuktighet, mat til arter i området og vegetasjon som beskytter mot avrenning eller vind må trekkes med i vurderingen om avgrensing. Slike naturgitte forhold omfattes av formuleringen økologiske funksjoner av betydning for verneformålet.

Et annet forhold som er trukket frem som et moment som bør vektlegges, er økosystemets tåleevne mot ytre påvirkninger. En slik ytre påvirkning kan f.eks. være klimaendringer eller forurensing. Størrelsen på verneområdet kan i en slik sammenheng ha betydning for hvilken effekt påvirkningene har på naturverdiene. Større områder vil derfor kunne være mer robuste mot følgene av klimaendringer. Det kan ut fra dagens kunnskap være vanskelig å si noe sikkert om hvordan områder ut fra slike vurderinger burde avgrenses, men internasjonalt vektlegges dette særlig i forhold til utfordringene knyttet til klimaendringer. Paragraf 34 tredje ledd gir en fleksibilitet til å fange opp ny kunnskap i denne sammenheng.

I tillegg til det som nevnes særskilt i tredje ledd, vil en rekke andre forhold ha betydning for avgrensningen, bl.a. eiendomsgrenser, eiendomsforhold og næringsinteresser.

Eiendomsforhold vil ikke spille inn ved avgrensning av marine verneområder utenfor grunnlinjen, mens næringsinteresser kan ha betydning. Folkerettslige forpliktelser vil først og fremst ha betydning for spørsmålet om hvilke begrensninger som kan settes for bruken av området, men kan også tenkes å få betydning for avgrensningen av områder.

Hvilke bestemmelser som kan gis om områdets bruk, presiseres nærmere i fjerde og femte ledd.

Fjerde ledd første punktum er lovens generelle hjemmel for å regulere rådigheten i verneområder og avløser de særskilte hjemlene i naturvernloven §§ 4, 6, 10 og 12. I tillegg til å gi hjemmel for generelle forbudsbestemmelser åpner første punktum også for å fastsette tillatelses- og dispensasjonsordninger i forskriften, jf. ordet «regulere».

Bestemmelsen er knyttet opp mot verneformålet ved at Kongen kan forby eller regulere enhver form for virksomhet som «kan være egnet til å motvirke formålet med vernet». Det er altså verneformålet ved det enkelte vernevedtak som konkretiserer rammen for rådighetsreguleringene. Hva som rent konkret anses for å være av en slik karakter at det kan motvirke verneformålet, er det opp til Kongen å vurdere. I denne vurderingen skal føre-var-prinsippet legges til grunn, jf. § 9, for å gi tilstrekkelig sikkerhet for beskyttelse av verneverdiene og oppnåelse av verneformålet. Det vil si at der hvor det er usikkerhet om virkningene som en type tiltak kan få for verneverdiene, bør tiltaket forbys, eller gjøres til gjenstand for en individuell vurdering med krav om tillatelse og utredning av virkningene av tiltak. Jo større potensial det er for skade på verneverdiene, desto større grunn er det ved slik usikkerhet til å være restriktiv ved utformingen av verneforskriften.

Mens verneformålet konkretiserer grensen for rådighetsreguleringene ved alle vernekategoriene, er det bestemmelsene for den enkelte vernekategori som danner den ytre rammen for rettsvirkningene av et vernevedtak. Forskriftshjemmelen etter fjerde ledd begrenses til «den ramme som gjelder for den enkelte vernekategori» (første punktum). Med «ramme» menes her de grensene som går frem av bestemmelsene for de ulike vernekategoriene.

Bestemmelsene for de enkelte vernekategoriene, særlig nasjonalparker og landskapsvernområder, angir både et minimumskrav og et maksimumskrav til vernebestemmelser. Dermed vil det være knyttet et minstenivå til vern i den enkelte sak, samtidig som loven anviser hva som fortsatt kan skje uhindret av vernet. Det innebærer at verneforskriftene for nasjonalparker som et minimum skal sikre vern mot «varig påvirkning av naturmiljø eller kulturminner» (§ 35 annet ledd første punktum), og som et maksimum kan ikke ferdsel til fots forbys (§ 35 annet ledd tredje punktum). For landskapsvernområder skal vernet som et minimum forhindre «tiltak som kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig» (§ 36 annet ledd første punktum), samtidig som pågående virksomhet kan fortsette (§ 36 annet ledd annet punktum). I naturreservater må som et minimum ingen foreta noe som forringer verneverdiene angitt i verneformålet (§ 37 tredje ledd første punktum), og reservatet kan «totalfredes mot all virksomhet, tiltak og ferdsel» (§ 37 tredje ledd annet punktum). Biotopvernområder kan vernes «mot virksomhet og ferdsel som kan påvirke eller forstyrre arten eller dens livsbetingelser» (§ 38).

Bestemmelsen vil bl.a. ikke være til hinder for adkomst – også motorferdsel når dette er nødvendig – i forbindelse med vedlikehold av veier, kraftanlegg, luker og dammer anlagt for å sikre kraftforsyningen. Bestemmelsen er heller ikke til hinder for nødvendig opprusting av slike anlegg. Dette gjelder også eksisterende kraftledninger. Disse rettighetene er normalt nedfelt i de verneforskrifter som er vedtatt før vedtakelse av denne lov. Denne praksis videreføres.

Vernebestemmelsene regulerer bare tiltak innenfor grensene for det enkelte området, ikke tiltak utenfor, selv om de påvirker verneverdiene.

Regelen i § 34 fjerde ledd er utformet som en ren fullmaktsbestemmelse, jf. formuleringen «kan Kongen ... forby». Bestemmelsene i § 35 annet ledd første punktum, § 36 annet ledd første punktum og § 37 tredje ledd første punktum er derimot utformet som direkte forbud og er dermed direkte bindende overfor borgerne.

For vern i sjø, følger det av annet ledd annet punktum at verneforskriften skal angi om verneverdiene er knyttet til sjøbunnen, vannsøylen, vannflaten eller en kombinasjon av disse. Rettsvirkningene kan likevel være knyttet til tiltak i en av de andre vannkategoriene, hvis tiltak der kan skade verneverdiene. F.eks. kan det settes begrensninger på oppdrettsvirksomhet i vannsøylen hvis forurensning fra anlegget kan påvirke verneverdiene på sjøbunnen. Vernet vil da omfatte både sjøbunnen, vannsøylen og overflaten, mens verneverdiene kun er knyttet til sjøbunnen. For marine verneområder vises det særlig til § 39.

Begrepet «virksomhet» i første punktum må oppfattes vidt. Det kan f.eks. omfatte både næringsvirksomhet og fritidsaktiviteter, private så vel som offentlige tiltak, varig virksomhet og engangstiltak. At det kan legges begrensninger på ferdsel, følger uttrykkelig av bestemmelsen. Med ferdsel menes også opphold, f.eks. telting og idrettsarrangementer. Begrensningene kan bare gjelde fysisk (faktisk) rådighet over området, ikke juridisk rådighet (f.eks. adgang til å avhende eiendom i verneområdet).

I medhold av § 34 fjerde ledd kan det gis bestemmelser om lokking og jaging av vilt i og ut av verneområder. Slike bestemmelser vil kunne være særlig aktuelle i naturreservater og i biotopvernområder (fuglefredningsområder og dyrelivsfredning). Viltloven § 46 vil kunne gi veiledning ved utformingen av ordlyden i en slik bestemmelse. En konkretisering av at lokking og jaging av vilt er forbudt, vil gjøre det lettere for oppsyn og grunneiere å slå ned på slik virksomhet i de områder hvor dette utgjør et problem.

Eksempler på inngrep som normalt vil være forbudt i alle typer verneområder, er oppføring av bygninger, anlegg og andre varige og midlertidige innretninger, veibygging, uttak, oppfylling eller lagring av masse og fremføring av luftledninger.

Kongen kan etter fjerde ledd annet punktum fastsette særskilte bestemmelser for forskjellige deler av området når det er forenlig med delområdets funksjon for verneformålet. Bestemmelsen gir uttrykk for at det kan være behov for ulikt restriksjonsnivå innenfor et verneområde, eller at det i en del av området er behov for særskilte regler for å sikre nødvendig beskyttelse av verneverdiene. Slike bestemmelser kan f.eks. være ferdselsrestriksjoner i deler av et verneområde som er særlig sårbart for slik aktivitet eller kanalisering av ferdsel til delområder som er mer robuste mot terrengskader. Slik differensiering finnes det også eksempler på i gjeldende verneforskrifter, selv om det ikke er uttrykkelig hjemlet i naturvernloven.

Femte ledd presiserer at verneforskriften ikke skal være til hinder for bærekraftig bruk som bygger opp under verneformålet i et område. Bestemmelsen understreker den positive betydningen av bruk som innebærer at verneverdier ivaretas aktivt. Dette er et viktig tema i biomangfoldkonvensjonen (jf. bl.a. art. 8 (j)) og bør derfor komme til uttrykk i loven. Hvilken bruk som av myndighetene vurderes å ha denne effekten, bør komme frem i verneforskriften. Det følger allerede av fjerde ledd at bruk som er nøytral i forhold til verneformålet kan tillates. Det er selve bruken som bidrar til å bygge opp under verneverdiene det ikke skal legges begrensninger på. Regulering av andre forhold knyttet til bruken, f.eks. tekniske inngrep osv., vil det være adgang til å regulere i forskriften for å unngå skade på verneverdiene.

Til § 35 (nasjonalparker)

Bestemmelsen følger i hovedsak utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 34, men med noen mindre endringer. Bl.a. er begrepet tradisjonell bruk tatt ut, og det er tatt inn et nytt tredje ledd om utarbeiding av forvaltningsplaner. Bestemmelsen avløser § 3 i naturvernloven. Bestemmelsen er også omtalt i kap. 11.8.3.1 til 11.8.3.4.

Det første vilkåret for å få opprette en nasjonalpark er etter første ledd at området som vernes er et større område. Begrepet «større» er brukt for å angi at målet bør være å verne større, sammenhengende økosystemer. Det er vanskelig å si helt konkret hva som bør være minstemålet for vern som nasjonalpark. Ormtjernkampen nasjonalpark ble på slutten av 60-tallet opprettet som landets minste nasjonalpark på 9 km², jf. forskr. 14. juni 1968 nr. 4267. Nasjonalparker bør ikke være mindre enn dette, og bør normalt ha et betydelig større arealomfang.

Det andre vilkåret er at området fremstår som et naturområde. Dette kan omfatte områder både på land og i en kombinasjon mellom land og sjø. Rene marine nasjonalparker kan bare opprettes i medhold av § 39. For å oppfylle kravet om «naturområde» er det ikke nødvendig at området har vært totalt uberørt av mennesker. Slike områder finnes knapt nok i Norge, der mennesker i større eller mindre grad har satt sine spor i store deler av naturen. Kravet utelukker derfor ikke enhver menneskelig påvirkning, men trekker grensen mot aktiv bearbeiding av naturen, f.eks. jordbrukslandskap. At området har vært brukt til ekstensiv utmarksbruk slik som beite, jakt og fiske og vedhogst, hindrer ikke at området i det vesentlige fremstår som et naturområde. Kravet om naturområde utelukker heller ikke at det er kulturminner i området, jf. annet ledd første punktum. Ut fra arronderingsmessige forhold vil også mindre innmarkspregede arealer kunne tenkes å inngå i en nasjonalpark, f.eks. en setervoll.

Ikke et hvilket som helst naturområde kan vernes som nasjonalpark. Den første kvalifikasjonen er at området inneholder særegne eller representative økosystemer eller landskap. Med særegne menes at området har karaktertrekk som skiller det fra andre områder. F.eks. kan området inneholde forekomster av sjeldne eller truete arter som ikke finnes andre steder, eller landskap som er unike eller spesielt vakre. Områder kan imidlertid også vernes hvis de ikke er særegne, men derimot representative for en bestemt type natur, f.eks. et godt eksempel på høyfjellsområde, breområde, en helhetlig gradient, dvs. en sammenhengende økologisk helhet, fra fjord til fjell med mer. Implisitt i kravet om særegenhet eller representativitet ligger også at området bør ha verneverdier av nasjonal eller internasjonal betydning, jf. betegnelsen «nasjonal»park, selv om dette ikke er et absolutt vilkår etter loven.

En nasjonalpark kan inneholde ett eller flere økosystemer eller landskap. Ved avgrensningen bør det tas hensyn til det som er en naturlig del av økosystemet eller bidrar med viktige økologiske funksjoner (jf. § 34 tredje ledd første punktum). F.eks. vil et skogsbelte nedenfor tregrensen i en nasjonalpark som skal ivareta et fjelløkosystem, kunne være en viktig del av helheten for arter som f.eks. lever i fjellet, men jakter i skogen.

Området skal i tillegg være uten tyngre naturinngrep. Med områder uten tyngre naturinngrep menes bl.a. det som i forvaltningspraksis i dag legges til grunn for såkalte inngrepsfrie områder. Begrepet i lovbestemmelsen er imidlertid ment å være mer skjønnsmessig enn oppregningen nedenfor. Det vil f.eks. være hjemmel til å opprette en nasjonalpark selv om området inneholder en traktorvei i utkanten av området. Det avgjørende må være om området i sin helhet fremstår som i det vesentlige uberørt av tyngre tekniske inngrep. Med tyngre tekniske inngrep menes i forvaltningspraksis:

• offentlige veier og jernbanelinjer, unntatt tunneler

• skogsbilveier

• traktorveier, landbruksveier, anleggs- og seterveier med lengde over 50 m

• gamle ferdselsveier rustet opp for bruk av traktor eller terrenggående kjøretøy

• godkjente barmarksløyper (Finnmark)

• kraftlinjer med spenning på 33 kV eller mer

• magasiner (hele vannkonturen ved høyeste regulerte vannstand), regulerte elver og bekker

• kraftstasjoner, rørgater, kanaler, forbygninger og flomverk.

Nasjonalparker kan etter § 35 første ledd opprettes både på privat grunn og på offentlig grunn.

Bestemmelsen fastslår ikke særskilte mål for nasjonalparkvern. Vilkårene for vern innebærer imidlertid at verneformål for nasjonalparker normalt vil gå inn under bokstav a, b, og d i § 33 første ledd. Verneområder som er særegne eller representative, vil bidra til å bevare «variasjonsbredden av naturtyper og landskapsformer» (bokstav a). Og vilkåret om «større naturområder som inneholder … økosystemer og landskapsformer uten tyngre tekniske inngrep» gjør at områdene kan bidra til å bevare «arter og genetisk mangfold» (bokstav b) eller «større intakte økosystemer» (bokstav d). Hensynet til opplevelsesverdien, jf. «å være tilgjengelige for enkelt friluftsliv» (bokstav d) følger av rettsvirkningene i annet ledd.

Også de øvrige formålene i § 33 første ledd kan være aktuelle. På grunn av sin størrelse kan nasjonalparkene f.eks. bidra til å opprettholde økologiske og landskapsmessige sammenhenger (bokstav g). De vil også kunne bidra til bevaring av sjeldne og truede arter og truet natur (bokstav c) og naturhistoriske verdier (bokstav e), samt være et referanseområde (bokstav h).

Annet ledd trekker opp den ytre ramme for rettsvirkningene av å etablere nasjonalpark. De vernebestemmelser som fastsettes i vernevedtaket, jf. § 34, må ligge innenfor rammene av annet ledd. Lovbestemmelsens rettsvirkning er også direkte bindende for borgerne.

Utgangspunktet etter første punktum er at det ikke skal skje noen varig påvirkning, mens en forbigående påvirkning av naturmiljø eller kulturminner ikke nødvendigvis vil være forbudt. Bestemmelsen må heller ikke forstås helt absolutt. Mennesker har ferdes i norsk natur gjennom århundrer og satt sine spor, jf. også at kulturminner kan være en del av verneverdiene i en nasjonalpark. I praksis innebærer dette at all vedvarende virksomhet vil være forbudt i en nasjonalpark, unntatt visse former for høsting, skånsom tilrettelegging for turisme med sikte på å oppleve natur- og kulturarven i nasjonalparken, og i noen tilfeller slått eller beite. Med skånsom tilrettelegging for turisme menes mindre tiltak som f.eks. merking av stier og ev. omdisponering av eksisterende bygninger. Det skal fortsatt være forbud mot oppføring av nye bygninger og motorferdsel som f.eks. turkjøring til dette formål. Reiselivsanlegg skal ikke ligge inne i nasjonalparkene.

I annet ledd annet punktum står det at «forskriften skal verne … mot». Det innebærer at forskriften skal spesifisere vernet nærmere i forhold til visse typer tiltak. Vernet mot utbygging, anlegg og forurensning medfører et forbud mot bl.a. oppføring av bygninger, anlegg og andre varige eller midlertidige innretninger, veibygging, fremføring av luft- og jordledninger, graving, utfylling og henlegging av masse, nydyrking, nyplanting, bakkeplanering, bergverksdrift, vassdragsregulering og annen industriell virksomhet, medregnet uttak av mineralske ressurser og undersøkelser etter og utvinning av petroleum.

«Annen aktivitet» etter annet ledd annet punktum kan f.eks. være jakt og fiske. Hvorvidt uttak av biologiske ressurser skal være forbudt, eller om det skal åpnes for jakt eller fiske, må avgjøres i vernebestemmelsene for den enkelte nasjonalpark i lys av formålet med vernet, slik det også er tilfellet etter gjeldende naturvernlov.

En nasjonalpark der også sjø inngår kan omfatte sjøbunn, vannsøyle eller vannspeil eller en kombinasjon av disse. Rene marine verneområder må opprettes i medhold av § 39. Omfatter vernet vannsøylen, må det i verneforskriften tas stilling til om og i tilfelle hvilke typer fiske eller redskapsbruk som bør forbys fordi de kan påvirke verneverdiene og verneformålet. Er verneverdiene kun knyttet til sjøbunnen, vil fiske i vannsøylen normalt kunne tillates dersom slikt fiske ikke påvirker livsbetingelsene på bunnen. Dersom beskyttelsen kun skal bestå i regler om fiske i sjø, er det adgang til å regulere dette etter havressurslova alene.

Annet ledd annet punktum sier at verneforskriften skal «sikre en uforstyrret opplevelse av naturen». Dette har sammenheng med at opplevelsesverdien ofte er en viktig verneverdi i nasjonalparker. Til opplevelsesverdien hører ikke bare synsinntrykkene, men også opplevelsen av stillhet og naturens lukter og lyder. Bestemmelsen innebærer bl.a. at virksomhet som medfører støy, f.eks. motorferdsel, bør forbys i den grad den kan redusere opplevelsesverdien. Motorferdselen skal fortsatt reguleres strengt i nasjonalparkene.

Annet ledd tredje punktum sier at ferdsel til fots er tillatt i samsvar med friluftslovens regler. Det innebærer at all slik ferdsel i verneområder i utmark kan foregå uhindret av vernet når det skjer hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet, jf. friluftsloven §§ 2 og 11. Utgangspunktet om fri ferdsel til fots i nasjonalparkene er igjen knyttet opp mot at opplevelsesverdien ofte er et viktig grunnlag for opprettelsen av nasjonalparkene.

Etter annet ledd fjerde punktum er det hjemmel til å begrense eller forby ferdsel til fots, men bare dersom dette er nødvendig for å bevare verneverdiene i området. Slik regulering kan f.eks. være aktuell der større grupper i reiselivs- eller annen sammenheng gir eller forventes å gi uheldige slitasjeskader eller forstyrring. Det kan derfor settes krav i verneforskriften om at organisert ferdsel må omsøkes. Da sikrer en at forvaltningsmyndigheten kommer i dialog med utøverne av organisert virksomhet. Dette vil kunne sikre at ferdselen ikke skjer til skade for verneverdiene Det avgjørende ved behandlingen av slike saker er virkningen av ferdselen på verneverdiene, og ikke om den er kommersiell. Et svært aktuelt alternativ til å begrense eller forby ferdsel til fots kan være gjennom andre tiltak å kanalisere ferdselen til bestemte deler av verneområdet. Bestemmelsen gir hjemmel til dette.

Fare for terrengslitasje og forstyrrelser av dyrelivet gjør at det er behov for å kunne regulere andre ferdselformer enn ferdsel til fots. All aktivitet som ikke anses som ferdsel til fots kan reguleres, jf. uttrykket «annen aktivitet» dersom verneformålet tilsier det. Eksempler på dette er sykling, ridning og hundekjøring. Også ferdsel som skjer ved bruk av ikke-motorisert teknisk utstyr som f.eks. vindseil (kiting) kan reguleres dersom det kan komme i konflikt med verneformålet. Det er aktivitetens konsekvenser for verneverdiene som må vurderes konkret i denne sammenheng, og ikke om aktiviteten er i samsvar med tradisjonelt friluftsliv.

Det følger av tredje ledd første punktum at utkast til forvaltningsplan skal legges frem samtidig med vernevedtaket. Slik fremleggelse vil bidra til at forvaltning og nødvendige tiltak iverksettes tilstrekkelig tidlig og på en systematisk måte, samt at forutsigbarheten for grunneiere og rettighetshavere øker. Kravet om at det «skal» legges frem utkast til forvaltningsplan på vernetidspunktet skal ikke forstås absolutt. Der utarbeiding av en slik plan verken er nødvendig eller hensiktsmessig skal det ikke utarbeides slik plan. Videre er det ikke et krav om utkast til forvaltningsplan samtidig med vernevedtaket i de tilfeller der situasjonen tilsier at vernevedtak fattes raskt. Annet punktum sier at dersom det er utarbeidet en skjøtselsplan for området, skal denne inngå i forvaltningsplanen.

Det legges opp til at en forvaltningsplan revideres ca. hvert 5. til 10. år.

Det følger av merknadene til § 41 tredje ledd at Sametinget skal sikres deltakelse i saksbehandlingen i samsvar med konsultasjonsavtalen med Sametinget, jf. kgl.res. 1. juli 2005. Dette gjelder også ved utarbeidelse av forvaltningsplaner, der vernet berører naturressurser av betydning for samisk kultur og næringsutøvelse. I disse tilfellene må derfor Sametinget få tilbud om å delta i utarbeidelsen av forvaltningsplanen. Tilsvarende må berørte grunneiere, rettighetshavere og kommuner gis anledning til å delta i arbeidet med forvaltningsplaner, jf. § 41 første ledd første punktum.

Til § 36 (landskapsvernområder)

Bestemmelsen følger i hovedsak utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 35, men med noen mindre endringer. Bl.a. er det tatt inn et nytt fjerde ledd om utarbeiding av forvaltningsplaner. Bestemmelsen avløser naturvernloven § 5. Bestemmelsen er omtalt i kap. 11.8.4.1 til 11.8.4.4.

Vilkåret for å opprette et landskapsvernområde er for det første at det er et natur- eller kulturlandskap, jf. første ledd første punktum. Med landskap menes her den helheten som utgjøres av landskapsformasjoner, vegetasjonstyper i sin vekselvirkning og samspill med hverandre, forekomsten av vann, arrondering slik som steingjerder, grøfter, terrassering og alleer, og forekomsten av holt og større enkelttrær med mer.

Landskapsvernområder kan også omfatte sjø, men det er ikke hjemmel i § 36 til å opprette rene marine landskapsvernområder.

I motsetning til nasjonalparkvern er landskapsvern ikke begrenset til naturlandskap. Som nevnt i merknadene til § 35 finnes det få områder i Norge som er totalt uberørt av mennesker, og det er glidende overganger mellom naturlandskap og kulturlandskap. Kulturlandskapet i denne sammenheng er gjerne gammelt jordbrukslandskap, slik som slåtteenger, havnehager og setervoller, men bestemmelsen er ikke begrenset til dette. Samisk kulturlandskap kan omfattes, og etter omstendighetene f.eks. også et gammelt bergverkslandskap. Videre kan bygninger og andre fysiske anlegg slik som vannføringsanlegg eller slagghauger inngå som en del av kulturlandskapet. Det må her trekkes en grense mot områder med tettbebyggelse og områder som ellers er sterkt preget av større tekniske inngrep slik som veier, annen infrastruktur, eller større anlegg. Det er imidlertid ikke et krav etter § 36 at området er tilnærmet fritt for tyngre tekniske inngrep, slik det er for nasjonalparker.

Hjemmelen for vern som landskapsvernområde begrenser seg dermed til et snevrere utvalg av «landskap» enn den europeiske landskapskonvensjonen gjør. Landskapskonvensjonen art. 2 gjør det uttrykkelig klart at også byområder omfattes av konvensjonens bestemmelser.

Beskyttelse av slike områder må i tilfelle fanges opp av fredning etter kulturminneloven (kulturmiljøfredning etter § 20) eller bevaring etter plan- og bygningsloven.

For det annet må området oppfylle tilleggsvilkår om at landskapet har økologisk, kulturell eller opplevelsesmessig verdi, eller er identitetsskapende. Med økologisk verdi menes f.eks. at landskapet oppfyller viktige økologiske funksjoner for visse arter eller inneholder representative naturtyper.

Kulturell verdi omfatter både kulturhistoriske verdier og dagens bruk som grunnlag for kulturutviklingen. Kulturhistoriske verdier kan f.eks. være knyttet til tradisjonelle bruksmåter i området som kommer til uttrykk i fysiske forekomster, som arrondering av jordområder (åkerholmer), gammel bebyggelse, steingjerder, osv. I slike tilfeller kan området samtidig sies å være av kulturell verdi. I begrepet «kulturell» ligger også dagens bruk som er verdiskapende for kulturutviklingen både i lokalsamfunn og i samiske samfunn. Slik bruk kan samtidig bidra til å opprettholde naturverdier. Også religiøse verdier knyttet til særskilte steder i landskapet inngår i begrepet kulturell verdi.

Overgangen mellom «kulturell verdi» med tanke på dagens bruk og det som er identitetsskapende, er ikke skarp. Bl.a. landskapskonvensjonen legger stor vekt på den sistnevnte verdien av landskap. Det heter i konvensjonen art. 5 (a) at partene i lovgivning skal erkjenne landskap som et vesentlig element i folks omgivelser, som et uttrykk for mangfoldet i deres felles natur- og kulturarv og et grunnlag for deres identitet.

Landskap kan bidra til lokal eller nasjonal identitet, og det kan gjelde landskap der man bor og har sitt livsgrunnlag eller landskap med andre typer identitet og tilhørighet. Samisk landskap er også et typisk eksempel på landskap som bidrar til samisk identitetsdannelse og kulturutvikling. Flere aspekter av verdier knyttet til landskap eller biologisk mangfold er omtalt i NOU 2004: 28 kap. 6 og 8.

Den opplevelsesmessige verdi vil først og fremst ha tilknytning til friluftslivet. Også her er det imidlertid glidende overganger mot det som er identitetsskapende eller som gir en opplevelse av tilhørighet.

I første ledd annet punktum slås fast at kulturminner som bidrar til landskapets egenart, regnes som en del av landskapet. Dette kan f.eks. være en gammel seter på en setervoll, rorbuer i et kystlandskap eller fangstgraver i et fjellandskap.

Det er som for de andre vernekategoriene ikke lovfestet særskilte mål for landskapsvernområder. Det innebærer at målene må følge av § 33. Særlig aktuelt for landskapsvernområder er målene i § 33 første ledd bokstav a, f og g.

Annet ledd trekker opp den ytre rammen for rettsvirkningene av å etablere landskapsvernområder. De vernebestemmelser som fastsettes i vernevedtaket, jf. § 34, må ligge innenfor rammene av annet ledd. Lovbestemmelsens rettsvirkning er også direkte bindende i forhold til borgerne.

Utgangspunktet etter første punktum er at vesentlige påvirkninger er forbudt, mens mer bagatellmessige inngrep normalt vil kunne gjennomføres uhindret av vernet. Hva som anses som «vesentlig» vil kunne variere, og må ses i sammenheng med det konkrete verneformålet. Dessuten må vesentlighetskriteriet ses i forhold til tiltakets omfang, art og plassering vurdert opp mot landskapets særpreg og karakter.

Vesentlighetskriteriet vil vanligvis innebære et forbud mot oppføring av bygninger og anlegg og andre varige eller midlertidige innretninger, veibygging, fremføring av luft- og jordledninger, graving, utfylling og henleggelse av masse, nydyrking av noe omfang, nyplanting, bakkeplanering, bergverksdrift og endringer av betydning i vannføring eller vannstand.

I de tilfeller der det innenfor et landskapsvernområde allerede er bygninger, veier, bruer, gjerder, kraftledninger, jordbruksarealer mv. vil drift og vedlikehold kunne gjennomføres uhindret av vernet, men vernebestemmelsene kan stille krav til fremgangsmåten og andre tiltak i den forbindelse, (f.eks. om transport).

Uttrykket «særpreg» retter seg særlig til det visuelle inntrykket, mens uttrykket «karakter» særlig relaterer seg til natur- og kulturverdier, og om landskapet f.eks. har karakter av å være kystlandskap, havbunn, skog eller seterlandskap. Et kystlandskap kan tenkes å skifte karakter f.eks. hvis man går over fra tradisjonelt kystfiske til oppdrettsvirksomhet, selv om de visuelle endringene ikke er store.

Etter annet ledd annet punktum kan pågående virksomhet, f.eks. jordbruk, skogbruk og fiske, fortsette og utvikles innenfor rammene av første punktum. I dette ligger at virksomheten ikke skal motvirke verneformålet. Dette samsvarer stort sett med det som er situasjonen etter gjeldende naturvernlov.

Skogbruksvirksomhet er pågående virksomhet selv om skogen kan ha stått urørt i lang tid som følge av lang omløpstid i skogbruket. Hogst, særlig i større flater, kan påvirke landskapet, og det må derfor i hvert enkelt tilfelle tas stilling til hvilke restriksjoner for skogbruket som er nødvendig for å ivareta bestemmelsen i § 36 annet ledd første punktum. Det kan gis bestemmelser i verneforskriften som begrenser flatestørrelser og gir hjemmel for avgrensning av slike inngrep av hensyn til landskapsverdiene. Ved regulering av skogsdriften gjennom landskapsvernområder bør hovedstrategien være å legge til grunn de samme prinsipper for partnerskap som i «frivillig vern»-konseptet.

Nye tiltak etter tredje punktum kan tillates dersom de «tilpasses landskapet» og dermed ikke er i strid med verneformålet og ikke endrer verneverdiene vesentlig.

Fjerde punktum lovfester en plikt for myndigheten til å legge vekt på de samlede virkningene av tiltak i verneområdet. Dette følger også av § 10, men vil være særlig aktuelt for landskapsvernområder der det normalt vil foregå en del menneskelig aktivitet, og der et hovedformål vil være å bevare landskapets karakter og egenart.

«I forskriften» i femte punktum viser tilbake til forskriftshjemmelen i § 34 fjerde ledd. Forskriften kan presisere hva som regnes for å «endre landskapets særpreg eller karakter vesentlig». Selv om bestemmelsen er en kan-regel, må den ses som et klart signal om å tydeliggjøre i den enkelte verneforskrift hva slags tiltak som er forbudt, hva som kan tillates etter søknad, og hva som kan gjennomføres uhindret av vernet. Ferdsel til fots vil imidlertid ikke kunne begrenses utover friluftslovens regler.

Opprettes det landskapsvernområder der menneskers bruk er en vesentlig forutsetning for å ivareta verneformålet, skal det på vernetidspunktet foreligge et utkast til plan for områdets skjøtsel, jf. tredje ledd første punktum. Det skal foreligge en plan for hvordan forvaltningsmyndigheten tenker å gjennomføre den skjøtselen som er nødvendig for å oppnå verneformålet i de nevnte tilfeller. Den endelige planen fastsettes av forvaltningsmyndigheten etter at vernet er vedtatt ved kongelig resolusjon. At planen er endelig fastsatt er imidlertid ingen forutsetning for å kunne gjennomføre skjøtsel i tråd med § 47.

Å sikre at visse former for bruk fortsetter, vil ofte være avhengig av grunneierens eller rettighetshaverens tillatelse, ev. ekspropriasjon, jf. definisjonen av skjøtsel i § 47, og begrensningen i § 47 annet ledd annet punktum om hva som kan gjennomføres etter paragrafen. I § 36 tredje ledd er det derfor presisert at skjøtselsplanen kan inneholde privatrettslig avtale om bruk av arealer, enkeltelementer og driftsformer for å sikre verneformålet. Også der grunneiers tillatelse ikke er nødvendig for å gjennomføre skjøtsel, følger det av § 47 første ledd annet punktum at avtale med grunneier skal etterstrebes. «Enkeltelementer» kan f.eks. være særskilte forekomster som åkerholmer eller bekker.

Tredje ledd siste punktum viser til at det i avtalen kan gis bestemmelser om økonomisk kompensasjon for privates bidrag til områdets skjøtsel. Bestemmelsen er strengt tatt overflødig, men er tatt med for å understreke at dette kan være en aktuell løsning. Slik kompensasjon bør ses i sammenheng med kompensasjon etter § 50 annet ledd.

I de områder der det er aktuelt skal det også utarbeides en helhetlig forvaltningsplan, jf. fjerde ledd. I disse tilfellene vil skjøtselsplanen inngå som en del av forvaltningsplanen. Det vil først og fremst være aktuelt å utarbeide forvaltningsplan i store landskapsvernområder hvor det er flere brukerinteresser. Forvaltningsplanen bør utarbeides parallelt med skjøtselsplanen. Det legges opp til at forvaltningsplaner revideres ca. hvert 5 til 10 år.

Utkast til forvaltningsplan skal legges frem samtidig med vernevedtaket. Slik fremleggelse vil bidra til at forvaltning og nødvendige tiltak iverksettes tilstrekkelig tidlig og på en systematisk måte, samt at forutsigbarheten for grunneiere og rettighetshavere øker. Kravet om at det «skal» legges frem utkast til forvaltningsplan på vernetidspunktet skal ikke forstås absolutt. Der utarbeiding av en slik plan verken er nødvendig eller hensiktsmessig skal det ikke utarbeides slik plan. Videre er det ikke et krav om utkast til forvaltningsplan samtidig med vernevedtaket i de tilfeller der situasjonen tilsier at vernevedtak fattes raskt.

Annet punktum sier at skjøtselsplan for området skal inngå i forvaltningsplanen.

Det følger av merknadene til § 41 tredje ledd at Sametinget skal sikres deltakelse i saksbehandlingen i samsvar med konsultasjonsavtalen med Sametinget, jf. kongelig resolusjon 1. juli 2005. Dette gjelder også ved utarbeidelse av forvaltningsplaner, der vernet berører naturressurser av betydning for samisk kultur og næringsutøvelse. I disse tilfellene må derfor Sametinget få tilbud om å delta i utarbeidelsen av forvaltningsplanen. Tilsvarende må berørte grunneiere, rettighetshavere og kommuner gis anledning til å delta i arbeidet med forvaltningsplaner, jf. § 41 første ledd første punktum.

Til § 37 (naturreservater)

Bestemmelsen er i hovedsak identisk med utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 36, men det er gjort justeringer i ordlyden i fjerde ledd. Bestemmelsen avløser naturvernloven § 8. Bestemmelsen er omtalt i kap. 11.8.5.1 til 11.8.5.4.

I likhet med nasjonalparker kan også naturreservater opprettes både på land og i en kombinasjon mellom land og sjø. Et naturreservat som også omfatter sjø kan omfatte sjøbunn, vannsøyle eller vannspeil eller en kombinasjon av disse. Rene marine verneområder opprettes i medhold av § 39.

Første ledd regner opp en rekke alternativer som vilkår for opprettelsen av et naturreservat. Det er tilstrekkelig at ett av alternativene er oppfylt, men området kan ha kvaliteter som oppfyller flere av kriteriene samtidig.

