6 Lovens kapittel II: Barns og foreldres medvirkning

6.1 Innledning

Lovens kapittel II, Barns og foreldres medvirkning, foreslås utvidet i forhold til gjeldende kapittel II, Foreldremedvirkning. Det foreslås en ny bestemmelse som skal gi barn rett til medvirkning i barnehagen. Departementet foreslår at gjeldende regler om foreldremedvirkning, i form av Foreldreråd og samarbeidsutvalg, videreføres i § 4, mens forskriftene oppheves. Bestemmelsen om Felles samarbeidsutvalg for barnehage og skole § 5 foreslås videreført med det samme innhold. Innholdet i § 6 Eierstyre opprettet etter kommuneloven § 11foreslås ikke videreført i den nye loven.

6.2 Barns rett til medvirkning

6.2.1 Gjeldende rett

Barnehageloven har i dag ingen bestemmelser om barns egen rett til medvirkning i barnehagen. Barns rett til medvirkning er imidlertid nedfelt flere steder i rammeplanen, som for eksempel:

«En god barnehage gir barna frihet, med mulighet for selv å kunne styre sin hverdag innenfor grenser som de kan mestre i forhold til alder og utvikling» (side 38).

«Barn bør få delta i vurdering av sitt eget leke- og læringsmiljø og oppleve at det de mener blir tatt på alvor. (...) Ved å innhente barnas synspunkter med jevne mellomrom, sikrer man at brukernes erfaringer aktivt får betydning» (side 121).

Barns rett til medvirkning er nedfelt i FNs barnekonvensjon artikkel 12 nr. 1, jf. menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 § 2 nr. 4.

6.2.2 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

I Stortingsmelding nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre, understreket regjeringen at barnas stemmer skal høres: «Å gi barn brukarstatus kan gjere sitt til å halde fast ved eit barneperspektiv på kvalitet». Barns egen medvirkning ble viet stor oppmerksomhet i kvalitetssatsingen Den gode barnehagen 2001-2003. I Stortingsmelding nr. 39 (2001-2002) Oppvekst- og levekår for barn og ungdom i Norge, varslet regjeringen at barns rett til medvirkning i barnehagen ville bli drøftet i forbindelse med gjennomgangen av barnehageloven.

FNs komité for barnets rettigheter sier følgende om barns medvirkning i forbindelse med behandlingen av Norges andre rapport til FN om oppfølging av barnekonvensjonen:

«Komiteen berømmer parten for de tiltak som er gjort for å oppfylle barns rett til å bli hørt, spesielt ved at det utnevnes barnerepresentanter på kommunalt nivå. Komiteen deler imidlertid partens bekymring over at man i praksis ikke i tilstrekkelig grad hører på barna og tar deres synspunkter på alvor.» (BFD 2000, side 7.)

For å bidra til å oppfylle barnekonvensjonen, er barns rett til medvirkning nedfelt i andre lover som angår barn, som barneloven 8. april 1981 nr. 7, barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 og adopsjonsloven 28. februar 1986 nr. 8. Det var etter departementets oppfatning en selvfølge at dette prinsippet også nedfelles i barnehageloven.

Europarådets rekommandasjon om barnehager (Recommendation Rec(2002)8 of the Committee of Ministers to Member States on Child Day Care) viser også til FNs barnekonvensjon og sier følgende:

«Convinced that good quality child day care (...) creates possibilities for children to make their opinions heard on matters concerning them, and ensures that their views are taken into account in decision-making processes, (...)»

Norske myndigheters syn på barn og barns medvirkning har fått internasjonal oppmerksomhet. Det ble understreket i den såkalte «Country Note» (OECD 1999) fra OECD-teamet som besøkte Norge i 1998 som ledd i vår deltakelse i prosjektet «Thematic Review of Early Childhood Education and Care Policy». I rapporten «Starting Strong» (OECD 2001) er ett av åtte nøkkelelementer for en vellykket barnehagepolitikk at det er en deltakende tilnærming til å sikre og videreutvikle kvalitet. I denne sammenhengen understrekes at det å definere kvalitet bør være en deltakende og demokratisk prosess, der også barna er involvert og engasjert.

Rapporten «Fra best til bedre - Statusrapport ved kvalitetssatsingens slutt» (NOVA - rapport nr. 9/2004) viser at barnas deltakelse i planlegging av barnehagens aktiviteter har økt fra 2002 til 2004. I 2004 deltok 69 prosent av barna i undersøkelsen mye eller noe i planleggingen. Samtidig var det 29 prosent av styrerne som svarte at barna ikke deltok eller deltok lite. Undersøkelsen spurte også om hvilke metoder som ble benyttet for å kartlegge barns trivsel og utvikling. En tradisjonell metode som observasjon er den mest dominerende metoden, dernest kommer systematiske samtaler og praksisfortellinger.

