4 Arbeid av barn og ungdom

4.1 Bakgrunn

4.1.1 Vedtakelsen av rådsdirektiv 94/33/EF

EUs ministerråd vedtok 22 juni 1994 et rådsdirektiv om vern av unge personer på arbeidsplassen. Direktivet er hjemlet i Romatraktatens artikkel 118 A og er derfor ikke til hinder for at medlemslandene opprettholder eller innfører regler som gir arbeidstakerne bedre vern. Gjennom EØS-komiteens vedtak av 28 juni 1996 ble direktivet besluttet innlemmet i EØS-avtalen. Departementet sendte på denne bakgrunn ut et høringsforslag med de endringer i arbeidsmiljøloven som direktivet krever. Det var tatt forbehold om at Stortinget senere ville gi det nødvendige samtykke til at direktivet gjøres til en del av EØS-avtalen.

Regjeringen fremmet i november 1996 St prp nr 23 (1996-97) om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr 42/96 av 28 juni 1996 om endringer av vedlegg XVIII til EØS-avtalen. Direktivet ble 18 desember 1996 i samsvar med Innst S nr 90 (1996-97) av 12 desember 1996 besluttet innlemmet i EØS-avtalen.

4.1.2 Direktivets krav

4.1.2.1 Utgangspunkt

Rådsdirektiv 94/33/EF inneholder minimumsregler som har til formål å beskytte mindreårige mot økonomisk utnytting og mot ethvert arbeid som kan skade deres sikkerhet, helse og deres fysiske, mentale, moralske eller sosiale utvikling eller gripe forstyrrende inn i deres utdanning.

Med mindreårig eller ung person menes enhver person under 18 år. Med barn menes personer som er under 15 år eller som følger obligatorisk heltidsundervisning. Med ungdom menes personer som har fylt 15 år og som ikke lenger følger obligatorisk heltidsundervisning.

Direktivets bestemmelser skal sikre at medlemsstatene treffer nødvendige tiltak for å forby barnearbeid, og at minstealder for adgang til sysselsetting eller arbeid som utgangspunkt ikke er under 15 år. Den totale arbeidstid for arbeidstakere under 18 år skal begrenses og nattarbeid skal forbys, med unntak av arbeid i visse sektorer. Medlemsstatene skal også sørge for at alle arbeidsgivere sikrer mindreårige arbeidsvilkår som er tilpasset deres alder.

Direktivet får anvendelse på enhver mindreårig som har en arbeidsavtale eller et arbeidsforhold slik dette er definert i nasjonal lovgivning. Medlemsstatene kan imidlertid gjøre unntak for tilfeldig eller kortvarig arbeid som utføres i en privat husholdning eller som utføres i et familieforetak og som verken betraktes som uheldig, skadelig eller farlig for unge personer.

4.1.2.2 Hovedkravene i direktivet

Aldersgrenser for sysselsetting er fastsatt i artiklene 1 og 4. Minstealder for sysselsetting er 15 år, men det kan fastsettes unntak for barn som har fylt 14 år og som arbeider som ledd i en ordning med vekslende teoretisk og praktisk utdanning eller bedriftsintern opplæring. Barn som har fylt 14 år kan videre utføre lettere arbeid under nærmere fastsatte arbeidsvilkår. Barn som har fylt 13 år kan også utføre lettere arbeid i et begrenset antall timer i uken og i nærmere bestemte arbeidskategorier. Bruk av barn for opptreden i aktiviteter av kulturell, kunstnerisk, sportslig eller reklamemessig art er regulert i artikkel 5. Det skal innhentes tillatelse fra vedkommende myndighet i hvert tilfelle. Tillatelsen skal gis under bestemte vilkår.

Regler om arbeidsgiverens alminnelige plikter er fastsatt i direktivets artikkel 6. Ved sysselsetting av mindreårige er arbeidsgiver forpliktet til å foreta en risikovurdering og iverksette nødvendige tiltak, herunder å gi tilstrekkelig informasjon og opplæring. Dersom risikovurderingen viser at det kan være fare for de unges sikkerhet, fysiske eller mentale helse eller utvikling, skal de sikres gratis helsekontroll. Foresatte skal få tilstrekkelig informasjon om eventuelle risikoer og alle tiltak som blir truffet med hensyn til sikkerhet og helse. Artikkel 7 forbyr bruk av mindreårige i arbeid som innebærer en risiko for helseskade, jf eksemplifiseringen i direktivets vedlegg. Dette gjelder bl a arbeid med giftige og helsefarlige stoffer, stråling, støy og arbeid som objektivt sett overstiger mindreåriges fysiske eller psykiske kapasitet. Ungdom under yrkesopplæring kan likevel settes til slikt arbeid på nærmere bestemte vilkår.

Arbeidstiden for mindreårige er fastsatt i artikkel 8, hvoretter ungdom kan arbeide 8 timer pr dag og 40 timer pr uke og barn kan arbeide:

• 8 timer pr dag og 40 timer pr uke for barn som arbeider som ledd i en ordning med vekslende teoretisk og praktisk opplæring eller utplassering i et foretak,

• 2 timer pr undervisningsdag og tolv timer pr uke for arbeid som utføres under skolegang, men utenfor skoletid. Den daglige arbeidstid må på undervisningsfrie dager ikke under noen omstendighet overstige 7 timer. Grensen kan heves til 8 timer for barn som har fylt 15 år,

• 7 timer pr dag og 35 timer pr uke for lettere arbeid som utføres i en skolefri periode på minst en uke, disse grenser kan heves til 8 timer pr dag og 40 timer pr uke for barn som har fylt 15 år og

• 7 timer pr dag og 35 timer pr uke for lettere arbeid som utføres av barn som ikke lenger følger obligatorisk heltidsundervisning.

Arbeidstiden skal beregnes for det tidsrom den mindreårige står til rådighet for arbeidsgiver, jf artikkel 3 e). Den tid mindreårige som arbeider som ledd i en ordning med vekslende teoretisk og praktisk utdanning (vekselutdanning) eller bedriftsintern opplæring bruker på undervisning, skal regnes med til arbeidstiden. Dersom mindreårige er ansatt hos flere arbeidsgivere, skal utførte arbeidsdager og arbeidstimer legges sammen. Myndighetene kan fastsette unntak fra de generelle rammebetingelsene om arbeidstid for barn under vekselutdanning og for ungdom.

Mindreårige skal etter direktivet ikke arbeide om natten. Etter artikkel 9 innebærer dette at barn ikke skal arbeide mellom kl 2000 og kl 0600 og ungdom skal ikke arbeide mellom kl 2200 og kl 0600 eller mellom kl 2300 og kl 0700. For ungdom kan det gjøres unntak for arbeid frem til kl 2400 og fra kl 0400. For ungdom kan det i tillegg gis særregler for arbeid som utføres:

• innen skipsfarts- og fiskerisektoren,

• i de væpnede styrker eller politiet,

• på sykehus eller lignende institusjoner og

• i virksomhet av kulturell, kunstnerisk, sportslig eller reklamemessig art.

Ungdom som settes til nattarbeid skal ha tilbud om gratis helsekontroll med mindre de bare unntaksvis arbeider i denne perioden.

Etter artikkel 10 skal barn og ungdom ha en sammenhengende hvileperiode på henholdsvis 14 og 12 timer i døgnet og 2 dager i uken, hvor søndagen som utgangspunkt skal være omfattet. Ukentlig hvileperiode kan reduseres, men må under ingen omstendighet være under 36 timer. Det kan ved nasjonale bestemmelser fastsettes at hvileperiodene kan avbrytes ved aktivitet som karakteriseres av oppdelte eller korte arbeidsperioder i løpet av dagen. For ungdommer kan det videre gjøres unntak fra reglene om hvileperioder for arbeid som utføres:

• innen skipsfarts- og fiskerisektoren,

• i tilknytning til de væpnede styrker eller politiet,

• på sykehus eller lignende virksomheter,

• innen landbruket,

• innen turistsektoren eller i hotell- og restaurantsektoren og

• i virksomhet som særpreges ved oppstykkede arbeidsperioder i løpet av dagen.