Truet, sjelden eller sårbar natur kan være arter eller bestander som er truete, sjeldne eller sårbare, eller naturtyper, vegetasjonstyper eller landskapstyper som har en slik tilstand. Når det gjelder arter omfatter «truet, sjelden eller sårbar» den gjeldende rødlistens kategorier CR (Critically Endangered – Kritisk truet), EN (Endangered – Sterkt truet) og VU (Vulnerable – Sårbar). Kategoriene NT (Near threatened – Nær Truet), DD (Data Deficient – Datamangel) og LC (Least Concern – Livskraftig) vil normalt ikke kunne regnes som «truet, sjelden eller sårbar», men kan falle inn under noen av de andre kriteriene i første ledd, f.eks. bokstav c. De naturfaglige kriteriene for hva som anses som truet, sårbar eller sjelden utvikles over tid og tolkingen av disse begrepene i § 37 må derfor tilpasses den faglige utviklingen på feltet.

Når det gjelder naturtyper eller vegetasjonstyper, er det først og fremst gjort et arbeid med kartlegging av truete vegetasjonstyper (Fremstad og Moen 2001). Det arbeides med å utarbeide en rødliste for naturtyper. Opplysninger om forekomster av naturtyper kan også bygge på annen dokumentasjon.

En naturtype eller vegetasjonstype kan sies å være sjelden etter bokstav a når forekomsten er begrenset, enten fra naturens side, eller fordi den er gått tilbake pga. menneskers påvirkning, uten at det nødvendigvis er noen umiddelbar fare for at den forsvinner.

Første ledd bokstav b slår fast at et område kan vernes når det representerer en bestemt type natur. Med «bestemt» menes i denne sammenheng at den kan karakteriseres ved bestemte kjennetegn, f.eks. at det er en forekomst av edelløvskog, rikmyr, men også f.eks. kvartærgeologisk forekomst. Kriteriet samsvarer med målet i § 33 bokstav a.

Områder som på annen måte har særlig betydning for biologisk mangfold (første ledd bokstav c) kan f.eks. være områder med hensynskrevende arter, viktige leveområder for vanlig forekommende arter, områder med en generelt rik flora eller fauna, områder som har hatt stabile økologiske forhold over lang tid (kontinuitetsområder) eller områder med viktige landskapsøkologiske funksjoner.

Også geologiske forekomster kan etter bokstav d vernes som naturreservat. Bokstav b omfatter alle representative naturforekomster, også de geologiske, mens bokstav d er ment å fange opp geologiske forekomster som er spesielle, dvs. forekomster som skiller seg ut ved sin egenart. Geologiske forekomster omfattes også av bokstav a og e.

Det siste alternative vilkåret for reservatvern er at området har særskilt naturvitenskapelig verdi ( bokstav e). Vilkåret kan delvis falle sammen med andre vilkår i bestemmelsen. Forskjellen er at den vitenskapelige eller forskningsmessige verdien fremheves spesielt i bokstav e. Et aktuelt eksempel er vern av referanseområder, jf. også målet med vern i § 33 første ledd bokstav h.

Vilkårene i første ledd er av naturfaglig karakter. Dette innebærer at et område ikke kan vernes som naturreservat hvis verneverdiene kun er knyttet til områdets kulturelle, identitetsskapende eller opplevelsesmessige betydning.

Vilkårene i første ledd bokstav a til e er først og fremst knyttet til områdets funksjon for det biologiske mangfoldet. Dette innebærer at også områder som tidligere har vært utsatt for inngrep, kan vernes som reservat hvis den aktuelle funksjonen fremdeles er til stede eller kan restaureres, jf. annet ledd. Restaureringen kan skje ved at naturen får utvikle seg fritt etter vernet og selv klarer å «avbøte» tidligere inngrep, jf. formuleringen «fri utvikling». F.eks. kan det være områder der vegetasjonen er slitt etter omfattende ferdsel, men der den tar seg opp igjen når ferdselen avtar eller stanses helt. Ofte kan det imidlertid være nødvendig med aktive gjenopprettingstiltak (jf. tredje ledd første punktum), f.eks. opprensking i vannforekomster eller fjerning av veier eller andre tekniske inngrep. Det kan videre være tale om å skape helt nye biotoper, f.eks. en ny dam.

Formuleringene i første ledd bokstav a til e innebærer at også kulturbetinget biologisk mangfold kan gi grunnlag for reservatvern.

Tredje leddførste punktum trekker opp den ytre rammen for rettsvirkningene av å etablere naturreservater. De vernebestemmelsene som fastsettes i vernevedtaket, jf. § 34, må ligge innenfor rammene av tredje ledd. Lovbestemmelsen er også direkte bindende i forhold til borgerne.

Annet punktum viser – i tråd med gjeldende naturvernlov § 8 annet punktum – at et naturreservat kan totalfredes, slik at vernet omfatter alle deler av naturmiljøet i reservatet og gjelder for alle typer tiltak. På denne måten indikeres det også at naturreservater er en streng verneform. Totalfredning vil etter ordlyden omfatte alle tiltak, bl.a. oppføring av bygninger, anlegg og andre varige eller midlertidige innretninger, veibygging, ferdsel, høsting, fremføring av luft- og jordledninger, graving, utfylling og henleggelse av masse, nydyrking, nyplanting, bakkeplanering, bergverksdrift, oppdrettsvirksomhet, vassdragsregulering og annen industriell virksomhet, medregnet uttak av mineralske ressurser og undersøkelser etter og utvinning av petroleum. Det forhold at området som vernes innehar inngrep som i utgangspunktet ikke er ønskelig i et naturreservat, innebærer ikke at tilsvarende inngrep kan foretas etter at området er vernet. Det vil kunne være behov for et strengt vern i områder hvor det fra før av eksisterer en del inngrep.

En så omfattende fredning vil ikke alltid være nødvendig. Visse aktiviteter eller tiltak kan normalt fortsette også i reservater, f.eks. sanking av bær og sopp, jakt og fiske i reservater der plantelivet er hovedverneformålet, og vedlikehold av bygninger og anlegg. Det vil være en begrenset adgang til å dispensere fra en totalfredning. Se nærmere om dette i omtalen av § 48.

Bestemmelsen sier ikke at totalfredning må være hovedregelen. Naturreservater opprettes gjerne for å ivareta særskilte verdier og funksjoner, og restriksjonsnivået må tilpasses det konkrete verneformålet, jf. også § 34 fjerde ledd. F.eks. vil det normalt ikke være noe i veien for å tillate jakt i et reservat der formålet er å ivareta skog. Dessuten åpnes det for at kulturbetinget mangfold kan vernes som reservat, noe som forutsetter skjøtselstiltak. Videre kan det i gjenopprettingsreservater (jf. § 37 fjerde ledd) måtte settes i gang aktive, og noen ganger omfattende, tiltak.

Tredje ledd tredje punktum klargjør at vernebestemmelsene for naturreservater også kan gi bestemmelser for vern av kulturminner som ligger i reservatet. Bestemmelsen er nødvendig for å klargjøre at det er en slik adgang på lik linje med bestemmmelser om andre verdier som kan vernes etter reservatbestemmelsen, siden kulturminnehensyn ikke er angitt blant vilkårene for reservatvern i første ledd.

Opprettes det naturreservater som krever aktive gjenopprettingstiltak, eller der bruk er en forutsetning for å ivareta verneformålet, skal det på vernetidspunktet foreligge et utkast til plan for områdets skjøtsel, jf. fjerde ledd første punktum. Det er altså ikke noe krav at det foreligger et utkast til fullstendig forvaltningsplan, men til en plan for hvordan forvaltningsmyndigheten tenker å gjennomføre den skjøtselen som er nødvendig for å oppnå verneformålet. En endelig plan for skjøtsel kan fastsettes av forvaltningsmyndigheten etter at vernet er vedtatt ved kongelig resolusjon. At planen er endelig fastsatt, er imidlertid ingen forutsetning for å kunne gjennomføre skjøtsel i tråd med § 47.

Av § 47 følger at visse skjøtselstiltak ikke kan gjennomføres etter den paragrafen, jf. § 47 annet ledd annet punktum. Dette er tiltak som ofte kan være aktuelle i restaureringsreservater. Er det nødvendig med slike tiltak, må myndighetene skaffe seg et hjemmelsgrunnlag enten gjennom privatrettslig avtale eller gjennom ekspropriasjon til skjøtselsformål.

For fjerde ledd annet og tredje punktum vises til merknadene til tilsvarende bestemmelse i § 36 tredje ledd annet og tredje punktum.

Der foreslås som for de andre vernekategoriene ikke lovfestet særskilte mål for naturreservater. Vilkårene for vern er av naturfaglig karakter, og blant målene i § 33 første ledd er det særlig målene i bokstav a, b, c, e, g og h som er aktuelle. Målet i § 33 bokstav f kan være aktuelt med tanke på å bevare kulturbetinget mangfold. Forutsetningen er at ett eller flere av vilkårene i § 37 første ledd er oppfylt.

Innenfor et nettverk, jf. § 33 første ledd bokstav g, kan naturreservatene ofte utgjøre en ryggrad av forholdsvis små områder som er spesielt viktige for det biologiske mangfold. Reservatene kan imidlertid også opprettes for å sikre hensiktsmessige forbindelsesledd mellom verneområder som f.eks. korridorer eller økologiske springbrett (områder som kan danne baser for spredning av en art), og bidra til nettverket på den måten.

Til § 38 (biotopvernområder)

Bestemmelsen følger i all hovedsak utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 37. Bestemmelsen avløser naturvernloven § 9, viltloven § 7 annet ledd og lakse- og innlandsfiskloven § 7. Bestemmelsen er omtalt i kap. 11.8.6.1 til 11.8.6.4.

Vilkåret for biotopvern er at et område har eller kan få særskilt betydning som økologisk funksjonsområde for nærmere bestemte arter, jf. første punktum. Områder med en økologisk funksjon er beite- eller jaktområder, hiområder, myte- eller hårfellingsområder, overnattingsområder, spill- eller parringsområder, trekkveier, yngleområder og leveområder, jf. § 3 bokstav r. Et område kan ha en eller flere økologiske funksjoner for den samme arten. At området skal ha eller kunne få «særskilt betydning» som økologisk funksjonsområde innebærer ikke at ethvert økologisk funksjonsområde skal kunne gi grunnlag for biotopvern. Området skal ha eller kunne få egenskaper som gjør at det er viktig for artens utvikling i forhold til målet i § 5.

Den økologiske funksjonen må gjelde en eller flere nærmere bestemte arter. Det vil si at det må være kjent hvilken art eller hvilke arter området skal bidra til å opprettholde. Gjelder vernet ukjente arter eller plante- eller dyresamfunn, må hjemmelen for naturreservat i § 37 brukes.

Også områder som er sterkt preget av inngrep, kan vernes som biotopvernområde. Er den økologiske funksjonen i behold til tross for inngrepene, kan vernet sikre mot ytterligere påvirkninger. Områder kan også restaureres eller bygges opp til å bli viktige funksjonsområder for bestemte arter. At biotopvernhjemmelen kan brukes i slike tilfeller, går frem av ordene «kan få» i første punktum. Etter annet punktum gjelder § 37 fjerde ledd tilsvarende. Det vil si at det skal foreligge et utkast til skjøtselsplan når det treffes vedtak om biotopvern som krever aktive gjenopprettingstiltak. Det vises til merknadene til § 37 fjerde ledd.

Biotopvernbestemmelsen er en hjemmel for områdevern, dvs. at den ikke kan brukes til å gi generelle regler om funksjonsområder. Området må etter første punktum avgrenses ut fra det som er nødvendig for å bevare eller utvikle den aktuelle økologiske funksjonen, se også § 34 tredje ledd. I formålsbestemmelsen i verneforskriften bør det konkretiseres hvilken eller hvilke funksjoner og arter det er tale om.

Når det gjelder formålet med biotopvern er det § 33 første ledd bokstav b, c eller g som er aktuelle.

Virksomhet eller ferdsel «som kan påvirke eller forstyrre arten eller dens livsbetingelser» kan forbys eller begrenses. Rådighetsreguleringene må fastsettes innenfor rammene av § 34 fjerde ledd om at forbud eller reguleringer skal gjelde bruk som kan «motvirke formålet med vernet». For biotopvern innebærer det at forskriften ikke kan gi bestemmelser utover det som anses nødvendig for å sikre den økologiske funksjonen for den eller de aktuelle artene. Innenfor dette ligger at det kan gis bestemmelser både om uttak eller annen påvirkning av eksemplarer av arten, jf. formuleringen «som kan påvirke eller forstyrre arten», og om bruk som kan påvirke eller forstyrre den aktuelle artens «livsbetingelser».

Med arten menes den eller de artene som er angitt som mål for vernet. Med livbetingelser menes f.eks. vannhusholdning, forurensning eller arter som er viktige for den økologiske funksjonen for denne arten, f.eks. plantelivet i et beiteområde for en bestemt art.

Rådighetsreguleringene vil variere avhengig av hvilken funksjon vernet skal beskytte. Gjelder det f.eks. et hekkeområde, kan det være nok med ferdselsbegrensninger i en kort periode hvert år. Er verneformålet å bevare et leveområde for stor salamander, vil vernebestemmelsene nødvendigvis måtte være mer omfattende.

Til § 39 (marine verneområder)

Bestemmelsen er endret i forhold til utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 38. Det følger av første ledd at det kan «opprettes verneområder i sjø for å bevare marine verneverdier». Bestemmelsen gir hjemmel for å etablere rent marine verneområder i sjø. I tillegg til å begrunne vernet ut fra marine verneverdier, kan vern etableres for å sikre naturverdier i havet «som er økologiske betingelser for landlevende arter». Vilkår og rettsvirkninger av vern i sjø fremgår av de øvrige bestemmelsene i § 39.

Annet ledd anviser at marine verneområder kan etableres for et bredt spekter av mål, jf, § 33 første ledd bokstavene a til h. Marine verneområder er en generell vernekategori og det er ikke anledning til, slik som på land, å etablere områder som nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat eller biotopvernområde.

Tredje ledd angir vilkår for vern av marine områder. Vilkårene samsvarer langt på vei med vilkårene for opprettelse av nasjonalparker, naturreservater og biotopvernområder. Det vises til omtalen av disse vilkårene foran i §§ 35, 37 og 38.

Det følger av fjerde ledd at vernet skal angi om verneverdiene og restriksjoner er knyttet til sjøbunnen, vannsøylen, vannoverflaten eller en kombinasjon av disse. Rettsvirkningene kan være knyttet til tiltak som ikke direkte berører verneverdiene, hvis tiltaket indirekte kan skade disse og dermed kunne være i strid med verneformålet. F.eks. kan det settes begrensninger på oppdrettsvirksomhet i vannsøylen hvis forurensning fra anlegget kan påvirke verneverdiene på sjøbunnen. Restriksjonene vil da omfatte både sjøbunnen, vannsøylen og overflaten, mens verneverdiene kun er knyttet til sjøbunnen.

Femte ledd trekker opp den ytre ramme for rettsvirkningene av å etablere marine verneområder. De vernebestemmelsene som fastsettes i vernevedtaket, jf. § 34, må ligge innenfor rammene av fjerde ledd. Annet punktum viser at verneområder i sjø kan forby all aktivitet. Så omfattende restriksjoner vil ofte ikke være nødvendig. Det er presisert at slike begrensninger eller forbud må holde seg innenfor det «som følger av folkeretten». Det innebærer at bestemmelsen bl.a. ikke gir hjemmel til å gripe inn i fremmede fartøyers rett til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet så langt denne er sikret gjennom havrettskonvensjonen. Restriksjonene skal ikke være strengere enn hva som er nødvendig av hensyn til verneformålet. Visse aktiviteter eller tiltak kan derfor normalt fortsette. F.eks. vil det normalt ikke være noe i veien for å tillate fiske i vannsøylen i et verneområde i sjø der formålet er å ivareta sjøbunnen. Tilsvarende vil sjøverts ferdsel som regel ikke ha betydning langt nedover i vannsøylen.

Utnyttelse av viltlevende marine ressurser kan foregå i et marint verneområde når det ikke vil skade eller forringe verneverdiene, og dermed ikke er i strid med verneformålet. Det følger av sjette ledd at slik utnyttelse skal reguleres av havressurslova innenfor rammene av verneforskriften.

I syvende ledd vises det til at «Marine områder der beskyttelsen kun består av nærmere bestemte regler om utøving av fiske, fastsettes etter havressurslova». Bestemmelsen slår fast at når fiskeriene er den eneste typen virksomhet som må reguleres for å oppnå verneformålet, skal dette skje etter havressurslova. Området vil da være et «marint beskyttet område», ikke et verneområde etter naturmangfoldloven kap. V.

Til § 40 (internasjonal status for verneområder)

Bestemmelsen er identisk med utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 39. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett, men en slik bestemmelse finnes i svalbardmiljøloven § 20. Bestemmelsen er omtalt i kap. 11.8.8.1 til 11.8.8.4.

Bestemmelsen gir hjemmel for at et verneområde gis en særskilt status etter en internasjonal konvensjon. Ordet verneområde innebærer at det må dreie seg om et konkret område som allerede er vernet, eller som vernes samtidig med tildelingen av den særskilte status. Slik status skal etter første punktum tildeles ved forskrift. Slik forskrift kan enten gis samtidig med verneforskriften og være en del av denne, eller den kan gis ved senere forskrift.

Den status det siktes til i første punktum, er en status som følger av den aktuelle konvensjon, og som er nærmere beskrevet der, f.eks. et område etter Ramsarkonvensjonen art. 2 eller etter verdensarvkonvensjonen art. 11.

Den særskilte status vil i seg selv ha betydning for forvaltningens skjønnsutøving, f.eks. ved spørsmål om å gi tillatelse eller dispensasjon til et tiltak i et verneområde. Av annet punktum følger videre at den virkningen som den aktuelle konvensjonen tildeler en slik status, gjelder som norsk rett. Dette betyr f.eks. for Ramsarområdene at vernet kun kan oppheves eller begrenses «på grunn av presserende nasjonale interesser», og at myndighetene bør skape nye reservater som erstatningsområder hvis vernet av et Ramsarområde oppheves (art. 4 (2)).

Et særlig spørsmål oppstår i forhold til vedtak fattet av konvensjonsorganer, som eksempelvis angir anbefalinger eller retningslinjer for hvordan verneområdene skal forvaltes. Slike vedtak vil etter § 40 ikke gjelde direkte som norsk rett. Disse vedtakene må derfor gjennomføres i verneforskriften for å kunne få rettsvirkninger for private parter. Dersom verneforskriften gir forvaltningsmyndigheten anledning til å forvalte området i tråd med vedtaket, og gjennomføring i verneforskriften følgelig ikke er nødvendig, bør dette være retningsgivende for forvaltningsmyndigheten når det gjelder hvordan verneområdet med internasjonal status etter § 40 skal forvaltes.

Til § 41 (saksbehandling)

Bestemmelsen bygger på utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 40, men er endret på noen punkter. Bl.a. er det tatt inn i første ledd at bestemmelsen skal gjelde ved frivillig vern, og en samordningsbestemmelse om saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven, jf. annet ledd. Bestemmelsen er en videreføring av naturvernloven § 18. Bestemmelsen er omtalt i kap. 11.8.9.1 til 11.8.9.4.

Reglene i § 41 gjelder ved vedtak om områdevern etter kap. V. Paragraf 41 gjelder imidlertid ikke ved vedtak om midlertidig vern etter § 45 første eller annet ledd, jf. § 45 tredje ledd første punktum. I disse tilfellene er det forvaltningslovens regler som fullt ut regulerer saksforberedelsen.

Endringer av vedtak om områdevern kan ha forskjellig karakter, og departementet mener at saksbehandlingen bør tilpasses endringens art. Forvaltningslovens regler vil gjelde i alle tilfelle. Består endringen i en nevneverdig utvidelse av verneområdet, skal saken behandles etter de samme reglene som gjelder for etablering av et helt nytt område, jf. § 41. Det samme bør gjelde hvis endringen består i å endre vernekategori, f.eks. fra landskapsvernområde til nasjonalpark eller naturreservat. En endring som kan karakteriseres som en grensejustering, eller som gjelder de enkelte vernebestemmelsene (enten de gjøres strengere eller mildere), bør kunne skje på grunnlag av en saksbehandling i samsvar med reglene i forvaltningsloven.

For oppheving av et vernevedtak bør dagens strenge forvaltningspraksis videreføres. Vernevedtak kommer i stand etter en omfattende saksbehandling der de forskjellige interessene veies nøye opp mot hverandre, og det er til dels utbetalt erstatning for de reguleringene som vedtaket medfører. Vernevedtaket er ment å gi en langsiktig beskyttelse, noe også internasjonale avtaler legger opp til. Skulle det bli spørsmål om å oppheve helt eller delvis et vedtak om områdevern, må det forutsette at virkningene for de formål som ivaretas ved vernevedtaket, er nøye utredet, eller at det blir klarlagt at vernevedtaket opprinnelig bygde på uriktige opplysninger om verneverdiene. Skyldes et forslag om oppheving at verneverdien er bortfalt, kan grunnlaget likevel være åpenbart – f.eks. hvis et fredet tre er råtnet.

Er det snakk om en hel eller delvis oppheving, skal saken behandles etter de samme reglene som gjelder for etablering av et helt nytt område, jf. §§ 41 til 43. Der oppheving begrunnes i at verneverdiene helt eller langt på vei er bortfalt, bør opphevingen kunne skje på grunnlag av en saksbehandling i samsvar med reglene i forvaltningsloven.

I første ledd første punktum er grunneiere, rettighetshavere og berørt lokalbefolkning, herunder utøvere av samisk kultur og utøvere av samisk næring, trukket frem sammen med kommunen, fylkeskommunen og Sametinget, i motsetning til gjeldende § 18 første ledd i naturvernloven der kun kommunen og fylkeskommunen omtales. Bestemmelsen er imidlertid langt på vei i samsvar med dagens forvaltningspraksis. Best mulig samarbeid innebærer at myndighetene skal søke å tilrettelegge for en saksbehandling der alle som vil bli berørt får anledning til å delta på best mulig måte for å bringe klarhet i både interessekonflikter og sammenfallende interesser og hvordan saksbehandlingen skal gjennomføres. Berører forslaget samisk bruk og utnyttelse av naturressurser vil samarbeidet også omfatte samisk reindrift og annen samisk næringsutnyttelse, og utøvere av sjøsamisk kultur i det aktuelle området. Også Sametinget skal i disse tilfellene involveres.

Et arbeid med vern kan sies å starte opp med naturfaglige registreringer av verneverdier. Allerede på dette stadiet bør det – slik praksis i stor grad er i dag – søkes samarbeid med grunneiere, rettighetshavere og lokalbefolkning. Samarbeidet kan være av rent praktisk karakter, f.eks. ved tilrettelegging av tilgang til eiendommene, eller ved at man bidrar med lokalkunnskap.

Grunneiere og rettighetshavere er de som har konkrete rettigheter i det området som vurderes for vern, mens den berørte lokalbefolkningen er en videre krets av dem som bor i området. Første ledd angir minimumsplikter mht. hvem som bør trekkes inn i prosessen. Ønsker myndigheten å trekke inn andre i saksbehandlingen, f.eks. særlig berørte brukere som ikke faller inn under begrepet «representanter for lokalbefolkningen», er det anledning til det. I hvor stor grad brukerne ev. trekkes med i dette arbeidet, bør bero på hvor sterk tilknytningen er til det aktuelle området.

Første ledd annet punktum presiserer at bestemmelsen i første ledd første punktum også gjelder for saksbehandlingen i prosesser som er igangsatt på bakgrunn av frivillig vern. Selv om frivillig vern bygger på at grunneier tar initiativ til vern skal saksbehandlingsprosedyrene følges slik at det sikres at alle berørte parter også her kommer inn i saksbehandlingen.

Første ledd tredje punktum presiserer at «saksbehandlingen skal legge til rette for mest mulig klarhet om verneformål og verneverdier, lokal bruk og kunnskap om verneverdier, avgrensing av området og følger av vernet». At saksbehandlingen «skal legge til rette for mest mulig klarhet» om de nevnte temaene innebærer ikke nødvendigvis at det er myndighetene selv som må skaffe alle opplysningene. Det som er myndighetenes oppgave, er å sørge for at saksbehandlingen er lagt opp slik at de nødvendige fakta kan komme på bordet, også når disse må komme fra rettighetshavere eller lokalbefolkningen. Særlig kunnskap om hva som er lokal bruk av området og hva lokalbefolkningen vet om verneverdier i området, vil måtte skaffes gjennom f.eks. lokale høringer og møter med lokalbefolkningen.

Hva som er «mest mulig» klarhet kan variere på de forskjellige stadier i verneprosessen. F.eks. vil neppe alle verneverdier og brukerinteressene være kartlagt når arbeidet med vernet starter opp. Også avgrensningen av området justeres normalt underveis, og dermed følgene av vernet. Med «følger av vernet» menes først og fremst hvilke rådighetsreguleringer som kan være aktuelle, både for den enkelte grunneier eller rettighetshaver og for lokalbefolkningen eller allmennheten mer generelt.

Det følger av fjerde punktum at det som ledd i saksbehandlingen «skal det også innhentes kunnskap om andre mulige verdier i området». Formuleringen er i hovedsak en videreføring av gjeldende forvaltningspraksis som nå blir lovfestet. I dette ligger at myndighetene som ledd i saksbehandlingen skal innhente kunnskap om andre mulige verdier enn naturverdier i det aktuelle området som allerede er tilgjengelig. Det kan også omfatte kunnskap som ev. må fremskaffes. Med «fremskaffes» menes både innhenting av eksisterende kunnskap som er vanskelig tilgjengelig eller ikke kjent for forvaltningsmyndigheten, og ny kunnskap. Den sektoren som berøres av det forslåtte vernevedtaket skal bidra aktivt til dette. Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og omfang.

Annet ledd første punktum slår fast at hovedformålet med den tidlige kontakten med kommuner og fylkeskommuner er å avklare forholdet til pågående eller fremtidig arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. Videre sier bestemmelsen at «spørsmålet om samtidig oppstart av kommunalt og regionalt planarbeid etter plan- og bygningsloven skal avklares med kommunen og fylkeskommunen.» I dette ligger at det skal vurderes om det er hensiktsmessig å samordne planleggingen etter plan- og bygningsloven og saksforberedelser etter naturmangfoldloven i det konkrete området.

Annet ledd annet punktum, som er ny i forhold til naturvernloven § 18, sier at Kongen kan gi forskrift om samordnet behandling etter plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven.

Til § 42 (kunngjøring av påtenkt verneforslag)

Bestemmelsen er en videreføring av naturvernloven § 18 nr. 1 annet og tredje ledd.

Etter første punktum skal kunngjøringen gjøres av vernemyndigheten. Det følger også av første punktum at de viktigste følgene av verneforslaget skal beskrives. Til forskjell fra gjeldende § 18 i naturvernloven er det ikke krav om kunngjøring i mer enn én avis av verneforslaget, og særregelen om vern i sjø er ny. Ved vern i sjø vil berørte interesser som oftest ikke være knyttet til eiendoms- eller bruksrett til grunn, men til en pågående ressursutnytting som f.eks. fiske. Etter bestemmelsen pålegges myndighetene derfor å kunngjøre verneforslaget på en måte som gjør at de berørte interesser kan gjøre seg kjent med det, jf. annet punktum. Det kan f.eks. være gjennom publikasjon i aktuell fag- eller næringspresse, eller gjennom kontakt med aktuelle interesseorganisasjoner. Kunngjøring i lokalsamfunnet for en bestemt fiskeflåte kan også være aktuell. Berører verneforslaget undersjøiske naturforekomster som faller inn under lov 21. juni 1963 nr. 12 eller petroleumsforekomster, som staten har retten til (jf. henholdsvis lov om undersjøiske naturforekomster § 2 første ledd og petroleumsloven § 1 – 1), bør de aktuelle forvaltningsorganene varsles.

Det følger av tredje punktum at grunneiere og rettighetshavere skal gis en mulighet til å medvirke ved utformingen av verneforslaget. Disse bør derfor varsles skriftlig, og gis en rimelig frist til å uttale seg. Formuleringen «så vidt mulig» innebærer at det ikke foreligger noen saksbehandlingsfeil dersom man ikke når frem til alle, eller dersom et brev kommer for sent frem.

Det skal så tidlig som mulig, og i god tid før kunngjøringen, tas initiativ til samarbeid med offentlige myndigheter, organisasjoner mv. som har særlig interesse i vernesaken, jf. annet ledd første punktum. Berører verneforslaget naturressurser av betydning for samisk kultur og næringsutøvelse skal det også samarbeides med samiske organisasjoner.

I annet ledd annet punktum er det presisert at utarbeidelse av forskrift skal skje i et nært samarbeid med berørte sentrale myndigheter.

Til § 43 (høring av forslag til verneforskrift)

Første ledd første og annet punktum viser uttrykkelig til forvaltningslovens saksbehandlingsregler om henholdsvis forskrifter og enkeltvedtak.

Første punktum hindrer ikke at myndighetene deler opp høringen i en lokal og en nasjonal høring, slik det normalt gjøres i dag. Ved å vise til høringsreglene i forvaltningsloven § 37 understrekes imidlertid at en felles høring regnes som tilstrekkelig saksbehandling på dette trinn, forutsatt at grunneiere og rettighetshavere varsles særskilt i tråd med reglene i forvaltningsloven § 16, jf. annet punktum.

Bestemmelsen viderefører ellers naturvernloven § 18 nr. 2, men med noen endringer. Høringsfristen er etter annet ledd satt til minimum to måneder istedenfor seks uker i de ordinære verneplanprosessene. Minimumsfristen kan imidlertid fravikes for mindre endringer i eksisterende forskrifter. Videre følger det av annet ledd at kunngjøringen skal beskrive området som forslaget omfatter, «herunder verneformål og verneverdier, avgrensing av området og andre verdier enn naturverdier, samt de følgene forslaget antas å få.

Formuleringen om at «andre verdier enn naturverdier» skal beskrives, er i hovedsak en videreføring av gjeldende forvaltningspraksis som nå blir lovfestet. I dette ligger at myndighetene som ledd i saksbehandlingen skal innhente kunnskap om andre mulige verdier enn naturverdier i det aktuelle området som allerede er tilgjengelig. Det kan også omfatte kunnskap som ev. må fremskaffes. Med «fremskaffes» menes både innhenting av eksisterende kunnskap som er vanskelig tilgjengelig eller ikke kjent for forvaltningsmyndigheten, og ny kunnskap. Den sektoren som berøres av det forslåtte vernevedtaket skal bidra aktivt til dette. Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og omfang.

Videre er det ikke lenger et særskilt krav om foreleggelse for kommunestyret. Denne endringen har imidlertid liten betydning i praksis, siden det forutsettes samarbeid med kommunen allerede ved oppstart av vernearbeidet (jf. § 41 første og annet ledd) og foreleggelse både ved oppstartkunngjøringen (jf. § 42) og i forbindelse med høringen (jf. § 43 tredje ledd). Sametinget nevnes særskilt som organ som skal få forelagt forslaget hvis samiske interesser blir berørt.

Til § 44 (tiltak ved igangsatt saksbehandling)

Bestemmelsen er i hovedsak lik utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 41, men med en unntaksbestemmelse i første ledd tredje punktum og en presisering i tredje ledd om tilskudd som er positiv for verneplanforslaget. Videre er det i femte ledd tatt inn en tidsbegrensning. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett, men første ledd bygger på en tilsvarende bestemmelse i vannressursloven § 22. Bestemmelsen i § 44 knyttes imidlertid i større grad til en konkret situasjon enn i vannressursloven. Etter første ledd første punktum skal det allerede ha skjedd en kunngjøring av verneforslaget etter § 42, mens tilsvarende bestemmelse i vannressursloven er knyttet opp mot at samlet planlegging er «satt i gang». Bestemmelsen er omtalt i kap. 11.8.10.1 til 11.8.10.4.

Første ledd gjelder for tiltak som er avhengig av tillatelse etter regler i denne eller andre lover, f.eks. plan- og bygningsloven. Når vedkommende forvaltningsmyndighet «uten videre» kan avslå en søknad om tillatelse, ligger i dette at begrunnelsen for avgjørelsen kan bestå i en henvisning til det pågående vernearbeidet. Første punktum er ikke til hinder for at saken behandles fullt ut, men annet punktum hindrer at det gis en tillatelse som går på tvers av vernearbeidet. Etter første ledd annet punktum kan det bare gis tillatelse til et tiltak dersom tiltaket er uten nevneverdig betydning for verneforslaget. Det kan i enkelte tilfeller være vanskelig for sektormyndigheten å avgjøre hvorvidt et tiltak kan virke inn på verneverdiene. I slike tilfeller bør saken forelegges vernemyndigheten. Dette vil følge av forvaltningens generelle utredningsplikt. Etter tredje punktum kan Kongen når vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig likevel gi tillatelse til tiltaket.

En hjemmel for å innføre meldeplikt er i hovedsak begrunnet i at det ikke gjelder noen alminnelig konsesjonsplikt for tiltak på landområder. Annet ledd inneholder derfor en hjemmel for å innføre en meldeplikt. Meldeplikten kan gjøres generell eller begrenses til visse tiltak eller områder. Meldeplikten medfører ikke i seg selv noe krav om tillatelse til tiltaket. I så fall må det først treffes vedtak om midlertidig vern etter § 45, noe som kan tenkes å bli aktuelt på grunnlag av meldingen. Det ligger innenfor forskriftshjemmelen i første punktum å gi bestemmelse om at tiltaket ikke kan settes i verk før en viss tid etter at melding er gitt. Meldeplikten vil f.eks. kunne ha betydning i forhold til skogbrukstiltak, slik at man unngår spørsmålet om å innføre meldeplikt etter skogbruksloven § 11 i denne sammenheng.

Tredje ledd er til hinder for at det blir gitt tilskudd til tiltak i et område som er under vurdering for områdevern. Miljøvernmyndigheten kan gjøre unntak fra dette hvis tiltaket er uten nevneverdig betydning eller er positivt for verneforslaget. Er det gitt tilskudd i strid med bestemmelsen, må det kunne kreves tilbake.

Etter fjerde ledd kan det bestemmes at reglene i første til tredje ledd skal gjelde tidligere enn tidspunktet for kunngjøring etter § 42. Vilkåret for at det kan gjøres, er at saken inngår i en samlet planlegging for områdevern, f.eks. en plan for vern av en bestemt naturtype.

Femte ledd første punktum sier at bestemmelsen kun gjelder i fire år etter igangsatt kunngjøring. Departementet kan forlenge varigheten med ytterligere to år, jf. annet punktum. En slik forlengelse kan være aktuelt i store og komplekse saker.

Til § 45 (midlertidig vern)

Bestemmelsen følger i hovedsak utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 42. Det er imidlertid tatt inn en bestemmelse om at virkningen av et midlertidig vernevedtak tidsbegrenses. Bestemmelsen erstatter gjeldende naturvernlov § 18 nr. 4. Bestemmelsen er omtalt i kap. 11.8.11.1 til 11.8.11.4.

Paragrafen omhandler to typer midlertidig vern. Etter første ledd kan konkrete områder vernes midlertidig, mens det etter annet ledd kan gis forskrift om midlertidig vern av en bestemt naturtype. I det siste tilfellet vil vernet gjelde alle lokaliteter av den aktuelle naturtypen, ev. innenfor et nærmere angitt område.

Første ledd første punktum hjemler vedtak om midlertidig vern av konkret angitte områder på land og i sjø. Vedtaket kan treffes for å hindre skade på verneverdier. Dette innebærer at det i det minste må foreligge en viss kunnskap om verneverdiene før vedtak om midlertidig vern kan treffes. Det er imidlertid ikke noe krav at verneverdiene er fullstendig kartlagt. Det er heller ikke noe krav at det er igangsatt en saksbehandling med sikte på endelig vern etter § 41.