Departementet mente undersøkelsen viser at mange barnehager fortsatt trenger å arbeide med å finne fram til hensiktsmessige og gode måter å involvere barna mer aktivt på i arbeidet med planlegging og vurdering. Ved å endre arbeidsmåte fra å observere barn til å samtale med dem, kan barna selv få gitt uttrykk for sine meninger. Departementet mente at erfaringene fra kvalitetssatsingen kan være nyttige å anvende. Det ligger mye godt materiale på nettsiden som ble opprettet i satsingsperioden.

Departementet foreslo på denne bakgrunn å nedfelle prinsippet om barns rett til medvirkning i barnehageloven. I tillegg til forslaget om en ny lovbestemmelse om barns medvirkning, mente departementet at rammeplanen kan være tydeligere enn i dag på dette området.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er positive til lovforslaget § 3 Barns rett til medvirkning, men mange presiserer at barna ikke må få ansvar de ikke er rustet til å ta. Flere har også påpekt at dette krever nærværende og kompetent personale og knytter regelen opp mot ledelses- og personalspørsmålet. Noen høringsinstanser har påpekt at ikke alle barn har et muntlig språk og mener «uttale» bør endres til «uttrykke» i lovteksten.

Utdanningsforbundet uttaler om § 3:

«Utdanningsforbundet viser til barnekonvensjonens artikkel 12, som lyder: Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i forhold som vedrører barnet, og gi barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med deres alder og modenhet. Konvensjonen benytter begrepet å gi uttrykk for, mens lovforslaget bruker ha rett til å uttale seg. Utdanningsforbundet mener at konvensjonens ordlyd er mer presis når det gjelder barn under skolepliktig alder og foreslår derfor at ordlyden endres i tråd med dette. Ikke alle barn som går i barnehage, har et språk som de kan bruke for å uttale sitt syn på barnehagen. Men alle barn har mulighet for gi uttrykk for hva de mener.»

Norsk Forbund for Utviklingshemmede uttaler:

«(...) Mange barn med utviklingshemming vil ikke være i stand til å uttrykke sine meninger ved ord, og bestemmelsen setter derfor krav til personalet og deres kompetanse slik at de kan tolke og ta hensyn til også disse barnas behov og meninger. (...)»

6.2.4 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg den brede støtten til forslaget om å nedfelle barns rett til medvirkning i barnehageloven og vil derfor foreslå en egen bestemmelse om dette.

Departementet er enig i høringsuttalelsenes generelle vurderinger av lovforslaget § 3. Barn skal ha rett til å bli hørt, men de voksne har ansvaret. Barna skal ikke overlates et ansvar de ikke er rustet til å ta. Barns rett til medvirkning krever kompetente voksne som har gode og oppdaterte kunnskaper om og respekt for barn.

Departementet slutter seg for øvrig til Utdanningsforbundets forslag når det gjelder formuleringen av bestemmelsen. Departementet foreslår derfor at utkastet § 3 første ledd skal lyde: Barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for (...).Slik sikres også de barna som ikke har et muntlig språk denne retten. Dette er i samsvar med formuleringen i den norske oversettelsen av FNs barnekonvensjon.

6.3 Eierstyre opprettet etter kommuneloven § 11

6.3.1 Gjeldende rett

Barnehageloven § 6 sikrer foreldre medvirkning i eierstyrer oppnevnt etter kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 11. Foreldre er for øvrig sikret medvirkning gjennom foreldreråd og samarbeidsutvalg i den enkelte barnehage, jf. § 4 med forskrifter.

Etter kommuneloven § 11 kan kommunen opprette eget styre for institusjoner og virksomheter. Styret kan delegeres myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Kommuneloven § 11 regulerer antall medlemmer i styret og hvordan medlemmer velges. Bestemmelsens betydning for barnehagene er drøftet nærmere i Ot.prp. nr. 59 (1992 - 1993) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov, side 30.

Barnehageloven § 6 krever at foreldrene skal ha et minsteantall representanter hvis et slikt styre opprettes for kommunale barnehager. Dette må ses i sammenheng med kommuneloven § 11 nummer 2 annen setning som åpner for at kommunestyret kan fastsette at et gitt antall representanter velges av brukerne.