Unntakene kan bare fastsettes i den grad det er objektive grunner for det og dersom ungdommene får en kompenserende hvileperiode. Etter artiklene 11 og 12 skal barn som følger obligatorisk heltidsundervisning, ha en helt arbeidsfri periode i løpet av skoleferien, så langt dette er mulig. Barn og ungdom skal videre ha en pause på minst 30 minutter, om mulig sammenhengende, dersom den daglige arbeidstiden overstiger 4 ¹/₂ time.

Etter artikkel 13 kan det ved nasjonale regler gis unntak fra direktivets bestemmelser om arbeidstid, nattarbeid og hvileperioder i forbindelse med arbeid ved force majeure. Dette gjelder bare dersom arbeidet er midlertidig, må utføres omgående, det ikke er voksne arbeidstakere til stede og de berørte ungdommer får kompenserende hvileperiode innen de påfølgende 3 uker.

Direktivet pålegger videre medlemsstatene å fastsette nødvendige, virkningsfulle og forholdsmessige tiltak som skal anvendes ved overtredelse av bestemmelsene.

Direktivet inneholder også en klausul mot nivåsenkning, hvor det presiseres at direktivet ikke gir grunnlag for å senke det alminnelige vernenivå for unge personer etter gjeldende nasjonale bestemmelser.

4.2 Gjeldende rett

I arbeidsmiljøloven kap IX er det fastsatt særregler for arbeid av barn og ungdom. Med hjemmel i loven er det også gitt utfyllende regler i fire forskjellige forskrifter. Disse reglene kommer i tillegg til de alminnelige vernebestemmelsene i loven, som gjelder for alle arbeidstakere.

Som utgangspunkt er barnearbeid forbudt og barn som er under 15 år eller er skolepliktig kan derfor ikke settes til arbeid som går inn under loven, jf § 34. Unntak fra dette er fastsatt i § 35, hvoretter barn som har fylt 13 år kan settes til « lett arbeid» og skolepliktige barn som har fylt 15 år kan nyttes til « arbeid». Det er et krav i loven at arbeidet ikke er til skade for deres helse, utvikling eller skolegang. Dette gjelder også for barn som har fylt 14 år når « arbeidet» skjer som ledd i deres skolegang eller ved praktisk yrkesorientering og opplæringsprogrammet er godkjent av skolemyndighetene. Bestemmelsene baserer seg bl a på ILO-konvensjon nr 138 om minstealder for adgang til sysselsetting.

Med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 35 bokstav a), b) og c) er det fastsatt forskrift av 22 september 1977 om arbeid av grunnskoleelever som har fylt 13 år, med regler om hvilke typer arbeid som tillates utført, arbeidstidens lengde og vilkårene for sysselsetting. Forskriften pålegger også arbeidsgiver en plikt til å innhente samtykke fra foreldre eller foresatte og å sørge for å gi dem nødvendig informasjon om arbeidet. Forskriften gjelder ikke for arbeid i jordbruket. Det er videre, med hjemmel i arbeidsmiljøloven §§ 7 nr 2 og 14, fastsatt en forskrift av 23 juni 1983 om ungdom i arbeid som krever særlig forsiktighet, herunder regler om opplæring og tilsyn.

Med hjemmel i § 36 kan det gis regler om legeundersøkelse av arbeidstakere under 18 år når arbeidet stiller særlige krav til arbeidstakernes helse eller fysiske egenskaper. Slike regler er ikke gitt. Arbeidsgiver kan imidlertid være forpliktet til å tilby eller foreta helsekontroll av arbeidstakerne etter arbeidsmiljølovens alminnelige bestemmelser, jf bl a § 14.

Etter § 37 gjelder det i dag et alminnelig forbud mot nattarbeid. Dette medfører at arbeidstakere under 16 år ikke kan arbeide i tidsrommet mellom kl 2100 og kl 0700, og at arbeidstakere mellom 16 og 18 år ikke kan arbeide i tidsrommet mellom kl 2300 og kl 0600. Bestemmelsene baserer seg på ILO-konvensjon nr 90 om nattarbeid for ungdom i industrien. Direktoratet for arbeidstilsynet kan tillate unntak for arbeidstakere som har fylt 16 år når dette er nødvendig for vedkommendes yrkesopplæring. I tillatelsen skal det settes vilkår som tar hensyn til arbeidstakernes sikkerhet, helse og utvikling, herunder at den arbeidsfrie perioden mellom to arbeidsperioder skal være minst 13 timer. Bestemmelsen tar sikte på virksomheter hvor arbeidet må drives kontinuerlig og hvor arbeidstakeren ikke kan få den nødvendige yrkesopplæringen uten å følge en skift- eller turnusordning. Adgangen til å gi dispensasjon gjelder virksomheter hvor nattarbeid ikke er forbudt eller er begrenset av de alminnelige regler.

Arbeidstakere over 16 år kan i krisesituasjonernyttes til arbeid i tiden mellom kl 2300 og kl 0600 når det er strengt nødvendig å benytte vedkommende unge arbeidstaker til dette arbeidet. Dette er en særregel for unge arbeidstakere som må ses i sammenheng med den alminnelige adgangen etter arbeidsmiljøloven § 53 til å arbeide utover lovens rammer i slike krisesituasjoner.

Med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 37 er det fastsatt forskrift av 24 august 1977 om unntak fra forbudet mot nattarbeid for arbeidstakere under 18 år. Forskriften gjelder bl a arbeid i hotell- og restaurantnæringen (adgang til å arbeide frem til kl 0100), avisombæring (adgang til å arbeide fra kl 0400 for dem som er over 15 år og har avsluttet grunnskole og fra kl 0500 i skoleferien og fra kl 0600 resten av året for dem som er over 13 år), ervervsmessige filminnspillinger, teaterforestillinger eller annen opptreden, to-skiftsarbeid i ikke-industriell virksomhet, rengjøringsarbeid, lett arbeid i virksomhet for syke- og pleiehjelp og lett vakthold og portnerarbeid.

Arbeidstiden for barn og ungdom må etter § 38 innrettes på en slik måte at den ikke hindrer skolegang som barn og ungdom trenger for sin utdannelse, eller hindrer dem i å dra nytte av undervisningen, jf lov 13 juni 1969 nr 24 om grunnskolen § 15. I tillegg gjelder lovens alminnelige bestemmelser om arbeidstidens lengde i §§ 41-54, jf redegjørelsen i tilknytning til departementets forslag til endringer i lovens kapittel X. Ved gjennomsnittsberegning av arbeidstiden etter § 47 må arbeidstiden for barn og ungdom ikke overstige 9 timer pr dag eller 48 timer pr uke uten tillatelse fra Direktoratet for arbeidstilsynet, jf § 38. Det er forutsatt at slik dispensasjon normalt bare skal gis ved forlenget arbeidstid over kortere tidsrom, f eks for å kunne opparbeide fritid for hjemreiser, store høytider o l, og at adgangen til å gi dispensasjon ikke benyttes til å etablere faste arbeidstidsordninger. Det gjelder videre et forbud mot overtidsarbeid for arbeidstakere under 18 år.

Arbeidstiden er også begrenset ved forskrift av 22 september 1977 om arbeid av grunnskoleelever som har fylt 13 år, hvoretter arbeids- og skoletid til sammen ikke må overstige 8 timer om dagen. Dette gjelder ikke for arbeid i jordbruket.

Årlig fritid for skoleelever er regulert i arbeidsmiljøloven § 39. Den som er under 18 år og går på skole skal etter denne bestemmelsen ha minst 4 ukers fritid i året, hvorav minst 2 uker i sommerferien. Når det gjelder daglige hvileperioder er det fastsatt i § 37 at arbeidstakere under 18 år skal ha en arbeidsfri periode på minst 12 timer mellom to arbeidsperioder. Denne bestemmelsen må ses i sammenheng med de alminnelige reglene om hvilepauser og fritid i § 51, som gir utfyllende regler om hvilepauser og fritid.

