12 Erstatning ved områdevern

12.1 Innledning

Ved opprettelse av verneområder som nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat eller naturminne legges det begrensninger på bruk og utnyttelse av eiendom gjennom særskilte verneforskrifter. Disse rådighetsreguleringene retter seg både mot grunneieren, rettighetshavere og allmennheten.

Verneforskriftenes innhold og restriksjonsnivå varierer mye ut fra vernekategori, verneformål og trusselbilde. Virkningene for pågående og fremtidig aktivitet på en eiendom vil også variere. I en del tilfeller vil verneformen etter sin art eller de økonomiske virkningene for grunneier eller rettighetshaver være så tyngende at det utløser krav på erstatning etter reglene i naturvernloven.

Departementet ser det som en hovedutfordring at nye regler klargjør hvilke rettigheter de berørte har til erstatning. Forutsigbarhet er bl.a. viktig for de som driver eller planlegger næringsaktivitet tilknyttet et verneområde.

Bruk av begrepet erstatning er i dette dokumentet knyttet til erstatningsreglene i naturvernloven og naturmangfoldloven. Begrepet kompensasjon benyttes som en fellesbetegnelse hvor også ulike tilskuddsordninger kan inngå.

12.2 Gjeldende rett

12.2.1 Det rettslige utgangpunkt i dag

Det alminnelige utgangspunkt etter norsk rett er i dag at regulering av eierrådighet kun i særlige tilfelle medfører erstatningsplikt for det offentlige. Motsatt skal det etter Grunnloven § 105 betales full erstatning ved ekspropriasjon eller avståelse av grunn. Men i noen grad er det gitt egne erstatningsregler i den enkelte lov som hjemler rådighetsreguleringen fordi lovgiver av ulike grunner har funnet at erstatning likevel bør ytes.

Vernevedtak etter naturvernloven betraktes som rådighetsregulering. Høyesteretts standpunkt har vært at regulering av fast eiendom må ses i sammenheng med statens rett til styring av samfunnsutviklingen og at reguleringen er et utslag av den alminnelige lovgivningskompetansen som er tillagt Stortinget.

12.2.2 Erstatningsreglene etter naturvernloven

12.2.2.1 Innledning

Erstatningsreglene i naturvernloven følger i dag et tosporet system. Ved opprettelse av nasjonalparker og landskapsvernområder gis det kun unntaksvis erstatning for økonomisk tap. Ved opprettelse av naturreservat og naturminner er det imidlertid etablert en ubetinget erstatningsplikt for det offentlige.

Det er nedenfor kort redegjort for de to erstatningsordningene og hvilke prosessuelle bestemmelser som gjelder ved fastsetting av erstatning.

12.2.2.2 Erstatningsreglene for nasjonalparker og landskapsvernområder

Etter naturvernloven § 20 b skal spørsmålet om erstatning til grunneiere og rettighetshavere vurderes med utgangspunkt i «alminnelige rettsgrunnsetninger», dvs. de prinsipper som følger av Grunnloven § 105, analogisk anvendt på rådighetsreguleringer. Opprettelse av verneområder betraktes som en rådighetsregulering og altså ikke som ekspropriasjon. Grunnloven § 105 får derved ikke direkte anvendelse.

Hovedregelen som kan utledes av Høyesteretts praksis er at enhver må finne seg i de rådighetsreguleringer som er nødvendige av samfunnshensyn, uten at man tilkjennes erstatning. Erstatning vil bare kunne vurderes der et vernevedtak innebærer en vesentlig begrensning i grunneiers etablerte og igangværende utnyttelse av eiendommen.

Høyesterett har flere ganger understreket at avgjørelsen av erstatningsplikt må bero på en helhetsvurdering, hvor det er et grunnvilkår at rådighetsreguleringen er vesentlig for grunneieren, sett i forhold til hele eiendommen og dens utnyttingsmuligheter. Erstatningsplikt vil kun inntre hvis det er sterkt urimelig om inngrepet må tåles uten at det gis erstatning.

Rådighetsreguleringer vil normalt ikke påføre det offentlige erstatningsplikt. Høyesterett har lagt til grunn at vernevedtak etter naturvernloven innebærer restriksjoner hvor målsettingen er å forby tiltak eller utnytting som anses uønsket eller skadelig ut fra hensynet til generelle samfunnsinteresser. Det foreligger ikke noe klart prejudikat fra Høyesteretts side om at man har krav på erstatning for utnyttingsinteressen.

Det gis etter gjeldende rettspraksis ikke erstatning for at et område ikke kan bygges ut med hyttetomter eller liknende. Rettstilstanden knyttet til tradisjonell bruksutøvelse som skogsdrift er noe uklar. Det foreligger ikke noe klart prejudikat fra Høyesteretts side om at man har krav på erstatning for utnyttingsinteressen.

For nærmere omtale av gjeldende rett vises til NOU 2004: 28. kap. 18.3.1, s. 395 flg.

12.2.2.3 Erstatningsreglene for naturreservater og naturminner

Ved lov av 15. februar 1985 nr. 2 ble det vedtatt særskilte erstatningsbestemmelser for naturreservater, naturminner og biotopvernområder, jf. Ot.prp. nr. 46 (1983 – 84) og Innst.O. nr 2 (1984 – 85). For naturreservater og naturminner er det gjennom lov innført særregler med ubetinget erstatningsansvar, som fraviker fra de alminnelige erstatningsrettslige prinsipper. Det gis i dag ubetinget full økonomisk kompensasjon til grunneiere og rettighetshavere i henhold til naturvernloven § 20, dvs. erstatning for alt økonomisk tap som er en følge av fredningen. Det blir ved erstatningsoppgjør ikke spørsmål om ansvarsgrunnlag, kun om og ev. hvor stort økonomisk tap grunneieren har som følge av fredningen. Erstatningen skal fastsettes i samsvar med reglene i lov av 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eiendom (vederlagsloven). Ved utmåling av erstatning etter ekspropriasjonsrettslige regler ser man på rådighetsreguleringene som en negativ servitutt, og må finne frem til grunneiers eller rettighetshaves økonomiske tap som følge av dette. Grunneiere og rettighetshavere skal med andre ord stilles erstatningsmessig på samme måte som om restriksjonene følger av en ekspropriasjon. Det blir ofte et sentralt spørsmål å ta stilling til hva som ville vært en fremtidig påregnelig eller sannsynlig utnyttelse av eiendommen dersom fredning ikke hadde funnet sted. Påregnelighet må her vurderes i lys av grunneiers tilpasningsplikt.

Vernereglenes utforming vil være avgjørende for det offentliges erstatningsplikt. Det skal gis full erstatning for den reduksjon i eiendommens salgsverdi eller bruksverdi som fredningen medfører. Vederlagsloven § 4 slår fast at erstatning ved ekspropriasjon skal settes til salgsverdien av den eiendom som eksproprieres, jf. § 5, eller til bruksverdien dersom den er høyere, jf. § 6. I de fleste tilfeller vil det være aktuelt å vurdere en bruksverdierstatning. Vurdering av det økonomiske tapet skal skje ut fra forholdene på fredningstidspunktet.

Krav om erstatning for tapte utbyggingsmuligheter i forbindelse med hyttebygging eller vannkraftutbygging har sjelden vunnet frem i domstolene. Retten har i mange tilfeller lagt vekt på at det ikke er påregnelig at eier eller rettighetshaver vil få tillatelse til å bygge ut naturområder som er så verdifulle at de blir vernet etter naturvernloven.

For nærmere omtale av gjeldende rett vises til NOU 2004: 28, kap. 18.3.2.1 s. 400 flg.

Vederlagsloven ble noe endret ved lov av 19. mai 1997 nr. 81. For nærmere beskrivelse av lovendringen og konsekvensene av lovendringen vises til NOU 2004: 28, kap. 18.3.2.5, side 403 flg. Det vises også til Høyesteretts avgjørelse vedrørende Vesteinvika naturreservat, Rt. 2006 s. 720.

12.2.2.4 Prosessuelle regler

For nasjonalparker, landskapsvernområder og midlertidig fredete områder må grunneiere og rettighetshavere normalt selv begjære skjønn for vedkommende tingrett dersom man mener å ha krav på erstatning. Skjønnsbegjæring må fremsettes for domstolen innen ett år etter at vernevedtaket ble kunngjort, jf. naturvernloven § 20 b.

For naturreservat, biotopvernområder og naturminner må krav om erstatning fremsettes skriftlig for vedkommende fylkesmann innen ett år etter at fredningsvedtaket ble kunngjort i Norsk Lovtidend. Erstatning må kreves skriftlig, men utover det er det ingen formkrav til hvordan slike erstatningskrav skal fremsettes.

Miljøvernmyndighetene har som målsetting å løse flest mulige saker i minnelighet. Dersom det ikke lykkes å komme til enighet om erstatningens størrelse må det offentlige selv begjære rettslig skjønn for tingretten. Skjønnsretten vil deretter fastsette erstatningene. Staten må begjære skjønn innen halvannet år etter kunngjøringen av vernevedtaket.

