Tilskuddsordningen for frittstående videregående skoler med paralleller i offentlig skole

Frittstående videregående skoler med paralleller i den offentlige skolen får tilskudd fra staten som stykkpris per elev. Tilskuddet utbetales av staten over Utdannings- og forskningsdepartementet budsjett kapittel 240 Frittstående skoler o.a. post 70 Tilskudd. Tilskuddet til de frittstående skolene er basert på driftskostnadene i den offentlige skolen. Satsgrunnlaget for tilskudd til frittstående skoler er beregnet på grunnlag av fylkeskommunal ressursbruk til skole rapportert gjennom KOSTRA. Satsgrunnlaget blir fastsatt på grunnlag av gjennomsnittlige utgifter per elev på de 15 studieretningene i offentlig skole. De frittstående videregående skolene med paralleller i offentlig skole får 85 prosent av satsgrunnlaget.

Departementet foreslår å videreføre tilskuddsordningen.

Forholdet til fylkeskommunens rammer

Vekst i totalt elevtall i frittstående videregående skoler fra et år til et annet påvirker det totale overføringsnivået til fylkeskommunene. Ved en økning i antall elever i frittstående videregående skoler reduseres rammeoverføringene til fylkeskommunene samlet med økningen i antall elever i private skoler multiplisert med gjennomsnittskostnaden per elev.

For den enkelte fylkeskommunen som har vekst i antall elever i frittstående skoler vil rammeoverføringen også bli redusert. Trekksatsene i inntektssystemet (korreksjonsordningen) er likevel klart lavere enn gjennomsnittskostnaden ved å ha en elev i offentlig videregående skole.

Etablering av en eller flere frittstående videregående skoler i en fylkeskommune kan i noen tilfeller føre til omfattende og varige endringer i den offentlige skolestrukturen. Dette kan også gi en innskrenkning i fylkeskommunens handlefrihet. Fylkeskommunen kan få økte kostnader per elev på grunn av færre elever i en elevgruppe, bygningsmessig overkapasitet o.l. Det må imidlertid forutsettes at fylkeskommunene til en hver tid vurderer hva slags skolestruktur som er mest hensiktsmessig, med hensyn til søkernes ønsker om studieretning, demografi, regional utvikling osv., i tillegg til eventuelle etableringer av frittstående videregående skoler. Fylkeskommunene har også fått større handlingsrom ved at bl.a. klassedelingsreglene er falt bort.

Departementet vil også peke på at godkjenning av nye tilbud i frittstående skoler også vil bli sett i sammenheng med læreplassituasjonen o.a. Fylkeskommunen har et ansvar for planlegging og dimensjonering av videregående opplæring etter opplæringsloven § 13-3. Fylkeskommunen skal ta hensyn til nasjonale mål, søkernes ønsker, og samfunnets behov for videregående opplæring. Dette vil være relevante momenter i fylkeskommunens uttalelse ved søknad om godkjenning av en frittstående videregående skole, og derfor også relevante momenter ved behandling av søknader om godkjenning av tilbud i frittstående skoler.

I tiden fram til 2009 er det forventet en vekst i antall unge med rett til videregående opplæring med om lag 20 prosent på landsbasis. En vekst i antall elever i frittstående skoler kan spare fylkeskommunen for investeringer i lokaler og utstyr. Trekksatsene i trekkordningen og i korreksjonsordningen er beregnet kun ut fra driftsutgifter i offentlig skole, ikke kapitalutgifter.

En korreksjonsordning skal gjøre inntektssystemet nøytralt i forhold til om den enkelte fylkeskommune har elever i frittstående videregående skoler eller i fylkeskommunale videregående skoler.

Korreksjonsordningen tar hensyn til at antallet elever som går i frittstående og statlige videregående skoler varierer fra fylkeskommune til fylkeskommune. Det trekkes midler fra de fylkeskommunene som har elever i frittstående videregående skoler. Trekket omfordeles gjennom korreksjonsordningen i inntektssystemet. Dette betyr at fylkeskommuner som har en høyere andel elever i frittstående videregående skoler enn gjennomsnittet, isolert sett får en redusert overføring, mens fylkeskommuner med en lavere andel elever i frittstående skoler enn gjennomsnittet får en tilsvarende økning i overføringen.