Med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 40 er det fastsatt en forskrift av 24 august 1977 om listeføring av arbeidstakere under 18 år. Listen skal etter forskriften bl a inneholde opplysninger om navn, arbeidets art, arbeidstid og skoletid, og skal være tilgjengelig for Arbeidstilsynet og verneombud.

4.3 Høringsforslaget

4.3.1 Generelt

Departementet sendte 8 juli 1996 ut et høringsforslag med de endringer i arbeidsmiljøloven og forskrifter gitt i medhold av denne som var ansett nødvendig i forhold til direktivets bestemmelser.

Høringsforslaget innebar også en opprydding og forenkling av bestemmelsene i loven og forskriftene, bl a ved å slå fire forskrifter sammen til en forskrift. Det ble også foreslått at myndigheten til å fastsette forskrifter delegeres til Direktoratet for arbeidstilsynet, da det ble ansett som lite hensiktsmessig å opprettholde det gjeldende skillet i loven mellom direktoratets og departementets kompetanse i denne sammenhengen.

4.3.2 Forslag til endringer i arbeidsmiljøloven kap. IX

4.3.2.1 Unntak fra forbud mot barnearbeid, arbeidsmiljøloven § 35

Gjeldende aldersgrenser for sysselsetting er i hovedsak sammenfallende med direktivet og høringsforslaget medfører først og fremst en omstrukturering i forhold til gjeldende § 35 slik at den blir lettere tilgjengelig for brukerne.

4.3.2.2 Helsekontroll av unge arbeidstakere, arbeidsmiljøloven § 36

Da dagens hjemmel i § 36 til å fastsette nærmere regler om legekontroll ikke er benyttet, foreslås det inntatt et krav i loven om at ungdom som settes til nattarbeid skal få tilbud om gratis helsekontroll før arbeidet starter og deretter ved jevne mellomrom, jf artikkel 9 nr 3.

4.3.2.3 Forbud mot visse typer arbeid, arbeidsmiljøloven § 37 (ny)

Høringsforslaget innebærer en alminnelig lovfesting av gjeldende prinsipp om at barn og ungdom ikke må nyttes til arbeid som kan være til skade for deres sikkerhet, helse eller utvikling, jf bl a direktivets regler om unge personers sårbarhet (arbeidsforbud) i artikkel 7 og direktivets vedlegg.

4.3.2.4 Arbeidstiden for barn og ungdom, arbeidsmiljøloven § 38

Den generelle bestemmelse om arbeidstid for barn og ungdom i § 38 er i høringsforslaget ikke ansett tilstrekkelig i forhold til direktivets krav og det foreslås på denne bakgrunn en lovfesting av arbeidstidsreglene i direktivets artikkel 8.

Det er i høringsbrevet også vist til Europarådets rekommandasjon mot Norge for manglende regelverk når det gjelder arbeidstiden for barn og ungdom, jf Den uavhengige ekspertkomitéens 13. rapport vedrørende implementering av sosialpaktens artikkel 7 nr 3, hvor det konkluderes med at de norske reglene ikke synes tilstrekkelig til å oppfylle denne delen av konvensjonen.

4.3.2.5 Forbud mot nattarbeid, arbeidsmiljøloven § 38 A (ny)

Det er i høringsbrevet lagt til grunn at det kun er nødvendig med mindre endringer i gjeldende bestemmelser i arbeidsmiljøloven § 37 om forbud mot nattarbeid. Dette er foreslått regulert ved en ny § 38 A i loven.

Forslaget innebærer at barn ikke kan arbeide i tidsrommet mellom kl 2000 og kl 0600 mot kl 2100 til kl 0700 i dag. For ungdom gjelder forbudet i tidsrommet mellom kl 2200 og kl 0600 eller kl 2300 og kl 0700 mot kl 2300 til kl 0600 i dag. I overensstemmelse med direktivet åpner forslaget for at det kan gjøres unntak fra nattarbeidsforbudet for ungdommer i visse sammenhenger.

4.3.2.6 Hvilepauser og fritid, arbeidsmiljøloven § 38 B (ny)

I høringsbrevet er det ansett nødvendig å gjøre visse mindre endringer i gjeldende bestemmelser om hvilepauser og fritid, noe som foreslås regulert i en ny § 38 B. Dette innebærer en lovfesting av direktivets krav om daglige og ukentlige hvileperioder.

4.3.2.7 Arbeid i tilfelle ulykker, naturkatastrofer o l, arbeidsmiljøloven § 39 (ny)

Når det gjelder mindreåriges adgang til å delta i arbeid i forbindelse med ulykker, naturkatastrofer o l, viderefører høringsforslaget i det vesentlige gjeldende bestemmelse i § 37 tredje ledd. Det er ikke funnet grunnlag for å utvide denne adgangen i samsvar med dispensasjonsadgangen i direktivet.

4.3.2.8 Liste over barn og unge, arbeidsmiljøloven § 40

Det er i høringsbrevet foreslått at gjeldende bestemmelse i § 40 om adgang til å fastsette nærmere regler om arbeidsgivers plikt til å føre liste over mindreårige arbeidstakere videreføres.

4.3.3 Forslag til ny forskrift om arbeid av barn og ungdom

Høringsbrevet inneholdt også et forslag til endringer i gjeldende forskrifter om arbeid av barn og ungdom. Dette gjelder:

• forskrift om arbeid av grunnskoleelever som har fylt 13 år, av 22 september 1977 (nr 8897),

• forskrift om unntak fra forbudet mot nattarbeid av personer under 18 år, av 24 august 1977 (nr 9347),

• forskrift om listeføring av arbeidstakere under 18 år, av 24 august 1977 (nr 9346) og

• forskrift om ungdom i arbeid som krever særlig forsiktighet, av 22 juni 1983 (nr 1226).

Forslaget innebærer først og fremst en sammenslåing av forskriftene, men det foreslås også visse materielle endringer i henhold til direktivets krav. Det gjeldende unntaket fra forskriftene for arbeid i landbruket ble i denne forbindelse også foreslått opphevet.

4.4 Høringsinstansenes merknader

4.4.1 Generelt

De fleste høringsinstansene uttrykker seg positivt om forslaget om lovfesting av et bedre arbeidsrettslig vern for barn og unge arbeidstakere. Den foreslåtte forenkling av regelverket ved at de fire eksisterende forskriftene samles til en, er også ansett som hensiktsmessig og positivt av de fleste.

4.4.2 Arbeidstakerorganisasjoner

Landsorganisasjonen i Norge (LO) har ingen innvendinger mot forslaget som oppfattes som en positiv utvidelse av vernet for barn og ungdom og er enig i at det gir en verdifull forenklingsgevinst å slå de fire gjeldende forskrifter sammen til en.

Akademikernes Fellesorganisasjon (AF) er i hovedsak positiv til forslaget, men uttrykker bl a at gratis tilbud om helsekontroll burde gjelde for alle arbeidstakere under 18 år. AF tar også til orde for at forslaget om et forbud mot arbeid som kan være til skade for barn og ungdoms sikkerhet, helse eller utvikling, bør utvides til å gjelde alle arbeidstakere. Dette begrunnes med at det ut fra en antitetisk tolkning kan synes som om andre arbeidstakere fritt kan benyttes til slikt arbeid.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) er meget positive til endringer som medfører bedre vern av barn og ungdom, men etterlyser bedre sanksjonsmidler ved brudd på bestemmelsene.

Norsk Lærerlag (NL) støtter forslaget om å fastsette et bedre vern for barn og unge arbeidstakere.

Norges Bondelag uttaler at:

«(l)andbruket har som tradisjon at både barn og ungdom deltar i gårdsarbeidet, spesielt på familiebruk. Vi er derfor opptatt av at vi har et regelverk som beskytter disse, samtidig som de unge gjennom sin deltakelse i driften får mulighet for å bli kjent med yrket og de tradisjoner som knytter seg til gården og næringen. Så vidt vi kan se viderefører det foreliggende utkast dagens regelverk slik at barn som har fylt 13 år kan utføre lettere gårdsarbeid etter nærmere regler knyttet til arbeidstidens lengde og barnas helse og sikkerhet. Vi forutsetter videre at den nye forskriften ikke er til hinder for at barn, uansett alder, gir en håndsrekning til lettere innhøstningsarbeid som potet- og bærplukking, lett stell av dyr o.l. under forsvarlig tilsyn. Dette skulle ligge utenfor det som anses som arbeid i lovens forstand.»

