1 Innledning og sammendrag
Barne- og familiedepartementet legger med dette fram forslag til ny lov om barnehager. Forslaget imøtekommer behovet for en oppdatering og forbedring av barnehageloven 5. mai 1995 nr. 19. Den nye loven skal styrke forutsetningene for at barnehagen kan gi barna omsorg og et godt pedagogisk tilbud. Lovforslaget skal bidra til en ryddig ansvarsfordeling og stabile rammer i en barnehagesektor som nærmer seg full dekning. Den nye loven skal legge til rette for kommunalt handlingsrom og mangfold i tilbudet. Det er et overordnet mål at statlig regelverk rettet mot kommunesektoren i minst mulig grad legger bindinger på kommunens oppgaveløsning. Kommunen er tilført flere nye oppgaver som barnehagemyndighet og bør derfor også få ansvaret for å organisere oppgaveløsningen. Lovforslaget innebærer således en forenkling av eksisterende regelverk.
Barnehageloven er i dag en lov som hovedsakelig retter seg mot kommunen som barnehagemyndighet, mot den enkelte barnehageeier og mot brukerne. Loven har bestemmelser om barnehagens formål og innhold. Hensikten er å fastslå verdigrunnlaget og sikre kvaliteten på barnehagenes innhold og arbeidsformer. Loven regulerer videre plikter og oppgaver for barnehagemyndigheten og for barnehageeierne. Med unntak av retten til prioritet ved opptak for barn med nedsatt funksjonsevne, inneholder ikke loven bestemmelser som gir individuelle rettigheter. Loven gir relativt detaljerte føringer på enkelte områder, som for eksempel personalets sammensetning og utdanning. På andre områder gir loven få standardkrav og åpner dermed for lokalt skjønn og handlingsrom.
Barnehageloven skal regulere en virksomhet der brukerne er de yngste medlemmene av samfunnet: barn under opplæringspliktig alder. Dette er ikke en brukergruppe som kan utøve brukerinnflytelse i vanlig forstand. Det er derfor nødvendig å stille særskilte krav til utformingen av barnehageloven, slik at den inneholder mekanismer som sikrer et best mulig tilbud for barna og er til beste for dem, jf. FNs barnekonvensjon. Prosedyrer for godkjenning av nye virksomheter, et hensiktsmessig system for tilsyn med eksisterende virksomheter og bestemmelser som sikrer kvalitet, må utformes med dette perspektivet for øye. Foreldre/foresatte og barna selv skal sikres innflytelse på utformingen av tilbudet.
Det er også viktig at barnehageloven er et hensiktsmessig redskap når barnehagemyndigheten utfører sine oppgaver. I flertallet av kommunene skal barnehagemyndigheten (dvs. kommunen selv) forholde seg både til barnehager som de eier selv og til barnehager som eies av private. Det er et mål at loven er et best mulig verktøy i utøvelsen av denne oppgaven.
Slike forhold som er nevnt ovenfor, utgjør noe av bakgrunnen for at det har vært nødvendig å foreta en gjennomgang av barnehageloven. Perspektivene er allerede behandlet i dagens lov, men det har vært nødvendig å underkaste dem en ny vurdering.
Barnehageloven må være i samsvar med FNs konvensjon om barnets rettigheter, som ble vedtatt av FN 20. november 1989 og Norges øvrige menneskerettighetsforpliktelser. Barnekonvensjonen ble inkorporert gjennom menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 ved lov 1. august 2003 nr. 86. Lovendringen trådte i kraft 1. oktober 2003. Inkorporasjon innebærer at barnekonvensjonen blir direkte anvendelig i norsk rett, og det er konvensjonens offisielle ordlyd, gjerne kalt dens «autentiske» tekst, som vil være avgjørende. Etter § 3 i menneskerettsloven skal barnekonvensjonen ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning.
Kvalitet har vært en rettesnor i arbeidet med den nye loven. En arbeidsgruppe nedsatt av departementet har vurdert hvordan kvaliteten i barnehagetilbudet kan sikres. Arbeidsgruppens anbefalinger har utgjort en viktig del av bakgrunnsmaterialet for lovforslaget.
Odelstingsproposisjonen redegjør for bakgrunnen for endringsforslagene og gir en kortfattet beskrivelse av barnehagesektoren i dag. Rammefinansiering av barnehagesektoren har vært et mål i flere år. Proposisjonen har derfor som utgangspunkt at ansvaret for finansieringen skal overføres til kommunene.
Dagens formålsbestemmelse i § 1 foreslås opprettholdt. Innholdsbestemmelsen foreslås utvidet til å inneholde bestemmelser som bygger på overordnede samfunnsmål i vårt demokratiske samfunn, og som fastslår at barnehagen skal ta hensyn til barns ulike forutsetninger, som alder, kjønn, funksjonsnivå og sosial, etnisk og kulturell bakgrunn - herunder samiske barns språk og kultur. Barnehagen skal gi barn omsorg og oppdragelse og muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge og samtidig utfordrende omgivelser. Barnehagen skal i nær forståelse med barnas hjem bistå hjemmene i omsorgen og oppdragelsen av barnet, og skal på denne måten bidra til å legge grunnlaget for livslang læring og aktiv deltakelse i et demokratisk samfunn. Innholdsbestemmelsen fastsetter overordnede bestemmelser om innholdet, samtidig som det gis muligheter for lokal tilpasning og variasjon. Formidling av verdier og kultur står i sentrum, og barnas egen kulturskaping, glede og mestring skal finne sted i det fellesskapet som barnehagen utgjør. Departementet skal fortsatt fastsette rammeplanen for barnehagene.