Ved rettslig skjønn vil grunneiere og rettighetshavere få dekket nødvendige utgifter til advokat og annen sakkyndig bistand etter reglene i skjønnsprosessloven § 42. Ved minnelige forhandlinger har normalt også staten betalt slike saksomkostninger.

Skjønnsprosessloven § 42 andre ledd åpner for at ekspropriaten (grunneieren eller rettighetshaveren) kan pålegges å måtte bære egne omkostninger hvis han «har avslått et rimelig forlikstilbud eller begjært skjønn uten rimelig grunn». Bestemmelsen er lite benyttet.

12.3 Forholdet til den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)

Den europeiske menneskerettskonvensjon er gjort gjeldende som norsk lov. Konvensjonen har i første tilleggsprotokoll art. 1 regler om beskyttelse av eiere og rettighetshavere til fast eiendom.

Bestemmelsen inneholder ingen spesifikke regler om erstatning ut over at ekspropriasjon skal skje på betingelser fastsatt ved lov og at det ved ekspropriasjon skal ytes rimelig kompensasjon. Bestemmelsen setter ikke noe krav om erstatning eller kompensasjon ved rådighetsreguleringer. Høyesterett har flere ganger slått fast at opprettelse av verneområder som helt klar hovedregel skal betraktes som en rådighetsregulering og ikke som en ekspropriasjon. Konvensjonen gir da ikke noe påbud om at det skal betales erstatning. Men også for rådighetsreguleringer krever konvensjonen at det skal foreligge tilstrekkelig lovhjemmel, samt at reguleringen må være begrunnet i nærmere angitte samfunnsmessige hensyn.

12.4 Eksempler fra utenlandsk rett

12.4.1 Sverige

I Sverige er bestemmelsene om erstatning ved områdevern samlet i Miljöbalken (1998:808) «sjunde avdelningen Ersättning ock skadestånd m.m». For nasjonalparkene er det krav om at all grunn skal være statlig, jf. «andre avdelingen 2 §». Det er hjemmel for ekspropriasjon og alt erverv av grunn til nasjonalparker erstattes i samsvar med ekspropriasjonslovgivningen.

For andre vernevedtak skal det betales full erstatning for begrensninger på etablert bruk. Planlagt bruksomlegging gir som hovedregel ikke krav på erstatning. Det samme gjelder planlagt, men ikke påbegynt utnytting av grusforekomster. Erstatning for tapte utbyggingsmuligheter er det bare grunnlag for hvis området etter planlovgivningen er lagt ut som byggeområde eller det er gitt byggetillatelse etter annet regelverk – og bruksendringen fremstår som aktuell.

Erstatningen fastsettes etter expropriasjonslagen (1972:719), og etter svensk rett har grunneieren som hovedregel kun rett på erstatning for den reduksjonen i salgsverdi som vernevedtaket medfører. Det opereres også med en tålegrense slik at det gjøres fradrag for det grunneieren erstatningsfritt må tåle.

Erstatningene fastsettes i all hovedsak i minnelighet og i forkant av vernevedtaket.

12.4.2 Finland

I Finland finnes regler om områdevern i naturvårds­lagen (1996/1096). Loven har regler om vernekategorier som likner på de norske kategoriene i naturvernloven.

Nasjonalparker og naturreservater opprettes i henhold til riksomfattende planer som er godkjent av den finske regjeringen og staten erverver normalt all grunn som omfattes av disse verneplanene. De aller fleste sakene blir løst i minnelighet, men staten har også en ekspropriasjonshjemmel i naturvårdslagen 52 §.

For de tilfeller hvor staten ikke erverver områder som omfattes av en verneplan har grunneier krav på erstatning for «betydelsefull olägenhet», dvs. vesentlig ulempe, jf. naturvårdslagen 53 §.

12.4.3 Danmark

I Danmark er det inntatt regler om beskyttelse av ulike arealer i naturbeskyttelsesloven av 3. januar 1993 nr. 9. Loven opererer ikke med forskjellige vernekategorier, men har hjemmel til å fastsette nødvendig restriksjonsnivå for å beskytte sårbare arealer og naturtyper.

Erstatningsplikten følger naturbeskyttelsesloven hvor det fremgår at grunneiere, brukere eller andre rettighetshavere har krav på erstatning for det tap fredningen medfører. Erstatningen fastsettes på bakgrunn av redusert salgsverdi, og det gjøres et fradrag ut fra prinsippet om tålegrense.

12.5 Utvalgets forslag

12.5.1 Generelt

Biomangfoldlovutvalget fikk et vidt formet tilleggsmandat for å kunne vurdere regler om erstatning ved områdevern etter naturvernloven. Det vises til Dok. nr. 8:42 (2001 – 2002) og Innst. S. nr. 209 (2001 – 2002).

Utvalget har i tråd med sitt tilleggsmandat vurdert om dagens erstatningsregler for naturreservat og naturminner skal gjøres gjeldende for nasjonalparker og landskapsvernområder eller om det finnes andre løsninger som er bedre. Utvalget har også vurdert om det skal innføres en særskilt tilskuddsordning.

Utvalget har tatt utgangspunkt i at vernevedtak med hjemmel i naturvernloven rettslig sett skal betraktes som rådighetsreguleringer, og at det etter norsk rett normalt ikke skal betales erstatning ved rådighetsreguleringer. Erstatnings­reglene om full erstatning ved opprettelse av naturreservat og naturminner representerer et lovfestet unntak fra dette generelle utgangspunktet.

Utvalget mente det bør være like bestemmelser om erstatning for sammenlignbare rådighetsreguleringer innenfor alle kategoriene av områdevern etter naturmangfoldloven. De mente det ville være uheldig hvis rådighetsreguleringer innenfor en nasjonalpark eller et landskapsvernområde ga like vidtgående konsekvenser for en grunneier som ved reservaterstatning, samtidig som at erstatningsreglene er forskjellige.

Utvalget mente at det var uheldig om erstatningsreglene for områdevern avvek sterkt fra det som ellers gjelder for rådighetsreguleringer i samfunnet. Vidtgående erstatningsregler etter naturmangfoldloven vil etter utvalgets oppfatning kunne påvirke rettstilstanden for rådighetsreguleringer i medhold av annet regelverk.

Utvalget har videre lagt vekt på at det er grunnleggende forskjell på den rettsbeskyttelse den enkelte bør ha mot inngripen i en eksisterende virksomhet, sammenliknet med inngripen i en ev. fremtidig bruksomlegging. Utvalget viser til det forvalteransvar for naturen som enhver borger har etter Grunnloven § 110 b.

For øvrig viser departementet til utvalgets begrunnelse og samlede vurdering i NOU 2004: 28, kap. 18.11, s. 428 flg.

12.5.2 Erstatning

Biomangfoldlovutvalget har foreslått at det gis felles erstatningsregler for alle vernekategorier basert på begrensninger i igangværende bruk, jf. utk. § 47 første ledd. Bestemmelsen gir rett til erstatning for økonomisk tap når igangværende bruk blir hindret eller må opphøre, eller når den samlede drift av eiendommen blir vesentlig vanskeliggjort. I siste tilfelle må man se på bruksformålet under ett, og ikke den enkelte beføyelse.

For begge alternativene er det krav om at bruk som blir hindret eller vesentlig vanskeliggjort må være igangværende. Tapet må med andre ord være en følge av vernebestemmelsenes restriksjoner på igangværende bruk. Bruk kan bli ansett som igangværende selv om den finner sted med forholdsvis lange mellomrom, f.eks. når det gjelder skogsdrift. Det samme gjelder situasjonsbetinget «ikke-bruk» i en periode.

For bruk som krever tillatelse fra offentlig myndighet, ligger det i utvalgets forslag en forutsetning om at det er gitt tillatelse for at erstatning skal være aktuelt. Slik tillatelse må være gitt før det blir kunngjort melding om verneforslaget etter utk. § 40 annet ledd.

Den foreslåtte bestemmelsen skal avløse gjeldende bestemmelser i naturvernloven §§ 20 og 20 b, men gjøres ikke gjeldende ved midlertidig vern. Ved midlertidig vern vil spørsmålet om erstatning måtte avgjøres etter de vanlige ulovfestede regler for rådighetsregulering.

For nærmere omtale av utvalgets forslag til nye erstatningsregler vises til NOU 2004: 28, kap. 18.11 s. 428 flg og kap. 25 s. 621 flg.

12.5.3 Tilskudd

Utvalget mener det kan oppstå situasjoner hvor det er lite rimelig om det ikke gis en form for kompensasjon for fremtidig bruksomlegging. Utvalget foreslår derfor at det etableres en særskilt tilskuddsordning som kan kompensere for begrenset mulighet til bruksomlegging og ny næringsutvikling innenfor et verneområde gjennom tilskudd til alternativ og miljøtilpasset næringsutvikling utenfor verneområdet. Denne tilskuddsordningen er i første rekke ment for de grunneiere og rettighetshavere som får sterke begrensinger på fremtidig bruk og utviklingsmuligheter på sin eiendom.

Det er også foreslått at det kan gis tilskudd til miljøvennlig drift innenfor et verneområde – uavhengig av om vernevedtaket har medført et økonomisk tap for grunneier eller rettighetshaver. Formålet med den foreslåtte tilskuddsordningen er å stimulere det fremtidige vernearbeidet og gi grunneiere og rettighetshavere økonomisk mulighet til å ta i bruk naturvennlige driftsmetoder.