4.4.3 Arbeidsgiverorganisasjoner

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler at:

«(f)orslaget innebærer såvidt vi kan se at lærlinger som er under 18 år ikke vil ha adgang til å arbeide om natten mellom kl. 2300-0700 (eventuelt 2400-0400). Dette vil kunne få betydning for «reformlærlinger». Disse er ofte 17-17,5 år når de tas inn som lærlinger. Forslaget vil medføre store praktiske vanskeligheter med å gjennomføre opplæring for lærlinger i fag hvor arbeidet skjer under skiftgang som også innebærer nattarbeid. Prosessindustriens Landsforening har overfor oss gitt uttrykk for at de av deres medlemsbedrifter som har denne driftsform, ikke vil ta inn lærlinger under 18 år dersom disse ikke kan følge skiftene. En tilsvarende reaksjon må forventes også i annen skiftgående industri. Vi ber derfor departementet vurdere om det kan gjøres unntak for lærlinger under opplæring. Det kan være spørsmål om lærlinger skal betraktes som arbeidstakere eller elever.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) har merket seg at forslaget til endringer ikke går lenger enn EU-direktivene og har ingen innvendinger til dette.

Norges arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning (NAVO) uttaler at gjeldende bestemmelser sammen med de foreslåtte endringer etter deres oppfatning på en hensiktsmessig måte gjenspeiler direktivet og gir på denne bakgrunn sin tilslutning til forslaget og de begrunnelser som er gitt.

Maskinentreprenørenes forbund (MEF) uttrykker ut fra hensynet til rekruttering av lærlinger til anleggsbransjen at forslaget vil slå uheldig ut dersom det medfører at ungdommer ikke kan betjene anleggsmaskiner før fylte 18 år. Det vises i denne forbindelse til gjeldende forskrifter for gravemaskiner og masseforflytningsmaskiner som i dag setter en grense på 17 år for behandling / kjøring av utstyret.

Norske Avisers Landsforening (NAL) påpeker at avisbransjen antakeligvis er den bransje som sysselsetter flest arbeidstakere under 18 år, på grunn av de mange avisbudene. Når det gjelder alderssammensetningen opplyses det at flertallet av morgenavisbudene er over 18 år, da distribusjonen ofte starter før kl 0400, mens aften- og søndagsavisbudene i hovedsak er under 18 år. For å ikke komme i konflikt med arbeidsmiljøloven § 51 nr 3 om ukentlig fritid opplyses det at de fleste aviser baserer seg på egne søndagsbud. NAL ser positivt på at reglene foreslås samlet i en forskrift, at myndigheten til å fastsette disse legges til ett forvaltningsorgan og at det fastsettes ett regelsett for barn og ett for ungdom. Det uttales videre at selv om forslaget tilsynelatende viderefører gjeldende bestemmelser om mindreåriges adgang til å utføre avisombæring, er NAL i tvil om forslaget likevel i realiteten avskjærer barn og kanskje ungdom fra slik arbeid. Ut fra NALs fortolkning av forslaget skal arbeidstiden og skoletiden for mindreårige i alle tilfeller legges sammen ved beregning av arbeidstidsrammene, i motsetning til i direktivet. Dette medfører at mindreårige skoleelever i mange tilfeller ikke kan arbeide som avisbud, med de konsekvenser dette kan få for sysselsettingen og avisenes lønnskostnader. Det er antydet at mange aviser ikke vil kunne tåle kostnadsøkningen ved å benytte voksne arbeidstakere, under forutsetning at det overhode er mulig å få tak i slik arbeidskraft. Når det gjelder forbudet mot nattarbeid vil innskrenkningen i barns muligheter til å starte ombæring av aviser fra kl 0500 i skoleferien etter NALs vurdering få betydelige konsekvenser for svært mange morgenaviser. Det opplyses at det er vanskelig å skaffe eldre arbeidskraft som sommervikarer og NAL ber om at gjennomføringen avventes til etter sommerferien 1997. NAL påpeker også at forslaget om ukentlig hviletid på minimum 48 timer i sammenheng kan skape problemer med hensyn til distribusjonen av aviser i helgene og ber departementet om å benytte direktivets muligheter til å fastsette unntak i denne sammenhengen. Når det gjelder forslaget om at listeføringen av mindreårige arbeidstakere også skal omfatte opplysninger om eventuelle andre arbeidsgivere, vil dette etter NALs vurdering være en bortimot umulig oppgave. Det foreslås derfor at arbeidstakerne i denne forbindelse pålegges en straffebelagt plikt til å gi slike opplysninger til arbeidsgiver. Etter NALs vurdering vil forslaget om krav til helsekontroll ved nattarbeid medføre store kostnader, fordi det i dag arbeider et betydelig antall morgenavisbud innenfor det tidsrom som defineres som nattarbeid etter direktivet. På bakgrunn av alderssammensetningen blant morgenbudene har NAL redegjort for konsekvensene av kravet om helsekontroll i tilknytning til arbeidstakere over 18 år, jf omtale av dette under departementets forslag til endringer av arbeidsmiljøloven kap X.

Norsk Hotell- og Restaurantforbund bemerker at forslaget synes i samsvar med EU-direktivet og at det på bakgrunn av dette og konsekvensene av EØS-avtalen vanskelig kan se at det har noen hensikt å kommentere de enkelte forslag i detalj.

4.4.4 Offentlige organer og instanser

Barne- og familiedepartementet (BFD) slutter seg til forslaget, ut fra hensynet til beskyttelse av unge arbeidstakere.

Finansdepartementet (FIN) har ingen merknader til forslaget på bakgrunn av at det kun foreslås endringer i den grad direktivet krever det.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF) uttaler seg i hovedsak om dispensasjonsadgang for ungdom under opplæring eller med lærekontrakt. Det vises til at den opplæringsstruktur som er fastsatt for de fleste fag medfører at en del er under 18 år ved tiltredelse i bedrift. Dersom det ikke lykkes å skaffe lærlingeplass i bedrifter til ungdom med opplæringsrett, er fylkeskommunen forpliktet til å gi sluttopplæring i skole. Slik opplæring i regi av skole skal forutsetningsvis legges så realistisk og tett opp til opplæring i bedrift som mulig. Ved slik opplæring vil eleven komme i tilsvarende arbeidssituasjon som en ansatt, noe som kan medføre behov for en klargjøring av om bestemmelsene vedrørende beskyttelse av barn og unge også skal gjelde ved slik bedriftsrettet opplæring. Det forutsettes fra KUF at lærlinger og skoleelever skal ha den nødvendige beskyttelse.

Nærings- og energidepartementet (NOE) bemerker at forslaget kan innebære problemer for opplæring av lærlinger under 18 år som jobber skiftordninger. NOE mener at dette kan være en uheldig konsekvens av forslaget og det bør vurderes om det kan gjøres unntak for denne gruppen.

4.5 Departementets vurdering og forslag til endringer

4.5.1 Generelt

Departementet har etter en vurdering av de eksisterende regler og høringsforslaget lagt til grunn at det uavhengig av EØS-avtalen er behov for å gjøre visse endringer i arbeidsmiljølovens bestemmelser om sysselsetting av mindreårige arbeidstakere. Reglene har bare i mindre grad vært gjenstand for revisjon siden vedtakelsen av arbeidsmiljøloven i 1977 og en vurdering av reglene viser at mindreårige arbeidstakere kan utsettes for en arbeidsbelastning som overstiger det som tillates for voksne arbeidstakere, dersom arbeidstid og skoletid vurderes samlet. Manglende rammer for arbeidstiden har også vært påpekt av Europarådet, og således synliggjort behovet for en revisjon.

