7 Forslag om regulering av voksnes adgang til å få tilbud i frittstående videregående skoler

7.1 Gjeldende rett

Etter opplæringsloven § 4A-3 har fylkeskommunene siden 1. august 2000 hatt et lovfestet ansvar for å tilby opplæring til voksne som har fått rett til videregående opplæring. Fylkeskommunene får midler til dette gjennom rammefinansieringen. Retten til videregående opplæring gjelder voksne som er født før 1. januar 1978 og som ikke har fullført videregående opplæring. Denne gruppen voksne ble ikke omfattet av rettighetene etter Reform-94. Opplæring spesielt organisert for voksne med rett til videregående opplæring skal etter reglene i opplæringsloven bygge på den enkelte voksne sin realkompetanse. Fylkeskommunene står fritt til å velge om de vil stå for opplæringen selv eller om de vil kjøpe tjenester hos andre tilbydere.

I den tidligere privatskoleloven ble det ikke gjort endringer for å tilpasse loven til retten for voksne til videregående opplæring. Heller ikke friskoleloven gir departementet en entydig hjemmel til å godkjenne tilbud spesielt organisert for voksne.

Etter opplæringsloven § 13-3 andre ledd skal fylkeskommunen gi tilbud om videregående opplæring også til voksne uten rett til slik opplæring. Bestemmelsen eller forarbeidene til den gir ingen nærmere føringer for innholdet i bestemmelsen, heller ikke om kvantitet. Voksne uten rett til videregående opplæring har etter opplæringsloven § 4A-3 andre ledd rett til å fullføre opplæringsløpet dersom de har fått tilbud fra fylkeskommunen om videregående opplæring.

7.2 Høringsforslaget

I høringsbrevet viste departementet til at det fram til 1. august 2000 ble godkjent noen få opplæringstilbud spesielt tilrettelagt for voksne etter den tidligere privatskoleloven.

De tilbudene for voksne som ble godkjent etter privatskoleloven omfatter dels egne skoler for voksne elever og dels tilbud til voksne ved frittstående videregående skoler som også har andre tilbud. Alle godkjenningene har vært knyttet til kurs innenfor de offentlige fastsatte læreplanene for videregående opplæring. I godkjenningene er det stilt krav om at timetallet i hvert enkelt fag må være minst 2/3 av læreplanens timetall. Da disse godkjenningene ble gitt, la departementet til grunn at det ikke ble åpnet for godkjenning av korttidskurs, men dette ble ikke eksplisitt nevnt i godkjenningsbrevene. Det formelle grunnlaget for godkjenningene var daværende generelle krav til at alle kurs organisert for voksne, både ved offentlige og ved private skoler, skulle ha et timetall i hvert fag på minst 2/3 av timetallet i læreplanene.

Videre påpekte departementet at formålet med friskoleloven etter § 1-1 er «å medverke til at det kan opprettast og drivast frittståande skolar, mellom anna skolar oppretta av religiøse og/eller etiske grunnar og skolar oppretta som eit fagleg-pedagogisk alternativ, slik at foreldre og elevar kan velje andre skolar enn dei offentlege, jf. lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett § 2 nr. 2.»

Friheten til å velge andre skoler enn de offentlige knytter seg til de internasjonale forpliktelsene Norge har i henhold til blant annet barnekonvensjonen, og gjelder valgfriheten til foreldre og barn/unge under 18 år. Voksne er dermed ikke omfattet av dette.

På bakgrunn av disse vurderingene la departementet i høringsbrevet til grunn at friskoleloven ikke åpner for godkjenning av tilbud om videregående opplæring spesielt organisert for voksne.

Departementet ba imidlertid høringsinstansene vurdere to alternative forslag vedrørende voksne med rett til videregående opplæring. Departementet presiserte at alternativene knytter seg til alle tilbud om videregående opplæring ved friskoler, unntatt de tilbud som etter gjeldende regler omfattes av § 2-2 bokstav e) (bibelskoler, kunstskoler mv.).

Det første alternativet i høringsforslaget innebar at friskoleloven verken skal åpne for godkjenning av tilbud spesielt organisert for voksne eller for statstilskudd for voksne som tas inn som elever til en frittstående videregående skole. Departementet presiserte at alternativet innebærer at det blir gitt overgangsordninger for skoler og tilbud for voksne som er godkjent etter den tidligere privatskoleloven.