Utvalget går inn for en løsning der erstatning og ev. tilskudd blir gitt som et samlet tilbud fra staten.

For nærmere omtale av utvalgets forslag til bestemmelser om tilskudd vises til NOU 2004: 28, kap. 18.11 s. 428 flg og kap. 25 s. 623.

12.5.4 Prosessuelle regler

Utvalget har lagt stor vekt på at det er ønskelig å redusere transaksjonskostnadene i forbindelse med erstatningsoppgjør.

En stor del av pengene som benyttes ved opprettelse av naturreservater går i dag med til å dekke utgifter til advokater og sakkyndige. Utvalget har derfor foreslått noen endringer i de prosessuelle reglene slik at vi ikke har regler som oppfordrer til unødvendige prosesser for domstolene. I tillegg har utvalget pekt på at det må fastsettes materielle regler som gjør det enklere å fastsette erstatningsbeløp i vernesaker.

Utvalget har lagt til grunn at en grunneier eller rettighetshaver i dag kan prøve sin sak i to instanser med svært liten risiko for å måtte bære egne omkostninger. Utvalget har derfor foreslått at grunneiere som begjærer skjønn selv må bære risikoen for egne omkostninger hvis man ikke oppnår et bedre resultat enn det staten har tilbudt av erstatning og ev. tilskudd. Ved overskjønn er det foreslått at grunneier eller rettighetshaver kun får dekket egne omkostninger dersom vedkommende oppnår en vesentlig høyere erstatning enn i første instans.

Det er også foreslått at staten skal ha plikt til å fremsette et tilbud om kompensasjon til eiere og rettighetshavere innen ett år etter at vernevedtaket ble truffet. Grunneiere og rettighetshavere må fremsette skriftlig krav om erstatning innen fire måneder etter at et vernevedtak er truffet.

For nærmere omtale av utvalgets forslag til prosessuelle bestemmelser vises til NOU 2004: 28, kap. 18.11 s. 428 flg og kap. 25 s. 623 flg.

12.6 Høringen

Følgende høringsinstanser har uttalt seg til bestemmelsene om erstatning eller berørt erstatningsspørsmålet:

Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Kommunenes Sentralforbund, Statens landbruksforvaltning, Statens vegvesen, Regjeringsadvokaten, Universitet for miljø og biovitenskap, Den Norske Advokatforening, Den Norske Turistforening, Fiskeri- og havbruks­næringens landsforening, Friluftsrådenes Landsforbund, Greenpeace, Landsorganisasjonen i Norge, Norges Bondelag, Norges Fiskarlag, Norges Fjellstyresamband, Norges Naturvernforbund, Norges Skogeierforbund, Norsk Almennings Forbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norskog, Næringslivets Hovedorganisasjon, Utmarkskommunenes Sammenslutning, WWF, Fylkesmennene i Aust-Agder, Hedmark, Hordaland, Nordland, Nord-Trøndelag, Rogaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agder, Østfold, Fylkeskommunene Akershus, Buskerud, Hedmark, Nordland, Nord-Trøndelag, Oppland, Sør-Trøndelag og Troms og Møre og Romsdal fylke, Kommunene Balsfjord, Eidsvoll, Finnøy, Flora, Flå, Frøya, Gausdal, Gol, Grong, Hemsedal, Hjartdal, Hjelmeland, Hol, Hægebostad, Høylandet, Hå, Innherred, Karlsøy, Kongsberg, Kvinnherad, Lierne, Lillehammer, Lyngen, Mandal, Meråker, Nannestad, Nes, Nore og Uvdal, Nord-Odal, Oppdal, Rendalen, Roan, Rollag, Røyrvik, Selbu, Snåsa, Steinkjer, Stor-Elvdal, Tinn, Valle, Vefsn, Østre Toten, Øyer, Ål og Åseral, Regionrådet for Midt-Gudbrandsdal, Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdal, Setesdal Vesthei – Ryfylkeheiane land­skapsvernområde, Sørli fjellstyre, Vest-Telemarktinget, Statskog SF og Valdres Næringsforum.

12.6.1 Erstatning

12.6.1.1 Generelle merknader

Det er gjennomgående enighet om at dagens erstatningsregler bør undergis en revisjon og at det bør etableres et bedre erstatningsrettslig vern for grunneiere og rettighetshavere ved opprettelse av nasjonalparker og landskapsvernområder. De fleste høringsinstansene mener erstatningsordningen for naturreservat skal gjøres gjeldende for samtlige vernekategorier. Mange er sterkt imot at gjeldende bestemmelse om erstatning for naturreservater og naturminner skal endres.

De fleste er enige i forslaget om at det bør være like erstatningsregler uavhengig av vernekategori. Dette synes å være et utbredt synspunkt uavhengig av om det er statlige, fylkeskommunale, kommunale organer eller nærings- og/eller interesseorganisasjoner som uttaler seg. Disse instansene mener det bør være restriksjonsnivåets karakter og omfang, og ikke verneformen som bør være utslagsgivende for beregning av erstatning. En del instanser, herunder Norsk Bonde- og Småbrukarlag, uttaler at forslaget om like erstatningsregler vil virke konfliktdempende og føre til at vernemyndighetene vil måtte foreta en nøyere vurdering av vernebehovet i hvert enkelt tilfelle, herunder også begrensninger på bruk av et område.

Noen instanser er mer kritiske til utvalgets forslag, herunder Regjeringsadvokaten, Riksantikvarenog Friluftsrådenes Landsforbund,og stiller spørsmål ved om det bør være særskilte erstatningsregler ved vern av natur. Regjeringsadvokaten uttaler bl.a.: «… at det er liten grunn til å ha mer vidtgående erstatningsplikt for det offentlige her enn for andre typer rådighetsreguleringer». Friluftsrådenes Landsforbund mener det må være samsvar med de erstatningsregler som ellers finnes i lovverket, jf. de begrensninger grunneiere må tåle gjennom vedtak etter plan- og bygningsloven.

Statens vegvesen peker også på at det er flere forskjellige erstatningsregler for rådighetsregulering i Norge og at det bør tas et initiativ til en samlet gjennomgang av de erstatningsregler som finnes.

12.6.1.2 Hvilke rådighetsreguleringer skal erstattes

Høringsinstansene er delt i synet på hvilke rådighetsreguleringer som skal erstattes. Flere instanser støtter eksplisitt utvalgets forslag, mens et flertall av de som uttaler seg om erstatningsspørsmålet mener at nåværende erstatningsregler for naturreservat må beholdes og går imot utvalgets forslag om at bare igangværende bruk skal erstattes. Flere instanser mener det er feil å kun foreslå erstatningsregler for «nåtiden» og ikke fremtidig tap.

En del instanser støtter utvalgets forslag om begrensninger i igangværende bruk, herunder Direktoratet for naturforvaltning, Den Norske Turistforening, Friluftsrådenes Landsforbund og WWF.Direktoratet for naturforvaltning mener f.eks. det er hensiktmessig at retten til erstatning knyttes opp mot igangværende bruk, ikke minst av prosessøkonomiske hensyn. Friluftsrådenes Landsforbund understreker at krav til vesentlighet er viktig for å utløse erstatning.

Den Norske Turistforening mener at det som utgangspunkt er økonomisk tap ved dagens bruk som skal erstattes og går imot erstatning for tap ved fremtidige bruksendringer. Videre uttaler Den Norske Turistforening:

«For det første vil det føre til svært dyre erstatningsoppgjer, og verneplanarbeidet blir langt tyngre å gjennomføre. I tillegg er områdevern ikkje det same som ekspropriasjon, og private eigedommar har fortsatt utviklingsmuligheiter sjølv etter eit vern.»

Den Norske Advokatforening, Norges Skogeierforbund, Norsk Allmennings Forbund, Norskog, Næringslivets Hovedorganisasjon, Statskog SF,mange fylkeskommuner og kommuner, og noen fylkesmenner imot at erstatningsvernet for naturreservat skal svekkes slik at det ikke gis full erstatning for fremtidig påregnelig bruksomlegging. Disse mener samtidig at gjeldende erstatningsbestemmelser for naturreservat må gjøres gjeldende også for nasjonalparker og landskapsvernområder. Flere kommuner mener det er uaktuelt å akseptere en svekkelse av erstatningsvernet for naturreservater for å få til en forbedring av erstatningsordningen i nasjonalparker og landskapsvernområder. Norskog uttaler til det samme at de «ikke kan akseptere at en grunneier skal krediteres for en ulempe en annen lider».

Norges Bondelag uttaler at forslaget medfører et skille og dermed uklare grenser om hva som skal regnes som en selvstendig bruk og hva som bare skal regnes som ledd i annen bruk.

Flere høringsinstanser peker på at en erstatningsregel knyttet til igangværende bruk vil gi tapte muligheter i forhold til reiselivsutvikling, bygging av minikraftverk, tilrettelegging av hytteområder, jakt/friluftsliv i kommersiell sammenheng mv.

