8 Skolepenger og tilskuddsgrunnlaget.
8.1 Gjeldende rett
Reglene om skolepenger er gitt i friskoleloven § 6-2 andre og tredje ledd når det gjelder grunnskoler og § 6-4 andre og tredje ledd for videregående skoler. De to bestemmelsene er i all hovedsak like.
Friskoleloven § 6-2 tredje ledd lyder:
«Skolar som tek imot offentlege tilskot som ikkje dekkjer alle driftsutgifter, kan krevje inn skolepengar. Styret fastset storleiken på skolepengane. Skolepengane må ikkje setjast høgare enn det som trengst for saman med tilskotet å dekkje driftsutgifter som svarar til utgiftsnivået ved ein tilsvarande offentleg skole i kommunen det er naturleg å samanlikne seg med. Dersom styret fastset høgare skolepengar, trengst det godkjenning av departementet.»
Friskoleloven § 6-4 tredje ledd lyder:
«Skolar som tek imot offentlege tilskot som ikkje dekkjer alle driftsutgifter, kan krevje inn skolepengar. Styret fastset storleiken på skolepengane. Skolepengane må ikkje setjast høgare enn det som trengst for saman med statstilskotet å dekkje driftsutgifter som svarer til utgiftsnivået ved tilsvarande offentleg skole som det er naturleg å samanlikne med. Dersom styret fastset høgare skolepengar, trengst det godkjenning av departementet.»
I merknadene til §§ 6-2 og 6-4 i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) er det presisert at det er det tilskuddsgrunnlaget som departementet fastsetter etter lovens § 6-1 og § 6-3 som skal legges til grunn ved beregning av hva som er driftsutgifter som svarer til utgiftsnivået ved tilsvarende offentlige skoler som det er naturlig å sammenligne med.
Etter gjeldende regler er det ikke adgang for frittstående skoler til å kreve noen typer egenbetaling fra foreldre og elever utover egenbetaling i form av skolepenger etter friskolelovens § 6-2 tredje ledd og § 6-4 tredje ledd. I tillegg er det noen skoler som ikke kan kreve noen form for skolepenger. Dette gjelder skoler for funksjonshemmede, fordi disse får dekket alle driftsutgiftene gjennom statstilskuddet etter en normalsats per elev per skoleår, jf. friskoleloven § 6-6.
8.2 Høringsforslaget
Skolepenger
I høringsbrevet viste departementet til at det i Ot.prp. nr 80 (2002-2003) ble signalisert at departementet vil vurdere om det er behov for en nærmere presisering av reglene om skolepenger, blant annet i forhold til kapitalkostnader. Departementet understreket i høringsbrevet at størrelsen på skolepengene vil ha betydning for spørsmålet om den reelle valgfriheten for elever og foreldre. Departementet ga derfor uttrykk for at det må være en øvre grense for hvor mye som kan kreves i skolepenger. I tillegg viste departementet til at prinsippet om at alle offentlige driftstilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode innebærer en begrensning i størrelsen på skolepengene.
Departementet ba høringsinstansene vurdere om de frittstående skolene skal få adgang til å øke skolepengene for å ta høyde for kapitalkostnader.
I høringsbrevet viste departementet til merknadene i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) s. 47 om at «dersom ein skole får dekt 85 prosent av normalsatsen for det aktuelle skoleslaget, vil skolen kunne krevje inntil 15 prosent av denne normalsatsen i skolepengar.»
Departementet foreslo at det sies uttrykkelig i loven at skolepengene kan utgjøre inntil 15 prosent av tilskuddsgrunnlaget. Departementet viste til at dette vil føre til mindre usikkerhet for skolene med hensyn til hvor store skolepenger som er tillatt. Det skal fremdeles være mulig å søke om høyere skolepenger dersom skolen kan påvise at den har relevante utgifter som ikke dekkes av tilskuddsgrunnlaget.
Friskoleloven § 3-1 slår i likhet med den gamle privatskoleloven fast prinsippet om at frittstående skoler som får offentlig støtte skal være åpne for alle som fyller vilkårene for inntak i offentlige skoler. Formålet med loven er nettopp å sørge for at retten til å velge en annen skole enn den offentlige for sine barn, blir en reell mulighet for alle ved at friskolene får offentlig støtte. Etter dagens lov blir friskolene hovedsaklig finansiert av det offentlige, og loven åpner for at skolen kan finansiere det som ikke dekkes av det offentlige ved å ta skolepenger.
