6 Unntak fra arbeidstidsbestemmelsene ved naturkatastrofer o l

6.1 Bakgrunn

På bakgrunn av erfaringene i forbindelse med flomkatastrofen på Østlandet våren 1995 legger Kommunal- og arbeidsdepartementet med dette fram forslag til endringer i arbeidsmiljøloven § 53. Bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 53 gir hjemmel for unntak fra lovens arbeidstidsbestemmelser for arbeid som på grunn av naturhendinger m v må foretas for å avverge fare for eller skade på liv eller eiendom. I henhold til denne unntaksbestemmelsen er muligheten til å utføre nødvendig redningsarbeid uten hinder av lovens rammer for overtid begrenset til de fire første døgn ved slike katastrofer. Formålet med forslaget er å dekke behovet for å kunne utføre redningsarbeid utover de fire første døgn, uhindret av lovens grenser for overtid, bygget på erfaringer fra storflommen på Østlandet i 1995.

6.2 Gjeldende rett

6.2.1 Arbeidsmiljøloven § 53

Arbeidsmiljøloven § 53 gir hjemmel for et generelt unntak fra lovens regler om nattarbeid i § 42, § 44 om søn- og helgedagsarbeid og § 51 om hvilepauser og fritid ved force majeure-hendelser, for arbeid som må foretas for å avverge fare for eller skade på liv eller eiendom. Videre åpner bestemmelsen for at det uten særskilt tillatelse, kan utføres nødvendig redningsarbeid uten hinder av lovens alminnelige rammer for overtid i § 50 nr 1. Adgangen til å utføre overtidsarbeid uhindret av lovens overtidsrammer er etter § 53 begrenset til de fire første døgn etter at ulykkeshendelsen inntrådte.

Formålet med bestemmelsen er å sikre at nødvendig redningsarbeid i forbindelse med naturhendinger, ulykker eller andre uforutsette begivenheter av lignende art, for eksempel faretruende flom, skal kunne utføres etter behov og uten hinder av lovens arbeidstidsbestemmelser. Bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 53 svarer til § 29 i arbeidervernloven av 1956 som igjen er en videreføring av tilsvarende bestemmelser i eldre arbeidervernlover.

I følge § 26 i lov om tilsyn i fabrikker m v av 1892 kunne arbeidstakere utføre nødvendig arbeid i forbindelse med naturkatastrofer m v uhindret av lovens skranker for den alminnelige arbeidstid. Bestemmelsen er senere endret flere ganger, men formålet har hele tiden vært det samme, jf Innst O XXXII til lov om arbeiderbeskyttelse i industrivirksomhet av 1915 side 148;

«Det er klart at den slags ekstraordinært arbeid som ligger helt utenfor den daglige drift, må kunne utføres fritt og ubundet av arbeidstidsreglene. Den gjeldende lov har i forhold til reglene om normalarbeidsdag og den ukentlige fritid begrenset unntagelsen til å gjelde 4 døgn. Det er klart at der må være grenser for hva der selv under sådanne ekstraordinære forhold kan kreves. Komitéflertallet har derfor funnet at så lenge arbeidet må sies å være, som utkastet krever, uoppsettelig, så bør det kunne utføres, ubundet av lovmessige skranker.»

6.2.2 Arbeidsmiljøloven § 41

Etter arbeidsmiljøloven § 41 fjerde ledd kan Direktoratet for arbeidstilsynet gi samtykke til at arbeidstiden for arbeid av særegen art blir ordnet på en annen måte enn det som følger av reglene i arbeidstidskapitlet. Bestemmelsen ble endret ved endringslov av 6 januar 1995 slik at myndigheten ble overført fra Kommunal- og arbeidsdepartementet til Direktoratet for arbeidstilsynet.

Denne bestemmelsen er forutsatt benyttet i helt spesielle tilfeller, når arbeidet er av så særegen art at det ikke er praktisk mulig å ordne arbeidstiden innenfor lovens alminnelige rammer. Forarbeidene gir liten veiledning med hensyn til hvilke tilfeller det er tenkt på, utover at «arbeidets art» skal være avgjørende. Det er gitt enkelte unntak fra lovens arbeidstidsregler med hjemmel i § 41 tredje ledd. Slike unntak er gitt blant annet for deler av forsvaret, politiet, kommunalt brannvesen og i enkelte kortvarige perioder i forbindelse med ferdigstillelse av plattformer i oljesektoren.