Departementet følger på denne bakgrunn i det vesentlige opp forslagene i høringsbrevet og har lagt til grunn at disse er godt egnet til å ivareta behovet for en særskilt beskyttelse av unge arbeidstakere. På bakgrunn av høringsinstansenes merknader har departementet kommet til at for å sikre et fleksibelt regelverket bør det gjøres visse endringer i unntaksbestemmelsene i forhold til høringsforslaget. Dette gjelder når hensynet til barn og unge arbeidstakere kan ivaretas ved alternative arbeidsordninger, jf tilsvarende unntaksmuligheter i direktivet. Etter departementets syn vil dette medføre at de fleste arbeidsordninger etter gjeldende rett vil kunne videreføres, samtidig som mindreårige arbeidstakere sikres et vern som står i forhold til deres alder, utvikling og særlige behov. Departementet har ikke funnet grunnlag i direktivet for å innføre en generell dispensasjonsadgang når det gjelder nattarbeid for lærlinger, slik bl a Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet (KUF) har uttrykt ønske om i høringsrunden. Flere av bestemmelsene inneholder imidlertid regler om dispensasjon som til en viss grad imøtekommer KUFs merknader, og det er redegjort nærmere for disse i tilknytning til den enkelte bestemmelse. Det er heller ikke i dag en generell adgang for lærlinger til å arbeide om natten. For lærlinger innen hotell- og restaurantnæringen er det imidlertid adgang til å arbeide frem til kl 0100, noe som er en time lenger enn det direktivet tillater og medfører at det må gjøres innskrenkninger i gjeldende rett.

Det er i tillegg til ovennevnte foretatt ytterligere forbedringer i strukturen i lovforslaget sammenlignet med departementets høringsforslag.

Forslaget tar ikke sikte på å gjøre endringer i arbeidsmiljølovens virkeområde, jf direktivets artikkel 2 hvor det overlates til medlemslandene å definere hva som er en arbeidsavtale eller et arbeidsforhold.

Personer under 15 år eller skolepliktige vil i det følgende bli omtalt som «barn». Personer som har fylt 15 år og som ikke er skolepliktige vil bli omtalt som «ungdom». Med «mindreårig» menes personer under 18 år.

4.5.2 Forbud mot barnearbeid, arbeidsmiljøloven § 34

Hovedregelen etter arbeidsmiljøloven i dag er at personer under 15 år eller skolepliktige etter lov av 13 juni 1969 nr 24 om grunnskolen § 13 ikke må nyttes til arbeid som faller inn under loven, jf § 34. Dette er i samsvar med direktivets bestemmelser og det er etter departementets vurdering ingen grunn til å gjøre endringer i denne forbindelse.

I de tilfeller hvor det gjøres unntak fra forbudet mot barnearbeid er det etter departementets syn viktig at mindreåriges særlige interesser og behov for vern mot skadelig arbeid ivaretas. At mindreårige ikke skal utsettes for skadelig arbeid er kommet til uttrykk flere steder i loven i dag. Etter departementets vurdering bør dette slås fast som et alminnelig og generelt prinsipp i loven, jf også direktivets artikkel 7. Det foreslås derfor en klar bestemmelse i § 34 om at mindreårige ikke må nyttes til arbeid som kan være til skade for deres sikkerhet, helse eller utvikling. I høringsforslaget var regelen inntatt i § 37.

Det er bl a i direktivets vedlegg detaljerte regler om hvilke typer arbeid som anses som skadelig for barn og ungdom. Disse er i det vesentlige i overensstemmelse med gjeldende rett og departementets forslag til endringer i denne forbindelse anses for å være konkretiseringer i forhold til det som gjelder etter de mer skjønnsmessige reglene i dag. For brukerne av arbeidsmiljøloven vil det etter departementets syn være mest hensiktsmessig at det kun er det generelle utgangspunkt som uttrykkes i loven, mens de mer spesielle bestemmelsene reguleres ved forskrift fastsatt av Direktoratet for arbeidstilsynet.

Departementet foreslår i overensstemmelse med høringsbrevet at gjeldende bestemmelse om listeføring av mindreårige arbeidstakere i arbeidsmiljøloven § 40 videreføres, men at den flyttes til § 34. Listene er et viktig grunnlag for arbeidsgiverne ved vurderingen av om mindreårige arbeidstakeres behov for eventuelle særlige tilpasninger av arbeidsmiljøet er ivaretatt. Forskrift om listeføring krever i dag at det ved virksomheter med flere enn 20 arbeidstakere skal registreres opplysninger om arbeidstakernes navn, adresse, personnummer, foresattes navn og adresse, arbeidets art og arbeidstiden. For skoleelever skal det i tillegg registreres skoletid og sommerferie. Listene skal være tilgjengelige for Arbeidstilsynet og verneombud. Det tas ikke sikte på å endre disse reglene ut over det som er nødvendig i forhold til lovforslaget for øvrig. Ut fra sammenhengen mellom reglene tas det sikte på at listene også skal omfatte eventuell arbeidstid hos andre arbeidsgivere, jf forslaget om arbeidsgivers plikt til å ta dette med i beregningen av totalarbeidstiden.

Departementet har merket seg de høringsinstanser som har påpekt at det i virksomheter med svært mange mindreårige arbeidstakere vil kunne være praktisk vanskelig å holde oversikt over midlertidige og ofte kortvarige arbeidsoppdrag, særlig i sommerferiene. For å kunne oppfylle intensjonene bak bestemmelsen er det etter departementets syn ikke urimelig å pålegge arbeidstakerne et visst ansvar for å medvirke til at opplysningene blir registrert. Hvilke krav som eventuelt skal stilles til arbeidstakernes medvirkning må vurderes i forbindelse med forskriftsutarbeidelsen. Hjemmelen til å fastsette reglene foreslås delegert fra departementet til Direktoratet for arbeidstilsynet.

4.5.3 Unntak fra forbudet mot barnearbeid § 35

Etter departementets vurdering er gjeldende regler om unntak fra forbudet mot barnearbeid i arbeidsmiljøloven § 35 i samsvar med direktivet. På bakgrunn av at gjeldende regler i sin form er vanskelig tilgjengelig for brukerne er det likevel etter departementets syn hensiktsmessig at disse klargjøres i forbindelse med revisjonen.

Forslaget tar ikke sikte på å foreta noen realitetsendring av bestemmelsene i loven. Det bemerkes i denne forbindelse at adgangen til å sysselsette barn og ungdom både i direktivet og i arbeidsmiljøloven i hovedsak gjelder for lett arbeid som ikke kan være til skade for deres helse, utvikling eller skolegang. I direktivet er «lett arbeid» definert som « ethvert arbeid som på grunn av arbeidsoppgavenes art og de særskilte forhold de skal utføres under, (i) ikke vil kunne skade barn sikkerhet, helse eller utvikling, og (ii) ikke er av en slik art at det kan gå ut over deres skolegang, deres deltaking i yrkesveilednings- eller yrkesopplæringsprogrammer som er godkjent av vedkommende myndighet, eller deres evne til å få utbytte av undervisningen», artikkel 3 bokstav d. Dette anses å være i overensstemmelse med arbeidsmiljølovens regler.

Gjeldende bestemmelse om at personer under 15 år kan nyttes til «ervervsmessige filminnspillinger, teaterforestillinger eller annen opptreden»er foreslått erstattet med «kulturelt eller lignende arbeid», som i utgangspunktet er ment å ha det samme rettslige innhold.

Det foreslås en videreføring av hjemmelen for Direktoratet for arbeidstilsynet (DAT) til å fastsette nærmere regler om hva slags arbeid som skal være tillatt etter denne bestemmelsen, herunder regler om vilkårene for slikt arbeid. Direktivets regler vil i denne sammenhengen gi rammer for hvilke unntak direktoratet kan fastsette. Når det gjelder dagens adgang til å fastsette nærmere regler om arbeidstid, foreslås denne flyttet til en egen bestemmelse om arbeidstid i ny § 38.