Å tilby barn og unge en god offentlig skole vil alltid være regjeringens hovedanliggende. De frittstående skolene skal dekke behovet til dem som bevisst ønsker å velge en friskole, men regjeringen ser det ikke som noe mål i seg selv at flest mulig elever velger friskoler. Poenget er at valgmuligheten skal være reell, uavhengig av foreldrenes/elevenes økonomiske stilling. Dersom skolepengene blir for høye, vil skolen i praksis ikke være åpen for alle. Faren er da at man får eliteskoler for dem som kan betale, noe som igjen kan føre til sosial segregering. Hensikten med offentlig finansiering av friskoler er nettopp å motvirke en slik utvikling. De som ønsker å etablere skoler med et klart høyere kostnadsnivå enn den offentlige skolen har anledning til å gjøre det, men i så fall med full privat finansiering. Slike skoler vil ikke motta statstilskudd.
Retten til gratis grunnskoleopplæring
I høringsbrevet viste departementet til at det i januar 2003 ble foretatt en presisering av gratisprinsippet i opplæringsloven i form av en ny § 2-15. Det ble her presisert at foreldre ikke har plikt til å dekke noen former for utlegg knyttet til grunnskoleopplæringen, for eksempel undervisningsmateriell, leirskoleturer eller andre typer store og små ekskursjoner som er en del av grunnskoleopplæringen. Bestemmelsen retter seg mot den offentlige grunnskoleopplæringen og gjelder derfor ikke frittstående skoler.
Etter departementets syn foreligger det ingen uklarhet i friskolelovens bestemmelser i forhold til gratisprinsippet i opplæringsloven. Fordi spørsmålet om dette har vært reist i flere ulike sammenhenger, ønsket departementet likevel å foreta en presisering i friskoleloven.
8.3 Høringsinstansene
Skolepenger
De fleste høringsinstansene ( Justisdepartementet, Fylkesmennene i Sør-Trøndelag og Aust-Agder KS, Buskerud, Aust-Agder, Vest-Agder og Hordaland fylkeskommuner, Oslo kommune, Elevorganisasjonen, Utdanningsforbundet, YS, LO) som har uttalt seg om skolepengene, støtter departementets forslag om at loven skal angi en maksimumsgrense for skolepenger på 15% av tilskuddsgrunnlaget.
Disse høringsinstansene peker blant annet på hensynet til at friskolene skal være åpne for alle og til økt forutberegnelighet for eleven og dennes familie.
Oslo kommune uttaler:
«Oslo kommune er opptatt av at friskolene reelt sett skal være åpne for alle. Dersom friskolene gis adgang til å øke skolepengene for å innfri kapitalkostnader, frykter kommunen så høye skolepenger at skolene i realiteten lukkes for mange elever. På den andre side ser kommunen at dersom skolene ikke gis adgang til å innlemme kapitalkostnader i skolepengene, kan dette få betydning for hvem som har anledning til å etablere friskoler.»
KS uttaler at
«dersom elevene (foresatte) skal kunne velge om de vil gå på en fylkeskommunal eller frittstående videregående skole, må ikke de foresattes økonomi være avgjørende for valget. KS er enig med departementet at for høye elevpenger kan føre til sosial segregering og utvikling av eliteskoler for dem som kan betale. KS støtter derfor forslaget i § 6-2 om at skolepengene ikke skal kunne utgjøre mer enn 15% av det tilskuddsgrunnlaget Stortinget fastsetter.»
LO støtter at det presiseres at skolepenger i frittstående skoler ikke kan overstige 15 % av tilskuddsgrunnlaget, slik at det ikke skapes usikkerhet om hvor stor andel skolepenger som er tillatt.
Norsk Skolelederforbund slutter seg til hovedlinjene i departementets vurderinger av konsekvensene av for høye skolepengene, «men vil likevel reservere seg ved konklusjonen at det vil være fare for en utvikling i retning av eliteskoler ved for høye elevpenger. En bør ikke se bort fra at frittstående skoler vil kunne ønske å tilby for eksempel en styrket tilpasset opplæring til elever med særskilte vansker. Dette vil utvilsomt kreve økte kostnader som skolen må kunne få dekket inn. Slike tilbud bør ikke ødelegges ved å bruke begrep som eliteskoler i en argumentasjon.»