Korreksjonsordningen bygger på prinsippet om gjennomsnittsutgift per elev, ikke på hva én elev mindre medfører av kostnadsreduksjon for fylkeskommunen (marginalkostnaden). Og motsatt, en ekstra elev inn i en allerede etablert gruppe, gir få ekstrautgifter for fylkeskommunen. Når en reduksjon i antall elever gir færre undervisningsgrupper (færre lærere, evt. behov for mindre skoleareal) vil en fylkeskommune få en vesentlig reduksjon i utgiftene. Satsen per elev for trekket fra den enkelte fylkeskommune er lavere enn gjennomsnittskostnaden per elev på landsbasis. Dette er fordi det på kort sikt er vanskelig for fylkeskommunene å redusere skoleutgiftene i takt med fallende elevtall på grunn av etableringer av frittstående skoler. Fylkeskommunen må også opprettholde en viss kapasitet på opplæringstilbudet fordi den har plikt til å tilby videregående opplæring til alle elever med rett til slik opplæring. Satsene i korreksjonsordningen var uendret mellom 1994 og 2003. Fra og med 2003 er satsene økt. Trekksatsen for vanlig undervisning for den enkelte fylkeskommune er i statsbudsjettet for 2004 satt til 39 700 kroner, en økning på 5 000 kroner per elev sammenliknet med statsbudsjettet for 2003.

Det samlede beløpet som trekkes inn i korreksjonsordningen fra de fylkeskommunene som har elever i frittstående skoler, blir delt ut igjen til alle fylkeskommuner etter andel innbyggere 16-18 år i inntektssystemet. Denne ordningen har derfor ingen innvirkning på de totale økonomiske rammene til kommunesektoren som helhet, trekket og tilbakeføringen summerer seg til null.

Utdannings- og forskningsdepartementet vil sammen med andre berørte departementer vurdere trekk- og korreksjonsordningen.

Høringsuttalelser fra fylkeskommunene

I sine høringsuttalelser påpeker bl.a. flere av fylkeskommunene at dagens korreksjonsordning og trekkordning kan få urimelige utslag:

Vest-Agder fylkeskommune påpeker i sin høringsuttalelse at det er behov for samordning av trekksats og korreksjonssats, og at nåværende ordning gir urimelige utslag. Vest-Agder mener også at tekket i rammen bare må omfatte elever med rett til videregående opplæring.

Oppland fylkeskommune uttaler at dagens ordning med korreksjoner i rammeoverføringene til fylkeskommunene må gjennomgås på nytt særlig med tanke på trekk som følge av veksten i antall elever i frittstående videregående skoler. Oppland peker på at ved en økning i antall elever i frittstående skoler trekkes det ut midler fra fylkeskommunenes rammetilskudd i makro. Trekket fordeles mellom fylkeskommunene etter kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Resultatet av dette er at i de fylkeskommuner hvor det ikke har vært endringer i antall elever i frittstående videregående skoler, vil likevel rammetilskuddet bli redusert. Dette som en konsekvens av økning i antall elever i frittstående videregående skoler på landsbasis. Oppland mener i likhet med Nord-Trøndelag fylkeskommune atdagens korreksjonsordning må få en ny gjennomgang slik at ikke kostnader blir veltet over på de fylkeskommuner som ikke har vekst i antall elever i frittstående videregående skoler. En slik gjennomgang må også ta hensyn til at de besparelsene som fylkeskommunen har av at elever går i frittstående skoler ikke tilsvarer gjennomsnittlige driftskostnader pr. elev. Om noen få elever velger å gå i frittstående videregående skole er det ingen automatikk i at det gir store innsparinger i de fylkeskommunale videregående skolene. En gjennomgang av korreksjonsordningen må også ta hensyn til demografi og bosetting, slik at de fylkeskommuner som har en mer kostnadskrevende skolestruktur ikke taper på at sannsynlig nyetablering av frittstående videregående skoler vil finne sted i mer sentrale og bynære strøk.