Det stilles som vilkår etter § 41 fjerde ledd at den alternative arbeidstidsordningen skal sikre arbeidstakerne like gode vernemessige og sosiale forhold som reglene i arbeidstidskapittelet. Slik loven er formulert er det meningen å sette som minimumskrav for avvikende arbeidstidsordninger som kan godkjennes, at de er i overensstemmelse med intensjonene i arbeidsmiljøloven.

6.2.3 Arbeidsmiljøloven § 50 nr 3

Etter arbeidsmiljøloven § 50 nr 3 kan Arbeidstilsynet i særlige tilfeller tillate utvidet overtidsarbeid for inntil 20 timer pr uke og overtidsarbeid utover 200 timer i året. Slike «særlige tilfeller» antas å omfatte blant annet bedrifter som på grunn av produktets art eller andre grunner har behov for lengre arbeidstid til enkelte tider av året. Arbeidstilsynet har for eksempel gitt tillatelse til regnskaps- og revisjonsfirma til å utføre utvidet overtidsarbeid i årets tre første hektiske måneder med hjemmel i denne bestemmelsen. Før slik tillatelse gis skal bruken av overtid utover lovens alminnelige rammer drøftes med arbeidstakernes tillitsvalgte og referat fra drøftingene skal vedlegges søknaden.

Arbeidstilsynets tillatelse kan ikke overskride 20-timersrammen pr uke og ikke 14-timersrammen for sammenlagt arbeidstid og overtid i døgnet. Når Arbeidstilsynet gir dispensasjon for inntil 20 timer pr uke har det vært vanlig praksis å fastsette en grense også for 4-ukersperioden. Loven opererer ikke med noen absolutt grense utover ukesrammen, men normalt settes det en grense på 60 timer i fire sammenhengende uker og 400 timer totalt pr år. Departementet har i Ot prp nr 41 (1975-76) side 67 forutsatt at den øvre grensen i praksis bør settes til 400 timer pr år. I spesielle tilfeller har Arbeidstilsynet tillatt større avvikelser fra årsrammen, for eksempel for arbeid som medfører liten aktivitet eller belastning.

6.2.4 Erfaringer med gjeldende regler under storflommen på Østlandet i 1995

I forbindelse med storflommen på Østlandet i 1995 fikk en rekke statlige etater ekstraordinære arbeidsoppgaver å ivareta. Dette gjaldt blant annet fylkesmannsetaten, forsvaret, politi- og lensmannsetaten, vegvesenet, helsetilsynet, forurensningstilsynet og Norges vassdrags- og energiverk (NVE).

I St prp nr 72 (1994-96) om flomskader på Østlandet uttales følgende på side 4:

«For at statlige ansatte skal kunne pålegges nødvendig overtid i forbindelse med flomarbeidet, vil Administrasjonsdepartementet fremme en felles søknad om dispensasjon fra arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser. Direktoratet for arbeidstilsynet er innstilt på å innvilge slik dispensasjon. Direktoratet vil behandle en eventuell søknad fra flomrammede kommuner/KS på samme måte.

Det er allerede gitt dispensasjon fra arbeidsmiljølovens overtidsbestemmelser for forsvarets personell som er involvert i skadeforebyggende tiltak o.l.».

Arbeidsmiljøloven § 53 åpner for at redningsarbeid i tilknytning til naturkatastrofer, slik som flommen på Østlandet i 1995, for et kortere tidsrom kan utføres uhindret av lovens overtidsrammer. Denne unntaksbestemmelsen gir imidlertid ikke adgang til å utføre nødvendig overtidsarbeid utover den første 4-døgnsperioden. Arbeidstilsynet ga flere tillatelser til utvidet overtid med hjemmel i § 50 nr 3 i forbindelse med flomkatastrofen i 1995. Også denne bestemmelsen setter grenser for lengden av overtidsarbeidet. Arbeidstilsynet kan etter lovens skranker gi tillatelse til maksimalt 20 timer overtid pr uke, men etter Arbeidstilsynets praksis gis normalt ikke tillatelser utover 60 timer overtid i fire sammenhengende uker. Begge disse unntaksbestemmelsene viste seg derfor å være for snevre til å kunne dekke behovet for å utføre nødvendig redningsarbeid uhindret av lovens overtidsrammer under storflommen i 1995.