Utmarkskommunenes Sammenslutning er opptatt av at tapte utbyggingsmuligheter for småkraftverk i vernede vassdrag og i verneområder skal kunne erstattes, og er kritisk til at utvalget forslag ikke åpner for det. Uttalelsen fra Utmarkskommunenes Sammenslutning støttes av flere kommuner.

Det blir påpekt av Den Norske Advokatforening at begrensningen til igangværende bruk kan gi urimelig utslag, f.eks. der to naboer i fellesskap har laget planer, og den ene velger å starte senere enn den annen f.eks. på grunn av at man må spare opp kapital. Både Selbuog Stor-Elvdal kommuner peker på at generasjonsskifte kan ha betydning for driften på en eiendom.

Norges Fjellstyresamband og Sørli fjellstyre uttaler at fjelloven gir rom for en tidsmessig utvikling av bruksrettene. De er begge kritiske til at det ikke legges opp til erstatning for hvilende rettigheter som kan bli verdifulle i framtiden. Norsk Almennings Forbund mener administrativt fredede områder vil bli automatisk fredet pga. kravet til aktivitet. Aktivitet på arealene må etter forslaget kunne dokumenteres for å utløse erstatning.

Greenpeace bemerker at rettighetshavere i en eiendom som grenser ut mot sjøen kan ha krav på erstatning når det etableres marine verneområder som inkluderer strandsonen og marebakken. Greenpeace ønsker også utredet om de områder oljeselskapene driver petroleumsvirksomhet med konsesjon i, skal anses som eiendom de er rettighetshavere til i forbindelse med at marine områder vernes.

Norges Fiskarlag stiller spørsmål ved om utøvelsen av fiske i dag faktisk skjer som et utslag av allemannsretten eller med basis i en rettighet. Hvis fiske skal betraktes med basis i en rettighet må erstatningsreglene for rettighetshavere få betydning for begrensinger i fiske.

Flere høringsinstanser er bekymret for at arbeidet med frivillig vern kan bli skadelidende hvis erstatningsbestemmelsen for naturreservat blir endret. Det heter f.eks. i uttalelsen fra Møre og Romsdal fylkeat:

«Det er problematisk at prinsippet om full erstatning for naturreservat vert fjerna. Arbeidet med frivillig vern vil bli svekka eller bli uaktuelt, og konfliktnivået i skogvernet vil auke».

Samerettsutvalget II(NOU 2007: 13, kap. 20.5.7.4) er i hovedsak enig med Biomangfoldlovutvalgets forslag. Det anbefales imidlertid «at det i en ny naturmangfoldlov inntas bestemmelser om erstatning for og tilskudd ved områdevern, og slik at tilskuddsordningen også omfatter utøvere av samisk reindrift og andre bruksberettigede (samer så vel som andre) i verneområdene».

12.6.2 Tilskudd

Mange høringsinstanser mener det er positivt at det fremmes forslag om en tilskuddsordning. Mange fremhever at en tilskuddsordning vil gi bedre forståelse og større aksept for vernetiltak. Det er imidlertid blant høringsinstansene stor usikkerhet om hvordan denne tilskuddsordningen vil bli utformet og praktiseres og hvordan forholdet blir mellom erstatning og tilskudd.

En rekke høringsinstanser, herunder Justisdepartementet, Utmarkskommunenes Sammenslutning og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener at en tilskuddsordning kan være viktig for å øke den lokale forståelsen for vern. Justisdepartementet uttaler f.eks. at en tilskuddsordning «kan gi større fleksibilitet og bidra til bedre forståelse for og aksept av et vernevedtak enn det som oppnås gjennom erstatningsreglene i dagens naturvernlov». Utmarkskommunenes Sammenslutning uttaler at en tilskuddsordning vil kunne være «et viktig bidrag i dreiningen av vernesaker fra å oppfattes som negative til å bli oppfattet som positive i de distrikter som blir berørt». Fylkesmannen i Sør-Tøndelag mener tilskudd må benyttes for å legge til rette for næringsutvikling i tilknytning til verneområdene.

Det heter i uttalelsen fra Setesdal Vesthei landskapsvernområde at «Grepet med deling i erstatning og driftstilskott og rom for å vurdere den samla eigedomen synest godt med omsyn til å oppretthalde bruk i drift».

Direktoratet for naturforvaltning uttaler:

«Den foreslåtte tilskuddsordningen kan ved riktig utforming redusere fremtidig press for å tillate uheldige inngrep innenfor verneområder. Retningslinjer for tilskudd må sikre at det ikke ytes tilskudd til virksomhet som kan ødelegge eller redusere verneverdiene, f. eks virksomhet som genererer motorisert ferdsel, uheldig byggevirksomhet i randsonen til verneområder osv.»

Regjeringsadvokaten uttaler:

«Generelt antar Regjeringsadvokaten at en tilskuddsordning som kan stimulere til annen næringsutviklingen på eiendommen enn det som hindres ved opprettelsen av verneområdet, vil være et fornuftig virkemiddel som kan bidra til fleksible løsninger.»

Norsk Bonde og Småbrukarlag, Statskog SFog flere fylkesmennpeker på at utvalget i liten grad har vurdert form og innhold på tilskuddsordningen. Flere høringsinstanser mener det er viktig at det er forutsigbare rammer for tilskudd.

Noen instanser, herunder Statens landbruksforvaltningog Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, har pekt på at det kan være problematisk om erstatning og tilskudd blir blandet sammen . Statens landbruksforvaltninguttaler bl.a at en bør

«søke å finne et system der erstatning og tilskudd klart atskilles. Systemet bør virke slik at erstatning gis som kompensasjon for at næringsvirksomhet ikke kan drives, mens tilskudd gis for å påvirke at ønskede tiltak gjennomføres. Statens landbruksforvaltning mener strenge restriksjoner på landbruk i verneområder kombinert med mulighet for videre næringsutvikling i områder utenfor vernede arealer, ikke nødvendigvis sikrer et miljøtilpasset landbruk i verneområdet.»

Rendalen og Roan kommuner uttaler:

«Tilskuddene blir ingen rettighet, og det vil ikke være noen sikkerhet for en slik ordning over tid.»

Noen mener at erstatning også for fremtidig og påregnelig drift skal utbetales som erstatning, men aksepterer tilskudd som en subsidiær løsning. Norges Skogeierforbund støtter forslaget om tilskudd subsidiært, men uttaler at de har blandende erfaringer med tilskuddsordninger innenfor skogbruket. Det har vist seg at tilskuddsordninger kan reduseres og fases helt ut i løpet av kort tid. De mener tilskudd ikke blir en rettighet, slik lovfestet rett til full erstatning ville vært. Skogeierforbundet er også betenkt dersom det skal kunne knyttes vilkår til tilskuddene og at midlene skal kunne brukes til å stimulere rene miljøtiltak innenfor verneområdet.

Flere av høringsinstansene, herunder mange av fylkesmennene setter en del forutsetninger for ordningen. Det forutsettes bl.a. fra flere at dette er en rammebestemmelse, som skal utfylles gjennom forskrifter. Dette gjør at flere synes det er vanskelig å kommentere forslaget konkret.

Fylkesmannen i Telemark uttaler at

«Paragrafen åpner for tilskudd til drift av eiendom som inngår i nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat eller biotopvernområde. Dette tiltaket kan virke konfliktdempende, men det er viktig at slike tilskuddsordninger er forutsigbare og ikke avhengige av budsjettsituasjonen fra år til år.»

Friluftrådenes Landsforbund mener tilskudd vil kunne oppfattes som en del av erstatningen og dermed bryte med viktige prinsipper for hva som skal erstattes. De er også i tvil om det er landbruksfaglig og politisk hensiktsmessig.

Næringslivets Hovedorganisasjonuttaler:

«All kompensasjon skal utmåles som erstatning, tilskudd kan ev. komme til fradrag i den grad det er aktuelt.»

Universitet for miljø- og biovitenskap mener at erstatning (kompensasjon) i hovedsak bør utformes som en ren tilskuddsordning for å sikre at en størst mulig andel av bevilgningene kommer lokalmiljøet til gode der biotopen eller arten forekommer.

12.6.3 Utviklingsfond/næringsfond

Flere høringsinstanser tar til orde for etablering av et fond for kommuner som er berørt av verneområder. Dette er bl.a. kommentert av Utmarkskommunenes Sammenslutningog Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdalen, og av flere kommuner og fylkeskommuner.

Utmarkskommunenes Sammenslutning skriver bl.a.:

«Ofte vil store verneplaner ha virkninger ut over den enkelte grunneier, og i slike tilfelle vil det være naturlig å se på vedkommende kommune som adressat for de nye utfordringer lokalsamfunnet står overfor. Ett tiltak som både vil kunne være konfliktreduserende og som vil kunne snu holdningen til vern lokalt fra noe negativt og til noe positivt, vil være tiltak som kan bidra til å styrke næringsutviklingen i områder berørt av store verneplaner.»

Regionkontoret for Nord-Gudbrandsdal foreslår opprettelse av et næringsfond og mener innarbeiding av kompensasjon i inntektssystemet til kommunene er et dårlig forslag.

LOuttaler at vedtak om vern må følges av økonomisk kompensasjon og at kompensasjon «må også inkludere konkret tilrettelegging for framtidige arbeidsplasser lokalt».