4.5.4 Arbeidstiden for barn og ungdom, arbeidsmiljøloven § 36

Det er i gjeldende rett bare i begrenset grad fastsatt regler som sikrer at mindreåriges arbeidstid står i forhold til deres alder og manglende erfaring og utvikling, jf bl a arbeidsmiljøloven § 38. Det er etter departementets syn viktig at mindreårige arbeidstakere sikres et vern med hensyn til total arbeidsbelastning. Den rettslige situasjonen i dag muliggjør en arbeidsbelastning for mindreårige, når arbeidstid og skoletid ses i sammenheng, som langt overstiger normalarbeidstiden for voksne arbeidstakere. Dette er ikke tilfredsstillende i forhold til direktivet. Det vises i denne forbindelse til at de manglende ukentlige rammer også er påpekt i Europarådets uavhengige ekspertkomitées 13. rapport vedrørende den norske implementering av den Europeiske sosialpakt artikkel 7 nr 3. Etter departementets vurdering er det på denne bakgrunn nødvendig å foreta en revisjon av gjeldende bestemmelser slik at de norske reglene gir et vernenivå for våre yngste arbeidstakere som står i forhold til andre vestlige land.

I proposisjonen viderefører departementet i det vesentlige høringsforslagets § 38, som bygger på direktivets regler. Den europeiske sosialpakten inneholder ikke detaljerte regler over hvilke krav som stilles til de nasjonale regler, men implementeringen av direktivets regler vurderes som tilfredsstillende også etter sosialpakten.

Det presiseres at arbeidstiden for barn og ungdom skal legges slik at den ikke hindrer skolegang som de trenger for sin utdannelse, eller hindrer dem i å dra nytte av undervisningen, jf lov av 13 juni 1969 nr 24 om grunnskolen § 15. Det er et viktig prinsipp at arbeidsgiver er forpliktet til å foreta en slik vurdering ved tilrettelegging av arbeidstiden for mindreårige arbeidstakere og bestemmelsen videreføres uten tilsiktede realitetsendringer.

Det foreslås å fastsette de samme regler for 14- og 15-åringer som følger obligatorisk undervisning. Muligheten etter direktivet til å fastsette forskjellige regler for 14- og 15-åringer anses ikke hensiktsmessig ut fra norske forhold. Tilsvarende gjelder adgangen til å fastsette egne bestemmelser om arbeidstid for barn som ikke følger obligatorisk grunnskoleundervisning. Det er svært få barn under 15 år som har avsluttet obligatorisk skolegang. I den grad det finnes unntak, f eks en 14-åring som er helt ute av skoleverket, vil manglende særregler innebære at vedkommende følger de vanlige reglene om arbeidstid for barn, dvs 7 timer pr dag og 35 timer pr uke.

I overensstemmelse med direktivet foreslås det en regel om at barn som er under 15 år eller er skolepliktig, ikke må arbeide mer enn 2 timer i døgnet og 12 timer i uken i tillegg til skoletiden. Dette medfører at barn sikres en fast ramme for både den daglige og ukentlige arbeidstidsbelastning, i motsetning til i dag hvor det bare gjelder en daglig grense. Så vidt departementet forstår på høringsinstansene vil de foreslåtte rammene ikke medføre store problemer for mindreåriges adgang til sysselsetting. Det vises i denne forbindelse til merknadene fra Norske Avisers Landsforening (NAL), som synes å representere den bransjen hvor flest mindreårige sysselsettes. Av merknadene fremgår det at arbeidstiden for avisbudene hos f eks Aftenposten beregnes til 1,5 til 2 timer. Departementet legger derfor til grunn at adgangen til å arbeide 2 timer daglig og 12 timer ukentlig ved siden av skolen er tilstrekkelig til å sikre mindreårige tilsvarende sysselsettingsmuligheter som etter dagens regler. Den sterke kritikken fra NAL når det gjelder arbeid ved siden av skoletiden synes etter departementets vurdering å bygge på en misforståelse.

I perioder med undervisningsfri kan arbeidstiden heves til 7 timer i døgnet og 35 timer i uken.

Når det gjelder barn som deltar i såkalt vekselutdanning, det vil si en ordning med vekslende teoretisk og praktisk utdanning eller bedriftsintern opplæring, foreslår departementet at arbeidstiden begrenses til 8 timer pr dag og 40 timer pr uke. Den teoretiske og den praktiske opplæringen må begge anses som integrerte deler av samme utdannelse eller opplæring. Arbeidstakere eller elever som velger denne formen for opplæring bør sikres tilsvarende arbeidstidsrammer som det andre barn har. På tilsvarende måte som i direktivet foreslås det derfor at den totale arbeidstidsbelastning i forhold til vekselutdanningen, herunder arbeidstid og skoletid ses i sammenheng ved beregningen av 8- og 40-timersgrensen. På grunnlag av gjeldende regler om at arbeids- og skoletid til sammen ikke må overstige 8 timer, antar departementet at dette forslaget får små konsekvenser.

For ungdom foreslås det at arbeidstiden begrenses til 8 timer pr dag og 40 timer pr uke. Arbeidsmiljølovens alminnelige bestemmelser om arbeidstid i § 46 (9 timer pr dag) og særregelen om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden som også gjelder denne arbeidstakergruppen, åpner for lengre daglig og ukentlig arbeidstid enn det direktivet fastsetter som maksimum. Det er derfor etter departementets vurdering nødvendig å innføre egne arbeidstidsbestemmelser for denne aldersgruppen i samsvar med direktivets krav.

Ved tilsetting hos flere arbeidsgivere skal arbeidstiden etter forslaget regnes samlet. Det er den enkelte arbeidsgiver som er ansvarlig for å etablere ordninger med sikte på å skaffe seg kjennskap til eventuell arbeidstid hos andre arbeidsgivere, jf også reglene om listeføring av mindreårige arbeidstakere. Etter departementets vurdering er det viktig at arbeidsgiver, særlig i forhold til mindreårige, passer på at arbeidsbelastningen ikke blir for stor for den enkelte. Dette er også i dag kommet til uttrykk flere steder i loven, jf bl a § 35 om adgangen til å benytte mindreårige arbeidstakere, § 38 første ledd om arbeidsgivers forpliktelser til å tilpasse arbeidstiden i forhold til skoletiden og § 40 om plikt til listeføring av mindreårige arbeidstakere, herunder visse opplysninger knyttet til arbeidet og skolegangen. Etter departementets syn vil ikke arbeidsgivers plikter til å skaffe seg rede på arbeidstid hos andre arbeidsgivere medføre store konsekvenser sammenlignet med dagens regler om registrering av bl a arbeidstakerens ordinære skoletid. Hvilke krav arbeidsgiver kan stille til arbeidstakernes medvirkning er omtalt i forbindelse med kravet til listeføring under § 34.

For at reglene om arbeidstid ikke skal å få uhensiktsmessige konsekvenser i strid med motivene, foreslås det en hjemmel for Direktoratet for arbeidstilsynet til å fastsette visse unntak. Dette gjelder i forhold til arbeidstidsgrensen på 8 timer pr dag og 40 timer pr uke både for barn under vekselutdanning og for ungdommer, jf direktivets artikkel 8 nr 5. Det forutsettes at dispensasjonsadgangen kun benyttes når det er saklig grunn for dette. Det foreslås at det ved anvendelse av unntaksmuligheten kan settes vilkår, begrensinger og nærmere regler for iverksetting av unntakene.

4.5.5 Forbud mot nattarbeid, arbeidsmiljøloven § 37

Gjeldende rett er ikke fullt ut tilfredsstillende i forhold til direktivets regler om nattarbeid og det er derfor nødvendig å fastsette enkelte endringer.

Nattarbeid er ansett for å være en særlig belastende arbeidsform for arbeidstakerne. Barn og ungdom er i tillegg blant de mest sårbare arbeidstakerne i arbeidslivet på grunn av sin unge alder og manglende erfaring og utvikling. Departementet er derfor av den oppfatning at det er viktig å sørge for klare grenser for hvilken belastning mindreårige kan utsettes for, herunder på hvilket tidspunkt arbeidet kan finne sted.

Departementet viderefører på denne bakgrunn høringsforslagets § 38 A om forbud mot nattarbeid for mindreårige arbeidstakere. Bestemmelsen foreslås inntatt i arbeidsmiljøloven § 37.