Vilkåret om at midlertidig vern bare kan vedtas for å hindre skade på verneverdier, innebærer ikke at det må foreligge et konkret inngrep i området. Myndighetene må imidlertid ha indikasjoner på at det er reell fare for slike inngrep, f.eks. gjennom grunneieres egne utsagn, eller ved at f.eks. hogstmaskiner føres til et område med verneverdig barskog. Også en tillatelse etter annet lovverk til å igangsette inngrep kan være en slik indikasjon.

Myndigheten foreslås – som i gjeldende naturvernlov § 18 nr. 4 – lagt til departementet. Delegering kan skje etter vanlige forvaltningsrettslige regler. Myndigheten er i dag delegert til Direktoratet for naturforvaltning.

Noen naturtyper kan bli så truet eller være så sjeldne, at det kan være grunn til å treffe hastevedtak om vern av alle forekomster inntil det er tatt stilling til om noen eller alle forekomstene bør beskyttes ved områdevern, ev. om reglene om utvalgte naturtyper bør anvendes. Annet ledd åpner derfor for midlertidig vern av en bestemt naturtype. Bestemmelsen stiller krav om at den aktuelle typen natur står i fare for å forsvinne. I Fremstad og Moens terminologi (se merknaden til § 34) kan det sies å tilsvare kategoriene «akutt truet» og «sterkt truet» (se merknadene til § 37 første ledd bokstav a). Siden det midlertidige vernet bygger på at naturtypen er svært truet, vil dette normalt tale for at verneinteressene må veie ganske tungt ved avveiningen av om den enkelte forekomst bør gis et varig vern. En grunn til ikke å følge opp det generelle vernet for en bestemt forekomst kan f.eks. være at forekomsten allerede er betydelig påvirket av menneskelig aktivitet og vanskelig å restaurere. Eller en forekomst kan måtte oppgis fordi særskilt viktige samfunnshensyn tilsier det.

Forskriften om midlertidig vern av en bestemt type natur foreslås å kunne inneholde begrensninger og forbud mot alle typer virksomhet og ferdsel som «ytterligere kan true naturtypens fortsatte eksistens». Hvilken type virksomhet det kan være aktuelt å begrense, vil avhenge av den konkrete naturtypens egenskaper og karakter. Myndigheten til å gi forskrift om midlertidig vern av naturtyper er lagt til Kongen.

For vedtak om midlertidig vern gjelder ikke saksbehandlingsreglene i §§ 41 til 43, jf. tredje ledd første punktum. Dette skyldes at vedtaket har karakter av et hastevedtak, der en fullstendig behandling etter §§ 41 til 43 ville ta for lang tid og lett føre til at verneverdier går tapt. Vedtak om midlertidig vern vil være en forskrift etter forvaltningsloven. Det kan være adgang til å fravike kravet om høring etter forvaltningsloven § 37 annet ledd med hjemmel i paragrafens fjerde ledd bokstav b. Det presiseres i § 45 første ledd annet punktum at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak gjelder i forhold til private grunneiere og rettighetshavere som blir berørt av vedtaket. Dette innebærer bl.a. at disse skal varsles og få anledning til å uttale seg før vedtak treffes (forvaltningsloven § 16 første ledd). Også her kan varsling unnlates hvis den vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres (§ 16 tredje ledd bokstav a).

Tredje ledd annet punktum pålegger vernemyndigheten å fortsette saksbehandlingen uten ugrunnet opphold. Saksbehandlingen kan enten munne ut i varig områdevern, annen beskyttelse eller forvaltning etter denne eller andre lover, oppheving av det midlertidige vernet eller at virkningen opphører (se tredje ledd fjerde punktum).

Regelen i tredje ledd tredje punktum forutsetter at det må fattes eget vedtak om opphevelse av det midlertidige vernet for at det skal opphøre. Dersom det midlertidige vernet avløses av vedtak om permanent vern vil det midlertidige vernet automatisk opphøre. I de tilfeller et midlertidig vern verken oppheves ved et eget vedtak eller avløses av et permanent vernevedtak vil det automatisk opphøre etter fire år etter kunngjøringen. Departementet kan forlenge varigheten med ytterligere to år, jf. fjerde punktum. En slik forlengelse vil f.eks. kunne være aktuelt der det midlertidige vernet er del av en stor og kompleks sak.

Til § 46 (grunngiing og kunngjøring av vernevedtak)

Bestemmelsen bygger i hovedsak på utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 43. Det er imidlertid gjort endringer ved at annet ledd annet punktum er utvidet til også å gjelde kommunene. Fjerde ledd er endret, herunder at forholdet til miljøvedtaksregisteret reguleres samlet i en egen bestemmelse, jf. § 68. Annet og tredje ledd avløser gjeldende naturvernlov § 19. Bestemmelsen er omtalt i kap. 11.8.12.1. til 11.8.12.4.

Første ledd er nytt og må ses i sammenheng med § 34 annet ledd. Nasjonale mål kan være mål etter § 33, men også nasjonale politiske mål, slik de er nedfelt i f.eks. budsjettproposisjoner eller andre offentlige dokumenter. Internasjonale forpliktelser vil si juridisk bindende forpliktelser om områdevern. Også internasjonale retningslinjer kan imidlertid ligge til grunn for vernevedtak, og vedtaket bør gjøre rede for det hvis så er tilfellet. Det særskilte grunngiingskravet i første ledd gjelder ikke for midlertidige vernevedtak etter § 45.

Kunngjøringen etter forvaltningsloven § 38 innebærer kunngjøring i Norsk Lovtidend. Annet leddførste punktum stiller i tillegg krav til kunngjøring i minst én avis som er alminnelig lest på stedet. For verneområder i sjø vil en regel om kunngjøring i én avis som er alminnelig lest på stedet kunne være uklar eller utilstrekkelig, og vernemyndigheten bør derfor stå fritt til å velge en passende kunngjøringsmåte for å gjøre interesser som berøres av vedtaket, kjent med det, jf. annet ledd annet punktum.

For grunneiere og rettighetshavere til grunn som ligger innenfor verneområdets grenser, gjelder forvaltningslovens regler om kunngjøring av enkeltvedtak, jf. tredje punktum. Det innebærer bl.a. at underretning normalt gis skriftlig.

Vernevedtak skal etter tredje ledd skal tinglyses. De eiendommer som skal tinglyses er de eiendommer som helt eller delvis ligger innenfor verneområdets grenser. Gjelder vedtaket midlertidig vern etter § 45 første ledd, skal de eiendommer som omfattes av det midlertidige vernet tinglyses.

Fjerde ledd er nytt. Bestemmelsen må også ses i sammenheng med § 68 om miljøvedtaksregister. Uavhengig av § 68 er det et krav etter fjerde ledd at «vernevedtak skal være offentlig tilgjengelig i elektronisk form med tilhørende kart». Bestemmelsen er ment som et virkemiddel for med dagens teknologi å gjøre vernevedtak lett tilgjengelig og lett å plassere geografisk.

Til § 47 (skjøtsel av verneområder)

Bestemmelsen er i hovedsak lik utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 44. Det er imidlertid gjort mindre presiseringer i bestemmelsen. Bestemmelsen avløser naturvernloven §§ 4, 6, 10, 12 og 21. Bestemmelsen er omtalt i kap. 11.8.13.1 til 11.8.13.4.

Første ledd gir forvaltningsmyndigheten adgang til å foreta skjøtsel, herunder restaurerings- og istandsettingstiltak, samt grensemerking for alle kategorier verneområder etter denne loven. Videre skal forvaltningsmyndigheten, hvis mulig, inngå avtale med grunneier om nærmere bestemte skjøtselstiltak. I begrepet «hvis mulig» ligger både det at grunneier må være villig til dette, at det er avsatt offentlige midler til slik skjøtsel og at grunneier har nødvendig kompetanse til å utføre skjøtselen på en faglig forvarlig måte. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for forvaltningsmyndigheten til å pålegge grunneieren, rettighetshaveren eller andre å gjennomføre en bestemt skjøtsel eller bruk av området. Bestemmelsens tredje punktum sier at man også kan overlate til organisasjoner eller andre interesserte å gjennomføre nærmere bestemte skjøtselstiltak.

Første ledd har først og fremst betydning for privat grunn som inngår i verneområdet, men medfører også at miljøvernmyndigheten kan iverksette skjøtselstiltak på offentlig grunn. Gjelder det statsgrunn kan skjøtselstiltak iverksettes uavhengig av instruks eller samtykke fra det statsorgan som forvalter statens eierrådighet.

Annet ledd første punktum angir, med de begrensninger som følger av annet ledd annet punktum, rammen for hva slags skjøtselstiltak som forvaltningsmyndigheten kan foreta. Som skjøtselstiltak regnes alle tiltak som anses nødvendig for å opprettholde eller oppnå den natur- eller kulturtilstanden som er formålet med vernet. Det kan f.eks. være opprensking for å hindre gjengroing, hogst og utrydding av fremmed vegetasjon eller opprydding etter tidligere naturinngrep med fjerning av forfalte anlegg. Konstruksjon av nye biotoper eller bygging av anlegg i verneområdet forutsetter derimot et særskilt rettsgrunnlag i form av avtale eller ekspropriasjon. Dersom vernebestemmelsene for et område inneholder bestemmelser om vern av kulturminner, vil annet ledd gi adgang til skjøtsel som er nødvendig for å ta vare på kulturminnet.

Paragrafen gir også adgang til en enkel merking eller anlegg av stier, klopper mv. i verneområdet der det er nødvendig for å kanalisere ferdsen for å beskytte verneverdiene. Anlegg av parkeringsplasser i verneområder forutsetter særskilt rettsgrunnlag.

Forvaltningsmyndighetens rett til å utøve skjøtsel dekker også nødvendig motorferdsel i verneområdet i den forbindelse, slik at det ikke er nødvendig med tillatelse fra grunneier.

Annet leddannet punktum presiserer at bestemmelsen ikke gir tilstrekkelig hjemmel for å gjennomføre visse skjøtselstiltak. Slike tiltak kan da bare gjennomføres med grunneierens eller rettighetshaverens samtykke, ev. ved ekspropriasjon av retten til å foreta skjøtsel. Dette gjelder hvis skjøtselstiltaket innebærer høsting av naturlige ressurser eller en vesentlig endring i naturtilstanden slik den var da vernearbeidet tok til, jf. § 42. Begrepet høsting er definert i § 3 bokstav g. Fjerning av vegetasjon – f.eks. hogst av fremmede treslag – skjer ikke «i friluftsliv og næring» når det foretas i skjøtselsøyemed og kan derfor gjøres i medhold av annet ledd første punktum. Det samme gjelder slått. Men det som avvirkes, må i samsvar med § 47 fjerde ledd stilles til rådighet for grunneieren eller rettighetshaveren. Forvaltningsmyndigheten kan ikke sende dyr på beite uten samtykke fra grunneieren.

Spørsmålet om hva som vil være en «vesentlig endring» i naturtilstanden skal vurderes i forhold til tidspunktet «da vernearbeidet tok til», dvs. tidspunktet for kunngjøring av verneforslaget etter § 42 eller tidspunktet for det midlertidige vernevedtaket. Der et midlertidig vernevedtak kom først i tid, er det det tidspunkt som legges til grunn. Kommer kunngjøringen om vern først, legges kunngjøringstidspunktet til grunn.

Fjerning av fremmede treslag og plantefelt vil likevel omfattes av skjøtselshjemmelen selv om trærne er plantet/sådd før vernearbeidet tok til. Områder som tidligere har vært slått, vil kunne slås i medhold av annet ledd første punktum, selv om området ikke ble regelmessig slått på det tidspunkt vernearbeidet tok til.

I vurderingen av om et tiltak skal anses omfattet av skjøtselshjemmelen, vil også omfanget av skjøtselen ha betydning. F.eks. vil fjerning av store plantefelt og slått av store arealer, ut fra en konkret vurdering kunne kreve grunneiers tillatelse.

Det er forvaltningsmyndigheten som må vurdere hvilke metoder som er nødvendige eller mest hensiktsmessige ved utøvelse av skjøtsel. Det er ikke et krav at det anvendes samme metoder som ved tidligere bruk. F.eks. kan det være aktuelt med maskinell slått selv om dette ikke har vært benyttet tidligere. Ved vurderingen av hvilke metoder som er mest riktig å anvende, må det ses hen til verneformålet og betydningen for grunneieren. Også ressurshensyn vil det kunne være relevant å legge vekt på.

Skjøtselstiltak kan ikke medføre nye rådighetsreguleringer for grunneieren. Skjøtselstiltakene må respektere den virksomhet som er tillatt gjennom vernebestemmelsene og ev. dispensasjoner. Tilsier behovet for skjøtsel at virksomhet i henhold til en dispensasjon må vike, må det skje ved omgjøring av dispensasjonen.

Berører tiltakene privat eiendom eller rettigheter, stiller tredje ledd krav om at eieren eller rettighetshaveren så vidt mulig skal være varslet på forhånd. Reservasjonen «så vidt mulig» tar særlig sikte på tilfeller hvor vedkommende eier eller rettighetshaver ikke har tinglyst sin rett og heller ikke er kjent for miljøvernmyndigheten på annen måte, eller har ukjent adresse. Videre kan det tenkes tilfeller der tiltak haster så mye at det ikke er tid til å varsle grunneier eller rettighetshaver. I slike tilfeller gis varsel underveis i skjøtselsarbeidet eller etter at skjøtselstiltaket er gjennomført. Opprydding av avfall omfattes ikke av skjøtselsbegrepet og kan gjennomføres uten varsel til eier eller rettighetshaver. Beslutninger om skjøtselstiltak etter § 47 regnes ikke som enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

Fjerde ledd stiller krav om at ev. økonomiske fordeler ved gjennomføring av skjøtselstiltak tilfaller grunneier eller rettighetshaver. Må det f.eks. ryddes skog for å opprettholde et åpent landskap, vil den økonomiske verdien av tømmeret tilfalle grunneieren.

Femte ledd stiller krav om at utkast til plan for skjøtsel så langt mulig skal legges frem samtidig med vernevedtaket. Slik fremleggelse vil øke sikkerheten for at nødvendige tiltak iverksettes tilstrekkelig tidlig og på en planmessig måte, samt at forutsigbarheten for grunneiere og rettighetshavere øker. Skjøtselsplanen kan gjerne inngå i en mer omfattende forvaltningsplan.

Kravet om å legge frem utkast til plan for skjøtsel på vernetidspunktet er ikke absolutt. Reservasjonen «om mulig» tar sikte på tilfeller der utarbeiding av slik plan verken er nødvendig eller hensiktsmessig, samt tilfeller der situasjonen tilsier at vernevedtak fattes så raskt som mulig, uavhengig av om skjøtselsplan er ferdigstilt eller ikke. Gjelder vernet naturverdier der bruk er en forutsetning for bevaring, er det likevel et absolutt krav at utkast til en skjøtselsplan, med aktuelle skjøtselstiltak, foreligger på vernetidspunktet, jf. § 36 tredje ledd første punktum (landskapsvernområder), § 37 fjerde ledd første punktum (naturreservater) og § 38 tredje punktum (biotopvernområder).

Til § 48 (dispensasjon fra vernevedtak)

Bestemmelsen bygger på utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 45. Det er imidlertid gjort endringer, bl.a. ved at det er innarbeidet en dispensasjonsadgang for tiltak av hensyn til vesentlige samfunnsinteresser på visse vilkår. Bestemmelsen avløser naturvernloven § 23. Bestemmelsen er omtalt i kap. 11.8.14.1 til 11.8.14.4.

Det følger av forvaltningsloven § 40 at det kreves særskilt hjemmel for å dispensere fra en forskrift etter §§ 34 eller 45. I dag er det i tillegg til dispensasjonshjemmelen i naturvernloven § 23 inntatt dispensasjonshjemler i de enkelte verneforskrifter. Disse vil fortsatt gjelde inntil Kongen bestemmer noe annet, jf. § 77.

Første ledd angir de vilkår som normalt må være oppfylt for å kunne gi dispensasjon fra permanente og midlertidige vernevedtak. I tilfeller der sikkerhetsmessig hensyn eller hensynet til vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig, kan det gis dispensasjon fra permanente eller midlertidige vernevedtak uavhengig av de øvrige vilkårene i første ledd.

For det første stilles det krav til at tiltaket «ikke strider mot vernevedtakets formål». Hva som anses å være i strid med verneformålet, vil variere fra en vernekategori til en annen og med angivelsen av verneformålet i den enkelte verneforskrift. F.eks. kan praksis være strengere i naturreservater enn i nasjonalparker og særlig landskapsvernområder, og praksis vil også kunne bero på miljøtilstanden i det enkelte verneområdet. Det må dessuten ses i sammenheng med tiltakets omfang, art og plassering vurdert opp mot verneformålet. Tiltak og bruk som forutsetter større tekniske inngrep vil det som regel ikke være mulig å dispensere for i alle verneområder.

For det andre er det et vilkår at tiltaket ikke «påvirker verneverdiene nevneverdig». Ved at bestemmelsen bruker ordet «nevneverdig» vises at det skal være en ganske snever adgang til dispensasjon, og bare i de tilfeller tiltaket vil ha begrenset virkning for verneverdiene. Siktemålet med denne presiseringen er å sikre at vernevedtaket ikke uthules gjennom omfattende dispensasjoner. Bestemmelsen gir også en klar anvisning på at hensynet til verneverdiene skal være overordnet f.eks. næringsinteresser.

Begge kravene må være oppfylt for at dispensasjon kan gis. Men det følger ikke av dette at dispensasjon nødvendigvis skal gis dersom kravene er oppfylt. Ingen har krav på dispensasjon, og andre vurderingsmomenter kan komme inn. Vurderingen er opp til forvaltningsmyndighetens skjønn innenfor rammen av alminnelige forvaltningsrettslige regler og retningslinjer og instrukser fra overordnet myndighet. Bl.a. vil omfanget, miljøvirkningen og nødvendigheten av de tiltak som det søkes dispensasjon for, ha betydning. Også de hensyn som positivt taler for det omsøkte tiltak, og om det vil stride mot verneverdiene om tilsvarende dispensasjonssøknader blir innvilget i fremtiden, inngår i vurderingen.

Denne dispensasjonsbestemmelsen kan ikke anvendes for å utvide den rammen som er trukket opp i vernevedtaket. Bestemmelsen er en sikkerhetsventil som skal fange opp uforutsette tilfeller eller spesielle/særlige tilfeller som ikke ble vurdert på vernetidspunktet. Forvaltningsmyndigheten bør særlig vurdere konsekvensene av en dispensasjon, f.eks. om andre kan tenkes å søke dispensasjon på samme grunnlag. Forvaltningsmyndigheten må således ta i betraktning om en dispensasjon vil kunne gi økt fremtidig press for liknende dispensasjoner. Bestemmelsen gjelder i første rekke bagatellmessige inngrep eller forbigående forstyrrelser som er av stor betydning for søker sammenholdt med verneinteressene. Grensedragningen vil i noen grad avhenge av verneform. Dersom det er knyttet usikkerhet til hvilke virkninger et tiltak kan ha for naturmiljøet, bør føre-var-prinsippet tillegges stor vekt. Rimelig tvil om virkningene av et foreslått tiltak eller naturinngrep bør f.eks. kunne medføre at en søknad avslås eller at en avgjørelse utsettes inntil spørsmålet er nærmere avklart.

Det følger av lovkap. II at også føre-var-prinsippet og prinsippet om samlet belastning, jf. §§ 9 og 10, skal legges til grunn ved behandlingen av dispensasjonssøknader. Det samme gjelder bestemmelsen i § 8 første ledd om vitenskapelig kunnskap som grunnlag for myndighetsutøving.

Vitenskapelige grunner kan begrunne en dispensasjon. Selv om vitenskapelige hensyn ofte vil være et motiv for områdevern, bør imidlertid ikke verneforskriften åpne helt generelt for tiltak til vitenskapelige formål, da slike tiltak kan bety en belastning for det miljø som skal beskyttes og som den vitenskapelige forskning selv er avhengig av. Det vitenskapelige motivet bak vern vil imidlertid begrunne en mer lempelig eller kurant dispensasjonspraksis til vitenskapelige formål så lenge det ikke er tale om etablering av faste anlegg (ny infrastruktur) eller terrenginngrep i verneområdene. For øvrig bør det legges vekt på om forskningsprosjektet uten særlig ulempe kan utføres utenfor verneområdet og om det utføres på en måte som ikke medfører unødig belastning for naturmiljøet i verneområdet.

Som regel vil det bli gitt dispensasjon for tiltak som bidrar til å fremme verneverdier. Slik bruk kan betraktes som et ledd i forvaltningen som utøves for å bevare verneverdiene. Ofte vil det også være uproblematisk å tillate bruk som er nøytral i forhold til verneverdiene, dvs. som verken fremmer eller er i strid med disse.

Bestemmelsene i §§ 35 til 39 setter den ytre ramme for hva det kan gis dispensasjon til.

Der sikkerhetshensyn gjør det nødvendig, vil imidlertid ikke §§ 35 til 39 danne skranker for en dispensasjon, jf. første ledd. I disse tilfellene vil sikkerhetshensyn gi grunnlag for dispensasjon selv om det vil være i strid med verneformålet og påvirker verneverdiene. I slike tilfeller vil en dispensasjon normalt bli gitt på det vilkår at forberedelse og gjennomføring av tiltak skjer i et nært samarbeid mellom den som gjennomfører sikkerhetstiltaket og forvaltningsmyndigheten, slik at hensynet til vernevedtakets formål og vernebestemmelsene for øvrig ivaretas best mulig, jf. § 48 første ledd første alternativ.

Med alternativet «sikkerhetshensyn» siktes det bl.a. til sikkerhet for liv og helse, smittsomme sykdommer fra dyr og sikkerhet mot omfattende og direkte skade på eiendom. Det må i det enkelte tilfelle vurderes konkret om det er behov for spesielle tiltak av hensyn til sikkerheten for de som bruker et område. Det er ikke ment at bestemmelsen skal føre til at den enkeltes plikt til egen aktsomhet i fjellet svekkes. I enkelte områder som er særlig hyppig besøkt, kan det imidlertid være grunnlag for mindre sikringstiltak som kjetting, sikringstau eller advarselsskilt. Generelt sett gir den ikke grunnlag for å åpne for bruk av to snøscootere når det gis tillatelse til bruk av snøscooter (såkalt følgescooter). Bestemmelsen er heller ikke ment for å gi tillatelse til bygninger i sikringsøyemed. Det ville i tilfellet stride mot intensjonen med områdevern som er å sikre naturområder mot nye tekniske inngrep.

Utførelse av politi-, oppsyns-, ambulanse- og redningstjeneste skal kunne skje uhindret av vernet. I samsvar med dagens praksis bør dette gå frem av de enkelte forskrifter, slik at det ikke må søkes individuelt i en akutt situasjon. Derimot vil det ikke være grunnlag for øvingskjøring i verneområdene for disse formål.

Også der hensynet til vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig kan det gis dispensasjon selv om dette strider mot verneformålet og påvirker verneverdiene, jf. første ledd. Annet ledd angir imidlertid hvilke hensyn som er særlig relevante ved vurderingen om en dispensasjon skal gis ut i fra hensynet til «vesentlige samfunnsinteresser». For det første skal det legges vekt på «vernevedtakets betydning for den samlede utbredelse og kvalitet av naturverdien og om en tilsvarende naturverdi kan etableres eller utvikles i et annet område». I dette ligger at naturverdien innenfor verneområdet ikke må betraktes isolert, men må ses ut fra hvilken verdi den har sammenlignet med andre kjente forekomster av denne typen naturverdi. For det andre må det legges vekt på om det kan etableres eller utvikles et tilsvarende område et annet sted. Finnes allerede et slikt tilsvarende område innebærer det at området bør vurderes for vern. Der det ikke finnes områder som er av like god kvalitet som den som vurderes å gjøre inngrep i, men som kan utvikles til et område tilsvarende kvalitet, skal det søkes oppnådd.

Formuleringen «særlig legges vekt på» medfører at naturverdiens betydning i et helhetlig perspektiv og muligheten for å skaffe et kompensasjonsområde vil være et viktig argument i spørsmålet om dispensasjon skal gis eller ikke.

Gis det dispensasjon under den forutsetning at det skal skaffes en alternativ forekomst av naturverdien, må det være en forutsetning at de viktigste restaureringstiltak eller andre tiltak for ivaretakelse er gjennomført eller igangsatt før det gjøres inngrep i verneområdet. Med «igangsatt» menes at alternative forekomster er klargjort for restaurering, f.eks. gjennom kjøp eller avtale med grunneier, slik at man ikke støter på formelle hindringer knyttet til tiltak på forekomsten. Videre må det fremgå at det er avsatt midler til restaurering. Det er imidlertid ikke er krav at selve restaureringstiltaket er i gang.

Etter annet ledd annet punktum kan tiltakshaveren pålegges å bære kostnader ved å ivareta, opprette eller utvikle et slikt tilsvarende område, som et kompenserende tiltak for at det gis dispensasjon til inngrep i verneområdet. Det er i samsvar med prinsippet i § 11. Det kreves imidlertid at det foretas en rimelighetsvurdering, jf. formuleringen «rimelige kostnader». Hva som er rimelig må vurderes ut fra tiltakets omfang, hvilken byrde et slikt pålegg vil innebære for tiltakshaveren, tiltakets karakter, f.eks. den konkrete samfunnsnytten av tiltaket, og konsekvensene for naturverdien. En slik rimelighetsvurdering følger også av selve prinsippet i § 11, jf. merknadene til den bestemmelsen.

Tredje ledd angir hvordan prosesser for tiltak innenfor et etablert verneområde kan gjennomføres der det kreves både dispensasjon etter naturmangfoldloven og tillatelse etter sektorlov. Første punktum sier at tiltakshaver kan «velge å søke om tillatelse parallelt». Det innebærer at saksbehandlingen kan foregå samtidig. Det følger av annet punktum at vedtak skal «i slike tilfeller først fattes etter verneforskriften», dvs. forskrift etter naturmangfoldloven. En slik vedtaksrekkefølge kan gjøre at man slipper en mer omfattende saksbehandling etter sektorlov i tilfeller hvor det ikke blir gitt dispensasjon fra verneforskriften. I saker hvor dispensasjon blir gitt vil det være tidseffektivt med parallell behandling av søknaden etter sektorlov. Tiltakshaver må således selv vurdere hva som er hensiktsmessig fremgangsmåte i den konkrete saken. I tilfeller hvor saksbehandlingen skjer parallelt skal forvaltningsmyndigheten for verneområder ha nær kontakt med relevante sektormyndigheter om fremdrift, mulige tekniske løsninger osv. Det kan videre gjøres unntak fra den vedtaksrekkefølge som følger av bestemmelsen dersom det følger av verneforskriften, eller forvaltningsmyndigheten samtykker i det.

Fjerde ledd er nytt i forhold til eksisterende regelverk. Det skal sikre at miljøhensyn blir dokumentert og vurdert i dispensasjonssaker, og forhindre at det utvikler seg en praksis med standardiserte dispensasjoner. Dokumentasjonsplikten tilligger primært søker, mens forvaltningsmyndigheten på sin side har plikt til på selvstendig grunnlag å vurdere den fremlagte dokumentasjon, og supplere denne der det finnes eksisterende og tilgjengelig informasjon. Bestemmelsen innebærer en supplering av de alminnelige krav til innholdet av begrunnelsen for et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 25.

Til § 49 (utenforliggende virksomhet som kan medføre skade inn i et verneområde)

Bestemmelsen er i hovedsak lik utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 46. Vektleggingsbestemmelsen er imidlertid gjort noe mildere enn det utvalget har foreslått. I tillegg er det presisert at bestemmelsen kun gjelder virksomhet utenfor verneområdet. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende naturvernlov. Bestemmelsen er omtalt i kap. 11.8.15.1 til 11.8.15.4.

Bestemmelsens første punktum gjelder for virksomhet som trenger «tillatelse etter annen lov». I dette ligger at bestemmelsen gjelder ved søknad om tillatelse etter sektorlov eller plan- og bygningsloven. Bestemmelsens første punktum gjelder ikke for virksomhet som ikke trenger tillatelse, f.eks. hogst i forbindelse med skogsdrift.

Videre følger det av første punktum at ved skjønnsutøving etter annen lov skal effekten vedtaket kan ha på verneverdiene i et område vernet etter naturmangfoldloven kap. V, «tillegges vekt». I dette ligger at hensynet til de naturverdiene som følger av verneforskriften skal inngå i den vurdering som gjøres. Det innebærer imidlertid ikke at verneverdiene nødvendigvis blir avgjørende når vedtaket skal fattes. Det vises her til at sektormyndigheten i sin myndighetsutøving må ligge innenfor skjønnsrommet i den enkelte sektorlov eller plan- og bygningsloven.

Bestemmelsen gjelder kun for tiltak som skjer utenfor verneområdet, men som kan ha negativ effekt på verneverdiene innenfor området, f.eks. gjennom forurensing, endring i vannstand, drenering eller ved retningsendring av vassdrag.

Bestemmelsen kommer ikke til anvendelse på mulige negative effekter av tiltaket på naturverdier utenfor verneområdet. Men dersom tiltaket innebærer at det kan påvises negative effekter for de i verneforskriften angitte verneverdier inne i verneområdet, skal hensynet til verneverdiene innenfor verneområdet tillegges vekt ved avgjørelsen om det skal gis tillatelse eller om det skal stilles vilkår for tillatelsen.

Også uten en slik særregel kan verneverdiene bli tillagt vekt innenfor det rommet den enkelte lov gir for skjønnsutøvingen. Ved å lovfeste denne retningslinjen spesielt, vil man unngå tvil om at det er legitimt å legge vekt på virkningen tiltak utenfor et verneområde kan ha på verneverdiene i verneområdet, så lenge det skjønnet ligger innenfor skjønnsrommet i den enkelte lov. Bestemmelsen hjemler videre fastsetting av særskilte vilkår som kan begrense skadevirkningene for verneområdet.

Referansen i annet punktum til § 6 (generell aktsomhetsplikt) er strengt tatt ikke nødvendig, ettersom de virkninger et tiltak utenfor et verneområde vil ha for verneverdier innenfor et verneområde vil måtte telle med ved vurderingen av om aktsomhetsplikten er oppfylt. Bestemmelsen er tatt med for å fremheve at aktsomhetsplikten særlig spiller en viktig rolle i forbindelse med tiltak utenfor verneområder som ikke krever tillatelse, men som kan ha virkning på områdenes verneverdier.

Til § 50 (erstatning til eiere og rettighetshavere i verneområder)

Paragrafen tilsvarer i hovedsak forslaget i NOU 2004: 28 § 47. Paragrafen avløser naturvernloven §§ 20 og 20 b. Det vises til at bestemmelsen også er særskilt omtalt i kap. 12.7.2.

Bestemmelsen er ikke til hinder for at andre særregler for kompensasjon kan komme til anvendelse der det er særskilt grunnlag for dette.

Bestemmelsen er en felles regel for alle vernekategorier etter lovkap. V, herunder også for marine verneområder. Bestemmelsen om erstatning ved områdevern etter naturmangfoldloven kap. V utgjør en særbestemmelse om erstatning ved rådighetsreguleringer. Det innebærer at bestemmelsen ikke skal komme til anvendelse på andre rådighetsreguleringer som i dag skal vurderes med utgangspunkt i de prinsipper som følger av Grunnloven § 105, analogisk anvendt på rådighetsreguleringer. Det innebærer bl.a. at erstatningsbestemmelsene i naturmangfoldloven ikke gjelder for vedtak om midlertidig vern eller andre former for rådighetsreguleringer fastsatt i medhold av loven, eller områdebeskyttelse/arealdisponering etter annen lovgivning.

Særregler om erstatning for rådighetsreguleringer for vernekategoriene naturreservat og naturminner ble innført i 1985. For noen grunneiere vil båndleggelse gjennom områdevern uavhengig av vernekategori medføre så vidt store restriksjoner på næringsvirksomhet at det er rimelig at økonomisk tap blir erstattet. Departementet foreslår derfor felles erstatningsregler som tar utgangspunkt i restriksjoner på igangværende bruk og skiller ikke mellom vernekategorier. En særskilt erstatningsordning på dette rettsområdet vil også være positivt for samarbeidet med berørte grunneiere og rettighetshavere i prosessen frem mot vernevedtak og i forvaltningen av etablerte verneområder.

Som rettighetshavere regnes bl.a. festere, servitutthavere (beiterett, hogstrett og lignende), rettighetshavere til utvinningstillatelser etter petroleumsloven og minerallovverket, allmenningsberettigede og utøvere av reindriftsrett. Fiskere kan normalt ikke regnes som rettighetshavere til fisk eller fiskeområder i sjø i denne sammenheng. Saltvannsfiske må i utgangspunktet betraktes som en allemannsrett. En særrettighet vil først kunne oppstå hvis f.eks. en mindre krets av fiskere har en festnet, etablert bruk av et konkret sjøområde. Hovedregelen vil m.a.o. være at det skal særlig sterk og eksklusiv tilknytning til et område for at fisket skal kunne betraktes på samme måte som en «tinglig» rett. Vernevedtak som begrenser fiske i sjø vil derfor ikke utløse en erstatningsplikt for staten. Annerledes kan det stille seg hvis utnyttelse av havressurser ligger i landnære/grunne områder som er undergitt privat eiendomsrett. Selskaper som er tildelt utvinningstillatelse for petroleumsvirksomhet anses som «rettighetshavere» iht. bestemmelsen. I forhold til petroleumsvirksomheten skal begrepet «eiendom» i § 50 første ledd første punktum forstås som rettigheter som følger av en tildelt utvinningstillatelse iht. petroleumsloven § 3 – 3 knyttet til et geografisk avgrenset område.

Bestemmelsen i § 50 gjelder ikke andre former for rådighetsreguleringer fastsatt i medhold av naturmangfoldloven eller for områdebeskyttelse eller arealdisponering etter annen lovgivning, jf. om dette ovenfor. Her må erstatningsspørsmålet avgjøres etter de vanlige ulovfestede regler om erstatning for rådighetsreguleringer, jf. Grunnloven § 105, eller ev. andre særregler om kompensasjon.

Bestemmelsen gjør ikke noe unntak for statens grunn, og en erstatningsplikt vil her bety en budsjettmessig overføring mellom statlige budsjetter. Er det derimot Statskog SF eller annet særskilt rettssubjekt som er eier, gjelder erstatningsplikten på vanlig måte.

Den bruk som blir vanskeliggjort må være igangværende, jf. første ledd. Hva som skal regnes som igangværende bruk for virksomhet iht. utvinningstillatelse til petroleumsvirksomhet og bergverkslovgivningen på land fastsettes i egen forskrift, jf. tredje ledd. Som igangværende regnes den bruk som faktisk foregår på vernetidspunktet, i motsetning til bruk som er opphørt eller enda ikke er kommet i gang. Tap som skyldes at bruksendring eller omlegging blir forhindret, gir ikke rett til erstatning etter bestemmelsen. Bruk som er midlertidig opphørt for en begrenset periode, f.eks. pga. eierskifte eller sykdom, vil imidlertid ikke være til hinder for erstatning. Det samme gjelder situasjonsbetinget ikke-bruk når man må regne med at bruken vil bli tatt opp igjen. Om ikke-bruken er midlertidig eller kortvaring må vurderes i lys av hvor lenge ikke-bruken har vart, hva som er årsaken til den, og betydningen den alminnelige samfunnsutviklingen har for slik bruk.