Det andre alternative forslaget innebar at friskoleloven skal åpne for at voksne med rett til videregående opplæring kan tas inn som elever på en frittstående videregående skole. Departementet pekte på at et slikt forslag forutsetter at fylkeskommunen har plikt til å vurdere om den voksne har rett til videregående opplæring eller ikke, samt en plikt til å foreta realkompetansevurdering av den voksne. Departementet la til grunn at fylkeskommunen har denne plikten i dag, men at forslaget betyr at denne plikten må utøves i et tidsmessig samsvar med inntak til den frittstående skolen. Departementet satte som forutsetning for dette alternativet at den voksnes rett til et individuelt tilpasset opplæringstilbud blir ivaretatt. Tilskuddet bør i tilfelle bli gitt ut fra omfanget på hva realkompetansevurderingen har vist at den enkelte trenger for å få fullført videregående opplæring.

7.3 Høringsinstansene

Blant høringsinstansene er det en klar overvekt av dem som slutter seg til det alternative forslaget om at voksne med rett til videregående opplæring skal kunne tas inn som elever i frittstående videregående skoler. De fylkeskommunene som har uttalt seg om de alternative forslagene vedrørende voksne, er tilnærmet likt fordelt på alternativ 1 og alternativ 2 i departementets høringsforslag.

Høringsinstanser som mener at voksne ikke skal kunne tas inn som elever i frittstående videregående skoler:

Ca. en fjerdedel av landets fylkeskommuner, herunder Oslo kommune, støtter departementets alternative forslag om at voksne ikke skal være elever i frittstående videregående skoler. Det samme mener bl.a. Utdanningsforbundet, YS og Elevorganisasjonen.

Aust-Agder fylkeskommune viser bl.a. til at voksne har rett til et tilbud som er tilpasset den realkompetansen som den enkelte besitter og uttaler:

«Som regel tilsier dette et avkortet løp. Dette krever helhetlig planlegging og fylkeskommunen må kunne se alle tilbud til voksne i sammenheng for å gjennomføre en rasjonell organisering av opplæringa. Det er ikke gitt at man i tid kan tilpasse realkompetansevurderingen til inntaket ved de frittstående skolene.»

Oslo kommune er opptatt av fylkeskommunens mulighet til å skape varierte og kostnadseffektive tilbud til voksne, og at det innenfor dagens regelverk skjer samarbeid mellom Oslo kommune og private tilbydere.

Utdanningsforbundet begrunner sitt syn bl.a. med at det er fylkeskommunene som har ansvaret for realkompetansevurderingen.

Høringsinstanser som mener voksne med rett til videregående opplæring må kunne tas inn som elever i frittstående videregående skoler:

Uttalelsene til de høringsinstansene som støtter departementets alternative forslag om at voksne kan tas inn som elever i frittstående videregående skoler er i hovedsak prinsipielt begrunnet, men også i stor grad begrunnet i behovet for å ivareta gamle håndverkstradisjoner og små fag der hovedgruppen av søkerne er voksne.

Høringsinstansenes prinsipielle vurderinger er nokså ulikt formulert, men knytter seg i hovedsak til at voksne må ha samme rett som ungdom til å velge mellom private og offentlige opplæringstilbud. Videre påpeker flere at det ikke er noen prinsipiell forskjell verken på fylkeskommunens ansvar for ungdom med rett og voksne med rett til videregående opplæring eller når det gjelder finansiering i og med at begge gruppene omfattes av rammefinansieringen til fylkeskommunene.

Blant andre høringsinstanser som støtter det alternative forslaget om at voksne med rett til videregående opplæring kan tas inn som elever ved frittstående videregående skoler er Norske Privatskolers Landsforbund, Norsk Skolelederforbund, Landsorganisasjonen i Norge og Næringslivets Hovedorganisasjon.

Miljøverndepartementet viser til at riktig håndverkskompetanse er helt avgjørende for hvordan kulturminner og kulturmiljøer settes i stand og holdes i hevd. Dagens håndverksutdanning gir ikke tilstrekkelig kunnskap og metodikk for å utføre tilfredsstillende arbeid, og dette departementet mener det derfor er viktig at det finnes andre muligheter og tilbud. Miljøverndepartementet viser til at det i all hovedsak er voksne som tar utdanning innen disse fagene. Folkekulturforbundet viser også til at søkerne til de tradisjonelle håndverksfagene stort sett er voksne som har brukt opplæringsretten sin. Gjennestad gartnerskole uttaler bl.a. at enkelte små fag kan forsvinne helt dersom den statlige støtten til voksne elever i frittstående videregående skoler uteblir. Vinterlandbruksskolen på Jæren gir uttrykk for at det i forbindelse med overtakelse av gård er behov for kunnskap og omskolering.

Høringsinstanser som ikke slutter seg til noen av departementets alternative høringsforslag

Noen få høringsinstanser gir uttrykk for at de ikke støtter noen av de alternative forslagene. Dette gjelder bl.a. Kommunenes Sentralforbund som uttaler at friskoleloven i utgangspunktet ikke bør åpne for godkjenning av tilbud for voksne med rett til videregående opplæring, men «fylkeskommunene bør imidlertid ha anledning til å gjøre egne avtaler med friskolene. KS mener at de to alternativene departementet beskriver blir for absolutte».