Elevorganisasjonen mener det er urealistisk når departementet antar at det foreslåtte regelverket gjør det umulig å tjene penger på privat skoledrift:
«Samtidig finnes det mange muligheter til å tjene penger for private skolegründere. Utleie av bygninger, salg av skolebøker, salg av materiell og andre bigeskjefter knyttet til skolesamfunnet blir raskt en industri i seg selv. Kontrollmekanismene som skal til for å unngå dette ville være av en så enorm størrelse at det ikke ville lønne seg. Derfor er dette et uløselig problem all den tid man har private skoler. Elevorganisasjonen mener departementet er urealistiske når de antar at det vil være umulig å tjene penger på privat skoledrift med det foreslåtte regelverket.
Private skoler som gir avkastning er et skremmende fremtidsperspektiv. Det er lett å se for seg at skoler som driver kommersielt vil utkonkurrere den offentlige skolen. Et virkemiddel som bør benyttes for å begrense dette er å ikke dekke kapitalkostnader. Dersom det skal finnes private skoler, bør disse være initiert av et ønske om avvikende formål, ikke å få avkastning på investeringen sin. Ved å ikke dekke kapitalkostnader, kan myndighetene på en enkel måte sikre dette.»
Det samme flertallet av høringsinstansene mener stort sett at det skal være mulig å søke departementet om å få godkjent høyere skolepenger enn det som er lovens utgangspunkt. Flere instanser viser til at skolen da må ha dokumenterte og relevante tilleggsutgifter som gjør at man trenger høyere skolepenger. KS uttaler:
«Forutsetningen er at skolen har driftsutgifter som tilsvarer utgiftsnivået ved en tilsvarende offentlig videregående skole i fylkeskommunen det er naturlig å sammenlikne med, men som ikke dekkes av tilskuddsgrunnlaget.»
Norsk Skolelederforbund mener
«det i rimelig grad bør åpnes for mulighet til å bygge opp reserver eller være mulighet for å finansiere for eksempel bygningsmessige forhold/kapitalkostnader ved en noe økt, tidsbegrenset egenandel.»
Oslo kommune vil påpeke at det er knyttet mange problemstillinger til hvordan man skal avgrense kapitalkostnader, og kommunen mener derfor at problemstillingen må utredes nærmere før man kan ta stilling til spørsmålet.
Oslo kommune støtter forslaget om en generell øvre grense for skolepenger på 15 prosent av tilskuddsgrunnlaget, og at departementet etter søknad kan godkjenne høyere skolepenger under forutsetning av at skolen har driftsutgifter som tilsvarer utgiftsnivået ved en tilsvarende offentlig skole det er naturlig å sammenligne med, men som ikke dekkes av tilskuddsgrunnlaget.
Buskerud fylkeskommune uttaler derimot at det ikke bør gis adgang til å øke elevpengene utover 15 % av tilskuddsgrunnlaget. KS uttaler at
«Friskolene må etter KS mening ha adgang til å dekke kapitalkostnadene igjennom økte skolepenger, men taket på skolepengene bør ikke overstige 15 % av tilskuddsgrunnlaget. Dersom skolepengene overstiger 15 %, vil dette kunne komme i konflikt med mål om frihet til å velge.»
Friskolene og deres organisasjoner er i mot at det skal settes et øvre tak på elevpengene på 15 % av tilskuddsgrunnlaget. Steinerskolene i Norge mener
«forslaget om en begrensing av foreldrebidraget til 15 % av tilskuddet innebærer et vesentlig tilbakeskritt og en kraftig innstramming i forhold til tidligere praksis og forståelse av hvordan dette skal håndteres.»
Norske Privatskolers Landsforbund
«ser ingen grunn til at det er behov for å endre §§ 6-2 og 6-4 i loven fordi den eksisterende ordningen har fungert tilfredsstillende».
Gjennestad Gartnerskole uttaler:
«For frittstående skoler er det viktig å presisere at husutgifter ikke er medtatt i beregning av tilskuddene, disse må legges på de 15% som nevnes som skolepengegrunnlag. Et gratisprinsipp i en friskole som ikke har dekning av alle utgifter er et umulig prinsipielt standpunkt. De 15% må ikke sees i forhold til en sats, men i forhold til totale skoleutgifter.»
Kristne Friskolers Forbund (KFF) mener at forslaget til departementet ikke tar hensyn til at skolene faktisk har bygningsutgifter.