På grunn av den lange omløpstiden i et skogbestand, og den store variasjonen i både behovet for kulturtiltak og den faktiske gjennomføringen av kulturtiltak i løpet av bestandets levealder, vil spørsmålet om skogbruk er en igangværende bruk eller ikke, ofte melde seg. Bl.a. av prosessøkonomiske grunner er departementets syn at så lenge det er påregnelig at det ville ha blitt drevet skogbruk med økonomisk overskudd på det vernede areal dersom fredningen ikke hadde kommet, er kravet til igangværende bruk oppfylt. Når denne lovforståelsen legges til grunn vil erstatningsoppgjørene forenkles, og de fleste vil også finne et slikt resultat rimelig. Bortsett fra det som her er nevnt, må «igangværende» fortolkes etter sin ordlyd.

Det er et vilkår for erstatning at vernevedtaket medfører restriksjoner på igangværende bruk og at disse restriksjonene har en økonomisk betydning for driften. Det kan vanskelig trekkes noen eksakt grense for hva som er en vanskeliggjøring av igangværende bruk. Spørsmålet må avgjøres konkret i den enkelte sak. Når vilkårene for erstatning er til stede, skal hele tapet erstattes.

Det kreves altså årsakssammenheng mellom vedtaket og vanskeliggjøringen. Dersom årsaken ligger et annet sted, f.eks. i vedtak etter annen lovgivning, er ikke dette kravet oppfylt. Må det antas at igangværende bruk uten hensyn til vernevedtaket ville opphørt i nærmeste fremtid, blir det heller ikke noe tap å erstatte. Motsatt hvis igangværende bruk ville kunne fortsette med noen justeringer for å sikre lønnsomhet.

Hva som skal regnes som en selvstendig igangværende bruk, i motsetning til bruk som bare er ledd i annen bruk, må avgjøres konkret. Ved vurderingen må man se på bruksmåten som sådan, og ikke de enkelte ledd i bruken. Ferdsel vil f.eks. ikke i seg selv være en selvstendig bruk, slik at ferdselsrestriksjoner på f.eks. tømmertransport, bare kan gi rett til erstatning der det gjør at selve skogsdriften blir vanskeliggjort. Som særskilte bruksformer må bl.a. regnes skogsdrift, dyrking av korn, grønnsaker o.l. på dyrket mark, husdyrbeite, massetak, jakt og fiske mv.

Første ledd annet punktum klargjør at for bruksendringer som krever offentlige tillatelser, f.eks. etter plan- og bygningsloven § 93, etter jordloven § 12, dispensasjon fra planbestemmelser osv., gjelder retten til erstatning bare i de tilfeller hvor det er gitt slik tillatelse før det kunngjøres oppstart av verneplanarbeidet etter § 42. Kravet om tillatelse må her forstås i vid forstand og omfatter alle tilfeller hvor bruken bare kan skje med støtte i et enkeltvedtak etter en lov eller forskrift, enten det er byggetillatelse, dispensasjon fra arealplan, konsesjon, godkjenning, samtykke eller annet. Det er ikke tilstrekkelig at det foreligger en godkjent reguleringsplan for et hytteområde hvis det ikke er gitt endelig byggetillatelse i medhold av plan- og bygningsloven – før kunngjøring om start på verneplanarbeidet. Er det gitt byggetillatelse før det nevnte tidspunktet (og byggetillatelsen ikke er utløpt, jf. plan- og bygningsloven § 96), inntrer rett til erstatning selv om bygningen ikke er oppført (men byggekostnadene skal da gå til fradrag). For kraftutbygging vil erstatning kun være aktuelt hvis det foreligger konsesjon ev. endelig tillatelse etter plan- og bygningsloven (for f.eks. småkraftverk) før verneplanarbeidet blir kunngjort. For gruvedrift må det foreligge tillatelser for oppstart av drift både etter bergverkslovgivningen, plan- og bygningsloven (planvedtak og bygningsvedtak) og annet lovverk. For petroleumsvirksomhet vil skjæringspunktet i forhold til første ledd, annet punktum være tidspunktet for tildeling av utvinningstillatelse iht. petroleumsloven § 3 – 3. Utvinningstillatelsen gir en eksklusiv rett til leting og utvinning av petroleum. Hvordan retten skal utøves vil i noen grad være påvirket av senere tillatelser og godkjennelser, men retten er ikke betinget av disse. Utvinningstillatelser for petroleumsvirksomhet som er tildelt før kunngjøring av oppstart av vernearbeidet vil således være omfattet av retten til erstatning iht. første punktum, uavhengig av om utøvelsen av rettighetene som følger av utvinningstillatelsen krever særskilt tillatelse iht. sektorregelverk som på kunngjøringstidspunktet ennå ikke er gitt.

Bruksendringer som ikke trenger tillatelse, men som er skjedd etter at forslaget ble sendt på høring etter § 43, gir i samsvar med prinsippet i oreigningsloven § 28 ikke grunnlag for erstatning, jf. prinsippet i Rt.1994 s. 1470 (Vangestadmyra).

Det er imidlertid ikke tilstrekkelig til å få erstatning at tillatelse til bruksendring er gitt før skjæringstidspunktet. I tillegg må også de øvrige vilkårene for erstatning være tilstede, herunder at den påberopte bruksendring ville ha latt seg gjennomføre rent faktisk, og at den ville gitt et økonomisk overskudd.

Det forekommer at eieren selv ved en formell beslutning i kraft av eierrådigheten har satt et areal til side for naturvernformål og dermed avstått fra utnytting. Hovedeksemplet på dette er de såkalte administrative fredninger som på statens grunn ble gjort av Direktoratet for statens skoger, og som nå ligger under Statskog SF. Administrative fredninger forekommer også i kommuner. Ved administrative fredninger vil det normalt ikke være noen igangværende bruk, slik at det etter § 50 ikke vil inntre erstatningsplikt for staten om det blir vedtatt områdevern for arealet. Bestemmelsen innebærer således en innstramming av prinsippet i «Østmarkadommen», Rt 1999 s. 138, men ikke for skog som er administrativt fredet. Som det fremgår foran er kravet til igangværende bruk oppfylt for skog så lenge det er påregnelig at det ville ha blitt drevet skogbruk med økonomisk overskudd på det vernede areal dersom fredningen ikke hadde kommet.

Dersom andre former for igangværende bruk ikke er i strid med den administrative fredningen, men blir vanskeliggjort ved vernet, kan det også oppstå erstatningsplikt for staten etter lovutkastet.

Når vilkår for erstatning etter første ledd er oppfylt, skal erstatningsutmålingen foretas etter reglene i lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eiendom, jf. annet ledd. Som etter naturvernloven skal vernet erstatningsrettslig bedømmes på samme måte som om det ved ekspropriasjon var pålagt negative servitutter med samme innhold. Slike negative servitutter har imidlertid ikke bruksverdi eller omsetningsverdi. Fastsettelse av erstatning må derfor ta utgangspunkt i den reduksjon i hele eiendommens omsetningsverdi som er forårsaket av vernets inngripen, eller reduksjon i eiendommens bruksverdi som følger av vanskeliggjøringen av igangværende bruk. At erstatningsutmålingen foretas som ved ekspropriasjon har også den betydning at der er bare interesser som er ekspropriasjonsrettslig beskyttet som er erstatningsmessige. Som fremholdt i kap. 12.7.2, skal det imidlertid ved erstatningsutmålingen ikke ses hen til påregnelige bruksendringer, men tas utgangspunkt i igangværende bruk, jf. § 50 første ledd.

Tapsvurderingen må gjøres pr. tidspunktet for vernevedtaket, jf. andre setning i annet ledd. Siden utbetalingen av erstatning foretas etter vernevedtaket, må det betales en avsavnsrente fra det tidspunkt vernevedtaket trådte i kraft og frem til utbetalingstidspunktet, på tilsvarende måte som forhåndstiltredelse ved ekspropriasjon.

Iht. tredje ledd fastsetter Kongen i forskrift hva som skal anses som «igangværende bruk» etter første ledd første punktum og annet ledd for virksomhet iht. utvinningstillatelse gitt i medhold av petroleumsloven og tilsvarende rettigheter etter bergverkslovgivningen på land. Dagens bergverkslov foreslås erstattet av en ny minerallov, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008 – 2009) om erverv og utvinning av mineralressurser (mineralloven). Tillatelser etter bergverksloven vil fortsatt gjelde etter ikrafttredelsen av den nye mineralloven og må derfor omfattes av forskriften. Hva som skal anses som «igangværende bruk» vurderes individuelt etter de forskjellige virksomhetene.

Til § 51 (fremgangsmåten ved fastsetting av erstatning)

Paragrafen tilsvarer i hovedsak forslaget i NOU 2004: 28 § 47, men er myket noe opp. Paragrafen avløser naturvernloven §§ 20 og 20 b. Bestemmelsen er omtalt i kap. 12. Når det gjelder første og andre ledd i § 51, vises i hovedsak til de alminnelige merknadene i kap. 12.7.3.

Ved underretning og kunngjøring av vernevedtaket til berørte grunneiere og rettighetshavere skal det opplyses om retten til erstatning etter § 50. Likeledes om fristen etter § 51 første ledd, jf. § 46 annet ledd fjerde punktum.

Vernemyndighetene bestemmer hvilket organ anmodningen om et tilbud skal fremsettes for, og hvilket organ som skal fremsette tilbudet, f.eks. Regjeringsadvokaten. Det er ikke noe i veien for at staten innen fristen også kan gi tilbud til andre enn dem som har bedt om det, f.eks. hvis en grunneier allerede før vernevedtaket utvetydig har skrevet at han vil kreve erstatning for det kommende vernevedtaket.

Et tilbud forutsetter en aksept av mottakeren for å bli bindende. Tilbudet regnes ikke som enkeltvedtak etter naturvernloven og kan således ikke påklages. Det er imidlertid ingen ting i veien for å fortsette forhandlingene og be om et nytt og bedre tilbud. Det vises for øvrig til forslaget i kap 12.6.3 om at staten bør ha en «forhandlingsfullmakt» for kurante saker med oversiktlige og relativt små erstatningsbeløp.

Tredje ledd bestemmer at skjønnes holdes etter de alminnelige regler i skjønnsloven av 1. juni 1917 nr. 1, med de særregler som tredje ledd selv gir. Bestemmelsen innebærer også at den enkelte grunneier eller rettighetshaver ikke kan fremme skjønnsbegjæring, og at en slik skjønnsbegjæring skal avvises. Det er staten som skal reise saken, bl.a. for å legge til rette for samlet behandling av krav mv. Unnlater staten å begjære skjønn innen rimelig tid etter at en grunneier eller rettighetshaver har krevd det i medhold av annet ledd, må vedkommende selv kunne begjære skjønn for tingretten i medhold av skjønnsloven § 4 annet ledd, anvendt analogisk.

Saksomkostningsreglene fremgår av tredje ledd tredje punktum flg. Tredje punktum viser her til skjønnsloven § 42 som angir hovedreglen om at staten skal dekke grunneierens eller rettighetshaverens nødvendige omkostninger til skjønnet ved tingrettens behandling. For overskjønn begjært av grunneier er det vist til tvistelovens bestemmelser. Det medfører at en grunneier ved overskjønn vil få dekket sine omkostninger hvis han for lagmannsretten oppnår et bedre resultat enn ved underskjønnet. Samtidig risikerer han å måtte betale statens omkostninger hvis han taper saken og får et dårligere resultat, jf. dog tvisteloven § 20 – 2, tredje ledd hvor en part kan fritas fra erstatningsansvar hvis tungtveiende grunner gjør det rimelig. De foreslåtte saksomkostningsregler skal motvirke overprøving der kostnader ved overprøvingen står i misforhold til det som oppnås.

Ved vurderingen av hva som er «nødvendige omkostninger» skal det tas utgangspunkt i at de saksøkte i størst mulig utstrekning bør samle seg om samme tekniske og juridiske bistand. Dette prinsippet er kommet direkte til uttrykk i skjønnsloven § 54 annet ledd første punktum, men må anses å ha generell rekkevidde slik at det også skal anvendes her. Det skal samtidig legges vekt på at saksøkte som har motstridende interesser i skjønnsaken ikke bør bruke samme bistand, og at bistanden er naturlig fordelt hensett til antall saksøkte og arten av de interesser som er berørt av vernevedtaket. Det vises også til tvistelovens § 20 – 5 første ledd annet punktum om rimelig forhold mellom sakens betydning og størrelsen på omkostningene.

Kapittel VI Utvalgte naturtyper

Til § 52 (utvalgte naturtyper)

Paragrafen gir hjemmel til å gi visse naturtyper status som utvalgt, og gir kriterier for slik utvelging. Paragrafen svarer til NOU 2004: 28 § 49, men med noen endringer. Bl.a. er det tatt inn som et kriterium for utvelging at naturtypen er viktig for en eller flere prioriterte arter, mens kriteriet vesentlig verdi for det biologiske mangfold er tatt ut. Paragrafen er ny i forhold til gjeldende rett. Det vises til kap. 13, særlig 13.7.3 og 13.7.4.

§ 52 første leddlovfester prinsippet om utvalgte naturtyper. Naturtyper kan utvelges til det særskilte forvaltningsregimet i kap. VI «for å fremme målet i § 4». Å gi en naturtype status som utvalgt skal derfor ha som mål å bidra til at «mangfoldet av naturtyper ivaretas innenfor deres naturlige utbredelsesområde og med det artsmangfoldet og de økologiske prosessene som kjennetegner den enkelte naturtype». Samtidig skal tiltak etter loven avveies mot andre viktige samfunnsinteresser. (se § 14 og merknadene til den bestemmelsen).

Om begrepet «naturtype» se § 3 bokstav j. Begrepet omfatter naturtyper både i vann og på land. Naturtypene kan være av svært forskjellig karakter og ha varierende omfang av forekomstene (jf. NOU 2004: 28 kap. 5.3). Utvalgte naturtyper i skog vil omfatte mindre områder. Dersom restriksjoner i drift og inngrep er nødvendig for å sikre opprettholdelsen av naturmangfold i større produktive skogområder, er områdevern det aktuelle virkemidlet. Regimet med utvalgte naturtyper vil ikke passe for alle typer naturtyper. I kap. 13.7.3 er det gjort nærmere rede for hvordan utvelgingen er tenkt praktisert.

Utvelging av naturtyper skal skje ved forskrift som vedtas av Kongen i statsråd. Forskriften vil gjelde på tvers av forvaltningssektorene. Den offentligrettslige forvaltningen vil gjennomføres av den enkelte sektormyndighet i forhold til det aktuelle lovverk i det enkelte tilfelle, jf. § 53. Det er derfor naturlig at myndigheten til å vedta forskriften legges til Kongen i statsråd.

Forskriften skal gjelde «bestemte» naturtyper. Det vil si at navnet på naturtypen må angis. Forskriften vil ikke angi juridisk bindende kartfestede områder for den eller de naturtyper som blir utvalgt. Vil man beskytte et bestemt geografisk område med alle naturtyper som finnes der, må det i tilfelle velges områdevern etter kap. V eller andre virkemidler, f.eks. arealplan etter plan- og bygningsloven. Ordningen kan imidlertid få betydning for et nærmere angitt område/eiendom dersom kommunen eller annen sektormyndighet benytter sin myndighet etter §§ 53 – 55.

Forskriften kan gjelde for hele landet eller for deler av landet. Det siste er særlig aktuelt når en bestemt naturtype bare forekommer innenfor en viss biogeografisk region, eller når utformingene i en særskilt region skiller seg fra utforminger i andre regioner. Forskriften kan etter første ledd annet punktum angi kvalifiserende kriterier for hvilken type forekomster som omfattes av forskriften. Det kan f.eks. bestemmes at bare forekomster over eller under en viss størrelse omfattes, eller det kan angis kvalitetskrav som må fylles, f.eks. forekomst av visse arter, intakte økologiske prosesser som vannhusholdning, fravær av større inngrep, eller lignende. Det kan ofte være aktuelt å stille slike kvalitetskrav for å unngå at forskriften blir for omfattende, jf. kap 13.7.3.

Forskriften vil ikke inneholde regler om forvaltningen av den enkelte forekomst. Disse følger direkte av loven, jf. §§ 53 til 56, og den aktuelle sektorlov.

I handlingsplanen bør man bl.a. klargjøre hvor mange forekomster av naturtypen det er snakk om, hvor disse befinner seg, størrelsen på forekomsten av naturtypen (totalt sett og enkeltlokaliteter), hvilke påvirkninger som er negative eller positive for den, og hvilke forvaltningstiltak eller restriksjonsnivå som anbefales. Dersom det er nødvendig å iverksette særskilte tiltak i en utvalgt naturtype, skal berørte eier- eller næringsinteresser involveres. Tiltakene bør i størst mulig grad utformes i samarbeid med berørte eier- og næringsorganisasjoner og inngå i handlingsplanen.

Kongen i statsråd kan «fastsette forskrifter» for utvalgte naturtyper. Et slikt forslag til forskrift om utvalgte naturtyper vil bli sendt på bred offentlig høring til interesseorganisasjoner, herunder miljø- og næringsorganisasjoner, fagorganer og vitenskapelige institusjoner, statlige myndigheter som forvalter den aktuelle typen natur, samt til alle fylkeskommuner og kommuner innenfor det geografiske utbredelsesområde for den aktuelle naturtypen. Sametinget skal få forelagt utkastet når det gjelder naturtyper som blir berørt av samisk bruk.

Det er vedtakets karakter og påvirkning på samiske forhold som er avgjørende for om staten er forpliktet til å konsultere Sametinget, jf. prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget.

Der det utarbeides handlingsplaner, bør dette i hovedsak skje parallelt med forskriftsarbeidet. Det vil bidra til større forutsigbarhet og at de tiltak som er nødvendig for å følge opp den utvalgte naturtypen, blir klarlagt i forkant av utvelgelsen.

I etterkant av vedtak om utvelgelse og fastsettelse av handlingsplan skal det være et nært samarbeid mellom den myndighet som administrerer handlingsplanen og de myndigheter, organisasjoner (herunder grunneierorganisasjoner) eller grunneiere mv. som skal bidra til å gjennomføre målene og tiltakene i handlingsplanen. Forvaltningsmyndigheten kan inngå avtale med grunneieren om å utføre nærmere bestemte skjøtselstiltak eller former for bruk, jf. § 53 sjette ledd. Det etableres en tilskuddsordning for handlingsplaner til skjøtsel og andre typer tiltak i utvalgte naturtyper. Midlene skal i hovedsak gå til aktive tiltak. Slike midler skal komme i tillegg til bl.a. landbrukets egne virkemidler.

Som ledd i høringsprosessen bør det også vurderes om ordningen med utvalgte naturtyper er den mest hensiktsmessige ordningen, eller om det er andre virkemidler som heller bør brukes, f.eks. plan- og bygningsloven, områdevern, skogbruksloven eller frivillige løsninger, eller en kombinasjon av disse.

Grunneiere som i vesentlig grad vil kunne bli berørt av forslag om utvelgelse av naturtyper i egen skog eller der utvelgelse i vesentlig grad vil kunne medføre restriksjoner i igangværende virksomhet, kan tilby sitt område for frivillig vern som et alternativ til utvelgelse.

Utvelging innebærer ikke at de aktuelle forekomstene er fredet . Ordningen har karakter av en statlig retningslinje for bærekraftig bruk av utvalgte naturtyper. Det ligger i ordningen etter kap. VI at forekomster kan oppgis etter en avveining av den aktuelle forekomstens kvalitet og betydningen for oppnåelsen av målet i § 4, og ut fra en avveining av andre viktige samfunnsinteresser (§ 14). Gjelder utvelgingen kun forekomster av en viss kvalitet, kan dette likevel være en indikasjon på at det skal noe mer til for å oppgi en lokalitet enn om alle lokaliteter var omfattet av ordningen. Det vil si at jo snevrere forskriften er, desto viktigere vil de forekomstene som omfattes, være i forhold til målet i § 4.

Som det fremgår ovenfor kan enkelte forekomster av en naturtype være så verdifulle at man velger å bruke områdevern som virkemiddel for å ta vare på naturtypen. Områdevern kan også være et nødvendig alternativ hvis restriksjonsnivået bør være så strengt at næringsvirksomhet må opphøre, f.eks. hvis ikke-hogst på et større område er eneste reelle mulige forvaltningstiltak. Blir en forekomst av en utvalgt naturtype vernet etter kap. V, eller den ligger innenfor et eksisterende verneområde, vil reglene om områdevern i kap. V og verneforskriftene gå foran reglene om utvalgte naturtyper. Det vil si at reglene i §§ 49 til 53 ikke gjelder for slike forekomster. Det forutsettes imidlertid at også slike forekomster kartlegges og kartfestes, slik at de kan inngå i den samlede oversikten over naturtypen.

Det vil kunne oppstå tilfeller der det er sammenfall mellom forekomster av en utvalgt naturtype og funksjonsområder for en prioritert art etter § 24 første ledd bokstav b. Er naturtypen utvalgt før arten prioriteres, bør det ved fastsetting av forskriften etter § 24 første ledd bokstav b vurderes om regimet etter lovkap. VI er tilstrekkelig til å ivareta den prioriterte arten. Er det ikke tilfelle, bør det fastsettes strengere regler etter § 24 første ledd bokstav b. Det kan f.eks. være aktuelt å totalfrede noen eller alle dammer med forekomster av stor salamander, selv om «dammer» allerede er en utvalgt naturtype. Er forskrift etter § 24 første ledd bokstav b vedtatt før utvelgingen av naturtypen, vil den gå foran lovkap. VI hvis det er konflikt mellom reglene for forekomster som omfattes av begge regelsett. For øvrig vil regelsettene gjelde side om side.

Annet leddangir kriterier som skal vektlegges når en naturtype utvelges. Oppregningen er ikke uttømmende, men angir de viktigste momentene, jf. uttrykket «særlig». Kriteriene i bokstav a og b er direkte begrunnet ut fra hensynet til naturmangfoldet, mens bokstav c og d henviser til internasjonale sammenhenger, enten biologiske (bokstav c) eller rettslige (bokstav d). Også internasjonale forpliktelser vil imidlertid bygge på hensynet til biologisk mangfold eller andre naturverdier, slik at det ofte vil være sammenfall mellom flere kriterier.

Kriteriene er drøftet i kap. 13.7.3. Det første aktuelle kriteriet i annet ledd bokstav a tar sikte på naturtyper som står i fare for å forsvinne. Det finnes pr. i dag ingen «rødliste» for naturtyper, men det arbeides med å etablere en slik liste (se kap. 13.7.4.2).

Med «utvikling eller tilstand» siktes både til den kvantitative utbredelsen, det vil si antallet forekomster og deres omfang, samt kvaliteten i forekomstene. Et eksempel på en negativ utvikling i kvalitet kan være at visse arter forsvinner fra naturtypen, f.eks. pga. nedgang i mattilgang, konkurranse fra fremmede arter eller forurensning.

Hva som antas å være årsaken til tilbakegangen, f.eks. om de er utsatt for et omfattende inngrepspress, om endringen skyldes klimaendringer eller f.eks. ikke-bruk, kan ha betydning for om utvelging anses som et hensiktsmessig virkemiddel eller ikke.

I bokstav a er det tale om en utvikling eller tilstand «som strider mot målet i § 4».

Det vil si at naturlige endringer normalt ikke vil falle inn. På den annen side kan en naturlig utvikling føre til at en naturtype blir sjelden i Norge, samtidig som den naturlige utviklingen ikke tilsier at den skulle forsvinne helt. I et slikt tilfelle kan det være grunn til å være varsom med de få forekomstene som fremdeles er naturlige i Norge. At det må være en utvikling som «strider» mot målet, innebærer også at ikke enhver liten endring er tilstrekkelig til å begrunne utvelging. Det skal noe mer til for at det kan sies at utviklingen eller tilstanden «strider mot målet i § 4». Det kan være at naturtypens utbredelse minker vesentlig i omfang eller tempo, eller at inngrepspresset øker vesentlig. Er en naturtype sjelden fra før, vil likevel også mindre omfattende endringer kunne stride mot målet i § 4.

Bokstav bviser til naturtyper «som er viktig for en eller flere prioriterte arter». Noen naturtyper kan være særlig viktig som økologisk funksjonsområde for prioriterte arter. Utvelging av slike naturtyper kan bidra til å sikre at et tilstrekkelig antall av slike funksjonsområder blir beholdt. Om regimet i lovkap. VI er tilstrekkelig, eller om andre virkemidler for å sikre funksjonsområder må tas i bruk, må vurderes når arten prioriteres etter §§ 23 og 24.

Noen naturtyper kan være av vesentlig verdi for det biologiske mangfold selv om de ikke oppfyller noen av kriteriene i bokstavene a til d. Det kan f.eks. være en naturtype som er i randsonen av sitt utbredelsesområde, og som dermed kan ha arter med spesielle genetiske særtrekk, eller der artssammensetningen er noe annerledes enn i forekomstene i mer sentrale strøk. Det kan også være tale om naturtyper som er sjeldne fra naturens side. Siden oppregningen i annet ledd ikke er uttømmende, kan også slike naturtyper velges ut. Men fordi disse tilfellene ikke er nevnt særskilt, skal det noe mer til for at slike alene kan begrunne utvelging.

Kriteriet i bokstav ctar utgangspunkt i naturtyper som har en «vesentlig andel av sitt utbredelsesområde i Norge», og finner sin parallell i et tilsvarende kriterium for arter i § 23. Inn under dette kriteriet faller i hvert fall naturtyper som barefinnes i Norge («endemiske naturtyper»), men også naturtyper som i all hovedsak forekommer i Norge. Nyere diskusjoner i internasjonalt arbeid synes å gå i retning av at land har et særskilt ansvar ikke bare for å bevare sine endemiske arter, men også sine endemiske naturtyper . Hva som er en «endemisk» naturtype, avhenger av hvordan man definerer og avgrenser naturtyper. Bruker man meget finstilte kriterier, vil en naturtype i Norge være annerledes enn en lignende naturtype i Sverige. I naturmangfoldloven § 52 er det imidlertid ikke tale om slike nyanserte biologiske kriterier. Naturtypen må være vesensforskjellig fra naturtyper i andre land for å kunne betegnes som «endemisk», eller for å omfattes av kriteriet at den «har en vesentlig del av sitt utbredelsesområde i Norge». Et eksempel på en slik naturtype er kystgranskogen i Midt-Norge, dvs. den boreale regnskogen.

Selv om kriteriet i bokstav c er oppfylt, innebærer dette ikke nødvendigvis at naturtypen bør få status som utvalgt. Her må det, som ved de øvrige kriteriene, ligge en skjønnsmessig vurdering til grunn basert på den konkrete utbredelsen av naturtypen, den økologiske tilstanden av forekomstene og trusselbildet.

Kriteriet i bokstav d vil ofte være unødvendig i tillegg til de øvrige kriteriene, jf. «det er internasjonale forpliktelser knyttet til naturtypen». Når visse naturtyper er ført opp på internasjonale lister over naturtyper som krever spesiell oppmerksomhet, beror dette normalt på kriterier som truethet, sårbarhet eller sjeldenhet. Det kan likevel finnes tilfeller der en naturtype som er listet internasjonalt, ikke er spesielt utsatt i Norge. I slike tilfeller kan forpliktelsen tilsi at regimet i kap. VI får anvendelse, samtidig som man ved skjønnsutøving i konkrete tilfeller kan ta hensyn til hvordan tilstanden er for naturtypen i Norge.

Bokstav d viser til internasjonale forpliktelser. Dette omfatter folkerettslig bindende regler, ikke veiledende retningslinjer. Faller naturtypene inn under noen av de andre kriteriene i annet ledd, vil imidlertid også retningslinjer være et viktig tilleggsargument for utvelgingen.

Om kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for vurderinger etter § 49 annet ledd vises til kap. 13.7.3.2.

§ 52 første ledd overlater til Kongen i statsråd å vurdere om utvelging er et hensiktsmessig virkemiddel. Det er med andre ord ingen automatikk mellom at et eller flere kriterier for utvelging er oppfylt og at naturtypen faktisk blir valgt ut. Dette må også ses i sammenheng med om andre virkemidler enn utvalgte naturtyper er mer aktuelle, jf. omtalen ovenfor.

Tredje leddfastsetter imidlertid en plikt for myndighetene til å vurdere behovet for «når det foreligger dokumentasjon for at en naturtype etter vitenskapelige kriterier antas å ha en tilstand eller utvikling som vesentlig strider mot målet i § 4». Dette vilkår knytter seg opp mot kriteriet i bokstav a. Det ligger i realiteten i dette at det bør være gode grunner for å avstå fra utvelging i disse tilfellene.

Plikten kan utløses av myndighetene selv, eller av noen med rettslig interesse. Ordene «med rettslig interesse» viser tilbake både til «en organisasjon» og «andre». Kravet om «rettslig interesse» knytter seg til målet om å opprettholde naturtypen. Det vil si at det må dreie seg om organisasjoner eller andre som har særlig interesse i at naturtypen opprettholdes, f.eks. fordi miljøvern er blant organisasjonens formål, eller fordi den representerer en næring som ser utviklingen som en trussel for ressursgrunnlaget.

Det må ligge dokumentasjon og vitenskapelige kriterier til grunn for å utløse plikten etter tredje ledd til å vurdere utvelging. Dette innebærer ikke at naturtypen på vitenskapelig grunnlag har fått status som truet eller sårbar. Men kriteriene som legges til grunn for at utviklingen anses som negativ i forhold til § 4 må være vitenskapelige.

Annen kunnskap, f.eks. brukerkunnskap eller forvaltningens erfaringskunnskap, kan ligge til grunn for beslutninger etter § 52.

Ved vurderingen etter denne bestemmelsen gjelder også bestemmelsene i lovkap. II.

Beslutningen om ikke å gi forskrift etter første ledd er ikke enkeltvedtak, og kan dermed ikke påklages.

Overtredelse av vurderingsplikten etter tredje ledd er ikke straffbelagt, og kan neppe bli grunnlag for et ev. erstatningsansvar.

For de naturtyper der aktiv skjøtsel er en forutsetning for ivaretakelse av lokalitetene, skal staten legge frem en handlingsplan for å sikre slike områder, jf. fjerde ledd. Det legges opp til at staten vanligvis skal legge frem et utkast til handlingsplan senest samtidig med utvelgingen. Unntatt fra dette er tilfeller der situasjonen tilsier at vedtak om utvelging fattes så fort som mulig, uavhengig av om handlingsplanen er ferdigstilt eller ikke.

Med «andre typer tiltak» menes bl.a. tilrettelegging, merking og gjenoppretting. Midlene skal i hovedsak gå til aktive tiltak.

Der det utarbeides handlingsplaner skal det gjennomføres revisjon/evaluering av slike planer i løpet av fem til ti år etter utvelgelsesvedtaket.

Det er viktig med et nært samarbeid med berørte grunneierorganisasjoner og næringsinteresser i utarbeidelse av handlingsplan. Planen skal vanligvis, som nevnt ovenfor, utarbeides parallelt med forskriften for naturtypen slik at utkast til plan kan legges frem samtidig med forskriftsvedtaket. Slik fremleggelse vil bidra til at forvaltning og nødvendige tiltak iverksettes tilstrekkelig tidlig og på en systematisk måte, samt at forutsigbarheten for grunneiere og rettighetshavere øker. Det etableres en tilskuddsordning for handlingsplaner til skjøtsel og andre typer tiltak i utvalgte naturtyper. Midlene skal i hovedsak gå til aktive tiltak. Slike tilskuddsmidler skal ses i sammenheng med berørte sektorers, herunder landbruksforvaltningens, egne økonomiske virkemidler.

Til § 53 (utvelgingens generelle betydning)

Paragrafen omhandler rettsvirkningene av utvelging. Første til tredje samt femte ledd bygger på NOU 2004: 28 § 51, mens fjerde ledd bygger på utvalgets utk. § 50. Bestemmelsen om kommunens plikter og ansvar er dermed innarbeidet i den generelle bestemmelsen om utvelgingens betydning. Normen er videre gjort generell, det vil si at den gjelder all offentlig myndighetsutøving, herunder forvaltning av fast eiendom, ikke bare myndighetsutøving om nye inngrep eller vesentlige bruksendringer. Til gjengjeld er normen gjort noe mindre absolutt. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett. Den er drøftet generelt i kap. 13.7.4 og 13.7.5, se også 13.7.7.

Første ledd innebærer en konkretisering av den alminnelige aktsomhetsplikten i § 6 for så vidt gjelder utvalgte naturtyper. Plikten forutsetter at enhver etter beste evne gjør seg kjent med hva som er utvalgte naturtyper, og om de berøres av egne aktiviteter. En forutsetning for dette er at myndighetene gir god nok informasjon om utvalgte naturtyper og hva som kan påvirke dem i negativ retning. Aktsomhetsplikten må vurderes ut fra de krav det er rimelig å stille til den enkelte virksomhetsutøver. Bestemmelsen gjelder hva enten aktivitetene utøves av private eller offentlige aktører. For offentlig myndighetsutøving, herunder forvaltning av fast eiendom, gjelder i tillegg reglene i annet ledd.

Plikten etter første ledd er knyttet til konsekvensene av virksomheten, ikke hvor den finner sted. Jo lengre unna naturtypen virksomheten finner sted, jo mindre krav kan det imidlertid stilles til hva utøveren av virksomheten kan forventes å forutse av konsekvenser. Aktsomhetsplikten vil normalt avta jo fjernere påvirkningen er fra naturtypen.

Som det går frem av § 6 annet punktum, anses aktsomhetsplikten for oppfylt hvis en aktivitet utføres i henhold til en tillatelse gitt av en offentlig myndighet og forutsetningene for tillatelser er fremdeles til stede.

Hva som ligger i «forringelse» må vurderes ut fra målet i § 4. Begrepet er knyttet opp til naturtypen som sådan, ikke den enkelte forekomst. Ikke enhver mindre nedgang i utbredelse eller kvalitet omfattes. Og begrepet «forringelse» innebærer at naturlige endringer ikke omfattes.

Om det er tale om «forringelse» kan være en vanskelig vurdering for den enkelte. Siden tillatelser fra offentlige myndigheter trer istedenfor aktsomhetsplikten, vil aktsomhetsplikten særlig ha sitt virkeområde ved aktiviteter som utføres uten at myndighetene er involvert. Hvis det er utarbeidet veiledningsmateriale for bærekraftig bruk av forekomster av utvalgte naturtyper, vil den enkelte kunne legge dette til grunn for sin håndtering av en forekomst av en utvalgt naturtype. Er det imidlertid tale om at en forekomst blir helt ødelagt, kan det fort være tale om forringelse hvis det ikke er mange forekomster igjen av naturtypen. For den enkelte vil det imidlertid være vanskelig å vurdere hvilken verdi denne enkeltforekomsten har i forhold til naturtypen totalt sett. Aktsomhetsplikten vil i et slikt tilfelle innebære at man kontakter myndighetene for nærmere veiledning. Ofte vil det imidlertid i slike tilfeller gjelde en eller annen form for tillatelsesordning, slik at spørsmålet ikke kommer på spissen for den enkelte bruker. Det vises også til de særskilte bestemmelser for landbruksvirksomhet i §§ 54 og 55.

På grunn av aktsomhetspliktens generelle karakter og behovet for veiledning til private om praktiseringen, foreslås at overtredelse av bestemmelsen ikke er straffbelagt.