6.3.2 Bakgrunn

Bestemmelsen var ny i barnehageloven av 1995. Det framgår av Ot.prp. nr. 68 (1993 - 1994) Om lov om barnehager (barnehageloven) side 25 at departementet mente foreldrerepresentasjon i slike styrer var viktig for å ivareta samarbeidet mellom barnehageeier og foreldre. Det ble i den forbindelse pekt på at dette på samme måte var fastsatt for grunnskolen. Departementet viste til at det var behov for foreldrerepresentasjon i alle eierstyrer, men begrenset seg til å regulere kommunale eierstyrer fordi andelen private barnehager drevet som aksjeselskap, stiftelse eller lignende ble ansett for å være liten.

6.3.3 Rettstilstanden i skolesektoren

Opplæringslova 17. juli 1998 nr. 61 § 11-1 tredje ledd åpner for at skolens samarbeidsutvalg kan oppnevnes som styre for institusjon, jf. kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 11. Fra opplæringslova § 11-1 tredje ledd, tredje setning gjengis: Dersom kommunen nemner opp eit anna styre for skolen enn samarbeidsutvalet, skal minst to representantar for foreldrerådet vere med i styret.

6.3.4 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

Etter kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 skal kommunene ha størst mulig frihet til å organisere sin virksomhet tilpasset lokale forhold og behov. Barnehageloven § 6 griper inn i kommunestyrets frihet til å bestemme sammensetningen av eierstyre etter kommuneloven § 11 nummer 2 første setning. Det kreves derfor en særskilt begrunnelse dersom bestemmelsen skal videreføres i den nye loven. Foreldremedvirkning er generelt av stor verdi. Medvirkning gjennom kommunale eierstyrer etter § 11 har imidlertid neppe samme betydning for foreldrenes faktiske medvirkning som foreldrerepresentasjonen i samarbeidsutvalget. Det må videre kunne forventes at brukermedvirkning vektlegges i kommunal forvaltning. Departementet har tillit til at kommunene selv sørger for brukerrepresentasjon i eierstyrer etter kommuneloven § 11 i den grad det finnes tjenlig. Etter departementets vurdering var det derfor ikke nødvendig å sikre foreldremedvirkning i eierstyrer etter kommuneloven § 11 ved egen bestemmelse i barnehageloven. Det generelle hensynet til regelforenkling talte også mot å videreføre bestemmelsen. I høringsnotatet ble § 6 Eierstyre opprettet etter kommuneloven § 11foreslått ikke videreført i den nye loven.

6.3.5 Høringsinstansenes syn

Av de høringsinstansene som har uttalt seg er det bred støtte for forslaget om ikke å videreføre innholdet i § 6 Eierstyre opprettet etter kommuneloven § 11.Kun et fåtall høringsinstanser er i mot dette.

Det siteres fra Utdanningsforbundets uttalelse:

«Utdanningsforbundet støtter ikke forslaget om å fjerne § 6 Eierstyre opprettet etter kommuneloven § 11. Kommuneloven § 11 gir kommunene frihet til å opprette et eierstyre for barnehagen eller ikke. Utdanningsforbundet mener at kommunenes frihet til å organisere sin virksomhet tilpasset lokale forhold og behov, er ivaretatt gjennom denne bestemmelsen. Dersom kommunen velger å opprette eierstyre for barnehager, mener vi foreldremedvirkning og brukerperspektivet tilsier foreldrerepresentasjon i slike styrer. Utdanningsforbundet mener at medbestemmelse best sikres gjennom bestemmelse om representasjon i barnehageloven. Utdanningsforbundet mener imidlertid at kommunene bør stå fritt i å bestemme antall representanter fra foreldrene. Vi foreslår derfor at § 6 endres til:

«§ 6. Eierstyre opprettet etter kommuneloven § 11

Dersom kommunestyret oppretter eget styre for kommunale barnehager, jf. kommuneloven § 11, skal foreldrene være representert i styret.»»

6.3.6 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg støtten til forslaget om ikke å videreføre § 6. Departementet har tiltro til at kommunene vil ivareta foreldrenes interesser og tilby dem plass i eierstyrene i den grad de finner det nødvendig. Innholdet i dagens § 6 foreslås derfor ikke videreført.