Blant de instansene som ikke gir støtte til departementets alternative høringsforslag eller som bare delvis slutter seg til alternativ 2, er begrunnelsen i hovedsak at ingen av høringsforslagene inkluderer voksne uten rett til videregående opplæring. Disse instansene viser bl.a. til behovet for opplæring og omskolering i voksen alder og mener at frittstående videregående skoler derfor må kunne ta inn voksne uten rett til videregående opplæring. Det blir vist til at flere skoler har fått godkjenning etter den tidligere privatskoleloven, og at godkjenningen også innebærer at skolene kan ta inn voksne elever både med og uten rett til videregående opplæring.

Blant disse høringsinstansene er Natur videregående skoler, Aglo videregående skole, organisasjonen Rusfri og Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon.

Høringsinstansene som mener at voksne uten rett til videregående opplæring må kunne tas inn som elever ved frittstående videregående skoler, er delt i synet på om disse voksne skal utløse statlig tilskudd eller ikke.

Noen av høringsinstansene gir uttrykk for bekymring for hvilke konsekvenser departementets høringsforslag vil ha for de allerede godkjente skolene som har et stort innslag av voksne elever, både med og uten rett til videregående opplæring. Det blir gitt uttrykk for at eventuelle endringer i friskoleloven ikke må gjelde de skolene som allerede har godkjenning.

7.4 Departementets vurderinger og forslag

Om voksne med rett til videregående opplæring

Den tidligere privatskoleloven ble ikke særskilt vurdert i forbindelse med innføring av den lovfestede retten til videregående opplæring for voksne. Det er etter departements syn derfor behov for å tydeliggjøre hva som skal være gjeldende rett når det gjelder voksnes muligheter for inntak til frittstående videregående skoler.

Departementet legger til grunn at voksne med rett til videregående opplæring bør kunne tas inn som elever ved frittstående videregående skoler. Departementet understreker at det er fylkeskommunen som må vurdere om den voksne har rett til videregående opplæring eller ikke og foreta realkompetansevurdering. Departementet forutsetter også at den voksnes rett til et individuelt tilpasset opplæringstilbud, jf. opplæringsloven § 4A-3, blir ivaretatt. Departementet foreslår at tilskuddet for voksne med rett til videregående opplæring blir gitt ut fra omfanget på opplæringen slik det vil være på grunnlag av realkompetansevurderingen. Departementet foreslår at en voksen som søker inntak til en frittstående videregående skole skal ha en lovfestet plikt til å bli realkompetansevurdert. Departementet foreslår også at ungdom som søker inntak til frittstående videregående skoler, skal prioriteres foran voksne søkere med rett ved oversøking.

Departementets forslag utelukker ikke at opplæringstilbud spesielt organisert for voksne kan godkjennes etter friskoleloven dersom vilkårene i loven er oppfylt. Dette kan særlig være aktuelt når det gjelder modulbasert opplæring. Departementet vil imidlertid spesielt peke på vilkåret i lovens § 3-1 om at skolen må være åpen for alle som fyller vilkårene for inntak i offentlige skoler og § 2-3 om krav til læreplaner.

Departementet presiserer at vurderingene og forslagene i kapitlet her ikke gjelder skoler som er godkjent etter friskoleloven § 2-2 bokstav e eller etter den tilsvarende bestemmelsen i den tidligere privatskoleloven.

Etter opplæringsloven § 4A-3 fjerde ledd er opplæringen for voksne gratis. På samme måten som for ungdom gjelder retten til gratis opplæring bare fylkeskommunale tilbud, herunder tilbud som fylkeskommunen kjøper av andre aktører. Dersom en voksen velger å bruke opplæringsretten sin på en friskole, må vedkommende imidlertid betale skolepenger på samme måte som ungdom.

Om voksne uten rett til videregående opplæring

Flere av høringsinstansene tar til orde for at ikke bare voksne søkere med rett til videregående opplæring, men også voksne uten slik rett, må kunne tas inn som elever i frittstående videregående skoler.

I Ot.prp. nr. 44 (1999-2000) uttalte departementet følgende om voksne som ikke ble omfattet av forslaget om rett til videregående opplæring for voksne:

«Departementet er klar over at dei som er fødde i eller etter 1978 og ikkje har fullført vidaregåande opplæring, ikkje vil få dei same rettane som dei som er fødde før 1. januar 1978. Departementet vurderer det likevel slik at det er særleg viktig at dei som aldri har hatt lovfesta rett til vidaregåande opplæring, no får ein slik rett».