12.6.4 Prosessuelle regler

12.6.4.1 Frist for å kreve erstatning og statlig tilbudsplikt

Mange høringsinstanser fremhever viktigheten av å få gjennomført et raskt erstatningsoppgjør. Flere er imidlertid usikre på om prosessen kan gjennomføres i det tempoet utvalget legger opp til.

Frist til å kreve erstatning

Direktoratet fornaturforvaltning, Norges Skogeierforbund og Åseral kommune er positive til fristforslaget. Direktoratet for naturforvaltning mener at kravet om en positiv handling fra berørt grunneier eller rettighetshaver sikrer at alle som mener å ha krav på erstatning blir tatt med i erstatningssaken, også i tilfeller der det er uavklarte eier- eller rettighetsforhold.

Regjeringsadvokatenmener den foreslåtte fristen langt på vei samsvarer med dagens praksis for naturreservater, men at tidsfristene i utk. § 48 er noe knappere. Dette vil etter Regjeringsadvokatens syn ikke vesentlig endre den praktiske håndteringen av erstatningsspørsmålet.

Nannestad kommune er ikke enig i utvalgets forslag og mener staten uoppfordret skal gi tilbud om erstatning og tilskudd.

Statsskog SF er kritisk og uttaler:

«En fire måneders frist innebærer en sterk begrensing i forhold til tilsvarende frister i gjeldende rett, og innebærer følgelig en dårligere løsning for grunneiere/rettighetshavere.»

Setesdal Vesthei – Ryfylkeheiane landskapsvernområde er også kritiske og uttaler bl.a.:

«Det er vidare vesentleg at frist for å søke erstatning bør følgje tidspunkt for ferdig godkjent forvaltningsplan, pga at det er først då ein har klarlagt omfanget av restriksjonar og råderettsinnskrenkingar,»

Statlig tilbudsplikt

Flere av fylkesmennene mener fristen for å fremsette tilbud er satt for kort. Dette er særlig begrunnet i muligheten til å få gjennomført nødvendige undersøkelser og registreringer på barmark. Fylkesmannen i Østfold skriver bl.a. i sin uttalelse at det er nødvendig at staten og grunneierne kommer til enighet om hvem som skal stå for forstlige registreringer. Registreringene skal gjennomføres på barmark og sendes skogsakkyndige for verdiberegning. Til slutt skal partenes prosessfullmektiger prøve å komme til enighet.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane mener at det i mange tilfeller vil bli vanskelig å gi et fullstendig tilbud bare åtte måneder etter at fristen for å reise krav gikk ut. Ofte går det flere runder med tilbud før man kommer frem til et forlik. Fylkesmannen reiser spørsmål om rettssikkerhet for grunneieren.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal fylke peker på at etterslepet for nasjonalparker og landskapsvernområder etablert etter 2001 vil ha betydning for hvor rask saksbehandling som kan forventes, jf. St.prp. nr. 1 (2003 – 2004) for Miljøverndepartementet.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening mener i motsetning til andre at den foreslåtte fristen er for lang, uten å begrunne dette nærmere.

Når det gjelder størrelsen på statens tilbud uttaler Regjeringsadvokaten at de oppfatter lovutkastet slik at det ikke er lagt bestemte føringer på størrelsen av statens tilbud. De uttaler bl.a. at

«Hvis man kan legge til grunn at det ikke foreligger noen igangværende bruk, må statens plikt etter § 48 kunne oppfylles med et tilbud om 0,- kr. i kompensasjon.»

Norges Skogeierforbund mener at statens tilbud alltid må være større enn null.

12.6.4.2 Statens plikt til å begjære skjønn etter krav fra eier eller rettighetshaver

Direktoratet for naturforvaltning og Regjeringsadvokaten støtter forslaget om at staten plikter å begjære skjønn i disse sakene. Regjeringsadvokaten uttaler:

«For nasjonalparker og landskapsvernområder vil imidlertid § 48 innebære en endring. Staten har pr. i dag ingen plikt til å begjære skjønn for disse sakene. Regjeringsadvokaten vil likevel anta at det er en naturlig konsekvens av å innføre objektiv erstatningsplikt i lovutkastet § 47 at staten også får plikt til å begjære skjønn for disse vernetypene, slik som det er lagt opp til i utk § 48.»

Den Norske Advokatforeninger opptatt av muligheten for å avbøte følgene av fristoversittelse og uttaler:

«På samme på samme måte som etter naturvernloven, bør den nye loven gi anledning til oppreisning for fristoversittelse. Dette kan f.eks. gjøres ved å ta inn en bestemmelse om at domstolloven §§ 153 – 158 gjelder så langt de passer.»

12.6.4.3 Overprøving av tilskudd

Noen høringsinstanser, herunder Norges Skogeierforbund,Åseral kommune og Statskog SFhar merknader til saksbehandlingen ved tildeling av tilskudd.

Statskog SF er kritisk til manglende overprøvingsmulighet av tilskuddsdelen av kompensasjonen.

Norges Skogeierforbund og Åseral kommune konstaterer at det etter utvalgets tolkning ikke skal være anledning til å klage på statens tilbud om tilskudd. For selve erstatningskomponenten må da grunneier kreve et rettslig skjønn (tingretten). Skjønnet kan derimot ikke ta stilling til tilbudet om tilskudd, og det kan derfor synes som om tilskuddsordningen er avskåret enhver ankemulighet (verken rettslig skjønn og klage). Staten står dermed fritt til å avgjøre spørsmålet om tilskudd.

Norges Skogeierforbund mener i tillegg at det må være en forutsetning at også statens tilbud om tilskudd kan tas opp til vurdering, og at en alminnelig klageadgang representerer et minimum.

12.6.5 Dekning av saksomkostninger

En del høringsinstanser er positive til at det legges opp til en mer effektiv bruk av erstatningsmidler ved at prosesskostnadene begrenses. Men flesteparten av høringsinstansene er negative til de foreslåtte endringene som de mener vil svekke rettssikkerheten til berørte grunneiere og rettighetshavere. De mener grunneiere og rettighetshavere skal ha anledning til å få prøvet sine saker for domstolene uten noen risiko for å måtte betale saksomkostninger. Flere mener det er positivt at mindre prosesskostnader ev. kan komme grunneiere og rettighetshavere til gode.

En del instanser, herunder Direktoratet for naturforvaltningog Regjeringsadvokatener positive til forslaget om regulering av sakskostnader. Regjeringsadvokaten slutter seg i all hovedsak til utvalgets drøftelser på s. 428 i lovutredningen, og mener det er vel begrunnet at den grunneier eller rettighetshaver som opptrer urimelig og insisterer på å gjennomføre skjønn der det er gitt et erstatningstilbud fra statens side som er like høyt eller høyere enn det skjønnsretten kommer til, må bære sine egne saksomkostninger.

WWFmener det er bra at man forsøker å begrense prosessomkostningene og skriver i sin uttalelse at det er «positivt at det er lagt opp til en mer effektiv bruk av erstatningsmidler, at prosesskostnadene begrenses og at en større del av statens utgifter vil komme rettighetshavere til gode».

Norges Bondelag, Norges Fjellstyresamband, Norges Skogeierforbund, Norskog og Statskog SF med flere vil ikke akseptere en svekkelse av rettsvernet til grunneiere og rettighetshavere. Norges Skogeierforbund mener endringsforslagene kan føre til at grunneiere og rettighetshaver kan bli presset til å akseptere et lavere tilbud under risiko (trussel) for skjønnsomkostninger. Norges Bondelag og Norges Skogeierforbundviser også til NOU 1993: 35 Lov om skjønnsprosess, hvor det ble foreslått endrede saksomkostningsregler for små og ukompliserte inngrep, f. eks. stripeekspropriasjoner fra landbruk.

Den Norske Advokatforening er også skeptisk til den innstramning som foreslås knyttet til saksomkostninger. De mener at de foreslåtte omkostningsreglene i verste fall kan medføre at grunneiere og rettighetshavere «ikke tør å nyttiggjøre seg av den rettssikkerhetsgaranti som ligger i å få prøvd erstatningens størrelse for domstolene».

Mange kommuner er uenige i forslaget. Vefsn kommune uttaler bl.a.:

«Grunneierne eller rettighetshavere må få omkostninger dekket hvis det ved rettslig skjønn ikke oppnås et bedre resultat enn det staten har tilbudt. Også ved overskjønn må grunneierne eller rettighetshaver få omkostninger dekket selv om det oppnås en lavere erstatning enn i første instans.»

Flere av fylkesmennene går mot forslaget om å stramme inn omkostningsreglene som foreslått i utk. § 48. De ser behovet for å redusere omkostningene i slike saker, men mener dette må skje med basis i skjønnslovens alminnelige bestemmelser. Flere av fylkesmennene har også pekt på rettsikkerhet for grunneierne.

Statens vegvesen mener det er så vidt stor usikkerhet knyttet til innholdet i den foreslåtte erstatningsbestemmelsen at det ikke er forsvarlig å vedta en slik sakskostnadsregel. De peker spesielt på at bestemmelsen i utk. § 47 i stor grad legger opp til skjønnsmessige vurderinger og at det er uklart om rettspraksis innenfor ekspropriasjonsretten vil utfylle den nye bestemmelsen.