Barn skal etter forslaget ha en arbeidsfri periode mellom kl 2000 og kl 0600. I forhold til gjeldende rett hvor det er arbeidsforbud mellom kl 2100 og kl 0700 anses dette av liten praktisk betydning. Forslaget medfører imidlertid at dagens forskriftsbestemmelse om barns anledning til å utføre salg og ombæring av aviser fra kl 0500 i skoleferien bortfaller. Fra de større avisene er det opplyst at personer under 18 år bare i mindre grad benyttes på morgenrutene, og at denne endringen ikke får stor betydning for sysselsettingen i disse avisene.

Ungdom skal etter forslaget ha en arbeidsfri periode som omfatter tidsrommet mellom kl 2200 og kl 0600 eller kl 2300 og kl 0700. Dette medfører etter departementets syn små praktiske endringer, da forslaget tillater ungdom å arbeide på de samme tidspunkt som etter gjeldende regler hvor hvileperioden varer fra kl 2300 til kl 0600. Forslaget medfører imidlertid at arbeidstakeren må velge et av alternativene, enten sen kveld eller tidlig morgen. Det vil etter departementets syn ikke være i samsvar med intensjonene bak reglene å foreta vedvarende og etterfølgende bytte mellom de to alternativene for å oppnå lenger arbeidstid.

Departementet foreslår at det, i overensstemmelse med direktivet, innføres en hjemmel for Direktoratet for arbeidstilsynet til å fastsette unntak fra nattarbeidsforbudet for ungdommer som arbeider i særlige sektorer. Bruk av unntaksbestemmelsen forutsetter at ungdommene sikres tilsyn av en voksen person når dette er nødvendig ut fra vernehensyn og at arbeidet ikke finner sted i tidsrommet mellom kl 2400 og kl 0400, jf artikkel 9 nr 2. Dette medfører at gjeldende regler om ungdoms adgang til å arbeide om natten i det vesentlige kan videreføres. På bakgrunn av de tidsmessige rammene i direktivet er det imidlertid ikke mulig å videreføre gjeldende forskriftsbestemmelser om at arbeidstakere over 16 år som arbeider på lærekontrakt innen hotell- og restaurantbransjen kan utføre arbeid frem til kl 0100, jf forskrift av 24 august 1977.

Unntaksbestemmelsen foreslås også å omfatte adgang til å fastsette særregler for arbeid som utføres innen skipsfarts- eller fiskerisektoren, de væpnede styrker eller politiet, på sykehus eller i lignende institusjoner eller i virksomheter av kulturell, kunstnerisk, sportslig eller reklamemessig art, jf direktivets artikkel 9 nr 2 annet ledd. Unntak fra forbudet mot nattarbeid kan i denne forbindelse kun gis dersom det finnes saklige grunner for det, ungdommene sikres passende kompenserende hvileperioder og unntakene ikke er i strid med formålet i direktivets artikkel 1.

Departementet ønsker i denne forbindelse å presisere at forslaget ikke har som intensjon å begrense mulighetene for å delta i opplæringstiltak. Det er imidlertid verken i gjeldende rett eller etter direktivet noen adgang til fastsette generelle unntak fra de særlige vernereglene for lærlinger og det er derfor ikke funnet grunnlag for å foreslå en slik regel. På bakgrunn av at gjeldende rett i det vesentlige vil kunne videreføres skulle det heller ikke være et stort behov for et utvidet unntak.

4.5.6 Helsekontroll av ungdom, arbeidsmiljøloven § 38

Gjeldende regler om legeundersøkelse av unge arbeidstakere som arbeider om natten er ikke tilfredsstillende i forhold til direktivet krav, da hjemmelen til å fastsette slike regler etter arbeidsmiljøloven § 36 ikke er benyttet. På bakgrunn av at direktivet krever at alle ungdommer som arbeider innenfor det tidsrom som anses som «natt» skal ha et slikt tilbud, anser departementet det som mest hensiktsmessig at dette reguleres direkte i loven.

Dette foreslås gjort ved ny § 38 hvoretter arbeidsgivere som setter mindreårige til nattarbeid er forpliktet til å tilby gratis helsekontroll. Helsekontrollen skal tilbys før arbeidstakeren settes til nattarbeid og skal omfatte en vurdering av deres arbeidsevne i relasjon til det aktuelle arbeidet. Ved jevne mellomrom skal arbeidstakerne tilbys nye helsekontroller.

Når det gjelder omfanget og hyppigheten av helsekontrollene er det verken i lovforslaget eller i direktivet gitt ytterlig presisering. Det avgjørende må være å etablere en ordning som gir en rimelig mulighet til å unngå helseskader for de mindreårige arbeidstakerne i det konkrete arbeidsforhold. Det må som utgangspunkt være opp til den enkelte arbeidsgivers skjønn å vurdere det faktiske behov i vedkommende virksomhet, både med hensyn til omfanget, hyppigheten og gjennomføringen for øvrig.

Tatt i betraktning av at nattarbeid er ansett som belastende for arbeidstakerne er det etter departementets vurdering ikke urimelig at mindreårige arbeidstakere sikres en rett til helsekontroll. Mange mindreårige kombinerer skolegang på dagtid med deltidsarbeid om natten eller på kveldstid. Dette kan medføre at den totale arbeidsbelastningen blir større enn for voksne arbeidstakere som arbeider heltids nattarbeid, noe som etter departementets syn er uheldig.

Departementet finner i denne forbindelse grunn til å påpeke at dette forslaget ikke innebærer noen plikt for arbeidstakerne til å gjennomføre en helsekontroll. Ut fra hensynet til den personlige integritet må det som utgangspunkt være opp til den enkelte arbeidstaker å vurdere om vedkommende ønsker en slik kontroll. Det foreslås heller ingen endringer i forholdet mellom helsetjenesten og arbeidsgiver når det gjelder innsyn i resultatene. Departementet har merket seg de høringsinstanser som er negative til forslaget på bakgrunn av arbeidsgivers manglende innsyn i resultatene av helsekontrollen, men kan ikke slutte seg til denne kritikken. Det er arbeidstakernes interesser som her skal vernes og helsekontrollen vil gi arbeidstakerne og eventuelt deres foresatte viktig informasjon om eventuelle farer knyttet til arbeidet. Selv om det i enkelte sammenhenger kanskje kunne vært gunstig for ivaretakelsen av et fullt forsvarlig arbeidsmiljø at arbeidsgiver var sikret denne informasjonen, har departementet ikke funnet tilstrekkelig grunnlag for å foreslå endringer i personvernet i denne sammenhengen.

Departementet har merket seg at bl a Norske Avisers Landsforening (NAL) har påpekt at et krav om tilbud om helsekontroll vil medføre ekstra utgifter for arbeidsgiverne, da det er arbeidsgiverne som i utgangspunktet må finansiere kontrollene. Det er bl a anført at kostnadene ved å kontrollere arbeidstakerne før arbeidet starter vil være særlig omfattende i virksomheter med høy såkalt «turnover». Direktivet åpner imidlertid ikke for at det i nasjonal rett kan gis noe generelt unntak for kravet til helsekontroll.

For ungdommer som bare unntaksvis arbeider om natten er det etter direktivet ikke krav om helsekontroll og det foreslås en tilsvarende regel i norsk rett. Direktivet inneholder ingen nærmere klargjøring av hva som ligger i begrepet «unntaksvis». Ut fra ordlyden må det være klart at arbeidstakere som har det meste av sin totale arbeidstid innenfor det tidsrom som er definert som «natt» ikke omfattes av unntaket. Norske Avisers Landsforening (NAL) viser i sin høringsuttalelse til rådsdirektiv 93/104/EF av 23 november 1993 om visse aspekter ved organisering av arbeidstiden artikkel 9, jf artikkel 2 nr 4 hvor tilbudet om helsekontroll kun kreves gjennomført overfor arbeidstakere som normalt har minst tre timer av sin daglige arbeidstid om natten. På bakgrunn av at «nattarbeid» er definert forskjellig i de to direktivene kan departementet ikke si seg enig med NAL i at de samme betraktningene må legges til grunn for ungdom. Det er etter departementets vurdering heller ikke urimelig at unge personer sikres et tilbud om helsekontroll i større utstrekning enn arbeidstakere for øvrig, ut fra deres unge alder og manglende erfaring og utvikling.

