3 Barnehagesektoren i dag

3.1 Gjeldende rett - barnehagelovens historie

Drift av barnehager ble første gang regulert ved forskrifter om daginstitusjoner for barn fastsatt av Sosialdepartementet i 1954 med hjemmel i daværende barnevernlov. Den første egne lov om barnehager ble vedtatt i 1975 (Lov 6. juni 1975 nr. 30 med forskrifter). Loven gjennomgikk i perioden 1975 til 1995 noen revisjoner. Blant annet ble det i forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 59 (1991-92) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov, vedtatt enkelte endringer for å unngå bindende regler om kommunal tjenesteproduksjon som ikke ble ansett som strengt nødvendige. Dette medførte blant annet at kravet om barnehagenemnd i hver kommune bortfalt, og at enkelte særskilte saksbehandlingsregler ble opphevet.

På 1980- og 1990-tallet var barnehagesektoren i sterk utvikling, og i 1994 ble Ot.prp. nr. 68 (1993-94) Om lov om barnehager (barnehageloven) fremmet. Proposisjonen inneholdt forslag til ny lov om barnehager, og det ble blant annet påpekt at kommunene trengte et mer hensiktsmessig lovverk for å sikre at den resterende barnehageutbyggingen kunne foregå slik at barnehagetilbudet ble godt samordnet og tilpasset lokale forhold.

Ot.prp. nr. 68 (1993-94) Om lov om barnehager (barnehageloven) ble fremmet i en fase der det også ble gjennomført store endringer i familie- og oppvekstpolitikken. Utvidet foreldrepermisjon ved fødsel og adopsjon, herunder innføring av tidskontoordningen, og skolestart for 6-åringer, endret rammebetingelsene for barnehagesektoren. Det var et mål å tilpasse barnehagesektoren til denne utviklingen gjennom et hensiktsmessig lovverk. I tillegg skulle lovverket styrke og tydeliggjøre barnehagens oppgaver overfor barna. Barnehagesektoren var på dette tidspunktet i ferd med å bli langt mer allment tilgjengelig, og nye brukergrupper med nye behov kom inn i sektoren. Dette førte til endret etterspørselsmønster med blant annet behov for større fleksibilitet i åpnings- og oppholdstider. Barnehagene skulle så langt som mulig tilfredsstille alle brukergruppers behov. Barnets beste kom sterkere i fokus. Proposisjonen slo fast at barnehagen er en viktig samfunnsinstitusjon som skal gjenspeile de verdier og den kultur som det norske samfunn bygger på. Proposisjonen inneholdt forslag om å tydeliggjøre barnehagens roller og oppgaver overfor barn og foreldre. Det ble tatt inn en ny bestemmelse som ga departementet adgang til å fastsette en rammeplan for barnehagen.

Den nåværende loven, lov om barnehager 5. mai 1995 nr. 19 (barnehageloven), trådte i kraft 1. januar 1996. Også etter denne tid er det gjennomført flere endringer i barnehageloven.

I forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 35 (1996-97) Om lov om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager, ble det blant annet vedtatt nye bestemmelser om kommunens rolle i forhold til forvaltningen av statstilskuddet til private barnehager. Dette var ikke realitetsendringer, men en formalisering av praksis. Samtidig ble det lagt til rette for likeverdig behandling av private og offentlige barnehager i forhold til forvaltning av tilskudd fra staten.

Ved innføringen av kontantstøtteordningen (lov om kontantstøtte til småbarnsforeldre 26. juni 1998 nr. 41), ble det vedtatt to nye bestemmelser i barnehageloven som påla kommunene å føre register til bruk for trygdekontorene i forbindelse med kontroll og beregning av kontantstøtte. Barnehageeier ble gitt en tilsvarende plikt til å gi barnas bostedskommune opplysninger som er nødvendige for å føre et slikt register, jf. Ot.prp. nr. 56 (1997-98) Om lov om kontantstøtte til småbarnsforeldre (kontantstøtteloven).

Som en oppfølging av Stortingets avtale om barnehagepolitikken av 11. juni 2002, ble det vedtatt endringer i barnehageloven, jf. Ot.prp. nr. 76 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager (barnehageloven)/Innst. O. nr. 128 (2002-2003). Endringene gjaldt blant annet innføring av en plikt for kommunene til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser i kommunen, plikt for kommunene til å legge til rette for en samordnet opptaksprosess og plikt til å sørge for økonomisk likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd. I tillegg ble det gitt hjemmel for å gi forskrifter om foreldrebetaling.

3.2 Barnehagesektoren i tall

Ved utgangen av 2004 var det nærmere 220 000 barn som hadde et godkjent barnehagetilbud. 72 prosent av alle barn i aldersgruppen 1-5 år hadde barnehageplass. Dekningen var høyest for barn over 3 år, der nærmere 88 prosent gikk i barnehage. Dekningsprosenten for 1-2-åringene var 48 prosent. Om lag 65 prosent av barnehagebarna hadde heltidsplass, definert som en oppholdstid på 41 timer eller mer per uke.