Enkelte instanser, herunder Universitetet for miljø- og biovitenskap og Norges Bondelag peker på at ved å innføre nye og strengere kriterier for erstatning, blir det også nye og kostbare rettsprosesser for å finne grensedragningene i de konkrete tilfellene. Også Den Norske Advokatforening er opptatt av dette og mener den avgrensning som må gjøres i forhold til forslaget om bruk av begrepet «igangværende bruk» vil komme til å reise tolkningsproblemer.

Flere instanser tviler på at offentlig besparelse vil komme grunneiere og rettighetshavere til gode. Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler f.eks. at de støtter målet om å redusere prosessomkostningene for å oppnå besparelser i offentlig ressursbruk, men mener at offentlige besparelse i seg selv ikke gir grunnlag for å anta at dette vil gi bedre uttelling for rettighetshavere.

Norskog ønsker at man bør vurdere mindre skjematiske modeller for erstatningsoppgjør. De mener f.eks. det ville vært mer formålstjenlig om man la mer opp til direkte forhandlinger og økte statens økonomiske spillerom ved forhandlinger.

Universitetet for miljø- og biovitenskaputtaler at man ikke må være så naiv at man tror at retten vil være upåvirket av saksomkostningsspørsmålet når de utmåler erstatningen. De mener resultatet godt kan bli høyere erstatninger og at staten allikevel må dekke sakskostnadene.

12.6.6 Andre synspunkter

12.6.6.1 Frivillig vern

Mange av høringsinstansene frykter at lovforslaget svekker arbeidet med frivillig vern av skog. Dette gjelder både fylkesmenn, kommuner og nærings- og interesseorganisasjoner.

Norsk Almennings Forbund uttaler at frivillig vern har vist at det går an å redusere prosesskostnader. De mener frivillig vern reduserer prosesskostnader og oppfordrer til delaktighet i stedet for tvang. Det er også vist til at undersøkelser viser at det er store verneverdier i de områdene som er bydd frem for frivillig vern.

Norges Skogeierforbund er skuffet over at ordningen med frivillig vern ikke er vurdert som et prosessreduserende tiltak. Norges Skogeierforbundsier bl.a.:

«Siden frivillig vern er basert på frivillighet vil konfliktnivået og dermed også prosessomkostningene reduseres drastisk.»

Næringslivets Hovedorganisasjon mener at ytterligere bruk av frivillig vern er et viktig virkemiddel for å redusere konfliktnivået og redusere prosessomkostningene.

Fylkesmannen i Nordland viser til at arbeidsformen frivillig vern «er en arbeidsform som bidrar til vern av viktige miljøverdier med lavt konfliktnivå».

12.6.6.2 Leie av arealer

Enkelte av høringsinstansene, herunder Norges Fjellstyresamband, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norskog og fylkesmennene i Nordland og Vest-Agderønsker en ordning med statlig leie av arealer som blir vernet. Flere viser til at dette er en ordning som praktiseres i Sverige og Finland.

Norskog uttaler at de lenge har argumentert for statlig leie av areal for vern. Konstitusjonelt kan dette løses ved at penger avsatt til vern går til et fond, der avkastningen brukes til leie av areal. Norskog mener dette vil bli godt mottatt av grunneiersiden, fordi salg av areal som et tradisjonelt vern innebærer, fjerner levegrunnlaget i motsetning til en leieordning som genererer årlig inntekt.

12.6.6.3 Midlertidig vern

Enkelte av høringsinstansene etterlyser erstatningsregler for midlertidig vern, herunder Nore og Uvdal og Stor-Elvdal kommuner og Norskog. Stor-Elvdal kommune skriver i sin uttalelse at grunneier eller rettighetshaver har et faktisk tap fra det øyeblikk et område blir midlertidig vernet, og dette bør kompenseres på lik linje med det tap som følger av varig vern.

Møre og Romsdal fylke påpeker at spørsmålet om erstatning for midlertidig vern er etterlyst av grunneiere.

12.7 Departementets vurdering

12.7.1 Generelle merknader

12.7.1.1 Erstatning

Departementet foreslår – som utvalget – nye felles regler om erstatning til grunneiere og rettighetshavere ved opprettelse av verneområder. Departementet har imidlertid – i motsetning til utvalget – valgt å rendyrke erstatningsspørsmålet, noe som innebærer at tilskudd ikke inngår som del av de samlede erstatningsreglene.

Departementer mener det er viktig at nye erstatningsregler utformes på en slik måte at de samsvarer med prinsippet om bærekraftig bruk. Både offentlige myndigheter og private grunneiere må ta sin del av ansvaret for at miljøhensyn blir integrert i alle beslutningsprosesser. Det følger både av Grunnloven § 110 b og gjeldende naturvernlov § 1 at vi alle har et forvalteransvar som innebærer plikt til å forvalte naturverdier under hensyn til kommende generasjoner. I dette ligger bl.a. at grunneiere og rettighetshavere ut fra miljøhensyn må akseptere at det legges visse bånd på bruken av en eiendom.

Departementet mener det er svært viktig at vi får klare og forutsigbare erstatningsregler som kan bidra til å redusere noen av konfliktene som er knyttet til vernetiltak. Det innebærer bl.a. at nye erstatningsregler bør utformes slik at det er virkningen av en rådighetsregulering for den berørte grunneier eller rettighetshaver som er avgjørende for erstatningens størrelse, uavhengig av verneformen som benyttes eller grunnlaget for rådighetsinnskrenkningen.

Hensynet til likebehandling av sammenlignbare tilfeller har fått stor tilslutning blant høringsinstansene og er et viktig prinsipp for departementets utforming av erstatningsregler for områdevern.

Restriksjonene som settes for et verneområde kan få omfattende betydning for enkelte grunneiere og rettighetshavere. Andre vil derimot kunne bruke sin eiendom som tidligere. Et regelverk som skal fange opp disse variasjonene bør imidlertid ikke avvike for sterkt fra det som gis av erstatning for båndlegging etter annen relevant lovgivning, jf. de restriksjoner som grunneiere erstatningsfritt må tåle som følge av regulering etter plan- og bygningsloven, vegloven osv.

Departementet mener også det er grunnleggende forskjell på hvilken rettsbeskyttelse den enkelte bør ha mot inngripen i eksisterende virksomhet eller igangværende bruk, sammenlignet med mulig fremtidig utnytting av et område. Innenfor en rekke samfunnssektorer må enkeltpersoner og selskaper akseptere at det treffes beslutninger og disposisjoner som kan innvirke på fremtidige inntektsmuligheter. Grunneiere som av ulike årsaker har disponert egen grunn forskjellig når et verneplanarbeid starter opp, kan komme i ulik erstatningsrettlig posisjon. Ulik disponering av egen grunn kan imidlertid ikke «utlignes» gjennom nye erstatningsregler.

Departementet mener det ikke er grunn til å innføre særskilte erstatningsregler for midlertidig vern. Et midlertidig vern kan ikke anses som like tyngende som en varig fredning og de beskjedne tap som et midlertidig vernevedtak vanligvis fører med seg, bør normalt kunne tåles erstatningsfritt. Ev. økonomisk tap som følge av midlertidig vern bør fortsatt vurderes iht. de alminnelige prinsipper som følger av Grunnloven § 105.

12.7.1.2 Tilskudd

Departementet ser at det kan være positive elementer i det å kombinere regler om tilskudd med erstatning i den samlede kompensasjonen til grunneiere og rettighetshavere. Tilskudd vil i noen tilfeller kunne bidra til større aksept av ulike vernetiltak. Likeledes vil tilskudd slik det er skissert av utvalget kunne dempe press mot uheldig næringsmessig utvikling innenfor verneområdene.

Det er imidlertid en klar svakhet ved den foreslåtte tilskuddsdelen at den i liten grad er utredet av utvalget. Det medfører at det er usikkerhet knyttet til hvordan en slik tilskuddsordning skal utformes, hvem som vil bli tilgodesett med tilskudd, tilskuddets størrelse, hvor store bevilgninger som årlig vil bli stilt til disposisjon for miljøvernmyndighetene osv.

Departementet stiller også spørsmål ved om konfliktene rundt et vernetiltak generelt vil bli dempet som følge av at man kombinerer tilskudd og erstatning. Erfaring fra andre sektorer viser at det for tilskudd kan oppstå stor misnøye som følge av manglende tildelinger og fordeling av tilskuddsmidler.

På denne bakgrunn ønsker ikke departementet å videreføre forslaget om en kompensasjonsordning bestående av både erstatning og tilskudd.

Departementet ønsker heller ikke å vurdere nærmere forslag om leie av arealer for vern i forbindelse med dette lovforslaget, slik enkelte høringsinstanser ønsker.