I kapittel II i lovforslaget, Barns og foreldres medvirkning, foreslås det en ny bestemmelse som skal gi barn rett til medvirkning i barnehagen. Forslaget innebærer at prinsippet om barns rett til medvirkning i FNs barnekonvensjon synliggjøres i barnehageloven. Departementet foreslår at dagens regler om foreldremedvirkning, i form av foreldreråd og samarbeidsutvalg, videreføres. Ordningene er vel innarbeidet og er med på å sikre samarbeid, kvalitet og brukerinnflytelse.
Kapittel III, Godkjenningsplikt og oppgavefordeling, omhandler godkjenningsplikten og det ansvar barnehageeieren, kommunen og fylkesmannen må ivareta. Departementet foreslår å skjerpe godkjenningsplikten, slik at det ikke skal være tvil om at tilbud med et klart institusjonspreg skal være omfattet av barnehagelovens bestemmelser. Departementet ønsker at alle relevante ansvarsnivå skal spesifiseres i loven. En klar ansvarsplassering vil etter departementets oppfatning gjøre loven mer anvendelig. Det foreslås en ny bestemmelse som klargjør barnehageeiers ansvar etter barnehageloven. I den nye bestemmelsen pålegges barnehageeier ansvaret for at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk, at det framlegges regnskapsdata og tjenestedata, at kommunen får den informasjon som er nødvendig for å føre kontantstøtteregister og at det fastsettes vedtekter.
Departementet foreslår ingen vesentlige endringer i kommunens oppgaver. For å gjøre loven lettere tilgjengelig, foreslås det dog enkelte redaksjonelle endringer. Det fastslås at kommunen som lokal barnehagemyndighet skal påse at alle barnehager drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunens plikt til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser, foreslås videreført. Det er naturlig å regulere enkelte av kommunens oppgaver som barnehagemyndighet særskilt og mer utfyllende i egne bestemmelser. Departementet foreslår derfor et kortfattet kapittel IV, med fokus på barnehagemyndighetens generelle oppgaver. Kommunen skal etter forslaget § 10 avgjøre søknader om godkjenning etter en helhetlig vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. §§ 1 og 2. Kommunens plikt til å føre tilsyn og til å sørge for en samordnet opptaksprosess, foreslås videreført uendret. Det samme gjelder dagens regel om offentlige tilskudd til private barnehager. Hjemmelen for fastsettelse av forskrifter om foreldrebetaling videreføres også. Bestemmelsen om rett til prioritet ved opptak foreslås utvidet til også å gjelde barn det er fattet vedtak om etter barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 §§ 4-12 og 4-4 annet og fjerde ledd. Det foreslås innført en hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om behandling av søknader om opptak i barnehage.
Fylkesmannens tilsynskompetanse foreslås endret. Departementet foreslår at fylkesmannen ikke lenger skal føre tilsyn med den enkelte barnehage. I stedet bør fylkesmannen gis kompetanse til å føre tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den er pålagt som barnehagemyndighet, dvs. et forvaltningstilsyn. Fylkesmannens oppgaver som klageinstans foreslås videreført.
Lovens kapittel V, Personalet, skal ivareta en faglig forsvarlig bemanning i barnehagene. Personalets kvalifikasjoner er en kritisk nøkkelfaktor for å sikre kvaliteten på tjenestetilbudet. Lovforslaget skal blant annet legge til rette for kommunalt handlingsrom. Departementet finner at nasjonale standarder vedrørende det pedagogiske personalet vil gi størst forutsigbarhet for brukere og eiere. Nasjonale standarder vil dessuten virke forenklende for saksbehandling, godkjenning og tilsyn. For barnehagens styrer foreslås det derfor å videreføre dagens krav om førskolelærerutdanning. I tillegg åpnes det for andre høgskoleutdanninger som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. For det øvrige personalet foreslås det fortsatt krav om førskolelærerutdanning for pedagogisk leder og at pedagognormen videreføres.
Lovens kapittel VI, Forskjellige bestemmelser, viderefører gjeldende regler om taushetsplikt, opplysningsplikt overfor sosialtjenesten og barneverntjenesten, øvingsopplæring samt helsekontroll for barn og personale. I kapittel VII, Ikrafttredelse og endringer i andre lover, foreslås det at gjeldende barnehagelov oppheves når den nye loven trer i kraft.
Departementet ser behovet for fortsatt å gi forskrifter om familiebarnehager, om dispensasjon fra utdanningskravet, om pedagogisk bemanning, om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd, om foreldrebetaling, om politiattest og om rammeplan. Departementet tar ikke sikte på å gi forskrifter om foreldreråd og samarbeidsutvalg. Det foreslås nye forskriftshjemler for innhenting av opplysninger om regnskapsdata og tjenestedata, om overgangsregler, om føring av kontantstøtteregister, om saksbehandlingsregler for opptak og om godkjenning av utenlandske utdanninger.