På denne bakgrunn ga Direktoratet for arbeidstilsynet sitt samtykke til alternative arbeidstidsordninger i tilknytning til storflommen, med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 41 fjerde ledd. I praksis ble det gitt generelle dispensasjoner til å utføre overtidsarbeid «etter behov» i et begrenset antall dager. Direktoratet vurderte situasjonen i flomområdet for å være av en så særegen karakter, at overtid måtte kunne benyttes utover lovens grenser i § 50 nr 1. Direktoratet for arbeidstilsynet innvilget flere slike generelle dispensasjoner fra lovens overtidsrammer, blant annet til forsvarets personell, NVE, NSB og fylkesleger i flomområdet.

Etter departementets mening vil en slik generell søknad som nevnt ikke kunne anses som en «alternativ arbeidstidsordning», jf lovens ordlyd i § 41 fjerde ledd. Det er en forutsetning at den alternative arbeidstidsordningen er såvidt konkret at den kan vurderes og eventuelt godkjennes av Arbeidstilsynet. De generelle søknadene i forbindelse med redningsarbeid under storflommen på Østlandet kan derfor ikke anses å være tilfredsstillende, idet det ikke var oppgitt hvor mange overtidstimer som var tenkt benyttet eller hvordan arbeidstiden ellers var tenkt ordnet.

Etter § 41 fjerde ledd er det også en betingelse at det skal legges vekt på om den arbeidstidsordning som etableres sikrer arbeidstakerne like gode vernemessige og sosiale forhold som reglene ellers i kapittelet. Dersom det i søknaden ikke kan oppgis hvor mye overtidsarbeid som ønskes benyttet, vil ikke direktoratet kunne vurdere hvor belastende ordningen er eller om arbeidstakerne er sikret et tilfredsstillende vern, jf kravet i § 41 fjerde ledd. Etter departementets oppfatning dekker derfor ikke bestemmelsen i § 41 fjerde ledd behovet for generelle unntak fra overtidsbestemmelsene i krisesituasjoner, slik som under flommen på Østlandet.

6.2.5 Høringsforslaget

Kommunal- og arbeidsdepartementet sendte 12 april 1996 på høring forslag til en ny bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 53. Bestemmelsen gir Arbeidstilsynet myndighet til å gi tillatelse til overtidsarbeid utover de fire første døgnene ved en naturkatastrofe, uhindret av begrensningene i arbeidsmiljøloven § 50 nr 1. Det er klart at det fremdeles må være grenser for hva som selv under slike ekstraordinære forhold kan kreves, og i forslaget gis direktoratet myndighet til å gi samtykke til utføring av slikt arbeid i inntil 10 døgn. De 10 døgnene kommer i tillegg til de fire første døgn og etter forslaget vil det være mulig til å kunne utføre redningsarbeid i inntil 14 døgn.

Forslaget antas å dekke behovet for å utføre nødvendig redningsarbeid uhindret av overtidsbestemmelser i ekstreme situasjoner, slik som ved krisen under flommen på Østlandet, samtidig som forslaget sikrer en forsvarlig kontroll med bruken av overtid.

6.3 Høringsinstansenes merknader

6.3.1 Generelt

Høringsinstansene er generelt positive til forslaget om å gi Direktoratet for arbeidstilsynet myndighet til å gi ytterligere dispensasjon fra lovens overtidsrammer i inntil 10 dager for å utføre nødvendig arbeid i tilknytning til naturkatastrofer m v.