Finmark fylkeskommune mener det er urimelig å trekke fylkeskommunene i rammetilskuddet når fylkene i eget budsjett har tatt høyde for kostnader for et visst antall elever som skal ha videregående opplæring. De peker videre på at trekket i rammen ikke bør baseres på gjennomsnittskostnaden per elev i fylket, fordi gjennomsnittskostnaden per elev stiger når enkeltelever begynner i frittstående skoler. Finmark mener også at trekket bør være lavere enn de satsene fylkeskommunene betaler til andre fylkeskommuner som gjesteelevsoppgjør, og at differansen mellom de faktiske kostnader og trekket som foretas i fylkeskommunens rammetilskudd, i sin helhet bør dekkes av staten.

Rogaland fylkeskommune mener gjeldende korreksjonsordning i inntektssystemet kan falle urimelig ut for den enkelte skoleeier. Korreksjonssatsen for vanlig undervisning foreslås satt lik trekksatsen som kommer til anvendelse når der trekkes midler fra fylkeskommunenes ramme i makro. Dette vil utlede at kostnaden ved å ha en elev i fylkeskommunal skole blir den samme som for å ha eleven i en friskole.

Fylkesmannen i Rogaland foreslår én trekksats for hver studieretning og at trekket foretas ut fra det faktiske elevtallet på oppgjørstidspunktet.

Skyss

Fylkeskommunen er ansvarlig for skyss av elever ved frittstående videregående skoler på lik linje med elever i offentlig skole. Etablering av nye frittstående videregående skoler kan påvirke andelen elever som må skysses til skolen. Fylkeskommunen kan få økte skyssutgifter når elever velger å gå på frittstående skoler som ligger så langt unna hjemstedet at de har krav på skyss. Det kan imidlertid også bety at noen elever slipper skyss fordi friskolen ligger i nærheten av hjemstedet.

Forholdsvis få fylkeskommuner uttaler seg om skyss i sine høringsuttalelser:

Nordland fylkeskommune og Nord-Trøndelag fylkeskommune påpeker at fylkeskommunen må bli fullt ut kompensert for eventuelle økte skyssutgifter gjennom økning i rammetilskuddet til fylkeskommunen.

Oppland fylkeskommuneuttaler at det bør vurderes om eventuelle merkostnader til skoleskyss skal bekostes av den enkelte elev som velger frittstående videregående skole.

Utdannings- og forskningsdepartementet vil ikkeendre fylkeskommunens ansvar for skyss av elever ved frittstående videregående skoler. Det vises til at det allerede i dag er omfattende skyssing av elever i videregående opplæring. De 15 grunnkursene og de over 100 vk1-kursene er fordelt på skolene innenfor fylkene, og svært mange elever går allerede på skoler så langt unna hjemmet at de har krav på skyss. Om lag halvparten av fylkeskommunen har i dag fritt skolevalg, dvs. at elevene har mulighet til å velge mellom alle de fylkeskommunale skolene i hjemfylket, og at kun karakterer er bestemmende for inntaket dersom det ved enkelte skoler er flere søkere enn plasser. I St.meld.nr. 30 (2003-2004), Kultur for læring, varsles det for øvrig at departementet vil vurdere om det skal fastsettes nasjonale bestemmelser om at alle elever skal ha mulighet til å velge mellom alle de fylkeskommunale skolene i hjemfylket.

Konsekvenser av forslaget om at internasjonale videregående skoler kan godkjennes etter en konkret vurdering

Ved godkjenning av internasjonale skoler, vil de elevene som fylkeskommunen har ansvar for utløse trekk i fylkeskommunenes rammetilskudd. Fylkeskommunene har i dag en mindreutgift for disse elevene.

Økonomiske konsekvenser for staten

Med dagens system hvor fylkeskommunens rammer reduseres tilsvarende veksten i antall elever i frittstående skoler, er det lagt opp til at vekst i antall elever i slike skoler ikke skal ha makroøkonomiske konsekvenser. Trekket i ett budsjettår er imidlertid basert på gjennomsnittet av antallet elever i det skoleåret som ble avsluttet året før. For eksempel er trekket fra rammen i 2004 basert på elevtallet i frittstående skoler skoleåret 2002/2003. Dersom det blir en økende vekst i elevtallet i frittstående videregående skoler, vil staten i en periode også få en merutgift. For å gjøre perioden hvor staten har en merutgift kortere, kan det være aktuelt å vurdere om trekket i rammen skal skje på et tidligere tidspunkt.