Det foreslås fastsatt en hjemmel for Direktoratet for arbeidstilsynet til å fastsette nærmere regler om gjennomføringen av helsekontrollen.

Departementet foreslår også å videreføre hjemmelen for Direktoratet for arbeidstilsynet til å fastsette regler om helsekontroll i andre tilfeller hvor arbeidet stiller særlige krav til arbeidstakerens helse eller fysiske egenskaper.

4.5.7 Hvilepauser og fritid, arbeidsmiljøloven § 39

Arbeidsmiljøloven har i dag bare noen få særregler om hvilepauser og fritid for barn og ungdom, og lovens alminnelige regler kommer derfor delvis til anvendelse. Disse reglene er ikke fullt ut tilfredsstillende i forhold til direktivets krav og det er nødvendig med enkelte mindre endringer.

Departementet viderefører på denne bakgrunn i det vesentligste høringsbrevets forslag til ny § 38 B som innebærer at barn og ungdom skal ha pause i minst 30 minutter dersom den daglige arbeidstiden overstiger 4,5 timer. For å sikre at pausen kan nyttes til hensiktsmessig og effektiv hvile skal den om mulig være sammenhengende. Departementet legger til grunn at det på de arbeidsplasser hvor mindreårige arbeider som utgangspunkt må være mulig å gjennomføre sammenhengende pauser. Ved vurderingen av om pausene likevel skal kunne deles opp, må hensynet til den mindreåriges særlige behov være ivaretatt. Arbeidsmiljøloven § 51 om hvilepauser og fritid gjelder for øvrig så langt denne passer.

Departementet foreslår videre at barn og ungdom skal ha en sammenhengende hvileperiode på henholdsvis minst 14 og 12 timer i døgnet og en sammenhengende ukentlig hvileperiode på minst 48 timer. Den ukentlige hvile skal så vidt mulig legges til søn- eller helligdager.

Departementet foreslår at dagens regler om årlig fritid videreføres da disse gir barn og ungdom bedre rettigheter enn det direktivet gjør.

Det kan etter departementets vurdering tenkes unntakssituasjoner der bestemmelsene om hvilepauser og fritid er til hinder for en fornuftig arbeidsordning. For å unngå dette anser departementet det som hensiktsmessig at Direktoratet for arbeidstilsynet gis mulighet til å fastsette unntak fra hovedreglene om daglig og ukentlig hvileperiode, når dette er i samsvar med arbeidstakernes interesser. Dette gjelder f eks muligheten til å utføre korte arbeidsoppdrag på lørdager, uhindret av regelen om en sammenhengende hvileperiode på 48 timer. Det forutsettes imidlertid at dispensasjonsadgangen ikke benyttes ut over det som tillates etter direktivet. Dette innebærer bl a at unntakene ikke må være til skade for arbeidstakerne, jf bl a artikkel 10 nr 2 til nr 4. Det kan heller ikke gis dispensasjoner som medfører en kortere ukentlig hviletid enn 36 timer. En reduksjon av den ukentlige hviletid må videre være berettiget ut fra tekniske eller organisatoriske grunner, jf direktivets artikkel 10 nr 2. Det kan også dispenseres fra daglig og ukentlig hvile ved virksomhet som særpreges ved oppstykkede eller kortvarige arbeidsperioder i løpet av dagen.

Departementet foreslår også at det for ungdom skal være anledning til å dispensere fra reglene om daglig og ukentlig hviletid for arbeid innen skipsfarts- eller fiskerisektoren, de væpnede styrker eller politiet, sykehus eller lignende institusjoner, landbruket, turistsektoren eller hotell- og restaurantsektoren eller i virksomhet som særpreges ved oppstykkede arbeidsperioder i løpet av dagen. Det er en forutsetning at det ved bruk av dispensasjonsadgangen tas tilbørlig hensyn til mindreåriges særlige interesser og at det for øvrig er saklig grunnlag for slike unntak, jf direktivets krav. Ungdommene skal i denne forbindelse også sikres passende kompenserende hvileperioder.

4.5.8 Arbeid i tilfelle ulykker, naturkatastrofer o l, arbeidsmiljøloven § 40

Mindreårige arbeidstakere bør etter departementets syn i minst mulig grad benyttes i risikofylt arbeid, herunder arbeid som innebærer en høy stressfaktor ved utførelsen. Arbeid i forbindelse med ulykker, naturkatastrofer o l faller som utgangspunkt inn under dette. For å ivareta hensynet til menneskeliv og store samfunnsmessige verdier kan det likevel være et visst behov for at mindreårige deltar i slikt arbeid, og det er derfor viktig at loven setter klare vilkår for dette.

Arbeidsmiljøloven § 37 tredje ledd inneholder slike regler i dag og det er ikke nødvendig å endre disse på bakgrunn av kravene i direktivet. Ut fra hensynet til sammenheng med de øvrige reglene foreslås det likevel at gjeldende § 37 tredje ledd endres slik at aldersgrenser og arbeidstider samsvarer med forslaget for øvrig. Dette innebærer at dagens regel om at arbeidstakere over 16 år kan nyttes til arbeid i slike krisesituasjoner endres slik at dette gjelder for ungdommer over 15 år som ikke er skolepliktige. Det tidsrom unntaket referer seg til endres således også fra kl 2300-0600 til kl 2200-0700, som representerer yttergrensene for nattarbeidsforbudet. Dette forslaget medfører ingen begrensinger for valget mellom de to arbeidstidsalternativene, sen kveld eller tidlig morgen etter § 37.

I samsvar med direktivet er det i forslaget inntatt et krav om at arbeidet må være av midlertidig art, noe som etter departementets vurdering er i overensstemmelse med gjeldende regler. Det foreslås videre en presisering i loven om at ungdommer som nyttes til dette arbeidet skal ha en etterfølgende og hensiktsmessig kompenserende hvileperiode.

Ut fra hensynet til et oversiktlig regelverk foreslås bestemmelsen inntatt i ny § 40 om arbeid i tilfelle ulykker, naturkatastrofer o l. Departementet tar ved dette ikke sikte på andre realitetsendringer enn de som er nevnt ovenfor.

4.5.9 Forslag til ny forskrift om arbeid av barn og ungdom

Lovforslaget er ikke alene tilstrekkelig til å oppfylle kravene i direktivet eller til å etablere hensiktsmessige arbeidsordninger i alle sammenhenger. Det er derfor påkrevet at nærmere regler fastsettes ved forskrift og gjeldende forskrifter kan heller ikke oppheves før dette er gjort.

Departementet tar på denne bakgrunn sikte på at det innen rimelig tid utarbeides en ny felles forskrift om arbeid av barn og ungdom, i henhold til lovforslaget. Utkast til forskrift har vært på høring sammen med lovforslaget.

Forskriften vil bl a inneholde nærmere regler om hvilke typer arbeid barn og ungdom kan utføre og når og hvor lenge de har lov til å arbeide. Dette gjelder både nærmere presiseringer av lovens hovedregler og fastsetting av unntaksbestemmelser. Forskriften vil også omfatte nærmere regler om arbeidsgivers plikt til å foreta en risikovurdering, iverksetting av vernetiltak, opplæring og registrering av nødvendige opplysninger (listeføring).

Departementet forutsetter i denne forbindelse at gjeldende arbeidsordninger i det vesentlige skal kunne videreføres også etter gjennomføringen av lovforslaget, med mindre dette klart er i strid med de mindreåriges særlige interesser og direktivets krav.

Etter lovforslaget er hjemmelen til å fastsette forskrifter delegert til Direktoratet for arbeidstilsynet. Forskriftshjemmelen er i denne forbindelse klart begrenset av lovforslaget og intensjonene bak dette som implementering av direktivets regler i norsk rett.

Departementet tar ikke sikte på endringer i andre forskrifter enn de fire som er omtalt i proposisjonen som følge av dette forslaget.