Ordningen med utvalgte naturtyper forutsettes gjennomført gjennom kommuneplanleggingen og myndighetsutøving innenfor de aktuelle sektorene. Dette fremgår særlig av § 53 annet leddførste punktum. Denne bestemmelsen har karakter av en bindende retningslinje for skjønnsutøving etter annet lovverk og for forvaltning av det offentliges egne faste eiendom. Den inneholder ingen selvstendig vedtakshjemmel, men bygger på at det foreligger reguleringshjemler i andre lover, ev. selve naturmangfoldloven (f.eks. §§ 22, 29 eller 30). Særlig aktuell er plan- og bygningsloven – både planbestemmelsene og byggebestemmelsene – men også tillatelsesordninger i andre lover.

Bestemmelsen bygger på at det ved tolkning og skjønnutøvelse etter disse regelverk er rom for vektlegging av naturverdier. Skulle det oppstå strid mellom dette skjønnsrommet etter annen lov og naturmangfoldloven, vil det bero på alminnelige tolkningsprinsipper anvendt på det konkrete tilfelle, hva som er løsningen. Målet må imidlertid være at denne typen motstrid løses når lover utformes. Det kan også være motstrid mellom forskrifter gitt med hjemmel i annen lov, og naturmangfoldloven. Særlig kan det være regler om tildeling av tilskudd der myndighetene er bundet til å gi tilskudd hvis nærmere bestemte vilkår er oppfylt. Det er myndighetenes oppgave å finne løsninger ved revisjon av slike regler, slik at regelverket harmonerer.

Bestemmelsen gjelder «ved utøving av offentlig myndighet». Dette omfatter å gi forskrifter og treffe enkeltvedtak, herunder gi eller nekte tilskudd. Både tilskudd til positive tiltak for den utvalgte naturtypen, som f.eks. skjøtsel, og tilskudd til inngrep i utvalgte naturtyper omfattes. Bestemmelsen omfatter imidlertid ikke utforming av offentlige budsjetter eller avtaler med næringslivet, slik som jordbruksavtalen eller reindriftsavtalen. I slike sammenhenger vil det imidlertid være naturlig at det i utformingen av virkemiddelbruken tas høyde for særskilte miljøutfordringer. Det innebærer at resultatet av slike forhandlinger ikke bør stenge for at tilskuddsordninger senere utformes slik at utvalgte naturtyper kan vektlegges i tråd med reglene i naturmangfoldloven.

Bestemmelsen gjelder også ved det offentliges forvaltning av egen fast eiendom. For omtalen av dette begrepet vises til merknadene til § 7.

At det skal tas «særskilt hensyn» innebærer at hensynet til den utvalgte naturtypen skal veie tungt i skjønnsutøvelse eller i utformingen av regelverket. Dette innebærer imidlertid ikke at det i alle tilfeller skal ha avgjørende betydning. Her kan det oppstå mål- og interessekonflikter som tilsier at enkeltforekomster av en utvalgt naturtype må ofres.

Det «hensynet» som skal tas, er at den beslutningen som den aktuelle myndighet treffer, ikke fører til forringelse av naturtypens utbredelse og forekomstenes økologiske tilstand. Med en naturtypes økologiske tilstand menes status og utvikling for funksjoner, struktur og produktivitet i en naturtypes lokaliteter sett i lys av aktuelle påvirkningsfaktorer, jf. definisjonen i § 3 bokstav s. Etter tredje ledd skal vurderingen bl.a. gjøres i perspektivet av hvor viktig den aktuelle forekomsten er i forhold til totalen av forekomster av naturtypen i Norge, jf. nedenfor.

Av § 52 første ledd følger at ordningen med utvalgte naturtyper er et tiltak for å fremme målet i § 4. Bestemmelsen i § 53 må også leses i lys av § 14, slik at det foretas en avveining mot andre viktige samfunnsinteresser ved beslutninger som berører forekomster av utvalgte naturtyper.

Å ta hensyn innebærer ikke nødvendigvis at tiltak må nektes gjennomført. Det kan ofte være tilstrekkelig at myndighetene setter nærmere vilkår for gjennomføringen av et tiltak.

Om begrepet «forringelse» vises også til omtalen under første ledd.

Bestemmelsen i annet ledd innebærer at det av beslutningen må gå frem hvordan hensynet til naturtypen er vektlagt og ivaretatt, eller hvilke andre hensyn som ev. har veid tyngre.

Av annet ledd annet punktum følger at konsekvensene for den utvalgte naturtypen skal klarlegges, hvis det vurderes å gi tillatelse til inngrep i en forekomst av naturtypen. Det siktes her ikke til en ordinær konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven, men til en enklere vurdering av konsekvensene for naturtypens utbredelse og tilstand for å kunne gjøre en faglig begrunnet avveining etter første punktum. I tråd med prinsippet i § 11 vil det være tiltakshaveren som har ansvaret for å få utarbeidet analysen, mens den aktuelle myndigheten har ansvar for å sørge for at analysen foreligger når vedtak treffes, og at den inneholder tilstrekkelig med opplysninger for å foreta den vurderingen som kreves. En slik konsekvensanalyse kan etter forholdene gi et grunnlag for å knytte vilkår til tillatelsen. I byggesaker vil plikten til å vurdere konsekvensene etter naturmangfoldloven § 53 annet og tredje ledd følge av forskrift til plan- og bygningsloven §§ 28 – 8 og 29 – 10. Slik loven er utformet fremgår alle tiltakshavers plikter av loven selv. Søknaden kan bare avslås under henvisning til regler gitt i eller i medhold av den, jf. § 21 – 4. Kravene til dokumentasjon og saksbehandling følger likeledes av loven selv. Forvaltningsloven er gjort særskilt gjeldende, jf. § 1 – 9 første ledd. En særskilt hjemmel for pålegg i naturmangfoldsloven vil imidlertid ikke få direkte anvendelse i byggesaken.

For tiltak som konsekvensutredes etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven vil kravene som stilles i § 53 annet ledd annet punktum være oppfylt, forutsatt at konsekvensutredningen omfatter følgene for naturtypen.

Det er konsekvensene for naturtypen som må klarlegges. Viser analysen at et tiltak ikke har nevneverdige konsekvenser for den aktuelle forekomsten, behøver man ikke å gå videre for å se på konsekvensen for naturtypen totalt. Viser den første analysen derimot at forekomsten blir ødelagt eller forringet, blir neste trinn i analysen at man ser på hvilken betydning bortfallet av denne forekomsten har for naturtypen som helhet, jf. også tredje ledd.

Etter annet ledd tredje punktum kan Kongen gi nærmere forskrift om konsekvensanalysen. Forskriften kan gjelde både «utføring» og «behandling». Å gi forskrift om «utføring» kan innbære at forskriften konkretiserer hvilke tiltak og hvilke naturtyper det kreves konsekvensanalyse for. Dessuten kan forskriften gi bestemmelser om innholdet i analysen. Forskrift om «behandling» av søknaden kan f.eks. gi bestemmelser om høring, innsyn og andre saksbehandlingsregler. Det vil f.eks. være naturlig at det kreves at saken forelegges for miljømyndighetene på det aktuelle nivå.

Tredje leddførste punktumgir nærmere veiledning om avveiningene ved tiltak som berører en forekomst av en utvalgt naturtype.

For det første klargjøres at den enkelte forekomst ikke må betraktes isolert, men ut fra hvilken verdi forekomsten har i forhold til øvrige forekomster av naturtypen. Gjøres en slik vurdering på kommunalt nivå, kan det f.eks. gjøres et politisk valg slik at en forekomst ofres, samtidig som kommunen går inn for at en eller flere andre bevares. Har kommunen kun en forekomst av naturtypen, må verdien ses i et større regionalt eller nasjonalt perspektiv.

For det andre kan det være avgjørende for vurderingen om det kan etableres eller utvikles en tilsvarende forekomst på et annet sted. Finnes allerede en slik forekomst, vurderes forekomstene opp mot hverandre etter første setningsdel, jf. foran. Det kan imidlertid finnes forekomster som ikke er av like god kvalitet som den som ofres, men som – enten naturlig eller ved hjelp av visse tiltak – kan utvikles til en likeverdig forekomst. Dette kan oftere bli tilfelle enn at en forekomst etableres helt på nytt. Slik nyetablering kan i praksis være vanskelig å få til, og kan være faglig krevende.

Avveiningene etter tredje ledd skal gå frem av den aktuelle beslutningen.

Satses det på å skaffe en alternativ forekomst, må det være en forutsetning at de viktigste restaureringstiltak, eller andre tiltak for ivaretakelse, er gjennomført eller igangsatt før den andre lokaliteten bygges ut.

For å kunne gjøre vurderingen av inngrep i en forekomst i forhold til naturtypen totalt i Norge, er det nødvendig at data oppdateres og gjøres tilgjengelig. Regler om dette foreslås i § 56.

Etter tredje ledd annet punktum kan tiltakshaveren pålegges å bære kostnader ved å ivareta, opprette eller utvikle en forekomst av en utvalgt naturtype, som et kompenserende tiltak for at det tillates å gjøre et vesentlig inngrep i en annen forekomst. Det er i samsvar med prinsippet i § 11. Det kreves imidlertid at det foretas en rimelighetsvurdering, jf. formuleringen «rimelige kostnader». Hva som er rimelig må vurderes ut fra tiltakets omfang, hvilken byrde et slikt pålegg vil innebære for tiltakshaveren, tiltakets karakter, f.eks. den konkrete samfunnsnytten av tiltaket, og konsekvensene for naturtypen. En slik rimelighetsvurdering følger også av selve prinsippet i § 11, jf. merknadene til den bestemmelsen.

Fjerde ledd avklarer forholdet til rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven. Av § 53 annet ledd første punktum følger at også kommunen i sin myndighetsutøving skal ta «særskilt hensyn til forekomster av en utvalgt naturtype slik at forringelse av naturtypens utbredelse og forekomstenes økologiske tilstand unngås». Kommunen kan likevel komme til at andre hensyn veier tyngre i en konkret sak enn hensynet til en utvalgt naturtype (jf. § 14 om avveining mot andre viktige samfunnshensyn), eller at hensynet til en utvalgt naturtype kan ivaretas innenfor rammen av den planen kommunen vil vedta. Hensynet til den utvalgte naturtypen blir da avklart i planprosessen, der statlige myndigheter forutsettes å være involvert. Også § 53 annet ledd annet punktum og § 53 tredje ledd vil gjelde i planprosessen.

Blir det på en slik måte tatt endelig stilling til arealbruken for en forekomst av en utvalgt naturtype, vil planen gi rammene for forvaltningen, ikke lenger første til tredje ledd i § 53. Det innebærer ikke nødvendigvis at planen avklarer hele forvaltningen. Er det f.eks. nødvendig med skjøtsel for å ivareta en forekomst av en utvalgt naturtype, vil det ikke følge noen plikt til dette av en plan etter plan- og bygningsloven. Planen må i så fall suppleres med andre virkemidler. Det følger av formuleringen i fjerde ledd at planen «går foran reglene i første til tredje ledd» det vil si at det som planen har tatt stilling til, ikke lenger reguleres av første til tredje ledd. For det som planen ikke tar stilling til, f.eks. aktiv forvaltning, gjelder reglene på vanlig måte. Første til tredje ledd kan også komme supplerende inn når tiltak skal gjennomføres i henhold til planen.

Det kreves at planen «avklarer arealbruken for en forekomst av en utvalgt naturtype». Hvis forekomsten inngår i en større plan av en slik overordnet karakter at det ikke uttrykkelig er tatt stilling til forekomsten av den utvalgte naturtypen, gjelder ikke § 53 fjerde ledd. Bl.a. vil kategorien LNF-område i kommuneplanens arealdel normalt ikke være spesifikk nok.

§ 53 fjerde ledd innebærer ikke at kommunen må lage en slik konkret plan som det der er tale om, men gjøres det ikke, gjelder første til tredje ledd fullt ut.

Dersom det skulle oppstå tilfeller knyttet til skogbruks- eller jordbrukstiltak som vil berøre forekomster av utvalgte naturtyper der en arealplan etter plan- og bygningsloven «avklarer arealbruken for en forekomst av en utvalgt naturtype», jf. § 53 fjerde ledd, vil det heller ikke gjelde noen meldeplikt etter §§ 54 første ledd og 55 første ledd. Hvis forekomsten inngår i en større plan av en slik overordnet karakter at det ikke uttrykkelig er tatt stilling til forekomsten av den utvalgte naturtypen, gjelder imidlertid ikke § 53 fjerde ledd. Bl.a. vil kategorien LNF-område i kommuneplanens arealdel normalt ikke være spesifikk nok.

I forhold til planer som er vedtatt før en naturtype fikk status som utvalgt, gjelder ikke fjerde ledd. Det vil si at reglene i § 53 første til tredje ledd må følges.

I en del tilfeller vil det foreligge en eldre reguleringsplan som ikke ivaretar hensynet til den utvalgte naturtypen. Skulle det i et slikt tilfelle komme en søknad om f.eks. byggetillatelse som er i samsvar med planen, må kommunen etter normen i § 53 annet ledd vurdere om forekomsten kan oppgis uten at det vil resultere i «forringelse av naturtypens utbredelse og forekomstenes økologiske tilstand». Det kan også være aktuelt å stille nærmere krav til bygningens konkrete plassering. Videre kan det være aktuelt å stille vilkår om erstatningsområde, jf. § 53 tredje ledd. Krav til plassering følger av plan- og bygningsloven § 29 – 4. Krav til ivaretakelse av utvalgte naturtyper følger ikke direkte av bestemmelsen. Muligheten for kommunen til å vektlegge utvalgte naturtyper ved vurdering av plassering vil følge av forskrift til plan- og bygningsloven, jf. § 29 – 10. Det kan også være aktuelt for kommunen å vedta midlertidig dele- og byggeforbud etter § 13 – 1 i ny plandel i plan- og bygningslov og omregulere området. I et slikt tilfelle kan det oppstå et erstatningskrav for ev. prosjekteringsutgifter fra tiltakshaveren. En mulighet er også at departementet kaller en slik plan tilbake etter § 12 – 13 i plandelen.

Uansett vil det være en stor fordel om kommunen avklarer arealbruken for forekomster av utvalgte naturtyper i plan, når forskrift om utvalgte naturtyper er vedtatt.

En del kommuner har påpekt at det kan oppstå tvil om forvaltningen av naturtyper som kommunen har kartlagt, men som ikke er valgt ut ved forskrift gitt av Kongen etter § 52. Noen kommuner frykter at forvaltningen av slike vil bli nedprioritert. Femte ledd åpner derfor for at kommuner som ønsker det, kan gi regimet med utvalgte naturtyper anvendelse på andre naturtyper som kommunen har kartlagt. En slik forskrift vil altså si noe om hvordan kommunen har tenkt å bruke sin myndighet etter det regelverket kommunen forvalter. Reglene i §§ 53, 54 og 55 vil da i tillegg til de nasjonalt utvalgte naturtypene, også gjelde for de naturtyper som kommunen selv velger ut.

Bestemmelsen åpner ikke for at kommunen kan binde andre myndigheter til å følge regimet i naturmangfoldloven kap. VI for de kommunalt utvalgte naturtypene, jf. formuleringen «kommunens forvaltning». Vil kommunen ha mer bindende regler, bør kommunen avklare arealbruken for konkrete forekomster gjennom planbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Det utvidete regime vil videre bare gjelde for den aktuelle kommunen.

Saksbehandlingsregelen for en forskrift etter femte ledd vil følge reglene i forvaltningsloven.

Sjette ledd gir en regel om skjøtsel, bl.a. med sikte på truete naturtyper i jordbrukslandskapet som forutsetter skjøtsel for å bli ivaretatt. I disse sakene er det viktig at det etableres et samarbeid mellom det offentlige og den enkelte grunneier. Der det offentlige ser et behov for skjøtselstiltak og grunneier ønsker å utføre skjøtselen, bør det offentlige inngå avtale med grunneier om skjøtsel av den aktuelle forekomsten av naturtypen. Skjøtselen kan også gjennomføres av statlige eller kommunale organer, ev. ved et samarbeid dem imellom, men bare etter avtale med grunneieren. Særlig ved jord- og skogbruksvirksomhet vil et slikt samarbeid kunne inngå i utarbeidelsen av henholdsvis miljøplan og skogbruksplan. Bestemmelsen pålegger verken grunneieren eller det offentlige noen rettsplikt til å foreta skjøtsel, men tjener til å understreke skjøtsel som en oppgave av betydning for å opprettholde utvalgte naturtyper. Skjøtsel som innebærer inngrep i grunneierens eller rettighetshaverens rettigheter kan ikke utføres med hjemmel i denne bestemmelsen med mindre grunneieren samtykker. Midler avsatt i handlingsplanen kan benyttes til denne typen skjøtsel.

Til § 54 (meldeplikt for skogbrukstiltak)

Bestemmelsen omhandler rettsvirkningene av utvalgte naturtyper for skogbrukstiltak som ikke er avhengig av tillatelse. Innholdet svarer i det vesentlige til NOU 2004: 28 § 52, men det innføres ikke en ordning med skogbruksplan, og virkemidlene er knyttet klarere opp til skogbruksloven. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett. Det vises til kap. 13.7.6.

Etter første punktumetableres en meldeplikt for skogbrukstiltak som berører forekomster av utvalgte naturtyper. Reglene i § 54 gjelder ikke for tiltak som trenger tillatelse etter annet regelverk. Slike tilfeller fanges opp av den aktuelle tillatelsesordning, som anvendes side om side med reglene i naturmangfoldloven § 53 og naturmangfoldlovens generelle bestemmelser om bærekraftig bruk.

Selv om det ikke følger direkte av bestemmelsen, legges det opp til at grunneier og rettighetshaver vil bli underrettet av fylkesmannen eller vedkommende kommune at de har kjente forekomster av utvalgte naturtyper på sin eiendom. Dette for å sikre at grunneier og rettighetshaver får tilstrekkelig kjennskap til ordningen.

Meldeplikten gjelder uavhengig av om det er private eller offentlige eiere som skal forestå virksomheten.

Tiltaket skal meldes til kommunen, som også etter skogbrukslova § 11 er mottaker av meldeplikt når den etableres etter skogbrukslova. Naturmangfoldloven fastsetter ingen frist for kommunens tilbakemelding, men slik frist kan fastsettes når det gis forskrift om en utvalgt naturtype i skog. Normalt vil det av hensyn til næringen være hensiktsmessig at det fastsettes en slik frist, f.eks. på tre uker. Tiltak kan ikke gjennomføres uten tilbakemelding, det vil si at kommunen ikke stilltiende kan la tiltaket gå sin gang, jf. annet punktum.

Kommunen skal vurdere tiltaket etter reglene i § 53 annet og tredje ledd. Det vises til omtalen av disse bestemmelsene ovenfor. Kommunens vurdering av meldeplikten er «utøving av myndighet» etter § 53 annet ledd, slik at de vurderingsmomentene som fremgår av § 53 annet og tredje ledd gjelder.

Det følger av fjerde punktum at kommunen kan nekte tiltaket eller gi nærmere pålegg om hvordan tiltaket skal gjennomføres der et tiltak kan medføre «forringelse» av naturtypens utbredelse og forekomstens økologiske tilstand.

Begrepet «forringelse» er knyttet opp til naturtypen som sådan. Det betyr at naturtypenes forekomster totalt sett skal opprettholdes på lang sikt. I tilfeller der en naturtype omfatter flere lokaliteter med god økologisk tilstand, kan det i større grad tillates at en enkelt forekomst får redusert tilstand enn dersom en naturtype har få gjenværende forekomster med økologisk god tilstand, eller få forekomster innenfor et avgrenset område. I sistnevnte tilfelle skal det i mindre grad åpnes for å tillate inngrep/bruk av en enkeltforekomst. Begrepet «forringelse» innebærer at naturlige endringer ikke omfattes.

Foreligger det en forringelse «kan» kommunen nekte tiltaket. Desto mer inngripende tiltak eller bruken er og desto større konsekvensene er for naturtypen, desto større grunn er det for kommunen å nekte tiltaket eller sette nærmere vilkår for tiltaket.

I fjerde punktum siste del fremgår det at vedtak av kommunen skal gjennomføres i samsvar med reglene i skogbrukslova § 6 fjerde ledd eller § 8 annet ledd. Det innebærer at de vedtak kommunen fatter i de tilfeller det foreligger en forringelse av utvalgte naturtyper må ligge innenfor handlingsnormen i skogbrukslova om å nekte eller sette vilkår for «å hindre store negative effektar på miljøverdiane» (§ 6 fjerde ledd) eller som «kan få uheldige verknader for miljøverdiane». Det innebærer at det ikke kan legges opp til et beskyttelsesnivå som vil medføre at eksisterende næringsvirksomhet må opphøre. Men i skog kan det legges føringer for bærekraftig bruk på mindre deler av områder i skog (den utvalgte naturtypen), slik det er hjemmel til i dag etter skogloven. Ordningen vil ikke omfatte større arealer av produktiv skog.

Dersom det er nødvendig med et beskyttelsesnivå for en naturtype på et nivå som innebærer at pågående næringsvirksomhet må opphøre eller blir vesentlig vanskeliggjort, vil områdevern i lovkap. V i naturmangfoldloven være det aktuelle virkemidlet.

Til § 55 (meldeplikt for jordbrukstiltak)

Bestemmelsen omhandler rettsvirkningene av utvalgte naturtyper for jordbrukstiltak som ikke er avhengig av tillatelse. Innholdet svarer i det vesentlige til NOU 2004: 28 § 53, men rekkefølgen mellom andre og tredje ledd er byttet om. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett. Det vises til kap. 13.7.6.

Etter første leddførste punktumetableres en meldeplikt for jordbrukstiltak som berører forekomster av utvalgte naturtyper. Reglene i § 55 gjelder ikke for tiltak som trenger tillatelse etter annet regelverk, som f.eks. landbruksvei eller nydyrking. Slike tilfeller fanges opp av den aktuelle tillatelsesordning, som anvendes side om side med reglene i naturmangfoldloven § 53 og naturmangfoldlovens generelle bestemmelser om bærekraftig bruk.

Med «jordbrukstiltak som berører forekomster av utvalgte naturtyper» menes i denne sammenheng tiltak som gjennomføres som en del av jordbruksvirksomhet og som er egnet til å endre karakteren eller omfanget av en forekomst av en utvalgt naturtype. Det kan f.eks. være tale om tilsåing, gjødsling, m.m.

Passivitet omfattes ikke. Det vil si at hvis f.eks. gjengroing truer en forekomst av en utvalgt naturtype, vil dette måtte fanges opp gjennom andre virkemidler enn reglene i § 55.

Selv om det ikke følger direkte av bestemmelsen legges det opp til at grunneier og rettighetshaver vil bli underrettet av fylkesmannen eller vedkommende kommune at de har kjente forekomster av utvalgte naturtyper på sin eiendom. Dette for å sikre at grunneier og rettighetshaver får tilstrekkelig kjennskap til ordningen.

Meldeplikten gjelder uavhengig av om det er private eller offentlige eiere som står for virksomheten.

Tiltaket skal meldes til kommunen. Naturmangfoldloven fastsetter ingen frist for kommunens tilbakemelding, men slik frist kan fastsettes når det gis forskrift om en utvalgt naturtype i jordbrukets kulturlandskap. Normalt vil det av hensyn til næringen være hensiktsmessig at det fastsettes en slik frist, f.eks. på tre uker. Tiltak kan ikke gjennomføres uten tilbakemelding, det vil si at kommunen ikke stilltiende kan la tiltaket gå sin gang, jf. annet punktum.

Kommunen skal vurdere tiltaket etter reglene i § 53 annet og tredje ledd. Det vises til omtalen av disse bestemmelsene ovenfor. Kommunens vurdering av meldeplikten er «utøving av myndighet» etter § 53 annet ledd, slik at de vurderingsmomentene som fremgår av § 53 annet og tredje ledd gjelder.

Det følger av fjerde punktum at kommunen kan nekte tiltaket eller gi nærmere pålegg om hvordan tiltaket skal gjennomføres der et tiltak kan medføre forringelse av naturtypens utbredelse og forekomstens økologiske tilstand. Der det foreligger en forringelse er det en forutsetning for vedtaket at det er i samsvar med forskrift etter jordlova § 11 første ledd. For de vurderinger som skal legges til grunn ved slike vedtak vises det til omtalen av meldeplikt for skogbrukstiltak i § 54.

Ordningen med utvalgte naturtyper bygger generelt på at virkemidlene fra sektorlovene brukes for å sette de nødvendige vilkår, ev. begrensninger til tiltak. Jordlova hjemler forskrifter for å sikre miljøforsvarlig drift av jordbruksareal (§ 11 første ledd). Det er foreslått at hensynet til utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven nevnes uttrykkelig blant de hensyn som kan begrunne forskrift. Det tas sikte på at slik forskrift utarbeides når en naturtype i jordbrukets kulturlandskap får status som utvalgt. Dette vil øke forutsigbarheten for jordbrukere og kan gi mer konkret veiledning for hvordan forekomstene av utvalgte naturtyper skal håndteres innenfor rammene av en bærekraftig drift.

For flere naturtyper i jordbrukets kulturlandskap vil aktiv skjøtsel eller fortsatt hevd av de ulike lokalitetene være en viktig forutsetning for ivaretakelse av naturtypene. I disse tilfellene bør staten sørge for en samordnet virkemiddelbruk som bidrar til å ta vare på naturtypene.

Annet ledd slår fast at eiere eller brukere av jordbrukseiendommer istedenfor å melde det enkelte tiltak kan be kommunen om en spesifikk godkjenning av deres miljøplan. Dette forutsetter nok at det er utarbeidet miljøplan både på trinn I og trinn II. Trinn I er relatert til en kartlegging av eiendommen der det bl.a. pekes ut områder som er viktige for biologisk mangfold (forskr. 15. januar 2003 nr. 54 om miljøplan § 4 første ledd nr. 1) og det lages en plan for tilpasning av tiltak til miljøforholdene (§ 4 første ledd nr. 4). Det andre trinnet er knyttet til særskilte miljøformål i jordbruket, og skal inneholde mål for foretakets miljøinnsats, planer for tiltak som skal fremme særskilte miljøformål og dokumentasjon på gjennomføring av tiltak (§ 4 annet ledd).

For kommunens godkjenning av en miljøplan gjelder reglene i § 53 annet og tredje ledd. Det vil si at kommunen må se til at hensynet til utvalgte naturtyper ivaretas i planen.

Foreligger en slik godkjent plan der hensynet til forekomster av utvalgte naturtyper er innarbeidet, trenger jordbrukeren ikke å melde det enkelte tiltak etter reglene i første ledd.

Til § 56 (kunngjøring og klage)

Bestemmelsen omhandler kunngjøring av beslutninger om inngrep, en saksbehandlingsregel ved klage, og en rapporteringsplikt for kommunene. Bestemmelsen bygger på NOU 2004: 28 § 54, men forslaget om lovfesting av rapporteringsplikten er ny, og bestemmelsen om miljøvedtaksregisteret er foreslått flyttet til § 68. Det foreslås også at kunngjøring etter annen lov kan være tilstrekkelig. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett. Det vises til kap. 13.7.11

Det er viktig at beslutninger om inngrep i utvalgte naturtyper blir kjent. Første punktum lovfester derfor en plikt til kunngjøring av slike vedtak. Plikten påligger den myndighet som har tillatt tiltak i forekomster av utvalgte naturtyper. En slik kunngjøring og offentliggjøring er i tråd med prinsippene i miljøinformasjonsloven. Følger det et pålegg om kunngjøring av annen lov, kan kunngjøringen skje på den måten den andre loven fastsetter. Men det skal også da fremgå av kunngjøringen at vedtaket innebærer at det tillates tiltak i en forekomst av en utvalgt naturtype.

Av § 68 følger at hvis det opprettes et miljøvedtaksregister, så vil vedtak om å tillate inngrep i forekomster av utvalgte naturtype falle inn under den type vedtak som skal registreres i registeret.

Det forvaltningsorganet som treffer vedtaket, vil enten være kommunen eller forvaltningsmyndigheter etter de aktuelle lovene som setter krav om tillatelse. En ev. klage vil dermed ofte være rettet til overordnet sektormyndighet. Etter annet ledd skal klagen forelegges for overordnet miljøvernmyndighet, siden klagebehandlingen normalt vil føre til at det tas endelig standpunkt til hva som skal skje med den aktuelle forekomsten. «Overordnet» miljøvernmyndighet vil si den miljøvernmyndighet som er overordnet den som har vært inne i prosessen i første instans.

Bestemmelsen i annet ledd etablerer ingen ny klageadgang, kun en saksbehandlingsregel i forhold til klagesaker som reguleres etter annet lovverk, jf. formuleringen «etter ellers gjeldende regler».

For å kunne overvåke den totale tilstanden for utvalgte naturtyper i Norge, er det nødvendig å ha en samlet oversikt over vedtak som tillater inngrep. En slik oversikt er også viktig for å kunne vurdere om en forekomst av en utvalgt naturtype innebærer en «forringelse av naturtypens utbredelse og forekomstenes økologiske tilstand». Dette vil avhenge av hvordan den totale utviklingen for naturtypen er. Til dette er det ikke bare viktig at vedtak der det tillates inngrep blir kjent og registreres. En slik registrering vil f.eks. ikke fange opp utviklinger som ikke skyldes negative inngrep. Det er derfor helt sentralt at kommunene rapporterer om forekomstene som sådan, ikke bare om hva som er tillatt eller ikke tillatt i disse.

Det tas sikte på at slik rapportering skjer gjennom de alminnelige rapporteringskanalene mellom stat og kommune, jf. tredje ledd. Rapporteringen det her siktes til er bruken av det nasjonale informasjonssystemet KOSTRA, der kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder blir registrert og sammenstilt for å gi relevant informasjon til beslutningstakere både nasjonalt og lokalt. Informasjonen skal gi bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring, og herunder gi grunnlag for å vurdere om nasjonale mål oppnås. Myndighetene etter loven vil måtte gi nærmere veiledning om hvordan slik rapportering skal skje.

Kapittel VII Genetisk materiale

Til § 57 (forvaltning av genetisk materiale)

Paragrafen bygger på forslaget i NOU 2004: 28 § 55, men er endret på flere punkter. Bestemmelsen slår fast at staten har forvalteransvaret for genetisk materiale. Videre synliggjør bestemmelsen hvilke hensyn som skal ivaretas gjennom forvaltningen av genetisk materiale. Bestemmelsen er omtalt i kap. 15.7.

Bestemmelsen slår fast at genetisk materiale tilhører fellesskapet i Norge. Dette fellesskapet utgjør både det norske folket, det samiske folket og andre innbyggere i Norge. Bestemmelsen sier også at det er staten som er ansvarlig for forvaltningen av det genetiske materialet i Norge. Hensikten med å slå fast dette er å tydeliggjøre statens styrings- og håndhevingsrett til genetisk materiale.

Om begrepet «genetisk materiale» vises det til definisjonen i og merknadene til § 3 bokstav f.

Bestemmelsen sier at det genetiske materialet er en felles ressurs som «tilhører fellesskapet i Norge», jf. første punktum. Dette er ment å ha samme innhold som utvalgets begrep «felles ressurs». Begrepet «fellesskapet» skal tas i vid betydning og sikter til allmennheten, eller fellesskapet i samfunnet, i et lokalt, nasjonalt og internasjonalt perspektiv, og til fellesskap på tvers av generasjoner. I henhold til bestemmelsen må følgelig hensyn til fremtidig bruk av det genetiske materialet tillegges betydelig vekt. Begrepet «felles» innebærer også at ingen i utgangspunktet har noen enerett til genetisk materiale ut fra eierskap til det biologiske materiale. Forvaltningen av det genetiske materiale skal i størst mulig utstrekning bidra til at genetisk materiale forblir en felles ressurs også i fremtiden. Bestemmelsen er ikke til hinder for at det kan søkes om f.eks. patenter eller andre immaterialrettigheter på oppfinnelser som inneholder genetisk materiale.

Det følger av annet punktumat utnyttingen av genetisk materiale skal være «til mest mulig gagn for miljø og mennesker». «Utnyttingen» må her forstås i vid forstand, slik at det også omfatter selve uttaket av det genetiske materialet og eventuell etablering av immaterialrettigheter. Det vil være i samsvar med formålet at uttak av genetisk materiale kan bidra til økt kunnskap om det biologiske mangfoldet, og på den måten bidra til vern og bærekraftig bruk, jf. de to første hovedmålene for biomangfoldkonvensjonen og loven § 1.

Med «til mest mulig gagn for miljø og mennesker» siktes det bl.a. til tilrettelegging for utveksling av genetisk materiale som er viktig for matvaresikkerhet, helseformål og tilrettelegging for næringsutvikling og verdiskaping. Det er ikke noe skarpt skille mellom «til gagn for miljø» og «til gagn for mennesker». Bevaring og bærekraftig bruk av biologisk og genetisk mangfold vil også komme mennesker til gode. I en forvaltning «til gagn for miljø og mennesker» ligger dessuten at tradisjonell kunnskap om genetisk materiale som kan bidra til bevaring og bærekraftig bruk, ivaretas og videreføres i størst mulig grad, jf. biomangfoldkonvensjonen art. 8 (j). Samtidig er det et formål å respektere urfolks og lokalbefolkningens tradisjonelle bruk av biologisk materiale.

Hensynet til hensiktsmessig fordeling av fordeler ved bruk av genetisk materiale skal også vektlegges i forvaltningen av det genetiske materialet i Norge, jf. annet punktum. Prinsippet er sentralt både som det tredje hovedformålet i biomangfoldkonvensjonen og i FAO-traktaten om plantegenetiske ressurser.

Ifølge annet punktum skal utnyttingen også skje på en slik måte at «urfolks og lokalbefolknings interesser ivaretas». Referansen til urfolks og lokalbefolkningers interesser reflekterer den stilling disse interessene har i biomangfoldkonvensjonen, jf. særlig art. 8 (j) og 10 (c). Gjenstand for statenes forpliktelser etter konvensjonen art. 8 (j) er å respektere, bevare og opprettholde urfolks og lokalsamfunnenes «kunnskaper, innovasjoner og praksis», også kalt for tradisjonell kunnskap, som er forenlig med bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold. Kravet innebærer at bruk av urfolks og lokalbefolkningers tradisjonelle kunnskap i forbindelse med uttak og utnyttelse av genetiske materiale, samt etablering og ivaretakelse av immaterielle rettigheter skal skje på en måte som ivaretar urfolks og lokalbefolkningers interesser knyttet til tradisjonell kunnskap og bruk. Dette innebærer ingen forpliktelse til å tilgodese spesifikt urfolks og lokalbefolkningens interesser når disse ikke knytter seg til tradisjonell kunnskap og bruk.

Partsmøtet for biomangfoldkonvensjonen vedtok i 2002 internasjonale retningslinjer, de såkalte Bonn Guidelines, som er frivillige retningslinjer for gjennomføringen av biomangfoldkonvensjonens bestemmelser om tilgang til og fordeling av fordeler fra bruk av genetiske ressurser. I retningslinjene blir det lagt vekt på å involvere urfolk og lokalbefolkning i beslutningsprosesser som gjelder uttak av genetisk materiale og fordeling av fordeler dersom uttaket av det biologiske materialet og utnyttelsen av det genetiske materialet baserer seg på bruk av urfolks og lokalbefolkningens tradisjonelle kunnskap. Det heter i paragraf 48 i Bonn ­Guidelines at fordelingen av fordeler skal skje likeverdig mellom de som har bidratt til bl.a. å forvalte, utvikle og kommersialisere ressursen, inkludert urbefolkning og lokalsamfunn.