En av konsekvensene av lovendringen i opplæringsloven er at loven prioriterer en gruppe voksne foran en annen gruppe voksne. Etter departementets syn vil det være prinsipielt uheldig å undergrave denne prioriteringen ved å skulle gi statlig tilskudd for voksne uten rett til videregående opplæring når de er elever ved frittstående videregående skoler, også fordi fylkeskommunen ville få trekk i rammetilskuddet for en gruppe som ikke er prioritert gjennom individuelle rettigheter i opplæringsloven. Departementet vil på denne bakgrunn ikke tilrå at voksne uten rett til videregående opplæring kan tas inn som elever ved frittstående videregående skoler og dermed utløse statstilskudd.

Noen av høringsinstansene har tatt til orde for at voksne uten rett til videregående opplæring bør kunne tas inn som elever, men uten å utløse tilskudd fra staten ved at a-etat, trygdekontor eller andre kjøper plasser. Etter departementets vurdering vil en slik ordning komme i konflikt med friskoleloven på flere områder. Det vil vanskelig kunne være forenlig med bestemmelsen i friskoleloven § 6-4 om at alle offentlige driftstilskudd og eiendeler fra elevene skal komme elevene til gode, dvs. de elevene som er tatt inn etter inntaksreglene i friskoleloven. Det er etter departementets syn også bare disse elevene som vil ha rettigheter etter loven. I tillegg vil det statlige tilsynet bare omfatte den virksomheten som ligger innenfor lovens virkeområde.

Videre har friskoleloven § 1-4 et krav om at skolen ikke kan drive annen virksomhet enn skole i samsvar med friskoleloven. Etter friskoleloven skal det drives virksomhet som utløser rett til tilskudd. Opplæring til voksne uten rett som ikke utløser statstilskudd vil dermed være virksomhet som ikke omfattes av friskoleloven. Kjøp av plasser vil kunne åpne for kommersiell virksomhet, noe friskoleloven setter forbud mot.

Departementet mener det er viktig å ivareta de mulighetene for kontroll med bruk av tilskuddsmidlene og skolepengene fra elevene som ligger i friskoleloven. En ordning som åpner for å fylle opp plasser med søkere som ikke utløser tilskudd vil gjøre dette vanskelig. Departementet vil også vise til den muligheten friskolene har til å etablere egne virksomheter utenfor friskolelovens virkeområde.

På denne bakgrunn foreslår departementet at friskolene ikke skal ha anledning til å ta inn voksne søkere uten rett.

Særlig om skoler for funksjonshemmede

I Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) som i hovedsak gjaldt endringer for frittstående grunnskoler, foreslo departementet at den særlige godkjenningsordningen av skoler for funksjonshemmede skulle opphøre. Fordi lovproposisjonen ikke inneholdt store prinsipielle endringer for videregående skoler, ble den særlige godkjenningsordningen for videregående skoler for funksjonshemmede foreslått videreført. Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) uttalte komiteens flertall i Innst.O. nr. 80 (2002-2003):

«Flertallet er kjent med at det er foreslått å avvikle tilskuddsregel nr. 1 og 2 i dagens privatskolelov § 26. Flertallet mener denne type skoler representerer et viktig tilbud for en utsatt gruppe i samfunnet og forutsetter at finansiering av de skoler som i dag ligger under disse tilskuddsreglene, opprettholdes. Flertallet forutsetter videre at for de skolene som allerede er godkjent etter disse reglene, innebærer forslaget til ny lov ingen endring i forhold til de vilkår som er satt for godkjenning.»

Flertallet uttalte videre:

«Flertallet viser til at etter gjeldende privatskolelov kan departementet godkjenne skoler for funksjonshemmede elever. Flertallet legger vekt på at forslaget innebærer en videreføring av gjeldende regler.

Flertallet vil understreke at når det gjelder godkjenning av videregående skoler videreføres bestemmelsene i privatskoleloven i ny § 2-2. Dette betyr at dagens praksis for godkjenning av videregående skoler for funksjonshemmede videreføres.»

Flere av skolene for funksjonshemmede som allerede er godkjent tar i dag inn voksne søkere uten rett til videregående opplæring. Departementet foreslår at disse skolene fortsatt skal ha mulighet til dette gjennom friskoleloven, men at også disse skolene må prioritere søkere med rett til videregående opplæring i inntaket. Departementet foreslår at vilkåret om realkompetansevurdering før inntak også skal gjelde ved inntak til skoler for funksjonshemmede. Departementet viser for øvrig til lovforslagets § 3-1.

Overgangsordninger

Eksisterende skoler som omfattes av departementets forslag om at voksne uten rett til videregående opplæring ikke kan tas inn som elever ved frittstående skoler, bør få rimelig tid til tilpasning. Departementet bør derfor kunne fastsette overgangsordninger for allerede godkjente skoler.