Fordi det er forholdsvis store forskjeller i tilskuddssatsene for de 15 ulike studieretningene 1 samtidig som det kun er én trekksats, kan det bli en differanse mellom det som trekkes inn til staten og de merutgiftene staten får ved en økning av antall elever i frittstående videregående skoler. Dersom det er en større andel billige studieretninger i frittstående videregående skoler enn i offentlig videregående skole, vil ordningen medføre en innsparing for staten. Og motsatt; dersom det er en større andel kostbare studieretninger i frittstående skoler enn i offentlig, vil ordningen medføre en merutgift for staten. Det kan være aktuelt å vurdere om også satsene i trekkordningen bør differensieres. Ved reduksjon av fylkeskommunens ramme blir det da tatt hensyn til hvordan veksten i antall elever i frittstående skoler fordeles på ulike studieretninger.

Økonomiske konsekvenser for elevene

En økning i antall frittstående videregående skoler, eller i antallet elever i slike skoler, betyr at det offentlige kun betaler for deler av driftsutgiftene ved videregående opplæring, og at private dekker kapitalutgifter og deler av driftsutgiftene. Deler av driftsutgiftene dekkes gjennom skolepenger.

Staten bidrar ikke til dekning av kapitalkostnader i frittstående skoler. Utgifter til lokaler og utstyr må i all hovedsak dekkes av skoleeier. Det foreslås at skolen kan ta et begrenset beløp fra eleven/foreldrene for å dekke slike utgifter.

Adgang til å få tilbud i frittstående videregående skole for voksne med rett til videregående opplæring

Lovforslaget viderefører ordningen med at voksne med rett til videregående opplæring kan tas inn som elever på en frittstående skole. Følgelig vil det bli gitt statstilskudd for voksne elever med rett. Når en friskole tar inn en voksen elev med rett til videregående opplæring, vil dette utløse trekk i rammetilskuddet til elevens hjemfylke.

Forslaget setter som vilkår for inntak at en voksen med rett til videregående opplæring skal realkompetansevurderes. Dette sikrer at elevene får den opplæringen som er nødvendig, og at statstilskuddet og trekket i rammen er i tråd med dette.

For frittstående skoler som i dag får statstilskudd for voksne elever uten rett, innebærer forslaget at disse skolene mister dette tilskuddet. For fylkeskommunene betyr forslaget at voksne elever uten rett ikke lenger utløser trekk i rammetilskuddet (trekk- og korreksjonsordningen).

Forslagene om regulering av voksnes adgang til å få tilbud gjelder ikke for skolene for funksjonshemmede som er godkjent i dag. Disse skolene kan fremdeles ha voksne elever både med og uten rett til videregående opplæring.

Oppsummerede vurderinger

Lovforslaget innebærer en rett til godkjenning for skoler som fyller lovens vilkår. Dette åpner for at det kan etableres flere typer frittstående videregående skoler enn i dag. Imidlertid er det usikkert om det kan ventes en vesentlig vekst i etableringen av frittstående skoler enn etter dagens lov. Det er allerede etter gjeldende lovgivning adgang til å godkjenne en frittstående videregående skole ut fra et kvantitativt behov. Denne bestemmelsen har ikke medført noen stor vekst i antallet frittstående videregående skoler. Det er ikke lempet på vilkårene for godkjenning. Det vil si at kravene om innhold og kvalitet fortsatt skal gjelde. Friskoleloven stiller nå dessuten flere nye krav til skoleeier og skolevirksomheten. Blant annet stilles det krav om at skoleeier registrerer skolevirksomheten som et selvstendig rettsubjekt, og skoleeier har kun anledning til å drive virksomhet etter friskoleloven innenfor dette rettssubjektet.

Gjennom presiseringer i friskoleloven er det gjort enda tydelige enn etter privatskoleloven at det ikke vil være økonomiske incitamenter til å etablere en frittstående skole. Det er blant annet forbud mot utbytte eller annen overføring av overskudd til eiere eller deres nærstående.

Det er forhold som bør vurderes etter at lovendringene har virket en tid. Dersom det blir en økende vekst i antall elever ved frittstående skoler vil staten i en periode få merutgifter som ikke utliknes mot reduksjon i fylkeskommunenes rammer. Det kan derfor være aktuelt å vurdere om reduksjonen i fylkeskommunenes økonomiske ramme bør skje på nærmere opp til det tidspunktet elevene begynner i en frittstående skole.