Norge har videre ratifisert ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Etter konvensjonen har urfolk rett til deltakelse i forvaltningen av naturressurser i deres landområder. ILO-konvensjonen legger opp til at urfolk skal gis en reell deltakelse og innflytelse i beslutningsprosesser, f.eks. gjennom å bli konsultert i saker som kan få direkte betydning for dem. I St. meld. nr. 28 (2007 – 2008) Samepolitikken slås det fast at ILO-konvensjon nr. 169 er et av grunnlagene for regjeringens samepolitikk: «staten er forpliktet til å respektere klart uttrykte ønsker fra urfolk når det skal treffes særlige tiltak som kan berøre den enkelte eller urfolks institusjoner, eiendom, kultur, arbeid og miljø. I samisk sammenheng betyr dette at tiltak som berører de nevnte områdene ikke uten videre kan iverksettes i strid med klart uttrykte ønsker og prioriteringer fra samene. Det vil primært være Sametinget, som samenes folkevalgte organ som kan uttale seg forpliktende på vegne av samene».

Forvaltningen av genetisk materiale skal være til mest mulig gagn for mennesker «i både nasjonalt og internasjonalt perspektiv». I nasjonalt perspektiv vil det særlig være et formål at loven legger til rette for bruk av genetisk materiale og næringsutvikling på grunnlag av slikt materiale, og at dette skjer på en bærekraftig måte. I et internasjonalt perspektiv må oppmerksomheten særlig være rettet mot å bidra til at andre staters lovgivning om tilgang til genetisk materiale blir overholdt, at vilkår om fordeling av fordeler mellom norske aktører og andre land blir overholdt, samt å legge til rette for utveksling av genetisk materiale mellom land.

Til § 58 (uttak og utnyttelse av genetisk materiale fra naturen)

Denne bestemmelsen skiller seg fra utvalgets forslag til regulering av uttak og utnytting av genetisk materiale i NOU 2004: 28 § 58. Departementet går inn for en ordning hvor Kongen kan fastsette at det må foreligge tillatelse for å kunne ta ut genetisk materiale fra naturen. Videre gis det hjemmel for regler om urfolks og lokalbefolknings kunnskap og om fordeling av fordeler ved uttak og utnytting av genetisk materiale. Bestemmelsen er omtalt i kap. 15.8.

Hovedregelen fremgår av første ledd første punktum som sier at Kongen kan fastsette at dersom noen ønsker å ta ut biologisk materiale fra naturen i den hensikt å utnytte dets iboende genetiske materiale, må det innhentes tillatelse fra departementet. En slik tillatelsesordning vil være generell og gjelde for alle. En tillatelse vil også være nødvendig dersom noen ønsker å utnytte slikt materiale som allerede er tatt ut fra naturen. Et slikt tilfelle kan være at det biologiske materiale er tatt ut fra naturen av andre hensyn enn å utnytte dets genetiske materiale, eksempelvis til pryd. Plikten til å søke om tillatelse kan altså inntre etter at biologisk materiale er tatt ut dersom man ikke på uttakstidspunktet hadde til hensikt å utnytte dets iboende genetiske materiale. I slike tilfeller inntrer en ev. plikt til å søke om tillatelse dersom man på et senere tidspunkt ønsker å utnytte materiale som allerede er tatt ut fra naturen. Tillatelse til uttak eller videre utnytting av genetisk materiale gir ikke søkeren eksklusiv enerett. En slik eksklusiv enerett vil ikke være i samsvar med formålet i § 57. Uttak til taksonomiske formål vil ikke være omfattet av en tillatelsesordning fordi det ikke anses som å «utnytte» det genetiske materialet.

Det vises til at det er inntatt hjemler i havressurslova for å gi nærmere regler om uttak og utnyttelse av marine genressurser.

Første ledd annet punktum angir at vilkårene for en ev. tillatelse fortsatt gjelder for den som erverver materialet eller resultatene fra uttaket. Dette gjelder selv om det er gått lang tid fra uttak til utnytting og dersom det overføres flere ganger. At ervervelse av resultatene fra uttaket også omfattes, innebærer at f.eks. vilkårene for tillatelsen fortsatt gjelder ved overføring av forskningsresultater basert på det genetiske materialet. Ervervelse skal tolkes i vid forstand, slik at overføring uten vederlag av materiale eller resultater av utnyttingen av dette også omfattes.

«Fra naturen» må videre forstås slik at en ev. tillatelsesordningen bare gjelder for naturlig viltlevende arter. I dette ligger det en avgrensning mot organismer som har vært påvirket av mennesker gjennom kultivering og avl. Det er altså ikke krav om tillatelse for uttak av disse, selv om de kan sies å befinne seg i naturen, f.eks. når de har forvillet seg fra dyrket mark. Dette er presisert i tredje punktum, der det fremgår at unntak fra tillatelsesordningen også omfatter uttak til offentlige samlinger. Dette er for å sikre at innsamlingsarbeid til f.eks. Nordisk genbank, arbeid med matvaresikkerhet og tradisjonelt avls- og foredlingsarbeid i jordbruk, skog og fiskeoppdrett ikke blir hindret.

Bestemmelsens annet ledd klargjør at en ev. tillatelsesordning etter første ledd ikke innskrenker den rett eier eller annet berettiget har til å nekte tilgang til det biologiske materialet eller til grunnen der det biologiske materialet befinner seg. I dette ligger at tilegnelsen av det biologiske materiale må være lovlig. Dette medfører bl.a. at en grunneier kan nekte tilgang til materialet på sin eiendom eller stille vilkår for denne tilgangen. Et eksempel på «annet berettiget» er innehavere av immaterialrettigheter.

Annet ledd er strengt tatt ikke nødvendig da ev. andre tillatelser og privatrettslige regler gjelder side om side med tillatelsesbestemmelsen første ledd. Likevel har lovgiver valgt å synliggjøre problemstillingen i forhold til grunneiere og andre rettighetshavere.

Tredje ledd gir Kongen hjemmel til å gjøre unntak fra bestemmelsene i kapittel III om artsforvaltning ved søknad om uttak av biologisk materiale med formål om å utnytte det genetiske materiale. Dette innebærer bl.a. at Kongen ved uttak til dette formålet kan gi tillatelse til å ta ut arter som f.eks. ikke er jaktbare eller som tas ut utenfor sesong. Bakgrunnen for det er at hensynene bak bestemmelsene i lovkap. III ikke alltid er like tungt til stede dersom uttaket bare gjelder et eller noen få eksemplarer.

Etter fjerde ledd første punktum gis Kongen hjemmel til å gi forskrift om hvilke opplysninger søknaden skal inneholde. Dette kan f.eks. være hvilken kommune uttaket er planlagt gjort i, naturtypen på stedet og hva slags materiale som skal hentes ut (plantedel eller jordprøve). Videre kan den inneholde opplysninger om hvorvidt lokale eller samiske interesser blir berørt, eller om hvorvidt uttak av genetisk materiale bygger på bruk av urfolks og lokalbefolknings tradisjonelle kunnskap.

I annet punktum gis hjemmel til å kunne stille vilkår for tillatelsen etter første ledd. Eksempel på vilkår som kan stilles er at fordeler fra utnyttingen skal tilfalle staten. Andre vilkår som kan tenkes er tidsbegrensning, antall individ som kan tas ut, uttaksmetoder, opprettende tiltak hvis området det tas ut i blir skadet. Mulige fordeler, både monetære (f.eks. royalties, «milestone»-betalinger) og ikke-monetære (f.eks. forskningssamarbeid, tilgang til forskningsresultater) som stammer fra utnyttelsen av genetisk materiale, fremgår i en ikke uttømmende liste i appendiks II til Bonn Guidelines under konvensjonen om biologisk mangfold (jf. kap. 15.4.1.2). Eksempler kan være forskningssamarbeid og deling av forskningsresultater og ny kunnskap, deltakelse i produktutvikling, tilgang til databaser, kompetanseoppbygging, økonomiske gjenytelser osv.

Det følger av tredje punktum at forskriften også skal si hvordan grunneiernes, urfolks og lokalbefolkningens interesser ivaretas på en rimelig måte. I den grad disses interesser blir berørt, skal dette reflekteres i forskriften.

Det kan i forskrift stilles vilkår til videre utnytting av materiale, jf. fjerde punktum. Det vises her til § 57 annet punktum som sier «Utnyttingen skal være til mest mulig gagn for miljø og menneske i både nasjonalt og internasjonalt perspektiv, …».

En slik hjemmel tar utgangspunkt i den internasjonale rettsutviklingen på området. Partsmøtet for konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) vedtok i 2002 internasjonale retningslinjer, «Bonn Guidelines on Access to Genetic Resources and Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising Out of their Utilization», som er frivillige retningslinjer for gjennomføringen av konvensjonens bestemmelser om tilgang til og fordeling av fordeler fra utnyttelsen av genetiske ressurser. Vilkår knyttet til videre bruk av genetisk materiale er tatt med flere steder i retningslinjene samt i Appendix I «Suggested elements for material transfer agreements». Målsetningen med retningslinjene er bl.a. å veilede landene i utarbeidelsen av nasjonal lovgivning og politikk på feltet.

Verdenstoppmøtet i Johannesburg 2002 om miljø og utvikling besluttet deretter at det skulle utarbeides et internasjonalt regime under CBD, legalt bindende eller ikke, om rettferdig fordeling av fordelene som stammer fra bruken av genressurser, bl.a. basert på Bonn Guidelines. Det 7. partsmøtet for CBD opprettet som en følge av dette en arbeidsgruppe for å utvikle og fremforhandle et internasjonalt regime om tilgang til genressurser og rettferdig fordeling basert på artiklene 15 og 8j i CBD. Mandatet for arbeidsgruppen er nedfelt i vedtak VII/17 fra det 7. partsmøtet for CBD. Målsettingen er å sluttføre forhandlingene i 2010.

Ev. vilkår knyttet til videre utnytting av genetisk materiale skal konkretiseres gjennom forskrift når behovet i forhold til de internasjonale prosessene er klarlagt. Hjemmelen skal kun benyttes i tråd med denne forskriften.

Til § 59 (genetisk materiale i offentlige samlinger)

Bestemmelsen svarer i hovedsak til forslaget i NOU 2004: 28 § 59. For å avklare mulige tolkningstvil, gis det en definisjon av offentlig samling. Dessuten er det foretatt enkelte endringer av bestemmelsen om immaterialrett, og det gis hjemmel til å stille vilkår som nevnt i § 58. Bestemmelsen er omtalt i kap. 15.10.

Paragrafen regulerer uttak av genetisk materiale fra offentlige samlinger. «Samlinger» omfatter enhver oppbevaring av genetisk materiale, uansett formen det er oppbevart i, og uavhengig av om det er oppbevart sammen med data om materialet eller ikke. Det vil f.eks. si in vitro lagring, lagring av eksemplarer av planter i en genbank, eller en samling på et voksested ute. Samlinger kan finnes f.eks. i universiteter, botaniske hager, planteskoler eller rene genbanker.

Første ledd første punktum pålegger den som forvalter samlingene, å forvalte det genetiske materiale i samsvar med hensynene i § 57. Etter annet punktum har den som forvalter samlingen, i tillegg plikt til å registrere uttak av genetisk materiale fra samlingen. Opplysninger om slike uttak skal være offentlig tilgjengelig, og allmennheten skal kunne gjøre seg kjent med hva som er tatt ut av en offentlig genbank gjennom det registeret som føres. Å gjøre opplysningene «offentlig tilgjengelig» innebærer altså ingen plikt til aktivt å gjøre opplysningene kjent. Første ledd gjelder for alt materiale i samlingen, uavhengig av om materialet er omfattet av det multilaterale systemet i FAO-traktaten.

Bestemmelsen omfatter bare «offentlige» samlinger. I annet ledd er det definert som «en samling av genetisk materiale som forvaltes av eller på vegne av staten og der enhver gis tilgang på nærmere bestemte vilkår ». Hvilke samlinger som er «offentlige» må avgjøres etter en konkret vurdering av den enkelte samlings organisasjonsform. F.eks. vil samlinger av offentlig tilgjengelig materiale eiet av universiteter falle innenfor, fordi universitetene må anses som en del av statsforvaltningen i vid forstand. Også ellers der offentlige institusjoner fra flere land går sammen om å eie og forvalte samlingene, vil disse være å anse som offentlige. Svalbard globale frøhvelv faller imidlertid utenfor begrepet «offentlig samling». Frøhvelvet er et tilbud til alle verdens land om at de der kan ha et sikringslager av frø som allerede er lagret i en lokal eller regional genbank, og at hvert land skal ha eier- og disposisjonsrett over sitt innleverte frø. Departementet vurderer det slik at sikringslageret av frø på Svalbard ikke vil være en offentlig samling som faller inn under § 59, men kun et lager for oppbevaring av frø.

Reglene i kap. VII gjelder i utgangspunktet kun for uttak fra de deler av samlingene som befinner seg innenfor lovens stedlige virkeområde, jf. § 2 første ledd og annet ledd og ev. forskrift etter § 2 tredje og fjerde ledd. Samlinger eid av heleide statlige selskaper vil også omfattes av begrepet «offentlige samlinger». Materiale som en offentlig institusjon eier, men som de ikke gir enhver tilgang til på nærmere bestemte vilkår, anses ikke å være i offentlig samling.

Tredje ledd omhandler spørsmålet om immaterielle rettigheter på materiale tatt ut fra en offentlig samling. Bestemmelsen er en gjennomføring og klargjøring i norsk rett av FAO-traktaten art. 12 (3) (d), men er ikke begrenset til å gjelde materiale som er omfattet av det multilaterale systemet, se kap. 15.10. Bestemmelsen fastslår en plikt for den som har tatt ut genetisk materiale fra en norsk offentlig samling, til å avstå fra å kreve en immaterialrett på materialet, hvis en slik rett begrenser den allmenne tilgangen til materialet. Plikten gjelder ikke bare den som selv har mottatt materialet fra samlingen, men også den som senere erverver materialet, jf. formuleringen «stammer fra». Plikten gjelder både i Norge og i utlandet. Alternativet «annen rettighet» er tatt med for å klargjøre at plikten gjelder enhver rettighet med funksjoner som nevnt, uten hensyn til om den i tradisjonell juridisk språkbruk vil bli betegnet som en immaterialrett.

Bestemmelsen innebærer at det må ha skjedd en bearbeiding av materialet som har medført at det er vesentlig endret, før det kan søkes om en immaterialrettighet. Et eksempel på dette kan være at en gensekvens fra materialet fra samlingen er overført til en annen organisme, slik at det er oppstått en genmodifisert organisme. Den genmodifiserte organismen vil i tilfelle kunne patenteres. Har en slik bearbeiding som nevnt ikke skjedd, skal det ifølge tredje ledd ikke søkes om en immaterialrett som vil begrense bruken av det aktuelle genetiske materialet for mat eller landbruk. Dette gjelder selv om det genetiske materialet er isolert og beskrevet, og det er påvist en kommersiell anvendelse. Det skal heller ikke søkes om immaterialrettigheter til fremgangsmåter for bruk av det genetiske materialet i slike tilfeller.

I avtalen mellom den offentlige samlingen og den som får tilgang til det genetiske materialet, bør det gjøres klart hvilke begrensninger som skal gjelde for etablering av immaterialrettigheter. Dette vil bidra til gjennomføring av regelen i fjerde ledd.

Etter fjerde ledd pålegges myndighetene å vurdere tiltak ved brudd på plikten etter tredje ledd. Andre vilkår som måtte være satt for et uttak av genetisk materiale fra en offentlig samling, gjelder i utgangspunktet bare mellom den som forvalter samlingen og den som tar ut materialet. Femte ledd bestemmer imidlertid at «enhver» kan påberope seg både vilkåret i tredje ledd og ev. andre vilkår som er satt for uttaket, hvis de blir møtt med håndheving av en immaterialrett som strider mot vilkårene. Bestemmelsen gir en trygghet for at genetisk materiale fortsatt kan brukes for matproduksjon eller landbruk, selv om noen har tatt ut materialet fra en offentlig samling og innvilget en immaterialrett på det.

Sjette ledd gir en hjemmel for Kongen til å fastsette nærmere forskrift om uttak fra samlinger, og herunder stille vilkår som nevnt i § 58 fjerde ledd første punktum.

Sjuende ledd viser til standardvilkår som omfattes av Den internasjonale traktaten om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk (FAO-traktaten) eller annen mellomstatlig avtale. Under FAO-traktaten er det utviklet en standardavtale for utveksling av genetisk materiale som er omfattet av traktatens multilaterale system. Denne standardavtalen er statene forpliktet til å ta i bruk ved utveksling av genetisk materiale som faller inn under det multinasjonale systemet, det vil si materiale av planteslekter som er spesifikt angitt i vedlegget til traktaten. Den som forvalter samlingen, kan velge å anvende FAO-traktatens standardavtale for hele samlingen, eller lage egne privatrettslige avtaler for det materialet i samlingen som faller utenfor det multinasjonale systemet. En slik avtale kan imidlertid ikke være i strid med regelen i § 60 femte ledd.

Til § 60 (genetisk materiale fra andre land)

Paragrafen svarer i hovedsak til forslaget i NOU 2004: 28 § 60. Det er imidlertid tatt inn en presisering knyttet til Den internasjonale traktaten om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk (FAO-traktaten). Bestemmelsen er omtalt i kap. 15.11.

Bestemmelsen gjelder import av genetisk materiale fra andre land og bruk av dette materialet i Norge.

Første leddførste punktum setter vilkår for innførsel av genetisk materiale for å sikre at norske aktører etterlever reguleringer av uttak i andre land. Når genetisk materiale er tatt ut fra land som krever samtykke for utførsel etter sin nasjonale rett, må den som innfører materialet til Norge kunne dokumentere at slikt samtykke er innhentet, for at innførselen skal være lovlig. Den som innfører materiale eller senere erverver det, har plikt etter norsk rett til å følge vilkårene som leverandørlandet har satt for samtykke, jf. annet punktum. Etter tredje punktum kan den norske staten håndheve vilkårene ved søksmål eller på annen måte til fordel for den som har satt dem, enten dette er vedkommende utenlandske stat eller en privatperson i henhold til den utenlandske lovgivning.

Genetisk materiale omfattes ikke av begrepet «organisme» i § 3 bokstav k. Følgelig omfattes ikke innførsel av rent genetisk materiale av lovkap. IV om fremmede organismer. Men der det er biologisk materiale som innføres for senere uttak av genetisk materiale må slik innførsel følge reglene om fremmede organismer i lovkap. IV.

Den som utnytter utenlandsk genetisk materiale i Norge, må kunne opplyse hvor materialet kommer fra (leverandørlandet). Krever leverandørlandet samtykke til uttak, må det kunne dokumenteres at slikt samtykke er innhentet, jf. annet ledd. Bestemmelsen etablerer en generell regel om slik dokumentasjonsplikt, noe som etter patentloven § 8 b første ledd allerede gjelder for søknader om patent for oppfinnelser som gjelder eller anvender biologisk materiale.

Med «leverandørland» menes det landet som har skaffet til veie det genetiske materialet, fra en in situ-kilde eller fra en samling, enten materialet har sin opprinnelse i vedkommende land eller ikke (jf. biomangfoldkonvensjonen art. 2).

Tredje ledd har en tilsvarende regel som patentloven § 8 b annet ledd, og fastsetter at opprinnelseslandet skal angis, hvis dette er kjent. Opprinnelseslandet er det eller de land der det aktuelle genetiske materiale ble hentet ut fra sine naturlige omgivelser. At det kan være flere land, skyldes at det materialet som tas ut, kan være en krysning fra materiale hentet in situ fra flere land.

Etter fjerde ledd kan Kongen gi forskrift om at også opplysninger om bruk av tradisjonell kunnskap fra urfolk eller lokalbefolkning skal følge materialet. Forskriften kan klargjøre hvilken type opplysninger det er tale om, f.eks. opplysninger om fra hvilken kilde kunnskapen stammer og hvilken tidligere anvendelse av materialet som bygger på kunnskapen. Det vil være naturlig at kravene i en slik forskrift blir fastsatt i lys av det som det måtte bli enighet om internasjonalt under forhandlinger i WIPO (Verdensorganisasjonen for immaterialrett) eller under biomangfoldkonvensjonen.

I femte ledd presiseres det at for materiale som omfattes av Den Internasjonale traktaten om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk skal det når dette materialet utnyttes i Norge i forsknings- eller næringsøyemed, følge med opplysninger om at materialet er ervervet i tråd med Standardavtalen under traktaten. For disse tilfellene vil det være tilstrekkelig at det foreligger en Standard Material Transfer Agreement (SMTA) og det vil ikke være krav om angivelse av opprinnelsesland, jf. § 60 andre og tredje ledd.

Til § 61 (gjennomføringen av Den internasjonale traktaten om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk)

Bestemmelsen er ny.

Paragraf 61 er en generell forskriftshjemmel for å regulere gjennomføringen av Den internasjonale traktaten om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk. I St.prp. nr. 51 (2003 – 2004) om ratifisering av traktaten ble det konkludert med at gjennomføringen av traktaten i norsk rett ikke krever lovendring. Departementet er likevel kommet til at det kan være et behov for å vedta en forskrift om gjennomføring av traktaten av hensyn til tilgjengelighet overfor borgerne.

Kapittel VIII Myndighet etter loven, tilsyn mv.

Til § 62 (myndighet etter loven)

Paragrafen bygger på NOU 2004: 28 § 61, men er endret på noen punkter. Annet ledd annet punktum og tredje og fjerde ledd er nye i forhold til utvalgets utkast. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kap. 16.

Etter første ledd er Kongen øverste myndighet etter loven. Kongens myndighet kan etter vanlige forvaltningsrettslige regler delegeres til underordnede organer som departement, direktorat og fylkesmann. For de fleste bestemmelsene vil miljøvernmyndighetene være aktuell myndighet, men det kan også bli aktuelt å gi myndighet til andre departementer og deres underordnede organer. Ved iverksettingen av loven vil det i utgangspunktet være nødvendig å gi nærmere bestemmelser om hvilke forvaltningsorganer som skal utøve myndighet etter loven. I forhold til mange av bestemmelsene vil dette bety å utpeke hvem som skal være «myndighet etter loven». Av § 77 følger imidlertid at gjeldende delegeringsvedtak står ved lag, slik at myndigheten etter en rekke bestemmelser vil følge av slike eksisterende delegeringsvedtak.

Annet ledd første punktum åpner for at myndighet kan delegeres til kommunen. En slik delegering må knyttes til bestemte bestemmelser i loven eller forskrift med hjemmel i loven. Første punktum gir klar hjemmel for å fortsette og ev. utvide praksis med å delegere myndighet for å forvalte verneområder etter naturvernloven til noen kommuner, jf. de forsøk med lokal forvaltning som er gjennomført av Direktoratet for naturforvaltning.

Annet ledd annet punktum klargjør at staten i forbindelse med delegasjon av forvaltningsmyndighet for verneområder til kommuner som frivillig ønsker slik myndighet, som vilkår for delegasjonen kan gis instruksjon om saksbehandling og lovtolkning samt gi generelle retningslinjer for hvilke hensyn som skal tillegges vekt ved skjønnsutøvelsen. Det kan også gis instruks om skjønnsutøvelsen i konkrete tilfeller. Departementet presiserer at annet ledd annet punktum ikke har betydning for adgangen til å omgjøre vedtak foretatt av kommunen etter forvaltningsloven § 35 (og de ulovfestede forvaltningsrettslige regler om omgjøring). Det kan også gis føringer for hvordan oppgaver knyttet til verneområder skal utføres. Etter bestemmelsen kan det også gis føringer for hvordan kommunen utfører andre oppgaver etter loven. Deler av denne myndigheten forutsettes delegert til fylkesmannen. Det følger av dette at det er anledning til å stille vilkår om oppgaver knyttet til myndighetsutøving, herunder om tillatelser og dispensasjoner er i tråd med de aktuelle bestemmelser i loven og de retningslinjer som er gitt. Det kan også stilles kompetansekrav som vilkår for delegasjon. Instruksen kan også omfatte oppgaver som utføres som ledd i myndighetsutøving, f.eks. skjøtsel i et verneområde, eller som er del av det å være forvaltningsmyndighet for et verneområde, f.eks. utarbeidelse av forslag til forvaltnings- og skjøtselplaner. For delegasjon av myndighet etter andre kapitler i naturmangfoldloven og dersom det blir aktuelt med en generell overføring av forvaltningsmyndighet for verneområder til alle kommuner etter lovkap. V, skal ev. instrukser vedtas som forskrift etter fjerde ledd.

Annet ledd tredje punktum åpner for at forvaltningsmyndigheten for et verneområde legges til et særskilt oppnevnt forvaltningsorgan som f.eks. er satt sammen av representanter fra berørte kommuner, fylkeskommuner og andre berørte parter. Med hjemmel i denne bestemmelsen kan det også opprettes forvaltningsorganer hvor samiske interesser er representert. Slike representanter oppnevnes av Sametinget. Samisk representasjon vil være aktuelt der verneområdet direkte berører samisk bruk og utnyttelse av naturressursene.

Tredje ledd første punktum fastslår at Direktoratet for naturforvaltning normalt er klageinstans når myndighet etter loven er lagt til kommunen. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kap. 16.3.2.1. Regelen gjelder kun når kommunen utøver myndighet etter naturmangfoldloven, ikke når kommunen utøver myndighet etter annen lov, men samtidig anvender mål, prinsipper og retningslinjer i naturmangfoldloven.

Unntatt fra første punktum er når kommunen utøver myndighet etter § 62 fjerde ledd og fylkesmannen angis som klageinstans .Videre kan det angis en annen klageinstans i vedtaket om delegasjon av myndighet til kommunen, jf. ordlyden i bestemmelsen «med mindre annet er bestemt».

Av tredje ledd annet punktum følger at fylkesmannen har klagerett for vedtak som kommunen treffer i medhold av naturmangfoldloven. Bestemmelsen etablerer altså ikke en ny klagerett etter andre lover. Bestemmelsen er omtalt i kap. 16.3.2.1.

Fjerde ledd fastslår at Kongen gjennom forskrift kan gi regler om utøvelse av myndighet eller oppgaver etter loven, som kommunen utøver etter delegasjon. En lignende bestemmelse finnes i vannressursloven § 64 (vassdragsmyndigheten). Bestemmelsen gir hjemmel for å fastsette en generell instruksadgang og retter seg mot kommuner som utøver myndighet eller oppgaver etter loven.

Til § 63 (tilsyn)

Paragrafen viderefører NOU 2004: 28 § 62, men med en del tilføyelser. Bl.a. er det klargjort en tilsynsplikt og at tilsynsmyndigheten avgjør på hvilke områder og i hvilket omfang det skal føres tilsyn. Lignende bestemmelser om tilsyn (kontroll) finnes i lakse- og innlandsfiskloven § 42, havressurslova § 45, forurensningsloven § 48, vannressursloven § 53 og svalbardmiljøloven § 87. Bestemmelsen omhandler myndighetenes tilsyn med at loven overholdes. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kap. 17.

Første leddførste punktum angir den alminnelige regel om at departementet skal føre tilsyn med den genrelle tilstanden i naturen. Tilsynet skal også forebygge og ev. avdekke overtredelser av naturmangfoldloven med forskrifter. Tilsyn i form av oppsyn vil i hovedsak bli utført av Statens naturoppsyn og Kystvakten (for marine områder), men det kan også utføres av andre instanser etter bestemmelse av Kongen eller departementet. Myndigheter som har til oppgave å utføre tilsyn, betegnes som tilsynsmyndigheten, jf. §§ 64 og 65.

Overvåking inngår i begrepet tilsyn og bør ses i sammenheng med andre bestemmelser i lovutkastet som gir myndigheten kompetanse til å aktivt treffe tiltak for å vedlikeholde eller forebygge forringelse av miljøverdier, jf. f.eks. kap. V om opprettelse av verneområder og særlig § 47 om skjøtsel av verneområder, § 23 om prioriterte arter og § 52 om utvalgte naturtyper. Bestemmelsen sikter også til den mer generelle miljøovervåkingen, uavhengig av om det foreligger særskilte miljøverdier. Det vises her til at bestemmelsene i forurensningsloven, vannressursloven og svalbardmiljøloven også omfatter overvåking.

Selv om §  63 første ledd ikke etablerer uttrykkelig plikt for myndighetene til å fremskaffe informasjon om miljøtilstanden og om miljøbelastninger, forutsetter bestemmelsen at det foregår en viss overvåking. En mer direkte plikt til å skaffe miljøinformasjon følger av miljøinformasjonsloven § 8 første ledd, som bestemmer at forvaltningsorganer «på et overordnet nivå» skal ha miljøinformasjon «som er relevant i forhold til deres egne ansvarsområder og funksjoner». Denne bestemmelsen er av mer overordnet karakter enn § 63, siden § 63 bare knytter seg til bestemmelsene i naturmangfoldloven.

Hovedansvaret for miljøovervåking vil ligge hos miljøvernmyndighetene. For andre myndigheter vil det særlig være aktuelt å overvåke effekten av den næringsvirksomhet som de har forvaltningsansvar for. At overvåking er en oppgave for offentlige myndigheter, forhindrer ikke at myndighetene helt eller delvis bygger på opplysninger innhentet fra privat næringsvirksomhet, f.eks. som et ledd i oppfølging av konsesjonsvilkår.

Opplysninger myndighetene har om miljøtilstanden skal i utgangspunktet være tilgjengelige for enhver, jf. Grunnloven § 110 b annet punktum og miljøinformasjonsloven § 10. Unntak fra denne retten til informasjon kan forekomme f.eks. dersom spredning av opplysninger kan innebære en fare for truete bestander (miljøinformasjonsloven § 11).

Første ledd annet punktum angir videre hovedprinsippet for hvordan tilsynet skal utføres. Det er opp til tilsynsmyndigheten å velge ut hvilke saklige områder det skal føres tilsyn på. Tredje punktum angir på hvilket nivå det skal føres tilsyn. Dette nivået er formulert i form av en plikt, dvs. at det skal føres kontroll i et slikt omfang at tilsynsmyndigheten kan avdekke regelbrudd. Denne plikten skal utføres på en så effektiv måte som mulig, jf. annet ledd tredje punktum. Plikten gjelder ikke overvåking. Omfanget av tilsyn over dette minstenivået som plikten angir må bero på en vurdering av det reelle behov og en intern prioritering. Det tilsyn som faktisk utøves, skal gjøres så effektivt som mulig med vekt på at det skal belaste miljøet så lite som mulig.

Etter annet ledd første punktum skal den som blir kontrollert eller den ansvarlige for virksomheten gi nødvendig bistand og opplysninger til de som utøver tilsynet. Hva som skal anses som nødvendig bistand og opplysninger må vurderes konkret ut fra omstendighetene i den enkelte sak. Generelt må kreves at bistanden og informasjonen må være nødvendig for at tilsynet kan settes i stand til å utføre kontroll med at loven blir overholdt. Denne bestemmelsen er generell, og må ses i lys av reglene om gransking i § 64 og reglene om opplysningsplikt i § 65.

Annet ledd annet punktum sier at tilsynsmyndigheten kan stanse personer, fartøyer og motorkjøretøy for undersøkelse dersom dette er nødvendig for utøvelsen av tilsynet. Lakse- og innlandsfiskloven har en lignende formulering i § 42 annet ledd. Stansing av personer, fartøy og motorkjøretøyer utgjør et nødvendig virkemiddel ved tilsynets utføring av kontrolloppgaver etter naturmangfoldloven. Stansing skiller seg fra straffeprosesslovens regler om pågripelse og ransaking som må utføres av politiet eller av den som er tildelt begrenset politimyndighet med hjemmel i politiloven § 20. Stansingsretten er begrenset til de tilfellene der det er «nødvendig for utøvelsen av tilsynet», noe som må vurderes konkret av den som skal utføre tilsynet. I praksis vil stansing være den eneste praktiske muligheten for den som utfører tilsynet til f.eks. å foreta en kontroll av legitimasjon eller innhente nødvendige opplysninger. I tillegg vil det kunne være nødvendig å stoppe personer, fartøy eller motorkjøretøy under tilsynets utførelse av arbeidet med å gi dem som ferdes ute råd og veiledning, jf. § 63 siste ledd. Bestemmelsen vil spesielt være av praktisk betydning ved kontroll av motorkjøretøyer i utmark og vassdrag.

I motsetning til lakse- og innlandsfiskloven § 42 åpner naturmangfoldloven § 63 for stansing av personer til fots, uten at dette må antas å innebære noen realitetsforskjell i praksis. Også lakse- og innlandsfiskloven § 42 nødvendiggjøre stansing av personer for å be om informasjon og legitimasjon, og uansett om de beveger seg til fots eller i båt. At det fremgår av lovteksten at også personer kan stanses, vil derfor være bedre tilpasset tilsynets aktuelle oppgaver.

Som det fremgår ovenfor, gir ikke bestemmelsen grunnlag for tvangsinngrep, men overtredelse av plikten til å stanse for kontroll er belagt med trussel om straff, jf. § 75.

Tredje ledd fastslår at myndighetene som en del av sine tilsynsoppgaver har en viktig rolle ved å bruke informasjon og rådgivning som middel til å fremme lovens formål. Informasjon, rådgivning eller veiledning er bl.a. viktige oppgaver for Statens naturoppsyn, jf. naturoppsynsloven § 2 annet ledd. Departementet antar at en påpeking av plikt til å overholde lover, forskrifter og enkeltvedtak ofte vil være en aktuell form for «veiledning» etter tredje ledd. Denne reaksjonsformen går ut på at tilsynsmyndigheten påpeker at tilsynsobjektet har overtrådt det tilsynsmyndigheten anser for å være klare plikter i lov, forskrift eller enkeltvedtak. En slik påpeking av plikt, f. eks. overtredelse av bestemmelsen om aktsomhetsplikt i § 6, antas ikke å være enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, se for øvrig Lovavdelingens uttalelse 1998/554 E.

Til § 64 (gransking)

Paragrafen er identisk med NOU 2004: 28 § 63. Lignende bestemmelser finnes bl.a. i lakse- og innlandsfiskloven § 42, havressurslova § 45, forurensningsloven § 50 og svalbardmiljøloven § 90. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kap. 17.

Første punktum gjelder tilsynsmyndighetens eller politiets adgang til privat eiendom for å utføre gjøremål etter loven. Med «eiendom» menes her grunn- og vannarealer og bygninger, konstruksjoner og anlegg. Bestemmelsen vil særlig ha betydning i forhold til innmark og private veier. Det er i utgangspunktet tilsynsmyndigheten eller politiet som bestemmer hvordan tilgangen skal skje, f.eks. tidspunkt og ev. transportmiddel. Men dette må skje i samsvar med hovedprinsippet for utførelse av tilsyn etter § 63 første ledd og med rimelig hensyn til eieren og § 63 annet ledd tredje punktum med vekt på å føre et så effektivt tilsyn som forholdene tilsier med minst mulig belastning for miljøet. Bestemmelsen åpner ikke for at tilsynsmyndigheten kan undersøke private hjem med formål å avdekke ev. straffbare forhold. Slik undersøkelse kan bare foretas av politiet med hjemmel i straffeprosesslovens regler om husransakelse, jf. straffeprosessloven § 192.

Adgangen er begrenset til det som er «nødvendig» for å utføre gjøremål etter loven. Dette kan også innebære at informasjonen i noen tilfeller bør skaffes på annen måte hvis det lar seg gjøre uten uforholdsmessig stor byrde for tilsynsmyndigheten. I noen tilfeller kan den private part overbringe informasjonen, uten at myndighetene trenger å få adgang til eiendommen, eller det kan gjelde opplysninger som er lett tilgjengelige på annen måte. I andre tilfeller vil myndighetene ha behov for ved selvsyn å konstatere og foreta en selvstendig vurdering av faktagrunnlaget, f.eks. fordi det kreves særskilt kompetanse, eller – i mer spesielle tilfeller – for å unngå at informasjon blir holdt tilbake.