6.4 Foreldreråd og samarbeidsutvalg

6.4.1 Gjeldende rett

Barnehageloven har i § 4 nærmere regler for foreldreråd og samarbeidsutvalg. Foreldrerådet består av samtlige foreldre i barnehagen, mens samarbeidsutvalget har representanter for foreldre, ansatte og eventuelt eier. Bestemmelsen om foreldreråd og samarbeidsutvalg må ses i sammenheng med gjeldende § 1, som fastslår at barn skal gis gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem. Intensjonen med foreldreråd og samarbeidsutvalg er at disse ordningene skal gi mulighet for å ivareta foreldrenes kontakt med barnehagen på en aktiv måte. Foreldreråd og samarbeidsutvalg har hele tiden vært viktige arenaer for brukermedvirkning.

Barnehageloven § 5 har regler om felles samarbeidsutvalg for barnehage og skole. Fleksible løsninger er vesentlig med den type bosetting vi har i Norge. I små samfunn der barnehagebarn og grunnskolebarn til sammen bare utgjør noen titalls barn, kan felles ledelse av og felles organer for barnehage og skole være en god løsning. Felles samarbeidsutvalg er spesielt aktuelt der det er små barnehage- og skoleenheter. I mange tilfeller er det i tillegg de samme foreldrene/foresatte som har barn både i barnehagen og i grunnskolen. Av den grunn kan det bli få foreldre tilgjengelig til å sitte i samarbeidsutvalg for både barnehagen og skolen.

Etter forskrift om foreldrebetaling i barnehager fastsatt 23. april 2004 § 4, kreves det samtykke fra barnehagens foreldreråd for unntak fra den fastsatte maksimalgrensen for foreldrebetaling. Samarbeidsutvalget skal etter barnehageloven § 2 fastsette årsplanen.

Med hjemmel i barnehageloven § 4 er det 1. desember 1995 fastsatt forskrifter både om barnehagens foreldreråd og om barnehagens samarbeidsutvalg. Forskriftene inneholder nærmere bestemmelser om samarbeidsorganenes oppgaver, rettigheter, avstemning osv.

6.4.2 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

Departementet vurderte om bestemmelsen i barnehageloven § 4 burde forenkles av hensyn til det kommunale handlingsrom. Departementet kom til at gjeldende § 4 sikrer foreldres medvirkning i relevante samarbeidsorgan i både kommunale og ikke-kommunale barnehager og foreslo derfor ingen vesentlige endringer i selve lovbestemmelsen. Bestemmelsen om samarbeidsutvalg sikrer også de ansattes representasjon. Departementet mente imidlertid at de detaljerte reglene for konstituering, funksjonstid, avstemning og lignende i forskriftene ikke lenger var nødvendige. Slik detaljorganisering av samarbeidet bør skje på lokale premisser, på grunnlag av erfaringer og behov i den enkelte kommune og i den enkelte barnehage. Departementet foreslo derfor å innta foreldrerådets og samarbeidsutvalgets generelle oppgaver i § 4 og at de to forskriftene om foreldreråd og samarbeidsutvalg ikke videreføres. Dette vil innebære en regelforenkling og samtidig sikre foreldrene rett til medvirkning i alle barnehager.

Departementet mente det fortsatt var behov for bestemmelsen om felles samarbeidsutvalg for barnehage og skole, og foreslo derfor å videreføre bestemmelsen med det samme innhold. Når det gjelder krav til sammensetning av det felles samarbeidsutvalget, viser loven til opplæringsloven 17. juli 1998 nr. 61 § 11-1 femte ledd. Det riktige må være opplæringsloven § 11-1 fjerde ledd, og henvisningen korrigeres i samsvar med dette.

6.4.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg spesielt om lovutkastet §§ 4 og 5, uttrykker at de støtter eller ikke har innvendinger mot reglene. Barneombudetuttaler om § 4:

«Barneombudet støtter departementets forslag her og mener at foreldre/foresatte sikres rett til medvirkning i alle barnehager gjennom foreliggende forslag. Barneombudet mener det er positivt at det fremkommer i lovteksten at barnehageeier skal sørge for at saker av viktighet forelegges samarbeidsorganene.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener en presisering må til og uttaler:

«Fylkesmannen foreslår en ny tekst i annet ledd samsvarende med dagens presisering: Foreldrerådet består av foreldrene/de foresatte til alle barna i barnehagen og skal fremme deres fellesinteresser og bidra til at samarbeidet mellom barnehagen og foreldrergruppen skaper et godt barnhagemiljø.