12.7.1.3 Utviklingsfond/næringsfond

Departementet viser til at flere høringsinstanser tar til orde for etablering av et fond for kommuner som er berørt av verneområder. Til dette vil departementet bemerke at Regjeringen i noen enkelttilfeller har kommet til at etablering av større verneområder etter gjeldende naturvernlov har hatt konsekvenser for lokalsamfunn som ikke alene bør avbøtes gjennom erstatningsordninger eller tilskuddsordninger rettet direkte mot berørte rettighetshavere. Det er ikke aktuelt å innføre en generell kompensasjonsordning til lokalsamfunn som berøres av verneområder etter naturmangfoldloven. Regjeringen ser imidlertid at det igjen kan oppstå tilfeller som gjør det aktuelt med tiltak. I slike tilfeller kan det da være aktuelt å sette av midler til faste eller midlertidige stillinger til naturveiledning, oppsyn og forvaltning. I særskilte tilfeller hvor restriksjonsnivået for lokalsamfunnet er særlig omfattende og legger begrensninger på eksisterende og framtidig næringsvirksomhet, kan det etableres prosjekter eller fond for lokal verdiskaping.

Regjeringen ser det videre som viktig at det legges til rette for verdiskaping i tilknytning til verneområdene.

I forhold til kommunenes ivaretakelse av naturverdier generelt vises det dessuten til det arbeidet som skal gjøre i oppfølgingen av St.prp. nr. 57 (2007 – 2008) kap. 5.4 s. 33:

«Kommunenes utgifter knyttet til ivaretakelsen av nasjonale miljømål varierer, og det kan drøftes om denne variasjonen i kommunenes utgifter kan ivaretas på en mer nyansert måte. I kommuneproposisjonen for 2010 vil det derfor bli lagt fram en nærmere vurdering av kriteriene for miljøvern.»

12.7.1.4 Prosessuelle regler

Departementet legger til grunn at det i dag brukes uforholdsmessig store beløp til rene omkostninger i forbindelse med erstatningsoppgjør. Dette er dokumentert i NOU 2004: 28, kap. 18.2 og 18.3. Departementet er enig med utvalget i at omkostningene til advokater og sakkyndige må reduseres.

Staten bruker i dag store beløp på erstatningssaker som gjelder mindre inngrep i eierrådigheten. I flere saker er omkostningene til advokater og sakkyndige større enn erstatningsbeløpene som blir utbetalt. Departementet ser også at det stadig prosederes på erstatning for fremtidig påregnelig bruksendring som kraftutbygging, hyttebygging osv., samtidig som det er sjelden at domstolene imøtekommer slike krav. Ofte er det i domspremissene pekt på at det er lite sannsynlig at grunneier ville fått tillatelse til å bygge ut i et område som har naturkvaliteter som kvalifiserer til vern etter naturvernloven.

Departementet har merket seg at det generelt er stor motstand i høringsrunden mot den foreslåtte innstrammingen av retten til dekning av sakskostnader som utvalget har foreslått. Dette gjelder både ved ordinært skjønn og overskjønn. Mange høringsinstanser viser bl.a. til at rettsikkerheten for grunneierne ikke må svekkes.

Departementet mener omkostningsnivået knyttet til erstatningsoppgjør kan reduseres ved at berørte grunneiere har en viss prosessrisiko, at saker av mindre økonomisk omfang i større grad kan løses ved forhandlinger og ved at det etableres et regelverk som i større grad enn i gjeldende regelverk benytter håndfaste, objektive kriterier for når det skal utmåles erstatning.

I tillegg ønsker departementet at arbeidet med frivillig vern av skog skal fortsette som et supplement til ordinære verneplanprosesser. Frivillig vern er i dag et viktig bidrag i arbeidet med å redusere konfliktnivået innenfor skogvern og kan også være med på å redusere transaksjonskostnadene ved vern.

12.7.2 Nye erstatningsregler

Departementet foreslår å rendyrke kompensasjonen til grunneiere og rettighetshavere ved vern etter lovkap. V som en ren erstatningsordning. Departementet mener dette skaper en langt større ryddighet og bedre forutsigbarhet for berørte parter enn en kombinasjon av erstatning og tilskudd.

Forutsigbarhet er særlig viktig ved båndleggelse av eiendom som kan innvirke på næringsgrunnlaget og fremtidige inntekter til grunneiere eller rettighetshavere. Mange høringsinstanser har understreket at bedre erstatningsregler kan redusere konfliktene ved opprettelse og forvaltning av verneområder.

Forslaget til nye erstatningsregler bygger på hovedlinjene i utvalgets tilråding om erstatning. Det saklige virkeområdet for bestemmelsen er sammenfallende med utvalgets forslag, men vilkårene for å få erstatning er forenklet og lempet noe.

Bestemmelsene om erstatning skal gjelde for grunneiere med og rettighetshavere i eiendom som inngår i et område som er varig vernet som nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat, biotopvernområde eller marint verneområde. I motsetning til erstatningsreglene i gjeldende naturvernlov innebærer forslaget altså en felles regel for permanent vern etter alle vernekategorier. En slik tilnæring støttes av de fleste høringsinstansene.

Bestemmelsen om erstatning ved områdevern etter naturmangfoldloven kap. V utgjør en særbestemmelse om erstatning ved rådighetsreguleringer. Det innebærer at bestemmelsen ikke skal komme til anvendelse på andre rådighetsreguleringer som i dag skal vurderes med utgangspunkt i «alminnelige rettsgrunnsetninger», dvs. de prinsipper som følger av Grunnloven § 105, analogisk anvendt på rådighetsreguleringer.

Særregler om erstatning for rådighetsreguleringer for vernekategoriene naturreservat og naturminner ble innført i 1985. For noen grunneiere vil båndleggelse gjennom områdevern uavhengig av vernekategori medføre så vidt store restriksjoner på næringsvirksomhet at det er rimelig at økonomisk tap blir erstattet. Departementet foreslår derfor felles erstatningsregler som tar utgangspunkt i restriksjoner på igangværende bruk og skiller ikke mellom vernekategorier. En særskilt erstatningsordning på dette rettsområdet vil også være positivt for samarbeidet med berørte grunneiere og rettighetshavere i prosessen frem mot vernevedtak og i forvaltningen av etablerte verneområder.

I forhold til gjeldende ulovfestede regler om erstatning for landskapsvernområder og nasjonalparker, innebærer de foreslåtte reglene at det vil bli betydelig lettere å få erstatning etter disse vernekategoriene.

Departementet går – som utvalget – inn for at det kun er inngrep i igangværende bruk som er beskyttet. Dette er bruk som faktisk foregår på vernetidspunktet, i motsetning til bruk som er opphørt eller som ennå ikke er igangsatt. Den foreslåtte bestemmelsen vil gi rett til erstatning fra staten dersom et vern medfører vanskeliggjøring av igangværende bruk. Slik vanskeliggjøring kan f.eks. gå ut på at en enkelt driftsform blir vanskeliggjort, at driften av en del av eiendommen blir vanskeliggjort, eller at flere igangværende driftsformer i sum berøres slik at driften av hele eiendommen blir vanskeliggjort.

I motsetning til utvalgets forslag som går ut på at erstatning gis dersom «igangværende bruk blir hindret eller den samlete driften blir vesentlig vanskeliggjort» foreslår departementet at rett til erstatning skal inntre uten noen lovfestet vesentlighetsterskel. Departementet mener en slik endring sikrer større likebehandling og en forenkling. Langt på vei sier det imidlertid seg selv at det må være tale om en reell vanskeliggjøring; altså en vanskeliggjøring som har mer enn bare teoretisk betydning.

I de situasjoner et vedtak om områdevern ikke dekker hele eiendommen, vil vurderingen av vanskeliggjøringen måtte relatere seg til den vernede delen av eiendommen, ikke hele eiendommen som sådan. Også dette innebærer at terskelen for erstatning senkes i forhold til utvalgets forslag. Det kan være at det er vanskelig å se at en enkelt driftsform i seg selv er vanskeliggjort, men at det i sum for flere driftsformer er på det rene at vilkåret er oppfylt. I et slikt tilfelle må det foretas en kumulasjon av ulempene for alle igangværende bruksmåter. På denne måten vil også økonomisk tap knyttet til den enkelte bruksmåte, men hvor kravet til reell økonomisk betydning isolert sett ikke er oppfylt, samlet kunne utløse erstatningsansvar for staten.

Ved vurderingen av om kravet til vanskeliggjøring er oppfylt eller ikke, er det i tråd med gjeldende rett kun ulemper som har økonomisk betydning som skal hensyntas. Det kreves altså i denne sammenheng at det foreligger et økonomisk tap.

Flere av høringsinstansene er kritiske til å knytte erstatningsvernet opp mot igangværende bruk, med den konsekvens at fremtidige bruksendringer ikke blir erstatningsrettslig beskyttet. For naturreservat peker mange høringsinstanser på at det ikke må gjøres endringer som svekker det erstatningsrettlige vernet. Departementet går inn for at erstatning for vern av reservater begrenses til igangværende bruk. Dette må bl.a. ses i lys av at reglene skal være like for alle vernekategorier og at det antas å ha begrenset erstatningsrettslig betydning at påregnelige bruksendringer unntas fra erstatningsvernet for kategorien naturreservat.