6.3.2 Arbeidstakerorganisasjoner

Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter lovendringsforslaget under forutsetning av at lovens og tariffavtalens regler om godtgjørelse ikke settes til side av en slik force-majeure regel. LO bemerker for øvrig at det i situasjoner som faller inn under anvendelsesområdet til arbeidsmiljøloven § 53 er særlig viktig at hensynet til arbeidstakernes helse og sikkerhet ivaretas, og uttaler i denne forbindelse:

«LO mener det er viktig at Arbeidstilsynet vurderer alle vesentlige forhold rundt arbeidstakernes helse og sikkerhet før en eventuell dispensasjon gis. LO foreslår at det vurderes å gi Arbeidstilsynet kompetanse til å sette vilkår for dispensasjonen. Aktuelle krav vil kunne være krav til minimumstid på hvile, krav til å utferdige en plan over sikkerhetstiltak som skal ivaretas før dispensasjoner gis, dispensasjoner for kortere tidsrom enn 10 dager o.l.»

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Norges Arbeidslederforbund og Norsk Apotekteknikerforbund støtter endringsforslaget, mens Akademikernes Fellesorganisasjon (AF) ikke har noen merknader til endringsforslaget.

6.3.3 Arbeidsgiverorganisasjoner

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)og Norges Arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning (NAVO)har ingen merknader til departementets forslag.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)er positiv til forslaget og påpeker at erfaringene fra storflommen i 1995 viste at gjeldende rammer for adgangen til å utføre nødvendig redningsarbeid uavhengig av lovens arbeidstidsbestemmelser er for snevre.

Maskinentreprenørenes Forbund, Samvirkeforetakenes Forhandlingsseksjon (SamFo), Landbrukets Arbeidsgiverforening (LA) og hovedstyret i Norges Apotekerforening støtter forslaget til en ny unntaksbestemmelse, under henvisning til at det i ekstraordinære situasjoner vil være påkrevet å arbeide overtid i noe lengre tid enn 4 døgn uhindret av lovens overtidsrammer. Etter LAs mening vil det imidlertid være mer naturlig at bestemmelsen hjemles som et generelt, og ikke som et tidsbegrenset unntak fra lovens kap X.

6.3.4 Offentlige organer og instanser

Offentlige myndigheter og instanser som har avgitt høringsuttalelse støtter lovendringsforslaget, herunder Nærings- og energidepartementet (NOE), Landbruksdepartementet (LD) og Finansdepartementet (FIN).

6.4 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering gir ikke gjeldende unntaksmuligheter i arbeidsmiljøloven tilstrekkelig mulighet til å utføre redningsarbeid uhindret av lovens overtidsbestemmelser ved slike ekstraordinære hendelser som flomkatastrofen på Østlandet. Forslaget har fått bred støtte fra høringsinstansene og departementet opprettholder forslaget i proposisjonen.

Redningsarbeid i forbindelse med slike hendelser som kan utføres ubundet av lovens rammer for overtidsarbeid (jf § 53) er likevel å anse som overtidsarbeid i lovens forstand. Etter ordlyden i § 53 er det bare lovens begrensninger i lengden av overtidsarbeid som ikke gjelder i slike tilfeller, og det sies ikke noe om at dette ikke er overtidsarbeid i lovens forstand. Det vises i denne forbindelse til at bestemmelsen i § 53 bare viser til begrensningene i § 50 nr 1 og ikke til § 49 nr 3. Dette innebærer at lovens påbud om overtidsbetaling i § 49 nr 3 også gjelder for arbeid som utføres med hjemmel i § 53. På dette punktet tar ikke forslaget sikte på å medføre noen realitetsendring i forhold til gjeldende rett. Dette innebærer at redningsarbeid som utføres i de ytterligere 10 døgn direktoratet kan gi tillatelse til etter forslaget, også vil være å anse som overtidsarbeid i forhold til lovens bestemmelser om godtgjørelse for overtidsarbeid.

Departementet har merket seg de høringsuttalelsene som foreslår at det i ordlyden inntas en formulering hvor det presiseres at Direktoratet for arbeidstilsynet ved sin vurdering skal ta hensyn til arbeidstakernes helsetilstand. Departementet viser til at selv om bestemmelsen åpner for at arbeidsgiver med samtykke fra Direktoratet for arbeidstilsynet kan sette seg ut over lovens skranker for overtidsarbeid, betyr ikke dette at de helsemessige hensyn må vike. Arbeidsgiver er, i samsvar med lovens alminnelige verneregler (bl a § 12) ansvarlig for at arbeidet, herunder organiseringen av arbeidstiden, til enhver tid er forsvarlig innrettet. Dette følger også uttrykkelig av forarbeidene til gjeldende § 53, jf Ot prp nr 41 (1975-76) side 67:

«Selv om arbeidstidsreglene kan settes til side, må arbeidsgiveren sørge for at arbeidet utføres på en sikkerhets- og helsemessig forsvarlig måte».