Det er videre en forutsetning at det på en eiendom «foregår virksomhet som kan påvirke naturmangfoldet» eller at naturmangfoldet på stedet «kan antas å være påvirket». Bestemmelsen hjemler dermed adgang til eiendom selv om det ennå ikke har oppstått miljøskade på eiendommen. Tilsynsmyndighetens kontroll kan dermed være av forebyggende karakter, og f.eks. ta sikte på å kontrollere om vilkår for en tillatelse blir overholdt. Bestemmelsen gir også hjemmel for adgang til andre eiendommer dersom dette er nødvendig for å komme frem til den eiendom som skal granskes. Kriteriet «kan» innebærer at det må være opp til forvaltningens skjønn dersom tilsynsmyndigheten f.eks. skal kunne kreve å få lagt frem og granske dokumenter eller annet materiale etter § 64 annet punktum. Dette innebærer at det er et krav om saklig grunn for å iverksette granskning.

Annet punktum gir tilsynsmyndigheten rett til innsyn i dokumenter og annet materiale dersom det kan ha betydning for gjøremål etter loven. Dokumentene kan være papirbasert eller elektronisk lagret. Med «annet materiale» menes i tillegg til annet elektronisk materiale også film, billedmateriale, prøver m.v.

Om fremgangsmåten ved gransking, bl.a. om tjenestemannens plikt til å legitimere seg, gjelder reglene i forvaltningsloven § 15.

Hjemlen i § 64 må kun benyttes der dette er nødvendig. I de tilfeller der overholdelse av bestemmelsene i forvaltningsloven § 15 første og annet ledd ikke kan gjennomføres uten vesentlig ulempe eller uten at formålet med granskningen settes i fare, jf. § 15 tredje ledd, må det likevel utøves god forvaltningsskikk og kravene følges så langt råd er. Etter § 15 første ledd er det et krav til granskning som ikke blir utført på offentlig kontor eller annet bestemt tjenestested at den som leder forretningen skal legitimere seg, meddele formålet med forretningen og oppgi hjemmelen for den. Dette gjelder likevel ikke når den som forretningen angår, kjenner vedkommende og ikke krever det.

Etter § 15 annet ledd følger det at den som forretningen angår, skal ha rett til å ha et vitne til stede. Han skal gjøres oppmerksom på denne rett, med mindre det finnes åpenbart hensiktsløst. Navnet på de personer som er til stede, undersøkelsens gjenstand, formål og lovhjemmel skal skrives ned eller protokolleres.

Den som forretningen angår, har rett til å klage over beslutning om å fremme forretningen, jf. § 15 fjerde ledd.

Til § 65 (opplysningsplikt)

Paragrafen bygger på NOU 2004: 28 § 64. Annet ledd er imidlertid gjort generell. Lignende bestemmelser finnes bl.a. i forurensningsloven § 49, genteknologiloven § 19 og svalbardmiljøloven § 89. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kap. 17.

Første ledd gir tilsynsmyndigheten adgang til å kreve informasjon fra enhver som har foretatt eller som foretar seg noe som kan påvirke naturmangfoldet. Opplysningsplikten gjelder bare for informasjon som tilsynsmyndigheten trenger for å utføre sine gjøremål etter loven. Hva som er nødvendig må vurderes konkret, ut fra omstendighetene i den enkelte sak. Opplysningsplikten må da som regel anses å omfatte navn, stilling og bopel til privatpersoner. Dette vil f.eks. ha betydning i forbindelse med kontroll av ferdselsbestemmelser i verneområder. Departementet legger til grunn at f.eks. ferdsel med motorkjøretøy i verneområder eller funksjonsområder for prioriterte arter kan være å anse som en miljøpåvirkning etter bestemmelsen og at opplysningsplikten derved gjelder alle førere av og passasjerer på slike kjøretøy.

Det er tilsynsmyndigheten som fastsetter hvilke opplysninger den trenger. Det er vanskelig å si generelt hvor langt tilsynsmyndigheten kan gå i å kreve opplysninger som ikke finnes lett tilgjengelig, ev. opplysninger som må produseres. Enkel sammenstilling av informasjon må i alle fall kunne kreves. På den annen side vil det i det fleste tilfeller ligge utenfor opplysningsplikten i denne bestemmelsen å pålegge større kartleggingsoppgaver. I forhold til virksomheter bør tilsynsmyndigheten henvende seg til virksomhetens ledelse. En slik fremgangsmåte er viktig for å sikre et effektivt tilsyn, samtidig som tillitsforholdet mellom tilsynsmyndighet og virksomhet ivaretas best mulig. I enkelte tilfeller kan det likevel være nødvendig å hente informasjon fra den enkelte arbeidstaker, særlig i forskningsvirksomhet.

Opplysninger gitt under kontroll kan danne grunnlag for forvaltningsmessige reaksjoner så som tvangsmulkt, jf. § 73 eller miljøerstatning jf. § 74. Om virksomheten også bør anmeldes til politiet som overtredelse av straffebestemmelsene i § 75 må avhenge av en konkret vurdering. Departementet vil understreke at tilsynsmyndigheten, i de tilfeller der den utøver begrenset politimyndighet, er underlagt politiet. Vurdering av om det skal reises påtale foretas av politiet.

God forvaltningsskikk må utvises og rettsgrunnlaget presiseres for tilsynssubjektet i den konkrete situasjonen. Departementet viser til forvaltningsloven § 14 som gir klagerett over pålegget bare dersom den som pålegget retter seg mot mener at han ikke har plikt eller lovlig adgang til å gi opplysningene. Ettersom tilsynsmyndigheten har tilsynet med en rekke regelverk, jf. lov om statlig naturoppsyn § 2, må det klargjøres hvilket regelverk opplysningene innhentes på grunnlag av. Om tilsynsmyndigheten oppdager ulovligheter etter annet regelverk som det er tilsynsmyndighet etter, antar departementet at dette må vurderes som oppdagelse av enhver annen ulovlighet som kan gi grunnlag for administrative reaksjoner etter den aktuelle særloven. En overtredelse kan bl.a. føre til tilsynsmyndighetens påpeking av plikt til å overholde regelverket, til at rette forvaltningsmyndighet trekker en tillatelse tilbake fordi innehaveren av tillatelsen ikke lenger fyller vilkårene, eller en omgjøring av tillatelsen slik at det blir stilt strengere vilkår. Oppstår det under kontroll begrunnet mistanke om straffbare forhold må det i hvert enkelt tilfelle vurderes når de straffeprosessuelle regler skal komme til anvendelse og politiet skal overta saken.

Uttrykket «enhver som har eller foretar seg noe» tjener til å avgrense hvem som kan pålegges å gi opplysninger etter bestemmelsen. Pålegg skal normalt rettes mot den ansvarlige person, tiltakshaver eller dennes stedlige representant. Unntaksvis kan pålegg gis til arbeidstakere eller oppdragsmottakere. Avgrensningen skal ikke forstås slik at den er til hinder for å kreve opplysninger i planleggingsfasen kort før iverksetting eller i rimelig tid etter at vedkommende har opphørt med å ha eller foreta seg noe som kan påvirke miljøet.

Det er uttrykkelig fastsatt at opplysningsplikten går foran eventuell taushetsplikt, jf. formuleringen «uten hinder av taushetsplikt». Dette kan være viktig der informasjon som regnes som forretningshemmeligheter er blant de opplysninger tilsynsmyndigheten trenger, f.eks. ved utsetting eller utslipp av fremmede organismer. Det er en forutsetning at opplysningene ikke anvendes utover det som er nødvendig for at tilsynsmyndigheten skal utføre sine gjøremål etter loven, jf. forvaltningsorganets taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13, jf. § 13 b. Reglene i miljøinformasjonsloven kap. 3 om adgang til miljøinformasjon som det offentlige sitter inne med, kan innebære at også andre vil kunne kreve innsyn i informasjonen, men ikke de deler av informasjonen som er belagt med taushetsplikt.

Pålegg kan gis ved forskrift eller i det enkelte tilfelle. Dersom det gis konkrete pålegg i det enkelte tilfelle vil dette være å anse som et enkeltvedtak. Forvaltningslovens bestemmelser i kap IV-VI kommer dermed til anvendelse. Der det er aktuelt å gi pålegg i en oppsynssituasjon må også forvaltningslovens rammer respekteres av tilsynsmyndigheten. I siste fall gjelder forvaltningsloven § 14 om saksforberedelse og klage. Unnlatelse av å etterkomme plikten til å gi informasjon kan etter omstendighetene medføre forvaltningssanksjoner eller straffeansvar (§ 75).

Annet ledd fastsetter en plikt for den ansvarlige til umiddelbart å melde fra til myndigheten etter loven dersom det «oppstår skade på naturmangfoldet» eller «fare for alvorlig slik skade» som følge av aktiviteter som reguleres av naturmangfoldloven. Det kan ikke her legges til grunn at varslingsplikten inntrer først ved skade eller fare for skade på det samlede naturmangfoldet. Det er tilstrekkelig at det oppstår skade på en art, naturtype eller område som reguleres av naturmangfoldloven. Hvorvidt skaden i det enkelte tilfelle er av en slik art og av et slikt omfang at varslingsplikt er inntrådt, vil måtte vurderes konkret. Av betydning vil f.eks. kunne være om prioriterte arter, utvalgte naturtyper eller verneområder blir berørt, om rask varsling vil kunne hindre skadens omfang, eller om den ansvarlige selv er i stand til fullt ut å gjenopprette eller begrense skadeomfanget.

Varslingsplikt vil særlig kunne være aktuelt ved høsting av arter eller tiltak i verneområder der det oppstår uforutsette miljøkonsekvenser av lovlig virksomhet. Eksempler på situasjoner som utløser varslingsplikt kan være knyttet til mindre tiltak innenfor et verneområde som man har fått tillatelse til. Dersom det i slike tilfeller oppstår større kjøreskader på terrenget enn det som var forutsatt i tillatelsen, eller der man ved et uhell slipper ut forurensende stoffer i grunnen, plikter må man varsle myndigheten. Ved iverksetting av loven må det fastsettes hvilken forvaltningsmyndighet meldingen skal gis til. Meldeplikten gjelder uavhengig av om det dreier seg om et ulovlig eller lovlig tiltak etter naturmangfoldloven. Det avgjørende er om tiltaket medfører skade eller fare for alvorlig skade på naturmangfoldet. Dersom faren er avverget eller skaden gjenopprettet bortfaller vaslingsplikten.

Til § 66 (internkontroll)

Paragrafen er identisk med NOU 2004: 28 § 64. Tilsvarende bestemmelser finnes bl.a. i forurensningsloven § 52 b, genteknologiloven § 16 annet ledd og vannressursloven § 54 annet punktum. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kap. 17.

Det er gitt en felles forskrift om internkontroll (forskr. 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften)) som er hjemlet i de foran nevnte og flere andre lover. Internkontroll defineres i forskriften § 3 som «systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen». Innføres det plikt til internkontroll etter naturmangfoldloven, vil det være naturlig at loven føyes til i nevnte forskrift.

Til § 67 (endring og omgjøring av tillatelser)

Bestemmelsen skiller seg fra utvalgets forslag ved at omgjøringsadgangen etter § 67 er begrenset til tillatelser gitt i medhold av naturmangfoldloven, og ikke bare knyttet opp mot brudd på kvalitetsnormene fastsatt i medhold av § 13. Departementet er blitt stående ved at det bør være den enkelte lov som tar stilling til hvorvidt det er behov for eller ønskelig med en omgjøringsadgang av tillatelser uavhengig av om det er fastsatt miljøkvalitetsmål eller ikke. Lignende omgjøringsregler finnes i forurensningsloven § 18 og svalbardmiljøloven § 63.

Endrings- eller omgjøringsadgangen etter § 67 gjelder enkeltvedtak truffet i medhold av naturmangfoldloven, enten direkte i medhold av loven eller på grunnlag av en forskrift gitt etter loven. Dette vil bl.a. omfatte tillatelser gitt i medhold av § 24 siste ledd om å gi unntak fra forskrift om prioriterte arter, §§ 29 og 30 om innførsel og utsetting av fremmede organismer og § 48 første ledd om dispensasjon fra et vernevedtak. I en del tilfeller vil tillatelsene som nevnt gjelde enkelttiltak som ikke lar seg omgjøre etter at tiltaket er gjennomført og tillatelsen brukt. Viser det seg at det tillatte og utførte tiltaket er uheldig og har uforutsette følger, vil det kunne reises spørsmål om tiltakshaver bør treffe avbøtende tiltak. Dette reguleres imidlertid av § 70.

Første ledd gir adgang til oppheving, endring eller tilbakekalling av vedtak når det foreligger en særskilt omgjøringsgrunn som nevnt i bokstav a-f. Bestemmelsen gjelder for alle enkeltvedtak gitt med hjemmel i naturmangfoldloven eller forskrift i medhold av loven. Omgjøringen kan bestå i helt eller delvis tilbakekalling av tillatelsen, i supplerende tilleggsvilkår av større eller mindre omfang, og i at vilkår frafalles. Omfanget av omgjøringen må bero på omgjøringsgrunnen i det enkelte tilfelle.

Bokstav a gir adgang til omgjøring for å unngå vesentlige skadevirkninger på naturmangfoldet som ikke ble forutsett da tillatelsen ble gitt. Bestemmelsen gjør altså at en tillatelse ikke fritar tiltakshaveren for risikoen for uforutsette skader på naturmangfoldet.

Bokstav b gir adgang til omgjøring når skadevirkningene på naturmangfoldet kan minskes uten urimelig kostnad for tiltakshaveren. I realiteten betyr dette at det må ha skjedd endringer på kostnadssiden etter at tillatelsen ble gitt. Ved vurderingen av hva som skal anses for «urimelig», må det legges vekt på både hvilken reduksjon i ulemper for naturmangfoldet som kan oppnås og på kostnadenes størrelse, både absolutt og i forhold til de tidligere kostnader og på de totale investeringer i tiltaket. Hensynet til tiltakshaverens økonomi kan bare spille inn ved den skjønnsmessige vurdering av om omgjøringsadgangen bør brukes.

Bokstav c må ses i sammenheng med prinsippet om miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder i § 12, og gir adgang til å pålegge bruk av ny teknologi, eller stille krav som forutsetter introduksjon av ny teknologi, dersom dette kan redusere ulempene for naturmangfoldet vesentlig.

Bokstav d må ses i sammenheng med kvalitetsnormen fastsatt i § 13, og gir adgang til omgjøring eller endring når det er nødvendig for å nå fastsatte kvalitetsnormer.

Bokstav e hjemler en omgjøringsadgang der tiltakshaveren overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Bestemmelsen kommer kun til anvendelse på de mer graverende overtredelser av loven, jf. ordet «betydelig» eller ved gjentatte eller vedvarende overtredelser.

Bokstav f viser til at de alminnelige forvaltningsrettslige regler, herunder forvaltningsloven § 35 og ulovfestede regler, supplerer bestemmelsen.

Annet ledd første punktum gir en generell omgjøringsadgang når det er gått ti år siden vedtaket. Ved beregning av tiårsfristen er det uten betydning hvor lang tid som er gått siden virksomheten ble operativ. Men i vurderingen av om omgjøringsadgangen skal brukes, vil det etter omstendighetene være grunn til å legge vekt på inntjeningstiden.

Annet ledd annet punktum gir en generell adgang til å lempe på begrensninger og vilkår i en tillatelse innenfor rammen av tillatelsen. Dette må skje i lys av føre-var-prinsippet i § 9. Men det kan forekomme at man på grunn av dette prinsippet har satt begrensninger eller vilkår i tillatelsen som erfaringen så viser ikke er nødvendige for å unngå skader på naturmangfoldet. I så fall gir annet punktum grunnlag for omgjøring.

Tredje ledd sier at det skal tas hensyn til det tap som endringen eller omgjøringen vil medføre for tiltakshaveren. Bestemmelsen viser til at det må foretas en vurdering av kostnadene en omgjøring vil innebære for tiltakshaver opp mot de fordeler og ulemper en endring eller omgjøring ellers vil medføre. Dette har også betydning for saksforberedelsen i endrings- og omgjøringssaker. Men store kostnader vil ikke være til hinder for endring eller omgjøring dersom de i tilstrekkelig grad oppveies av de samlede fordelene. I slike tilfeller skjerpes imidlertid kravene til begrunnelse for et vedtak om omgjøring.

Til § 68 (miljøvedtaksregister)

Bestemmelsen bygger på utvalgets forslag i NOU 2004: 28 §§ 43 fjerde ledd, 45 tredje ledd og 54, men er en del endret. Bestemmelsen samler flere enkeltbestemmelser i en felles bestemmelse. I tillegg er den endret slik at et miljøvedtaksregister ikke følger direkte av loven, men må fastsettes i forskrift. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett.

Dersom det opprettes et miljøvedtaksregister vil bestemmelsen innebære en plikt for miljøvernmyndigheten til å sikre allmennheten tilgang til informasjon om vedtak etter loven. Registeret vil omfatte vedtak etter § 24 femte ledd (dispensasjon fra regler om prioriterte arter), § 34 første ledd (vedtak om områdevern), § 45 første og annet ledd (midlertidig vern), § 48 første ledd (dispensasjoner fra områdevern) og vedtak som nevnt i § 56 første ledd første punktum (tillatelser til tiltak i forekomster av utvalgte naturtyper).

Bestemmelsen innebærer en supplering av miljøinformasjonsloven § 8 om det offentliges ansvar for å ha og tilgjengeliggjøre miljøinformasjon.

Kapittel IX Håndheving og sanksjoner

Til § 69 (retting og avbøtende tiltak)

Bestemmelsen svarer til NOU 2004: 28 § 66. Det vises til kap. 18. Bestemmelsen er ny, men lignende bestemmelser finnes i flere miljø- og ressurslover.

Første ledd er en hjemmel for myndigheten etter loven til å pålegge retting av forhold som er i strid med loven. Stansing er en form for retting, som for å unngå misforståelser er nevnt uttrykkelig. Det stilles ikke noe vilkår om at overtredelsen allerede har medført skade på naturmangfoldet, eller at det er fare for dette. Ofte vil imidlertid slik forringelse, eller i hvert fall fare for slik forringelse, foreligge. Dette fordi reglene i naturmangfoldloven og vilkår i den enkelte tillatelsen er satt nettopp for å unngå slik forringelse. Når disse overtres, vil dette dermed ofte innebære en risiko for forringelse. I pålegget kan det bestemmes hvordan retting skal skje, og hvilke utbedrings- og gjenopprettingstiltak som skal gjennomføres etter første ledd.

Pålegget må rettes mot den ansvarlige for overtredelsen. Hvis det er en arbeidstaker som har begått overtredelsen som ledd i sin tjeneste for arbeidsgiveren, skal pålegg normalt rettes mot arbeidsgiveren, særlig ved utbedrings- og gjenopprettingstiltak. Er det flere som må regnes som ansvarlige, vil etter alminnelig erstatningsrett skadevolderne være solidarisk ansvarlig. Myndighetene kan også pålegge den enkelte forskjellig ansvar.

I pålegget kan det settes en frist for å etterkomme pålegget. Er det ikke satt noen frist, beror det på en tolking av pålegget i lys av forholdene når det må være etterkommet, men utgangspunktet vil være at rettingen skal skje omgående.

Annet ledd første punktum fastsetter en generell regel om at den som ulovlig har forårsaket fare for forringelse på naturmangfoldet, skal treffe tiltak for å forhindre at slik forringelse skjer. Hvilke tiltak som er aktuelle, vil variere etter hva slags forringelse det er snakk om. Bestemmelsen vil etter omstendighetene kunne medføre en plikt til å stanse virksomheten som kan volde forringelse.

Annet ledd annet punktum angir at dersom overtredelse av loven allerede har medført forringelse av naturmangfoldet, gjelder plikten etter første punktum hindring av ytterligere forringelse – og om mulig – gjenoppretting av den tidligere miljøtilstand. Bestemmelsen angir eksempler på aktuelle tiltak – oppsamling, rydding, fjerning og planering – uten at oppregningen er uttømmende, jf. også fjerde ledd. Det avgjørende for valg av tiltak er om det er egnet til å motvirke ytterligere forringelse og ev. gjenopprette tidligere tilstand for mangfoldet. Ikke alle miljøforrringelser lar seg gjenopprette, og i så fall gjelder plikten kun å unngå ytterligere forringelse.

Bestemmelsen inneholder ingen kvalifisering av forringelse, som f.eks. «vesentlig» forringelse. Dette må ses i lys av at det er tale om ulovlige forhold, som bør bringes til opphør, uten at den enkelte skal vurdere om det her er tale om vesentlig naturforringelse eller ikke. Til forskjell er det etter § 70, der det er tale om uforutsette konsekvenser av lovlige forhold, tatt inn en slik begrensning. Hvis tiltaket om å gjenopprette eller forhindre forringelsen etter § 69 annet ledd ville være svært byrdefylt, og forringelsen er liten, vil det for øvrig følge av tredje ledd at plikten ikke gjelder.

Annet ledd tredje punktum gjelder utbedrings- og gjenopprettingstiltak som i seg selv kan påvirke miljøet nevneverdig. Slike tiltak kan bare iverksettes etter samtykke eller pålegg av myndigheten etter loven. Kravet til samtykke gjelder ikke dersom det dreier seg om en nødrettssituasjon. Når tiltak som selv volder en viss miljøforringelse, bidrar til å avverge desto større forringelser, bør det ikke stilles for strenge krav for å anse tiltaket berettiget ut fra nødrettssynspunkter. Etter alminnelig forvaltningsrettslige regler kan det i forbindelse med et samtykke etter denne bestemmelse settes vilkår (for eks. om overvåkning), og det vil være adgang til å endre vedtaket eller gi supplerende pålegg når miljøhensyn krever det.

Tredje ledd innbærer en viss begrensning i plikten til forebygging, utbedring og gjenoppretting i annet ledd, slik at kostnadene som pålegges må stå i rimelig forhold til nytten for samfunnet. Om tiltaksplikten vil virke særlig urimelig, vil bero på en samlet vurdering der skadevirkningene av overtredelsen, den effekt som de aktuelle tiltak kan antas å ha, kostnadene ved dem og overtrederens skyld er de viktigste momentene. Det kan også tas hensyn til overtrederens økonomiske stilling. Det kan også bli tatt hensyn til tiltakshaverens forutsetninger for å treffe forebygging, utbedrings- og gjenopprettingstiltak, og om den som driver en løpende virksomhet (som bærer en viss miljørisiko i seg) kan forventes å ha bedre forutsetninger enn andre.

Fjerde ledd klargjør for tydelighets skyld at avliving og tilbakeføring er eksempler på tiltak som etter både første og annet ledd kan være aktuelle når det gjelder fremmede organismer.

Der naturmangfoldloven og sektorlover har samme sanksjonsmiddel vil det som utgangspunkt være sektorlovens sanksjonsregler som skal anvendes, med mindre de tar sikte på forskjellige sider av det sanksjonerte forholdet. I den grad sektorlover mangler regler om retting og avbøtende tiltak vil retting og avbøtende tiltak i naturmangfoldloven kunne komme til anvendelse.

Til § 70 (uforutsette miljøkonsekvenser av lovlig virksomhet)

Bestemmelsen svarer i det vesentlige til NOU 2004: 28 § 67, men er innskrenket noe. Det vises til kap. 18. Bestemmelsen er ny, men tilsvarende bestemmelse finnes i genteknologiloven § 21, forurensningsloven § 7 annet ledd og vannressursloven § 59 annet ledd.

Første ledd fastslår en plikt for den ansvarlige til å treffe tiltak for å avverge eller begrense skader eller ulemper, dersom aktiviteter i samsvar med loven eller vedtak i medhold av loven medfører vesentlige uforutsette konsekvenser for naturmangfoldet. Det kan f.eks. være tale om lovlig utsetting av fremmede organismer som viser seg å medføre langt hurtigere spredning enn forventet, eller en etablering i norsk natur av organismer man regnet med ikke ville overleve. Bestemmelsen åpner imidlertid ikke for å pålegge skadebegrensende tiltak ved vesentlig uforutsette miljøkonsekvenser der disse var kjent på forhånd.

Plikten til å treffe tiltak er begrenset, idet det bare kreves gjennomført «rimelige» tiltak, og idet den bare gjelder ved «vesentlige» konsekvenser. Begrensningen har sammenheng med at virksomheten som forårsaker skade er lovlig, og at heller ikke myndigheten har forutsett muligheten for skade. I vurderingen av hva som kan regnes som rimelige tiltak, bør det bl.a. ses hen til hvor alvorlige konsekvenser det dreier seg om, hvor omfattende tiltak som er nødvendig, hva tiltakene vil koste og den ansvarliges økonomiske stilling.

Andre ledd gir myndigheten etter loven hjemmel til å pålegge den ansvarlige å treffe tiltak innen en fastsatt frist. Begrensningen i første ledd gjelder også her. Myndighetene kan pålegge gjenopprettende tiltak når det kan skje uten særlig ulempe for den ansvarlige. Hva som er «særlig ulempe» må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Her kan det være tale om både økonomisk ulempe, men også hvilken arbeidsbyrde eller annen ulempe tiltakene vil medføre. Mener myndighetene at det av hensyn til miljøet er nødvendig med gjenopprettende tiltak utover dette, må myndighetene vurdere å gjennomføre slike tiltak selv, ev. i samarbeid med den som ville vært ansvarlig etter § 70.

Til § 71 (direkte gjennomføring)

Bestemmelsen svarer til NOU 2004: 28 § 68. Det vises til kap. 18. Den er ny, men lignende bestemmelser finnes i en rekke miljø- og ressurslover.

Første ledd første punktum gir myndigheten etter loven rett til å sørge for iverksetting av tiltak dersom pålegg etter §§ 69 eller 70 ikke blir etterkommet av den ansvarlige. Tiltak som den ansvarlige har en lovbestemt plikt til å utføre i henhold til § 69 annet ledd, kan i utgangspunktet ikke gjennomføres direkte. Det fremgår imidlertid av første ledd annet punktum at myndigheten etter loven likevel kan iverksette tiltak dersom dette haster av hensyn til miljøet, eller det ikke kan påvises en ansvarlig. Det siste alternativet kan f.eks. være aktuelt der det er utført et ulovlig inngrep i et verneområde og myndigheten ikke har klart å finne ut hvem som har utført inngrepet. Hvis det er aktuelt å iverksette tiltak mot fremmede organismer som ved egen hjelp har kommet inn i norsk natur, og som innebærer en trussel mot det biologiske mangfold, må det i tilfelle skje i medhold av §§ 18 siste ledd, 20 første ledd eller 21 annet ledd. Dersom den tiltaket skal iverksettes overfor, fysisk motsetter seg tiltaket eller fortsetter med den virksomheten som det er kommet pålegg om å stanse, kan myndighetene etter loven ikke selv gripe fysisk inn. I slike situasjoner må myndighetene be om assistanse fra naturoppsynet så langt dette har politimyndighet, eller fra politiet.

Etter annet ledd kan utgiftene til tiltak utført etter første ledd kreves dekket av den ansvarlige. Dette omfatter også utgifter til erstatning for nødvendig bruk av annen eiendom etter § 72 annet ledd. Krav om utgiftsdekning regnes ikke som enkeltvedtak, men er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven 26. juni 1992 nr 86 § 7 – 2 bokstav e.

Til § 72 (bruk av andres eiendom ved gjennomføring av tiltak)

Bestemmelsen svarer i det vesentlige til NOU 2004: 28 § 69. Det vises til kap. 18. Det er i midlertid presisert at bestemmelsen gir hjemmel for nødvendig motorisert ferdsel på andres eiendom utenfor verneområder for å kunne gjennomføre skjøtselstiltak innenfor verneområdet. Bestemmelsen er omtalt i kap. 18. Den er ny, men lignende bestemmelser finnes i flere miljø- og ressurslover.

Første ledd første punktum slår fast at det ved gjennomføring av tiltak etter §§ 69, 70 og 71 kan gjøres bruk av den ansvarliges eiendom eller andres faste eiendom. Bruken må være «nødvendig» for å kunne gjennomføre tiltakene etter de nevnte bestemmelsene. Kravet om nødvendighet gjentas foran «andres faste eiendom», for å angi at det fortrinnsvis er den ansvarliges eiendom som bør brukes for å få gjennomført tiltaket. Det kan imidlertid være tilfeller der dette ikke er tilstrekkelig, f.eks. der skaden har spredd seg til annen eiendom, eller der det er nødvendig med atkomst over annen eiendom.

Retten til å gjøre bruk av den ansvarliges eiendom gjelder både løsøre og fast eiendom. Bruk av den ansvarliges faste eiendom er aktuell der det som forårsaker miljøskaden, eller faren for skade, befinner seg. Løsøre som kan være aktuelt å bruke er f.eks. redskap eller verktøy for opprydding som den ansvarlige disponerer. Når det gjelder bruk av andres eiendom, er det bare tale om fast eiendom. Med fast eiendom menes grunn- og vannarealer og bygninger. Det kan f.eks. være nødvendig å skaffe seg atkomst via annens faste eiendom til stedet der miljøskaden har opptrådt eller kan opptre. Det kan også være nødvendig å samle inn fremmede organismer på annen eiendom. Tilgangen til annen eiendom vil i slike tilfeller for myndighetens del for øvrig også følge av §§ 18 siste ledd, 20 første ledd eller 21 annet ledd.

Retten til å gjøre bruk av den ansvarliges eiendom gjelder tilfeller der myndigheten etter loven sørger for iverksetting av tiltak etter § 71. Bruk av andres eiendom kan være aktuelt både der den ansvarlige gjennomfører tiltak etter § 69 eller § 70 og der myndigheten sørger for iverksetting av tiltak etter § 71.

Andre ledd første punktum pålegger den ansvarlige en plikt til å betale erstatning for tap som skyldes skade eller ulempe som påføres andre gjennom bruk som nevnt i første ledd av vedkommendes faste eiendom. Den ansvarliges erstatningsplikt gjelder både der det er myndigheten som har tatt i bruk andres eiendom og der den ansvarlige selv gjør dette. Etter annet punktum innestår staten for beløpet. Dette innebærer at tredjeperson som må tåle å få sin eiendom brukt, kan velge å rette erstatningskravet direkte mot staten. Staten vil da ha regress mot den ansvarlige.

Det følger av tredje ledd at det er hjemmel for nødvendig motorisert ferdsel på fast eiendom som ikke inngår i verneområdet for å kunne gjennomføre skjøtselstiltak innenfor verneområdet etter § 47. Dette gjelder både for forvaltningsmyndigheten for verneområdet eller for den forvaltningsmyndigheten gir slikt oppdrag. Ferdselen på fast eiendom utenfor verneområdet må være «nødvendig» for å kunne gjennomføre skjøtselstiltak innenfor verneområdet. Dersom tilgangen til verneområdet kan skje på annen måte uten altfor store ulemper er det ikke hjemmel for motorisert ferdsel i skjøtselsøyemed.

Til § 73 (tvangsmulkt)

Bestemmelsen svarer i det vesentlige til NOU 2004: 28 § 70. Bestemmelsen er omtalt i kap. 18. Den er ny, men lignende bestemmelser finnes i flere miljø- og ressurslover.

Første ledd gir hjemmel for å pålegge tvangsmulkt.

Annet ledd gir regler om når tvangsmulkt kan fastsettes og når den i tilfelle tar til å løpe. Utgangspunktet i første punktum er at tvangsmulkten først fastsettes når en overtredelse er oppdaget, det vil si at den allerede har funnet sted. I vedtaket om tvangsmulkt settes det da en frist for å rette forholdet som mulkten pålegges for.

Er det særlig viktig å sikre at en plikt blir overholdt, og mener myndighetene på forhånd allerede at denne plikten pga. særlige forhold bør sikres ved tvangsmulkt, kan mulkten fastsettes tidligere. Det kan være aktuelt at den fastsettes i selve tillatelsen til virksomheten, men også senere, f.eks. hvis det ved en granskning av virksomheten viser at det er konkret fare for lovovertredelse. Tvangsmulkten løper i slike tilfeller fra en eventuell overtredelse tar til, jf. tredje punktum.

Tvangsmulkten løper enten så lenge overtredelsen varer, f.eks. ved et fast beløp pr. dag, eller den forfaller for hver overtredelse, jf. fjerde punktum. Hvilken form for tvangsmulkt myndighetene velger, vil avhenge av de konkrete forhold. Er det f.eks. tale om en ulovlig oppført bygning som man er pålagt å rive, vil tvangsmulkt normalt påløpe så lenge bygningen står. Det samme gjelder for andre ulovlige forhold som har karakter av en tilstand. Gjelder overtredelsen aktiviteter som gjentas, f.eks. gjentatte ulovlige utslipp av fremmede organismer, vil det mest aktuelle kunne være en enkeltmulkt for hver overtredelse.

Tvangsmulkten løper etter femte punktum ikke dersom etterlevelse er umulig pga. forhold som ikke skyldes den ansvarlige. Et eksempel kan være at det er pålagt oppryddingstiltak som ennå ikke lar seg gjennomføre på grunn av ekstreme værforhold.

Det presiseres i sjette punktum at tvangsmulkt fastsettes enten som løpende mulkt eller som engangsmulkt. Vanligvis bør det fastsettes løpende mulkt, men det er grunn til å benytte den formen som antas å være mest effektiv i det enkelte tilfellet. Formålet med tvangsmulkt skal være å sikre etterlevelse. En tvangsmulkt må fastsettes slik at den ansvarlige har mulighet for å unngå den ved å oppfylle den aktuelle plikten.

Tredje ledd første punktum fastslår at tvangsmulkt pålegges den ansvarlige for overtredelsen. I selskapsforhold m.v. skal tvangsmulkt vanligvis rettes mot den juridiske person, ikke mot enkeltpersonen som har stått for overtredelsen, jf. annet punktum. I tredje punktum fastsettes det at en tvangsmulkt i konsernforhold ikke bare kan inndrives hos det selskap som tvangsmulkten er rettet mot, men også hos et morselskap. Dette øker sikkerheten for at tvangsmulkten kan virke som et effektivt pressmiddel, idet manglende midler i datterselskapet ikke behøver å hindre inndriving. Det følger av tvangsfullbyrdelsesloven § 7 – 2 bokstav d at vedtak om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Dette er derfor ikke gjentatt i § 73. Påløpt tvangsmulkt kan dermed inndrives uten søksmål og dom.

Fjerde ledd første punktum gir departementet hjemmel til å frafalle en påløpt tvangsmulkt. Uten en bestemmelse om dette vil det være Stortinget selv som må avgjøre om tvangsmulkten skal frafalles, jf. Grunnloven § 75 d om Stortingets bevilgende myndighet. I annet punktum slås fast at en avgjørelse om å frafalle eller la være ikke er å regne som enkeltvedtak etter forvaltningsloven og derfor ikke kan påklages.

Der naturmangfoldloven og sektorlover har samme sanksjonsmiddel vil det som utgangspunkt være sektorlovens sanksjonsregler som skal anvendes, med mindre de tar sikte på forskjellige sider av det sanksjonerte forholdet. I den grad sektorlover mangler regler om tvangsmulkt vil tvangsmulkt i naturmangfoldloven kunne komme til anvendelse.

Ilagt tvangsmulkt er ikke straff, og kan derfor komme i tillegg til ilagt overtredelsesgebyr eller annen straffesanksjon.

Til § 74 (miljøerstatning)

Bestemmelsen bygger på NOU 2004: 28 § 71. Den er omtalt i kap. 18. Bestemmelsen er ny, men en lignende bestemmelse finnes i svalbardmiljøloven § 95 tredje og fjerde ledd.