Departementet vil sammen med andre berørte departementer vurdere trekk- og korreksjonsordningen. Når det gjelder satsene for trekket i korreksjonsordningen, det vil si omfordelingen mellom fylkeskommunene, er disse økt fra og med 2003. Fortsatt ligger satsene vesentlig lavere enn gjennomsnittlig kostnad per elev i videregående opplæring. Det vil bli vurdert å øke trekksatsene slik at disse nærmer seg gjennomsnittskostnaden per elev. Trekksatsene bør imidlertid ligge under gjennomsnittskostnaden ettersom marginalkostnaden knyttet til en elev som regel vil være lavere enn gjennomsnittskostnaden.

Departementet viser også til at regjeringen har nedsatt en nytt inntektssystemutvalg. Utvalget skal foreta en bred faglig gjennomgang av fordelingsmekanismene i finansieringssystemet med sikte på å komme fram til et mest mulig enkelt og rettferdig system. Problemstillingene knyttet til frittstående skoler vil også bli vurdert i det nye inntektssystemutvalget.

Det foreslås ikke endringer i tilskuddsordningen for frittstående videregående skoler. Etter at loven har virket en tid kan det imidlertid være aktuelt å vurdere tilskuddsordningen for frittstående skoler og se dette i sammenheng med finansieringen av fylkeskommunene.

Elevtelling i videregående frittstående skoler

I dag har de frittstående videregående skolene elevtelling to ganger per år, 1. oktober og 1. april. Tilskuddet til de frittstående videregående skolene beregnes ut fra gjennomsnittet av elevtallet på de to telletidspunktene.

Utdannings- og forskningsdepartementet opprettholder ordningen med telling to ganger per år. Med to telletidspunkter har de frittstående skolene et incitament til å arbeide for å hindre frafall av elever. I motsetning til i grunnskolen, er det et relativt stort frafall i løpet av skoleåret i videregående opplæring. Også i de frittstående videregående skolene er elevtallet noe lavere om våren enn om høsten. Fylkeskommunen har gjennom Oppfølgingstjenesten ansvar for og utgifter til å følge opp elever (med rett) som slutter på skolen. Frafallet på yrkesfag er generelt høyere enn på allmennfag, og større på grunnkurs enn på vk1 og vk2. Av hensyn til gjennomføringsproblematikken mener departementet at ordningen med to telletidspunkter på videregående nivå bør opprettholdes, selv om det vil bli innført kun ett telletidspunkt for frittstående grunnskoler.

Departementet viser også til at voksne elever som er realkompetansevurdert har rett til en opplæring som er tilpasset den enkeltes behov. Slike elever tas ofte inn i løpet av skoleåret. For at elever som er tatt inn ved en frittstående videregående skole i vårhalvåret skal utløse tilskudd, er det hensiktsmessig med telling to ganger i året.

Andre administrative konsekvenser

Myndigheten til å avgjøre søknader om godkjenning av friskoler etter friskoleloven ligger i departementet. Dette gjelder både grunnskoler og videregående skoler. Når departementet har myndighet etter loven, kan departementet delegere denne myndigheten til et annet organ. Innføring av en rett til godkjenning for frittstående videregående skoler vil etter departementet sin vurdering gjøre det mer aktuelt å delegere avgjørelsesmyndigheten, fordi en da ikke lenger kan legge vekt på bl.a. skolepolitiske hensyn. Departementet tar sikte på å delegere godkjenningsmyndigheten til utdanningsdirektoratet.

Lovforslaget er ikke til hinder for at det kan etableres opplæringstilbud spesielt organisert for voksne. Slike tilbud vil normalt være modulbasert. Dokumentasjon og kontroll med omfanget av slik opplæring kan være mer omfattende sammenliknet med de ordinære opplæringsløpene.

Forslagene i dette høringsbrevet har ikke nevneverdige administrative konsekvenser i forhold til gjeldende rett. Departementet antar at det kan bli en viss økning i antall søknader om godkjenning av nye videregående skoler, og dermed økt saksmengde. Samtidig kan forslaget om å innføre en rett til godkjenning av videregående skoler åpne for at prosedyrene knyttet til godkjenning vil være noe enklere.