KFF uttaler:
«KFFs medlemsskoler ønsker ikke å ha store skolepenger, men så lenge det ikke gis husleiestøtte til friskolene, synes forslaget om maks 15 % av tilskuddsgrunnlaget i skolepenger, alt for stramt. Ordningen holder bygningsutgifter, som vitterlig er store og vesentlig utgifter, utenfor som om slike utgifter ikke eksisterer.
For friskolene er det en umulig tanke å akseptere et regelverk som er basert på at visse faktiske utgifter, nemlig husleie/kapitalutgifter, ikke eksisterer. Husutgifter må inkluderes i forståelsen av de utgifter skolene har! Disse utgiftene må legges på den sum som tilskuddsgrunnlaget utgjør (driftsutgifter pluss husleie/kapitalutgifter).»
KFF mener videre at departementet synes å begrunne forslaget med å skulle sikre skolenes non-profitt status. KFF mener «det er andre sider i loven og i regnskapsforskriften som hjemler dette, og det må ikke koples til de 15 % som skolepengetak.»
Steinerskolene i Norge stiller seg støttende til begrunnelsen bak forslaget om innskjerping av skolepenger. De anfører imidlertid at konsekvensene av denne innskjerping betyr at skolene i realiteten ikke kan drive med de samme ressurser som man har tilgjengelig i offentlige skoler.
Dette skyldes i følge Steinerskolene i Norge følgende forhold:
«I og med at frittstående skoler ikke får dekket kapitalkostnader og kun 85 % av driftsutgiftene er det nødvendig med foreldrebidrag og som i steinerskolene, at lærerne velger å arbeide med reduserte lønninger. Skal det bli slik som departementet legger opp til at det kun kan taes 15 % av driftstilskuddet basert på driftskostnader i offentlig skole vil det i realiteten bety at det ikke er mulig å drive frittstående skoler i Norge.
Muligheten til å søke om forhøyede egenandeler vil i liten grad vil hjelpe på denne situasjon da det ofte tar lang tid å få gjennomslag for en slik søknad om utvidet egenandel. Det synes det merkelig at man lager en dispensasjonsmulighet som de aller fleste må benytte seg av for å kunne eksistere.»
Kapitalkostnader
Steinerskolene i Norge mener det er påfallende at Stortinget og departementet ikke tar hensyn til det arbeid som ble gjort i denne saken i Høybråtenutvalget (NOU 1997: 16) og i de stortingsvedtak som ble gjort i kjølvannet av denne. Her ble det klart fremstilt at i driftskostnader kan man også innberegne kapitalkostnader. Dette sprang ut av en erkjennelse av at skolene selvfølgelig må kunne beregne egenandeler fra både drift- og husleiekostnader (inkl. vedlikeholdsutgifter).
Steinerskolene i Norge foreslår følgende:
«Istedenfor å definere 15 % av tilskuddet bør man si at det ikke er anledning til å ta høyere egenandel enn 15 % av hva det koster å drive tilsvarende offentlig skole. Å drive vil da innbefatte kapitalkostnader.»
Steinerskolene i Norge anfører også at det er et misforhold i forbindelse med kravet om at alle midler skal komme elevene til gode, og departementets presisering av at ingen skoler kan budsjettere med et over- eller underskudd da alle midler skal komme de elevene til gode som pr. i dag er i skolene.
Ved oppstart av en skole vil det for det første nødvendigvis kreves en god del investeringer til utstyr, oppussing og istandsetting av lokaler, inventar og alt det som fysisk hører til på en skole. For å kunne foreta de nødvendige investeringer må en slik skole oppta lån, gjerne med foreldre eller støttespillere som kausjonister. Regnskapsmessig er det i noen tilfeller ikke til å unngå at skolen vil gå med underskudd de første to-tre årene.
I Høybråten-utvalgets rapport, NOU 1997: 16, går utvalget for det andre enstemmig inn for at en frittstående skole må ha anledning til å overføre inntil 10 % av inntektene til neste år, og at inntil 15 % av inntektene må kunne avsettes til et investeringsfond. I en frittstående skole kan elevtallet variere betydelig fra år til annet. Det er gode og dårlige år. For å kunne drive forsvarlig må det etter Steinerskolenes mening være mulig å avsette midler i gode år, og å bruke av disse i dårlige år.
Steinerskolene i Norge mener derfor at bestemmelsen om at alle midlene må komme elevene til gode, må bety at midler ikke kan trekkes ut av skolen i form av utbytte eller annen form for avkastning. Når lovens bestemmelse tolkes så snevert som departementet har lagt opp til i det siste, vil det sette så sterke restriksjoner på driften at det knapt vil være mulig å drive rasjonelt.