Første ledd gir hjemmelen for miljøerstatning. Den innebærer en regel om objektivt erstatningsansvar etter særskilt pålegg fra myndigheten etter loven. Forutsetningene er at den erstatningspliktige har overtrådt en bestemmelse som er gitt i naturmangfoldloven eller i medhold av den, eller som er fastsatt i annen lovgivning der bestemmelsen tjener til å gjennomføre mål og prinsipper i naturmangfoldloven. Erstatningsansvarlig kan være enkeltpersoner, offentlige eller private virksomheter eller organisasjoner, samt også ansvarlige representanter for disse såfremt disse selv kan sies å ha overtrådt loven. Kravet må rettes mot arbeidsgiver dersom arbeidstaker har begått overtredelsen som ledd i sin tjeneste. Dersom flere må anses som erstatningsansvarlige, vil disse etter alminnelige erstatningsregler kunne være solidarisk ansvarlige.

Pålegget gis med hjemmel i naturmangfoldloven § 74 av en nærmere bestemt myndighet etter loven, og erstatningsbeløpet går til staten.

Miljøerstatning kan pålegges selv om overtredelsen faktisk ikke har voldt noen økologisk skade. Men hvorvidt skade er voldt, kan ha stor betydning for om pålegg bør gis. Miljøerstatning bør normalt ikke pålegges for rene formalovertredelser.

Annet ledd første punktum gir nærmere retningslinjer for når miljøerstatning bør pålegges og for erstatningens størrelse. En bred helhetsvurdering er avgjørende, men de momenter som er uttrykkelig nevnt i annet ledd, vil ha særlig betydning ved vurderingen. Det skal legges vekt på betydningen av de miljøverdier som er eller kunne bli berørt av overtredelsen, f.eks. om det gjelder sjeldne eller sårbare arter. Det bør legges stor vekt på om det faktisk er inntrådt miljøskade og hvor omfattende og varig den er. Det samme gjelder om overtrederen blir møtt med andre sanksjoner, idet det bør tilstrebes at den samlede reaksjon blir rimelig.

Det vil derfor tale mot erstatningen eller for å redusere den at vedkommende straffes for overtredelsen. Men det er ikke utelukket å kombinere straff og miljøerstatning. Siden miljøerstatning må regnes som en sivilrettslig reaksjon i forhold til den europeiske menneskerettskonvensjon, kan den ilegges uten hinder av forbudet mot dobbelt strafforfølgning i konvensjonens protokoll 7 art. 4, uansett om pålegget om miljøerstatning vedtas før eller etter at straffesaken er avgjort.

Særlig med sikte på mindre og mer standardpregete overtredelser bestemmer annet ledd annet punktum at Kongen kan gi forskrift om såkalt forenklet pålegg om erstatning etter faste satser for overtredelsen. Ordningen kan sies å være en parallell til forenklet forelegg i straffesaker. Adgangen til å gi forenklet erstatningspålegg kan f.eks. delegeres til Statens naturoppsyn.

For å skape klarhet fremgår det av bestemmelsens tredje ledd at et pålegg om miljøerstatning er å anse som et enkeltvedtak, og derfor kan påklages etter forvaltningslovens regler.

Etter fjerde ledd første punktum er pålegg om miljøerstatning tvangsgrunnlag for utlegg. Erstatningskravet kan også tas opp i straffesak, jf. annet punktum. Men den erstatningspliktige kan klage over pålegget på vanlig måte, eller bringe pålegget inn for retten ved vanlig sivilt søksmål, klage over utleggsforretning etter tvangsfullbyrdelsesloven § 5 – 16, eller i en straffesak dersom det blir reist tiltale mot overtrederen. Erstatningskravet kan også tas opp i straffesak. I alle tilfelle vil retten etter tredje punktum – til forskjell fra alminnelige forvaltningsrettslige regler om prøving av forvaltningsvedtak – kunne prøve erstatningspålegget fullt ut, både om vilkårene for pålegg er til stede, om det bør kreves erstatning og med hvilket beløp. Fjerde punktum skal sikre at den erstatningspliktige får underretning om de særskilte regler om overprøving av pålegget. Loven setter ingen egen frist for når slik overprøving kan kreves.

Femte ledd svarer til § 73 fjerde ledd for tvangsmulkt, og fastsetter at departementet kan frafalle pålagt erstatning helt eller delvis. Også her slås fast at en avgjørelse om å frafalle eller la være å frafalle et krav på miljøerstatning ikke er å regne som enkeltvedtak etter forvaltningsloven og derfor ikke kan påklages.

Også genteknologiloven og forurensningsloven har bestemmelser om miljøerstatning. Slik § 74 første ledd er utformet vil pålegg om miljøerstatning etter naturmangfoldloven unntaksvis også kunne blitt ilagt ved overtredelse av genteknologiloven og forurensningsloven. Bestemmelsens sjette ledd er tatt inn for å hindre at den erstatningspliktige blir pålagt erstatning for samme forhold to ganger.

At noen er ilagt miljøerstatning, er ikke til hinder for at de også blir ilagt sanksjoner som f.eks. overtredelsesgebyr. Dette fremgår av bestemmelsens siste ledd.

Der naturmangfoldloven og sektorlover har samme sanksjonsmiddel vil det som utgangspunkt være sektorlovens sanksjonsregler som skal anvendes, med mindre de tar sikte på forskjellige sider av det sanksjonerte forholdet. I den grad sektorlover mangler regler om miljøerstatning vil miljøerstatning i naturmangfoldloven kunne komme til anvendelse.

Pålagt miljøerstatning er ikke straff, og kan derfor komme i tillegg til ilagt overtredelsesgebyr eller annen straffesanksjon.

Til § 75 (straff)

Bestemmelsen bygger på NOU 2004: 28 § 73, men er endret ved at også vanlig uaktsom overtredelse er straffbelagt. En annen endring er at aktsomhetsplikten i §§ 6 og 27 ikke omfattes av bestemmelsen. Det vises til kap. 18. Bestemmelsen avløser naturvernloven § 24, som også rammer uaktsomme og forsettlige overtredelser. Lignende straffebestemmelser finnes bl.a. i viltloven § 56 og lakse- og innlandsfiskloven § 49.

Straff kan bare ilegges for overtredelse av de bestemmelsene som konkret er angitt i § 75, jf. første ledd. Skyldkravet er forsett eller uaktsomhet. Strafferammen ved ordinære overtredelser er bøter eller fengsel i inntil ett år.

Etter annet ledd, dvs. ved grove overtredelser, er straffen satt til bot eller fengsel inntil tre år. Hva som skal til for at en overtredelse skal anses for å være grov, må vurderes konkret. Ordlyden i annet ledd oppgir en rekke momenter til bruk ved vurdering av om overtredelsen er grov. Bl.a. vises til momenter som miljøskadens betydning og omfang, om den er uopprettelig, om overtreder har forsøkt å forebygge eller avbøte skaden, graden av overtreders skyld m.m. I tillegg kan det være grunn til å legge særlig vekt på om overtredelsen er brudd på bestemmelser i loven som særlig tar sikte på å verne eller ivareta spesielt sårbare eller truede arter eller naturtyper, eller som innebærer alvorlige inngrep i verneområder. Som eksempler på andre grove overtredelser kan også tenkes ulovlig innførsel og ikke minst utsetting av fremmede organismer uten tillatelse.

For de alvorligste tilfellene gjelder også generalklausulen for miljøkriminalitet i straffeloven § 152 b, der strafferammen er inntil ti år. I forslag til ny straffelov har § 240 om alvorlig miljøkriminalitet en strafferamme på 15 år, jf. Ot.prp. nr. 22 (2008 – 2009).

Er overtredelsen begått av noen som har handlet på vegne av et foretak (selskap, sammenslutning, stiftelse, enkeltpersonforetak, bo eller offentlig virksomhet) kan selve foretaket straffes med bøter etter straffeloven §§ 48 a og 48 b. I ny straffelov av 20. mai 2005 nr. 28, som ennå ikke er trådt i kraft, er foretaksstraff hjemlet i §§ 27 og 28.

Departementet har sett det som viktig at også uaktsomme overtredelser av lovens bestemmelser kan håndheves og sanksjoneres, da et slikt skyldkrav avspeiler alvoret bak lovens formål om bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet.

Inndragning etter straffeloven – av utbytte eller av gjenstander – forutsetter at det foreligger en straffbar handling, og kan derfor bare skje når overtredelsen er gjort med forsett eller uaktsomhet.

Forsøk på overtredelse av de nevnte bestemmelser i naturmangfoldloven er straffbart, jf. straffeloven § 49 (§ 16 i ny straffelov av 20. mai 2005 nr. 28). Medvirkning er ikke uttrykkelig nevnt i bestemmelsen. Etter ny straffelov av 20. mai 2005 nr. 28 § 15 vil imidlertid den som medvirker til overtredelsen bli rammet av straffebudet.

I en del tilfeller vil et forhold falle inn under gjerningsbeskrivelsen i både naturmangfoldloven og i en sektorlov. Det vil da som utgangspunkt være sektorlovens straffebud som skal anvendes, med mindre budene tar sikte på forskjellige sider av det straffbare forholdet, jf. tredje ledd.

Forbudet mot dobbeltstraff etter den europeiske menneskerettskonvensjonens protokoll 7 art. 4 hindrer gjentatt strafforfølging. Det innebærer at en overtredelse som allerede er straffet ikke kan straffes på nytt etter samme eller tilsvarende straffebud. Dersom straffebudene tar sikte på å verne forskjellige interesser, vil samme forhold kunne straffes etter flere straffebud i idealkonkurrens. Hvilke interesser det enkelte straffebud tar sikte på å verne, må vurderes konkret på bakgrunn av ordlyd og forarbeider.

Dersom en sektorlov har grov uaktsomhet eller forsett som skyldkrav, vil en uaktsom overtredelse bare kunne straffes etter naturmangfoldloven som i § 75 også hjemler straff ved uaktsomme overtredelser.

Som eksempel kan nevnes et tilfelle der en handling innebærer overtredelse av reglene i både naturmangfoldloven og akvakulturloven av 17. juni 2005. Dersom handlingen må anses for å være grovt uaktsom etter begge lover, vil straffebestemmelsen i akvakulturloven § 31 gjelde som sektorlov. Dersom handlingen kun kan betraktes som en uaktsom overtredelse, vil straff bare kunne ilegges med hjemmel i naturmangfoldloven § 75 som har uaktsomhet som skyldkrav. Ileggelse av overtredelsesgebyr etter akvakulturloven § 30 kan ilegges også ved uaktsom overtredelse, og vil derfor kunne stenge for straff etter naturmangfoldloven.

Kapittel X Avsluttende bestemmelser

Til § 76 (ikrafttreden)

Bestemmelsen er identisk med NOU 2004: 28 § 74. Det vises til kap. 19.

Etter første punktum fastsetter Kongen når loven skal tre i kraft. Store deler av loven vil kunne tre i kraft uten at det utarbeides nærmere forskrifter. For noen deler av loven kan det imidlertid være aktuelt å utarbeide forskrifter eller endre eksisterende forskrifter før bestemmelsene i naturmangfoldloven trer i kraft. Annet punktum gir hjemmel for delt ikraftsetting, både for forskjellige bestemmelser og for forskjellige organismegrupper dersom det skulle vise seg aktuelt.

Til § 77 (overgangsbestemmelser)

Bestemmelsen bygger på NOU 2004: 28 § 75, men er endret noe med hensyn til dispensasjonsbestemmelsen i § 48 og reglene om erstatning i §§ 50 og 51. Det vises til kap. 19.

Hjemmelsgrunnlaget for en rekke forskrifter, enkeltvedtak eller beslutninger om delegering av myndighet etter gjeldende naturvernlov, viltlov og lakse- og innlandsfisklov vil etter naturmangfoldlovens ikrafttreden ligge i denne loven. Forskriftene, enkeltvedtakene og delegeringene vil etter første punktum stå ved lag, inntil annet blir bestemt av Kongen.

For det første gjelder dette alle verneområder opprettet med hjemmel i naturvernloven (eller tidligere naturvernlover). Det vil neppe være noe umiddelbart behov for å gjennomgå eksisterende verneforskrifter med tanke på tilpassing til naturmangfoldloven, siden naturmangfoldloven i stor grad viderefører områdevernbestemmelsene i naturvernloven. For noen få verneområder kan det likevel være aktuelt å vurdere f.eks. vernekategorien på nytt sett i lys av den nye kategoriinndelingen.

For det annet vil forskrifter om jakt, fangst, fiske, annet uttak og erstatning for rovviltskader i utgangspunktet bli videreført. Det vil imidlertid være nødvendig å innarbeide naturmangfoldlovens vilkår for høsting, annet uttak og utsetting i de aktuelle forskriftene.

Forskrifter om artsfredning etter naturvernloven vil bli videreført. Disse bør imidlertid gjøres om til forskrifter om prioritering av arter.

Det følger av annet punktum at dispensasjonsbestemmelsen i § 48 gjøres gjeldende også for vernevedtak fattet etter naturvernlovene av 1970, 1954 og 1910. Dispensasjonsbestemmelsen er langt på vei en kodifisering av gjeldende rett og forvaltningspraksis.

I tredje punktum slås det fast at alle grunneiere og rettighetshavere som har fått sine områder vernet som nasjonalparker eller landskapsvernområder etter naturvernloven, og der «den ordinære fristen» for å fremsette krav om erstatning etter naturvernloven ikke har gått ut 1. januar 2002 omfattes av erstatningsreglene i §§ 50 og 51, Dette gjelder likevel ikke for grunneiere/rettighetshavere som, til tross for at de har fått fristutsettelse, har tatt ut skjønnsbegjæring før naturmangfoldlovens ikrafttredelse.

Etter siste punktum vil Kongen kunne gi overgangsregler om ovennevnte og i andre spørsmål.

Til § 78 (endringer i andre lover)

1. Lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom

Bestemmelsen vil gi en begrenset adgang til ekspropriasjon av rett til skjøtsels- eller restaureringstiltak, jf. kap. 11.8.13.4. Den gir ikke noen alminnelig rett til å ekspropriere privat eiendom som ønskes vernet etter naturmangfoldloven. Eieren vil følgelig beholde de beføyelser over eiendommen som ikke er forbudt etter vernevedtaket og som ikke er til hinder for gjennomføring av skjøtselen.

2. Lov 16. juni 1961 nr. 15 om rettshøve mellom grannar (grannelova)

Lov 16. juni 1961 nr. 15 om rettshøve mellom grannar (grannelova) har privatrettslige regler om rettsforholdet mellom naboer. Grannelova § 3 har regler om eierens adgang til å ha stående trær på eiendommen som er til skade eller særlig ulempe for naboen. Slike trær kan ikke stå nærmere hus, hage, tun eller dyrket jord på naboeiendommen enn en tredjedel av trehøyden, med mindre det har nevneverdig betydning for eieren at treet står. Dersom vilkårene i § 3 er oppfylt, kan naboen kreve treet felt, jf. § 10 første ledd. Paragrafen har fått større betydning i tettbygde strøk som følge av fortetting. Retten til å kreve treet felt kan virke negativt inn på det lokale naturmangfoldet og overhodet på leveforholdene for arter som er avhengige av slike trær.

Biomangfoldlovutvalget foreslo i NOU 2004: 28 Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold (naturmangfoldloven) en tilføyelse til § 3 som også gjør naturmangfoldet på stedet til et kriterium som må veies med i vurderingen om treet kan stå. Det var ikke innvendinger til forslaget under høringen av NOU 2004: 28. Departementet slutter seg i samråd med Justisdepartementet til utvalgets forslag og har bare gjort enkelte språklige endringer.

Biomangfoldlovutvalget foreslo også endringer i grannelova § 10 om retting av lovstridige forhold. Etter samråd med Justisdepartementet er departementet kommet til at denne delen av Biomangfoldlovutvalgets forslag ikke bør følges opp, men at hensynet til naturmangfoldet i stedet bør trekkes inn i de alminnelige reglene i grannelova, slik Biomangfoldlovutvalget foreslo når det gjaldt grannelova § 3. Ettersom spørsmål om trefelling eller andre biotopendringer i naboforhold også kan bli å bedømme etter den alminnelige tålegrensen i grannelova § 2, foreslår departementet i samråd med Justisdepartementet en tilføyelse om at det ved rimelighetsvurderingen om tålegrensen i naboforhold også skal tas hensyn til naturmangfoldet på stedet.

Endringen i grannelova § 3 innebærer at hensynet til naturens mangfold kommer inn ved vurdering av om trær kan kreves felt i henhold til grannelova § 3, jf. § 10. Hva som anses å ha nevneverdig betydning for naturmangfoldet på stedet, må avgjøres konkret i den enkelte sak. Det kan f.eks. være treet i seg selv som er spesielt i forhold til de artene eller eksemplarene som ellers forekommer i området, eller treet kan ha en viktig funksjon for annet biologisk liv i området, f.eks. slik tretopper har for måltrost, eller som reirplass for en sjelden fugleart. Også hensynet til naturmangfoldet i kulturlandskapet vil være sentralt.

Hensynet til naturmangfoldet kan påberopes av grunneieren selv, men fordi det er en allmenn interesse, kan retten legge vekt på naturmangfoldet uten at det er påberopt særskilt av partene i saken. Retten kan også innhente bevis og opplysninger av betydning for vurderingen.

Endringen i grannelova § 2 gjør at hensynet til naturmangfoldet hører med i vurderingen av hva som er urimelig eller unødig til skade eller ulempe på naboeiendommen. Etter forholdene kan det likevel være urimelig om en eier får ha stående et tre som utgjør en aktuell fare for en nærstående bygning på naboeiendommen, særlig dersom treet ikke utgjorde noen slik fare da bygningen ble reist.

3. Lov 15. desember 1967 nr. 9 om patenter

Opplysningsplikten etter patentloven § 8 b utvides til å også omfatte opplysninger om leverandørland og opprinnelsesland (dersom dette er et annet enn leverandørlandet) for urfolks og lokalsamfunns tradisjonelle kunnskap som oppfinnelsen gjelder eller anvender. Departementet sine alminnelige merknader fremgår av kap. 15.11.3.

Det foreligger ingen formelt internasjonalt anerkjent definisjon av tradisjonell kunnskap i en immaterialrettslig sammenheng. I den mellomstatlige komiteen i Verdens immaterialrettsorganisasjon som arbeider med forholdet mellom immaterialrett, genetiske ressurser, tradisjonell kunnskap og folklore har man brukt en arbeidsdefinisjon der tradisjonell kunnskap referer

«to the content or substance of knowledge that is the result of intellectual activity and insight in a traditional context, and includes the know-how, skills, innovations, practices and learning that form part of traditional knowledge systems, and knowledge that is embodied in the traditional lifestyle of a community or people, or is contained in codified knowledge systems passed between generations. It is not limited to any specific technical field, and may include agricultural, environmental and medicinal knowledge, and knowledge associated with genetic resources.»

Denne definisjonen skal legges til grunn for hva som omfattes av opplysningsplikten for tradisjonell kunnskap etter patentloven § 8 b. For at det skal være opplysingsplikt må den tradisjonelle kunnskapen kunne knyttes til et lokalsamfunn eller et urfolk. Kunnskap der opphavet og utviklingen ikke kan knyttes til et nærmere avgrenset lokalsamfunn eller urfolk, vil ikke være omfattet av opplysningsplikten. Det fremgår av definisjonen at kunnskapen må være av teknisk eller praktisk art. Dette innebærer f.eks. at lokalsamfunns og urfolks tradisjonelle kulturuttrykk i form av sanger, dikt og dans mv. ikke vil være omfattet av opplysningsplikten.

Opplysningsplikten inntrer etter første ledd første punktum når det søkes patent på en oppfinnelse som gjelder eller anvender tradisjonell kunnskap. Opplysningsplikten vil kunne inntre uavhengig av om søknaden gjelder et produktpatent eller et fremgangsmåtepatent. Selve de produkter eller fremgangsmåter som den tradisjonelle kunnskapen uttrykker, vil det ikke kunne søkes patent på, fordi kravet om nyhet og oppfinnelseshøyde vil være til hinder for det. Opplysningsplikten vil dermed ha sitt virkeområde i situasjoner der oppfinneren har gjort seg kjent med tradisjonell kunnskap og videreutviklet et produkt eller en fremgangsmåte som den tradisjonelle kunnskapen uttrykker til et nytt produkt eller fremgangsmåte som kan patenteres. Dersom sammenhengen mellom den tradisjonelle kunnskapen og oppfinnelsen blir for fjern vil det ikke foreligge noen opplysningsplikt. Det er ikke tilstrekkelig for at det skal foreligge opplysningsplikt at oppfinneren har latt seg inspirere av tradisjonell kunnskap dersom oppfinnelsen ikke eller bare i minimal grad kan sies å bygge på kunnskapen. Dersom oppfinneren ikke hadde kjennskap til den aktuelle tradisjonelle kunnskapen vil det ikke foreligge opplysningsplikt.

Når vilkåret om at oppfinnelsen gjelder eller anvender tradisjonell kunnskap er oppfylt, skal det i patentsøknaden opplyses om hvilket land kunnskapen ble mottatt eller hentet fra (leverandørlandet). Dersom nasjonal rett i dette landet krever at det innhentes samtykke for bruk av tradisjonell kunnskap, skal det etter første ledd annet punktum opplyses om slikt samtykke er innhentet. Bestemmelsen regulerer altså ikke hvorvidt det kreves samtykke og hvem som eventuelt skal gi samtykke. Dette er det opp til det enkelte landet å bestemme. Poenget med opplysningsplikten er å gjøre det enklere å håndheve regler om samtykke og utbyttefordeling i de tilfeller hvor tradisjonell kunnskap er hentet fra land som har lovgivning om dette.

Dersom leverandørlandet er et annet enn opprinnelseslandet for den tradisjonelle kunnskapen, skal også opprinnelseslandet oppgis i patentsøknaden, jf. annet ledd første punktum. Denne bestemmelsen vil komme inn der kunnskapen er mottatt fra eller hentet fra et annet land enn der lokalsamfunnet eller urfolket som har utviklet kunnskapen befinner seg, jf. annet ledd annet punktum. Dersom nasjonal rett i opprinnelseslandet krever at det innhentes samtykke for bruk av tradisjonell kunnskap, skal patentsøknaden opplyse om slikt samtykke er innhentet, jf. annet ledd tredje punktum. I enkelte situasjoner kan det dermed være plikt til å oppgi både leverandørland og opprinnelsesland, samt om eventuelle samtykkekrav i nasjonal rett i begge land er oppfylt. Dersom patentsøkeren ikke kjenner til opprinnelseslandet, skal det i så fall opplyses om dette i søknaden, jf. annet ledd fjerde punktum.

Etter tredje ledd nytt tredje punktum skal det for biologisk materiale som oppfinnelsen gjelder eller anvender og som er ervervet i samsvar med artikkel 12 nr. 2 og 3 i den internasjonale traktat om plantegenetiske ressurser, i stedet for opplysninger etter første og annet ledd (om leverandørland, opprinnelsesland og samtykke), legges ved patentsøknaden kopi av standard materialoverdragelsesavtale som nevnt i artikkel 12 nr. 4 i traktaten. I disse tilfellene vil dermed opplysningsplikten for biologisk materiale være oppfylt ved at kopien av avtalen er vedlagt, og det er ikke nødvendig å gi ytterligere opplysinger etter første og annet ledd. Opplysningsplikten kan i disse tilfellene heller ikke oppfylles på annen måte enn ved å legge ved kopi av standardavtalen. Dersom oppfinnelsen dels gjelder eller anvender materiale som er omfattet av en slik standardavtale og dels annet materiale, vil reglene i første og annet ledd gjelde på vanlig måte for det materialet som ikke er omfattet av standardavtalen.

Brudd på opplysningsplikten er straffbart så langt det følger av straffeloven § 166, men berører ikke behandlingen av patentsøknaden eller gyldigheten av patentet, jf. fjerde ledd.

4. Lov 29. november 1968 um særlege råderettar over framand eigedom

Bestemmelsen i § 2 fastsetter i dag at verken eieren eller servitutthaveren må bruke sin rådighet over eiendommen slik at det urimelig eller unødvendig er til skade eller ulempe for andre. Etter forslaget til endringer i annet ledd vil hensynet til det biologiske mangfoldet på stedet være blant de momentene som skal vektlegges ved rimelighetsvurderingen. Det vil også komme naturlig inn ved vurdering av om noe er «unødig» etter første ledd. Å «fremje» det biologiske mangfold på ­stedet må tolkes med utgangspunkt i bl.a. naturmangfoldlovens bestemmelser, særlig formåls­bestemmelsen i § 1 og målene for naturtyper, økosystemer og arter i §§ 4 og 5. I en rettstvist skal retten legge vekt på hensynet til det biologiske mangfold også om det ikke er særskilt påberopt av partene, og retten kan i det øyemed innhente bevis og opplysninger som måtte trenges til vurderingen.

5. Lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern

Naturvernloven oppheves i sin helhet. Det vises til kap. 11 og 12, samt §§ 33 til 51 .

6. Lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner

Kulturminneloven § 2 tredje og fjerde ledd følger i all hovedsak utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 76 nr. 7. Bestemmelsen er omtalt i kap. 14.5.2.

Innholdet i endringene samsvarer med utvalgets forslag. Departementet finner det imidlertid mer hensiktsmessig og bedre rent lovteknisk å ta tilføyelsen inn som et nytt tredje ledd. Reglene om kulturminner og kulturmiljøer gjelder «så langt de passer». Dette er tatt med for å synliggjøre at reglene i kulturminneloven er utformet med tanke på ikke-levende fysiske spor etter mennesker. Det vil særlig gjelde automatisk fredete kulturminner, idet reglene som etablerer vern ut fra rene alderskriterier vanskelig kan anvendes.

Bestemmelsen i fjerde ledd åpner for at naturverdier kan få betydning for skjønnsutøvelsen når man vurderer om et kulturminne eller et kulturmiljø skal fredes. Naturverdiene vil imidlertid ikke kunne være avgjørende for avgrensingen av området/anlegget som skal fredes. Naturverdiene alene vil heller ikke kunne føre til vern etter kulturminneloven. De kan imidlertid innebære en viktig tilleggsverdi som f.eks. kan være utslagsgivende ved valget mellom vern av to kulturminner eller kulturmiljøer der de kulturhistoriske verdiene anses for å være like store.

Kulturminneloven § 15 annet ledd følger i all hovedsak utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 76 nr. 7. Bestemmelsen er omtalt i kap. 14.5.3.

Kulturminneloven § 20 første ledd følger i all hovedsak utvalgets forslag i NOU 2004: 28 § 76 nr. 7. Bestemmelsen er omtalt i kap. 14.5.4.

7. Lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet

Det vises til kap. 10. De alminnelige prinsippene for artsforvaltning, herunder viltforvaltningen, foreslås regulert i naturmangfoldloven.

Henvisningen til naturmangfoldloven i endringen av § 1 tar særlig sikte på bestemmelsene i lovkap. I, II og III.

Viltloven § 3 inneholder i dag fredningsprinsippet for virveldyr. Bestemmelsen foreslås erstattet av naturmangfoldloven §§ 5 første ledd, 6, og 15 til 18, jf. kap. 8.4 og 9.4 til 9.6.

Endringen i kapitteloverskriften til viltloven kap. III og § 7 er en konsekvens av at biotopvernbestemmelsen foreslås overført til naturmangfoldloven og gjort generell for alle arter, jf. § 37, samtidig som gjeldende § 3 første ledd tredje punktum om å holde i fangenskap ikke overføres til naturmangfoldloven. Denne bestemmelsen foreslås i stedet plassert i viltloven § 7. Den eksisterende forskriftshjemmelen i § 26 nr. 8 bør da naturlig plasseres som § 7 annet ledd.

Viltloven § 8 foreslås opphevet, idet bestemmelsen overføres til naturmangfoldloven § 22.

Som følge av at avlivingsreglene i §§ 11 til 14 a overføres til naturmangfoldloven, jf. §§ 17 til 19, må også overskriften til viltloven kap. IV endres.

Endringene i §§ 24 og 25 er en konsekvens av opphevelsen av § 3 og opprettholder den regel som etter gjeldende lov følger av § 3 annet ledd tredje punktum.

Forskriftshjemmelen i § 26 nr. 8 er tatt inn i § 7 annet ledd, og hjemmelen i nr. 9blir erstattet av den generelle regelen for alle arter i naturmangfoldloven § 26.

Viltloven § 47 regulerer i dag innførsel og utsetting av viltarter eller -underarter som ikke fra før forekommer i distriktet. Dette vil bli dekket opp av naturmangfoldloven §§ 29 og 30.

Viltloven § 48 første ledd siste punktum er endret fordi viltloven §§ 12 og 14 a overføres til naturmangfoldloven, jf. §§ 17 og 18.

I viltloven §  48 annet ledd er tilføyd et nytt siste punktum som skal dekke det som i dag reguleres av viltloven § 13 første ledd annet og tredje punktum.

8. Lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v.

Lakse- og innlandsfiskloven § 4 inneholder i dag fredningsprinsippet for anadrome laksefisk og for fisk som går i lakseførende vassdrag eller vassdragsstrekning. Bestemmelsen tas opp i naturmangfoldloven §§ 5, 15 til 18.

Om endringen i § 7 vises til kap. 11.8.6.4. Biotopvernbestemmelsen foreslås overført til naturmangfoldloven, og gjort generell for alle arter. Endringen i nytt fjerde ledd er en språklig forenkling i forhold til gjeldende lov.

For opphevingen av §§ 8 og 9 vises til kap. 10.5. Innførsels- og utsettingsreguleringen foreslås overført til naturmangfoldloven, jf. §§ 28 til 30. Reglene i naturmangfoldloven er imidlertid noe lempeligere enn dagens lakse- og innlandsfisklov §§ 8 og 9 ved at utsetting av stedegen stamme ikke lenger er avhengig av tillatelse. Iverksetting av kultiveringstiltak vil likevel fortsatt kreve tillatelse etter lakse- og innlandsfiskloven § 10 første ledd. Det vises for øvrig til merknadene til § 30.

Bestemmelsene i §§ 33 og 34 er omredigert for å tilpasse teksten til naturmangfoldloven, jf. §§ 5, 15 til 18. Lakse- og innlandsfiskloven § 34 er ved forskr. 18. desember 1992 nr. 1177 gjort gjeldende for alle ferskvannsorganismer. Det betyr at også naturmangfoldloven §§ 20 og 21 kommer til anvendelse.

9. Lov 12. mars 1993 nr. 32 om planteforedlerrett

Det innføres nye regler i § 4 tredje ledd annet og tredje punktumom plikt til å gi opplysninger om opprinnelse for plantemateriale som ligger til grunn for den nye sorten og tradisjonell kunnskap som er brukt ved foredlingen. Departementet sine alminnelige merknader fremgår av kap. 15.11.3.

Opplysningsplikt etter annet punktum for opprinnelsen til plantemateriale som ligger til grunn for sorten vil foreligge dersom materialet er brukt i foredlingen som førte frem til en ny sort. Henvisningen til patentloven § 8 b første til tredje ledd skal forstås slik at reglene der om opplysningsplikt for biologisk materiale som oppfinnelsen gjelder, gjelder tilsvarende for opplysningsplikten for plantemateriale som ligger til grunn for sorten. Det innebærer blant at det skal gis opplysninger om leverandørland og også om opprinnelsesland dersom det er et annet enn leverandørlandet, samt om eventuelle samtykkekrav er oppfylt. Dersom materialet er ervervet i samsvar med artikkel 12 nr. 2 og 3 i den internasjonale traktat om plantegenetiske ressurser 3. november 2001, skal det, i stedet for opplysninger om opprinnelsesland mv., legges ved søknaden om planteforedlerrett kopi av standard materialoverdragelsesavtale som nevnt i traktaten artikkel 12 nr. 4.

Opplysningsplikt for opprinnelsen for tradisjonell kunnskap som er brukt ved foredlingen, vil foreligge der metoder eller ingredienser som er et uttrykk for tradisjonell kunnskap er brukt ved foredlingen. Bestemmelsene om opplysningsplikt for tradisjonell kunnskap som en oppfinnelse gjelder eller anvender i patentloven § 8 b, gjelder tilsvarende for opplysningsplikten for tradisjonell kunnskap som er brukt ved foredlingen. Det innebærer at det skal gis opplysninger om leverandørland og også om opprinnelsesland dersom det er et annet enn leverandørlandet, samt om eventuelle samtykkekrav er oppfylt. Det vises for øvrig til merknadene til patentloven § 8 b ovenfor.

Det følger av tredje punktum at brudd på opplysningsplikten etter annet punktum er straffbart så langt det følger av straffeloven § 166, men at opplysningsplikten ikke berører behandlingen av søknaden eller gyldigheten av planteforedlerretten. Dette svarer til patentloven § 8 b fjerde ledd.

10. Lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord (jordlova):

Det vises til omtalen i kap. 13.7.6.

11. Lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn

Paragrafen er tilnærmet identisk med forslaget i NOU 2004: 28. Endringene i første ledd er av lovteknisk karakter og omfatter henvisning til naturmangfoldloven i stedet for naturvernloven. Annet ledd vil gi hjemmel for å la naturoppsynet også få oppgaver som gjelder håndheving av plan- og bygningsloven av hensyn til utvalgte naturtyper. Det nye femte ledd gir naturoppsynet klar hjemmel for nødvendig motorferdsel for utføring av oppsynsoppgavene, også i forhold til grunneiere som måtte motsette seg dette, jf. formuleringen «rett til» mo­torferdsel. Det fremheves i annet punktum at motorferdselen skal begrenses så langt det praktisk lar seg gjøre og at den skal skje skånsomt, jf. også motorferdselloven § 8. Departementet understreker at eventuell motorferdsel i medhold av den nye bestemmelsen i lov om statens naturoppsyn § 2 femte ledd fremdeles må tolkes på bakgrunn av motorferdselloven § 8 om at motorferdsel i utmark og vassdrag skal foregå aktsomt og hensynsfullt for å unngå skade og ulempe for naturmiljø og mennesker. Regelen i forslaget § 2 femte ledd om at motorferdsel skal skje så skånsomt og begrenset som forholdene tillater må derfor oppfattes som en presisering av denne normen. Spesielt er det ekstra viktig å begrense motorferdselen på privat eiendom til det høyst nødvendige når grunnereieren har lagt ned et generelt forbud mot motorferdsel.

12. Lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten (kystvaktloven)

Naturvernloven oppheves i sin helhet, og henvisningen i kystvaktloven § 11 til naturvernloven erstattes med en henvisning til naturmangfold­loven. Det vises til kap. 17.6.5.

13. Lov 24. november 2000 nr. 81 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven)

Om endringen i § 18 vises til kap.13.7.7.4. Tilføyelsen skal sikre at det kan etableres meldeplikt for vassdragstiltak i områder med forekomster av utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven § 52. Det kan gjøres i et konkret avgrenset geografisk område, jf. «angitte områder», eller generelt i bestemte naturtyper, jf. «typer områder».

14. Lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur (akvakulturloven)

Endringsforslaget innebærer at henvisningen til naturvernloven erstattes med en henvisning til naturmangfoldloven i akvakulturloven § 15 første ledd bokstav b).

15. Lov 6. juni 2008 nr. 37 om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova)

Paragraf 7 tredje ledd er en videreføring av forbudet mot utsetting av fremmede organismer i saltvannsfiskeloven § 4 siste ledd. I territorialfarvannet vil bestemmelsen gjelde sammen med bestemmelsene i naturmangfoldloven kapittel IV. Havressurslovens saklige virkeområde omfatter ikke anadrome laksefisk, jf. havressurslova § 3 første ledd siste punktum.