På denne bakgrunn kan ikke departementet se at det er behov for å innta ytterligere presiseringer av arbeidsgivers plikter i ordlyden i endringsforslaget.

Når det gjelder Landsorganisasjonen i Norges (LO) forslag om å vurdere å gi Direktoratet for arbeidstilsynet kompetanse til å sette vilkår for en dispensasjon, viser departementet til at Direktoratet for arbeidstilsynet kan sette vilkår selv om dette ikke uttrykkelig følger av lovens ordlyd. Det følger forutsetningsvis av arbeidsmiljøloven og av alminnelig forvaltningsrettslig praksis at direktoratet i sine avgjørelser kan sette visse vilkår. Det kreves imidlertid at de vilkår direktoratet setter har saklig sammenheng med den tillatelsen som gis. Det vil eksempelvis være saklig grunn dersom de vilkår som settes har til formål å begrense eller avverge skadelige virkninger av vedtaket, herunder krav til sikkerhetsplaner m v. Departementet viser i denne forbindelse til at Direktoratet for arbeidstilsynet i tilknytning til de tillatelser som ble gitt under storflommen i 1995, satte som vilkår at den enkeltes helse og sikkerhet ble vurdert når mannskapene skulle benyttes i redningsarbeidet. Videre vil departementet understreke at selv om endringsforslaget åpner for at det kan gis tillatelse for inntil 10 døgn, vil ikke dette bety at direktoratet alltid vil finne det påkrevet å benytte denne adgangen fullt ut. Direktoratet må i hvert tilfelle ut i fra en konkret vurdering ta stilling til hvor lang periode en dispensasjon vil være påkrevet. På denne bakgrunn mener departementet at det ikke er behov for å innta en uttrykkelig hjemmel som gir Arbeidstilsynet adgang til å sette vilkår for dispensasjoner etter § 53.

Departementet har merket seg Landbrukets Arbeidsgiverforenings (LA) forslag om å innføre en generell, og ikke tidsbegrenset dispensasjonsadgang for Direktoratet for arbeidstilsynet. Etter departementets mening bør det imidlertid være grenser for hvor lenge arbeid, selv i slike ekstraordinære situasjoner som det her er tale om, kan utføres fritt og ubundet av overtidsrammene i loven. Departementet kan ikke se at det er fremkommet argumenter som tilsier at det er behov for å forlenge dispensasjonsadgangen utover de 10 døgn som er foreslått i høringsutkastet, og forslaget opprettholdes i proposisjonen. De 10 døgn direktoratet kan gi dispensasjon for etter § 53 nytt annet ledd vil komme i tillegg til de fire første døgn, jf § 53 første ledd. Dette betyr at med den nye bestemmelsen vil § 53 samlet sett gi mulighet til å utføre nødvendig redningsarbeid i inntil 14 døgn uhindret av lovens overtidsrammer.

Departementet forutsatte i høringsbrevet at myndigheten til å gi dispensasjon fra overtidsrammene i slike særegne situasjoner skal ligge i Direktoratet for arbeidstilsynet. Blant annet tilsier hensynet til en ensartet praksis og forsvarlig kontroll at direktoratet ikke bør kunne delegere sin dispensasjonsmyndighet videre. I høringsbrevet var ordlyden formulert slik at myndigheten legges til «Arbeidstilsynet». Det følger imidlertid av den klargjøring av bruken av begrepene «Arbeidstilsynet» og «Direktoratet for arbeidstilsynet» som ble gjennomført i 1995 (jf Ot prp nr 50 (1993-94) side 235) at dersom myndigheten legges til «Arbeidstilsynet» kan direktoratets myndighet fritt delegeres videre. Departementet foreslår på denne bakgrunn, og i overensstemmelse med departementets forutsetninger i høringsbrevet, at ordlyden endres slik at myndigheten legges til «Direktoratet for arbeidstilsynet».