En slik avgrensning for naturreservater vil ha stor prosessøkonomisk gevinst. Både ved forhandlinger om erstatningsoppgjør i minnelighet, og ikke minst i forbindelse med rettslig skjønn og overskjønn hvor domstolene skal utmåle erstatninger, brukes det betydelige ressurser på spørsmålet om erstatning for påregnelige bruksendringer. Det gis likevel sjelden erstatning for fremtidige bruksendringer i naturreservat. Det skal med andre ord mye til før det blir gitt erstatning i de tilfeller hvor den påberopte bruksendring er i strid med de interesser og hensyn vernet skal ivareta, jf. i den forbindelse Rt 1993 s. 278 (Gaulosen). Avgrensingen av vurderingstemaet til igangværende bruk og krav om at det foreligger tillatelse fra offentlige myndigheter hvor dette ellers er nødvendig, innebærer således en ikke ubetydelig forenkling av erstatningsoppgjørene med store sparte prosess- og transaksjonsomkostninger.

Når det er tale om bruksendringer som bare kan foretas med tillatelse fra offentlig myndighet, følger det av annet punktum at det er en forutsetning for å kunne kreve erstatning at det er gitt slik tillatelse. Planer om hyttebygging, kraftutbygging og lignende som ikke er godkjent før arbeidet med å utrede vern på en eiendom er startet opp, vil således ikke være erstatningsrettlig beskyttet. Departementet er enig med utvalget i at det bør være tidspunktet for kunngjøring av verneplanen som skal være avgjørende, jf. § 42. Begrunnelsen er bl.a. at det ikke skal være mulig å «posisjonere seg» mht. erstatningsoppgjøret etter at det er blitt kjent at det arbeides med en vernesak.

Etter gjeldende rett er det et vilkår for erstatning at det foreligger et økonomisk tap. Dette er presisert i første ledd. Når først bestemmelsens vilkår for erstatning er oppfylt, foretas erstatningsutmålingen etter vederlagsloven, jf. lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eiendom. Som påpekt i forbindelse med høringen, hadde utvalgets forslag til utk. § 47 ingen henvisning til vederlagsloven. Departementet har derfor tatt inn en klar henvisning til vederlagsloven i § 50 annet ledd første punktum. Henvisningen skal forstås slik at reglene i vederlagsloven skal anvendes, men likevel slik at det skal ses bort fra påregnelige bruksendringer, jf. § 50 første ledd.

12.7.3 Prosessuelle regler og dekning av omkostninger

Departementets forslag til bestemmelser om saksbehandling i erstatningssaker og dekning av saksomkostninger ved skjønnssaker følger langt på vei utvalgets forslag. Reglene om tilskudd er imidlertid tatt ut og saksomkostningsreglene ved skjønn er endret. I tillegg er det gjort noen endringer knyttet til fristoversittelse.

Bestemmelsen i § 51 første ledd sikrer at staten tar standpunkt til kravet om erstatning til de eiere og rettighetshavere som ber om det. Staten bør ikke være pliktig til å fremsette tilbud om erstatning hvis ikke de berørte fremmer et krav. Krav om at grunneier/rettighetshaver selv må be om et tilbud vil fremme aktivitet og tidlig avklaring av rettighetsforhold, eiendomsgrenser og lignende. Det fremsatte kravet kan være helt uspesifisert, selv om det vil være en fordel om det spesifiseres hvilken bruk som blir vanskeliggjort, og hvilken økonomisk betydning dette har.

Det er viktig at erstatningsprosessen kommer i gang så tidlig som mulig. Departementet foreslår derfor at grunneiere/rettighetshavere må fremsette krav om at erstatning innen fire måneder etter at vernevedtaket blir truffet. På grunn av årstid og klima kan det i mange tilfeller være tidkrevende å ta stilling til omfanget av det økonomiske tapet. Det er derfor tilstrekkelig at eier eller rettighetshaver innen fire måneder krever at han vil ha erstatning, og senere kommer tilbake til selve erstatningsbeløpet.

Manglende mulighet for oppreisning for fristoversittelse er påpekt under høringen. Departementet mener at staten både bør kunne forlenge fristen på fire måneder og gi oppreisning for fristoversittelse i tråd med gjeldende praksis etter naturvernloven § 20 a. Det er derfor tatt inn en særskilt bestemmelse om dette i § 51 første ledd. Etter at domstollovens regler om oppreisning ble opphevet ved tvistelovens ikrafttredelse 1. januar 2008, har departementet satt inn en henvisning til de nye oppfriskningsreglene i tvisteloven.

Departementet foreslår – som utvalget – at staten skal fremsette et tilbud om erstatning innen ett år fra vernevedtaket ble truffet. Flere fylkesmenn har uttrykt bekymring for at en slik frist er for kort. Departementet mener det er fullt mulig å holde en slik frist. Det forutsetter imidlertid at staten også under forberedelsen av vernevedtaket søker å samle alle opplysninger som kan ha betydning for erstatningsspørsmålet. For de tilfeller hvor en eiendom ikke er i noen form for bruk, og det ikke er sannsynlig at eier eller rettighethaver har lidt et erstatningsmessig økonomisk tap, vil statens tilbud kunne settes til null.

Dersom tilbudet fra staten ikke aksepteres, kan eieren eller rettighetshaveren etter § 51 annet ledd kreve at erstatningsspørsmålet blir avgjort ved rettslig skjønn, som staten må begjære for tingretten i den rettskrets hvor eiendommen ligger. Departementet mener ikke det er urimelig å kreve at grunneier/rettighetshaver ber om at saken blir behandlet av en skjønnsrett hvis vedkommende er misfornøyd med det tilbudet som staten har gitt.

At staten må begjære skjønnet, og ikke den enkelte grunneier eller rettighetshaver, er praktisk med sikte på felles behandling for samtlige eiendommer hvor det fremsatt krav om erstatning. Departementet mener også at en slik ordning vil hindre at terskelen for å kreve rettslig prøving av et tilbud blir for høy.

Tredje ledd bestemmer at skjønnet holdes etter de alminnelige regler i skjønnsloven av 1. juni 1917 nr. 1, med de særregler som fremgår av tredje ledd. Det vil her være skjønnslovens kap. 1 som får anvendelse. I likhet med utvalget mener departementet at tingretten bør kunne vurdere oppfriskning for oversittelse av fristen for å kreve skjønn etter annet ledd. Departementet mener imidlertid at det er tilstrekkelig å henvise til tvistelovens regler om oppfriskning, uten å presisere i lovteksten at det er en unnskyldelig oversittelse av fristen.

Saksomkostningsreglene fremgår av tredje til femte punktum. Reglene skjerper statens plikt til å fremsette et realistisk erstatningstilbud til de som krever erstatning, før saken ev. bringes inn for skjønnsretten.

Departementet registrerer at mange høringsinstanser går mot de foreslåtte innstramminger i retten til å få dekket saksomkostninger. Ved behandling i første instans (underskjønn) foreslår departementet ingen innstramming i gjeldende rett. Ved overskjønn begjært av grunneier er det foreslått at en grunneier skal få dekket sine omkostninger hvis han oppnår et bedre resultat ved overskjønnet enn ved underskjønnet, jf. tvistlovens bestemmelser i kap. 20.

Ved minnelige erstatningsoppgjør, dvs. avtale mellom grunneier/rettighetshaver og staten, blir de samlede omkostninger ofte mindre enn om saken behandles av en domstol. Departementet vil derfor sterkt understreke viktigheten av at flest mulig saker søkes løst i minnelighet. Det bør derfor være adgang til å fremsette romslige erstatningstilbud hvis man ved det samtidig kan spare tilsvarende eller større beløp i saksbehandlingskostnader. I kurante saker med oversiktlige erstatningsspørsmål, og relativt små erstatningsbeløp, må staten i en tidlig fase kunne fremsette tilbud til grunneiere og rettighetshavere uten at det er foretatt en eksakt tapsberegning og hvor tilbudet kan ha elementer av påslag. Grunneiere og rettighetshaver vil i slike tilfeller kunne få utbetalt noe høyere erstatning enn man etter erstatningsreg­lene har krav på, mens staten på sin side kan spare store beløp gjennom reduserte saksomkostninger.

En klar forutsetning for å kunne fremsette et romslig tilbud i en slik tidlig fase må imidlertid være at det ikke har påløpt saksomkostninger eller at påløpte omkostninger er på et meget beskjedent nivå. Hvis et slikt tidlig tilbud fremsettes, men ikke aksepteres av grunneier eller rettighetshaver, vil man ved etterfølgende forhandlinger og ev. skjønn måtte se bort fra det innledende tilbudet. Den sentrale forutsetning for det romslige tilbudet, nemlig å spare betydelige sakskostnader, vil da ikke lenger være tilstede.

Departementet tror mange grunneiere vil se seg tjent med raske erstatningsoppgjør i mindre saker. Det er ingen grunn til å anta at en slik utvidet «forhandlingsfullmakt» for staten medfører et generelt høyere samlet erstatningsnivå (inkludert sakskostnader) i de saker som kan løses på denne måten, og det bør heller ikke ha noen «smitteeffekt» på de saker som ikke kan avsluttes etter et slikt innledende erstatningstilbud fra statens side. Etter departementets syn vil det heller ikke innebære noen urimelig forskjellsbehandling mellom grunneiere.

Det vises ellers til departementets merknader til bestemmelsen i kap. 21.