Oslo kommune viser for øvrig til sin høringsuttalelse av 28.08.2002, bystyrevedtak 323/2002, vedrørende endring av friskoleloven, og ber departementet vurdere fordelingen av ansvar for finansiering, administrasjon og tilsyn mellom staten, kommunen/fylkeskommunen og friskolene særlig med hensyn til spesialundervisning i både grunnskolen og videregående skole og til elever med annet morsmål enn norsk og samisk i grunnskolen.
Fylkesmannen i Rogaland uttaler at offentlig skole skal være gratis. De frittstående skolene har til nå tatt inntil 15% av tilskuddsgrunnlaget som elevbetaling. Kapitalkostnader inngår ikke i tilskuddsgrunnlaget for frittstående skoler og det er kun en begrenset adgang til å bygge opp kapital fra et år til et annet for å «spare» til f.eks. investeringer. Dette medfører at de fleste skoler må ha en tredje inntektskilde i tillegg til statstilskudd og elevbetaling. Fylkesmannen i Rogaland mener derfor primært at kapitalkostnader må tas inn i grunnlaget for statstilskuddet. Sekundært må frittstående skoler kunne ta høyde for kapitalkostnader i elevbetalingen, i alle fall til en viss grad.
Retten til gratis opplæring
De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om retten til gratis opplæring utover den adgangen loven gir til å kreve skolepenger, støtter departementets forslag.
Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler at
«lovfesting av gratisprinsippet [...] vil kunne forenkle fylkesmannens tilsyn med at skolene ikke tar skolepenger utover det som er tillatt, og således sikre prinsippet om reell valgmulighet, uavhengig av familieøkonomi».
Fylkesmannen i Finnmark viser til tilfeller der foreldre har dugnad eller vasker skolen for å unngå utgifter til rengjøringspersonale. Fylkesmannen stiller spørsmål om slik dugnad skal regnes inn i skolepenger på ikke mer enn 15 % av tilskuddsgrunnlaget, eller om dette skal sees utenom 15%-regelen.
Kristne Friskolers Forbund gir forslaget betinget støtte:
«Når det gjelder «gratisprinsippet», aksepterer vi en praktisering av dette i friskoler som er lik praktiseringen i tilsvarende offentlige skoler, forutsatt at tilskuddet til friskolene dekker 85 % av alt som er gratis for elevene i offentlig skole. Så lenge tilskudd til leirskole og tilskudd til kapitalutgifter/husleie ikke er innbakt i tilskuddet til friskolene, må skolen kunne ta betaling for dette ut over de nevnte 15 % av tilskuddsgrunnlaget».
Elevorganisasjonen minner om at
«det kan være vanskelig å gjøre noe reelt skille mellom skolepenger og andre egenbetalinger. Vi regner med at dette betyr at alle egenbetalinger må inn gjennom skolepengene, at dette til sammen ikke kan overstige 15 %, og at dette er gjort klart før skoleåret begynner. I så fall støtter vi dette forslaget».
8.4 Departementets vurderinger og forslag
De frittstående videregående skolene har etter dagens regler svært begrensede muligheter til å finansiere utgifter til lokaler, det vil si husleie og kapitalkostnader, gjennom statstilskudd og skolepenger. Departementet har bedt om høringsinstansenes syn på om de frittstående skolene skal få adgang til å øke skolepengene for å ta høyde for kapitalkostnader og husleie. Flere av høringsinstansene mener at regelverket må gi mulighet for å finansiere kapital- og husleieutgifter. Departementet slutter seg til dette, men legger samtidig vekt på at skolepengene ikke må være høyere enn at skolen i praksis er åpen for alle, jf. lovens § 3-1. Departementet vil på denne bakgrunn foreslå en begrenset mulighet til å få dekket utgifter til husleie og kapitalkostnader gjennom skolepengene. Forslaget innebærer at skolene kan kreve et tillegg til de ordinære skolepengene. Dette tillegget skal være et beløp fastsatt av departementet.
Det må legges vekt på prinsippet om at skolene skal være åpne for alle.
Departementet vil for øvrig presisere at det ikke er anledning for skolene til å kreve skolepenger utover de reglene som er gitt i friskoleloven. Departementet viser ellers til lovforslagets §§ 6-2 og 6-4.