Barnehageloven skiller mellom ordinære barnehager og familiebarnehager. I tillegg er det vanlig å regne tilbud i såkalte «åpne barnehager» som en særskilt barnehagetype. Åpne barnehager er et barnehagetilbud der barnet er sammen med foreldrene eller en annen omsorgsperson. I 2004 hadde om lag 7 200 barn et tilbud i åpen barnehage og drøyt 10 800 barn plass i familiebarnehage. De øvrige barna gikk i ordinære barnehager. 46 prosent av barna gikk i ikke-kommunale barnehager og 54 prosent i kommunale barnehager.

Ved utgangen av 2004 var det ca. 6 000 barnehager i Norge. De offentlige eierne er i all hovedsak kommuner. I tillegg driver noen fylkeskommuner og de statlige helseforetakene barnehager for sine ansattes barn.

Eierskapet i de private barnehagene er langt mer sammensatt. Tall fra 2003 viser at foreldrene eier om lag 29 prosent av de private barnehagene, og enkeltpersoner eier 35 prosent, vesentlig familiebarnehager. Bedriftsbarnehager, herunder barnehager eid av studentsamskipnadene, utgjør 7 prosent av de private, barnehager eid av menigheter og trossamfunn utgjør 9 prosent, barnehager med særskilt pedagogikk utgjør 3 prosent og barnehager eid av husmorlag/sanitetsforeninger utgjør om lag 2 prosent av de private. I tillegg utgjør «andre» eierformer om lag 14 prosent av eierskapet i de private barnehagene. Det er med andre ord stort mangfold når det gjelder eierskap.

Det var 58 422 ansatte i barnehagene i 2003. Til sammen utførte disse 44 388 årsverk. Om lag en tredjedel av de ansatte har utdanning som førskolelærere, en andel som har økt fra 27 prosent i 1992. Barnehagesektoren har et flertall av kvinnelige sysselsatte. Andelen mannlige ansatte utgjorde i 2003 kun 8 prosent.

3.3 Finansiering av barnehagesektoren - status og endringer de siste årene

Barnehagene finansieres i dag hovedsakelig gjennom tre inntektskilder: statstilskudd, kommunalt tilskudd og foreldrebetaling.

Statstilskudd fastsettes av Stortinget gjennom de årlige budsjettvedtakene. Alle godkjente barnehager har rett til statlig driftstilskudd. Tilskuddets størrelse gis etter bestemte satser avhengig av barnas alder og oppholdstid. Statstilskuddet til private barnehager er noe høyere enn til offentlige barnehager. Denne differensieringen ble innført fra 1. august 2003 og er begrunnet i behovet for økt offentlig finansiering slik at private barnehager kan redusere foreldrebetalingen, og som et ledd i å skape økonomisk likeverdig behandling.

Statstilskuddet skal bidra til å finansiere basistilbudet i en barnehage. I tillegg gis det statlige tilskudd til tiltak for barn som trenger særskilt tilrettelegging av barnehagetilbudet. Dette gjelder barn med nedsatt funksjonsevne, minoritetsspråklige barn og barn av nyankomne flyktninger. Barnehager på Svalbard mottar også statlige tilskudd. Det gis videre et eget tilskudd til samiske barnehagetilbud. Dette forvaltes av Sametinget.

Den kommunale finansieringen av barnehagene reguleres av forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd, fastsatt ved Kronprinsreg. resolusjon av 19. mars 2004 med hjemmel i barnehageloven § 7b. Forskriften fastslår at kommunene som hovedregel skal dekke alle kostnadene i godkjente barnehager som ikke dekkes gjennom foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd. Kommunens finansieringsplikt overfor private barnehager begrenses oppad til å sørge for lik offentlig finansiering som i tilsvarende kommunal barnehage. Kommunene har imidlertid ikke plikt til å dekke kostnadsvekst ut over normal pris- og kostnadsvekst fra 2003 til 2004. Kommunene har heller ikke plikt til å dekke merkostnadene dersom en barnehage har lavere foreldrebetaling enn nivået på den kommunale betalingen. Forskriften inneholder også regler om at kommunen kan redusere sitt tilskudd til private barnehager dersom barnehagen har en vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnad per årsverk sammenliknet med tilsvarende kommunal barnehage, samtidig som eier tar ut utbytte eller urimelig høy arbeidsgodtgjørelse.

Foreldrebetalingen reguleres av forskriften om foreldrebetaling i barnehage fastsatt ved kongelig resolusjon av 23. april 2004 med hjemmel i barnehageloven § 15a. Forskriften slår fast at maksimal foreldrebetaling kan være 2 750 kroner per måned for en heltidsplass (maksimalt 30 250 kroner i året). Betalingen for deltidsplasser skal være lavere enn for et heltidstilbud. Familier med mer enn ett barn i barnehage i en kommune skal gis søskenmoderasjon. Moderasjonen skal utgjøre minst 30 prosent for barn nummer to og 50 prosent fra og med tredje barn. Forskriften sier videre at alle kommuner skal ha ordninger som kan tilby familier med lavest betalingsevne en reduksjon eller fritak for foreldrebetaling. Dette gjelder i både kommunale og private barnehager.

Forskriften har bestemmelser om unntak. Det er mulig å gå utover maksimalprisen dersom barnehagen ellers vil bli nedlagt av økonomiske årsaker eller dersom kvaliteten på tilbudet vil rammes. Det kreves samtykke fra barnehagens foreldreråd dersom unntaksbestemmelsene skal benyttes.