Presiseringen er nødvendig for å tydeliggjøre begrepet foreldrerådet, og unngå at dette sammenblandes med et valgt råd slik som foreldres arbeidsutvalg, som er en vanlig men ikke lovregulert organisering av foreldrearbeid i barnehagene.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershusuttaler videre om gjeldende forskrifter hjemlet i § 4:

«Fylkesmannen har sett det som klargjørende at forskrifter har regulert sammensetning, organisering og funksjonstid for foreldreråd og samarbeidsutvalg, men det er særlig bestemmelsene i forskriftene som angir foreldrerådets og samarbeidsutvalgets rettigheter som har fått betydning i veiledning og oppfølging knyttet til henvendelser fra foreldre til fylkesmannen. Det er hhv forskrift om foreldreråd § 2 ...rett til å få seg forelagt og ha rett til å uttale seg i saker som er av viktighet for foreldrenes forhold til barnehagen og forskrift om samarbeidsutvalg § 6; krav til at samarbeidsutvalget skal bli forelagt og har rett til å uttale seg i saker som er av viktighet for barnehagens innhold, virksomhet og forholdet til foreldrene; budsjett, driftsendringer, utnyttelse av ute- og innearealer m.m. Forskriftens § 7 regulerer forholdet til eier og tilsynsmyndigheter, og virker klargjørende på den retten samarbeidsutvalget har til å melde fra om forhold av betydning for lovlighet og tilsyn. Bestemmelsen får også betydning for myndighetenes anledning til informasjon om forhold som avdekkes i relasjonen mellom myndighet og eier som faller innenfor § 6 eller er en oppfølging av henvendelser etter § 7. Fylkesmannen vil på denne bakgrunn foreslå at rettighetene vurderes tatt inn i lovens § 4.»

6.4.4 Departementets vurdering etter høringen

Etter departementets vurdering er det fortsatt nødvendig å sikre foreldrenes rett til medvirkning i tråd med FNs barnekonvensjon artikkel 5 om foreldrenes ansvar for oppdragelsen. Krav om nært samarbeid mellom barnehage og foreldre har vært nedfelt i formålsparagrafen siden den første barnehageloven kom i 1975. Godt og tett samarbeid med barnas hjem er en vesentlig kvalitet ved norske barnehager. Den daglige kontakten er selvfølgelig det viktigste, men formelle samarbeidsorganer er med på å sikre foreldrene som gruppe reell innflytelse på barnehagens drift. Departementet vil derfor foreslå at bestemmelsen om foreldreråd og samarbeidsutvalg videreføres i den nye loven.

Det vises til friskoleloven 4. juli 2003 nr. 84 § 5-4 som bestemmer at det skal være et foreldreråd ved hver grunnskole og at foreldrerådet kan velge et arbeidsutvalg. Opplæringsloven 17. juli 1998 nr. 61 §§ 11-1 og 11-4 har også detaljerte regler om både samarbeidsutvalg og foreldreråd i grunnskolen.

Departementet slutter seg til Fylkesmannen i Oslo og Akershusangående presiseringen av at det er foreldrene/de foresatte til alle barna i barnehagen som utgjør foreldrerådet. Presiseringen er nødvendig for å tydeliggjøre at dette ikke er et valgt råd.

Departementet har av lovtekniske grunner foretatt følgende tilføyelse i utkastet § 4 annet ledd: «Er det i forskrift etter § 15 satt maksimalgrense for foreldrebetaling, kan bare foreldrerådet samtykke i foreldrebetaling ut over dette». Denne unntaksregelen står også i forskriften om foreldrebetaling i barnehager fastsatt ved kgl.res. 23. april 2004 med hjemmel i barnehageloven §§ 15a og 4 fjerde ledd. Departementet har foretatt denne tilføyelsen for å sikre kravet til foreldrerådets samtykke i lov. Departementet vil i forskriften for foreldrebetaling vurdere å gi nærmere regler vedrørende saksbehandlingen i foreldrerådet på dette punkt.

De øvrige rettighetene hjemlet i forskriftene finner ikke departementet grunn til å videreføre i lov. Departementet finner det naturlig at samarbeidsutvalget fremdeles vil måtte få seg forelagt alle saker som kan falle inn under innhold, virksomhet og forholdet mellom foreldre og barnehage. Departementet finner det videre naturlig at dersom barnehagen ikke drives innenfor de rammene som settes av lover, forskrifter og barnehagens vedtekter, skal samarbeidsutvalget påpeke dette overfor eier. Samarbeidsutvalget vil også kunne melde fra til tilsynsmyndigheten dersom barnehagen etter samarbeidsutvalgets oppfatning drives ulovlig. Det vil fremdeles i de aller fleste tilfeller være den korrekte framgangsmåten at samarbeidsutvalget henvender seg til eier før tilsynsmyndigheten kontaktes.

Det vises for øvrig til proposisjonens kapittel 12, merknadene til § 4.