4 Utenlandsk rett

Pedagogiske tilbud til barn under skolealder er et aktuelt tema både i Europa og i verden for øvrig. Bakgrunnen for den sterke politiske oppmerksomheten er den økende erkjennelsen av at barnehager gir barn god omsorg og bidrar til å utvikle barnas sosiale kompetanse. Foreldre trenger trygg omsorg for barna sine i den tiden de selv er i arbeid eller under utdanning. For kvinners deltakelse i arbeidslivet er tilbudet om barnehageplass av stor betydning. Barnehager anses som samfunnets første bidrag til å støtte livslang læring. Tilbudene til barna organiseres på ulike måter og har ulike grader av offentlig finansiering.

4.1 EU

Barnehager omfattes ikke av Romatraktaten. Det har likevel i en årrekke eksistert diverse arbeidsgrupper som har diskutert innhold og kvalitet i barneomsorgen. Norge har ikke deltatt i disse. EUs toppmøte i Barcelona 2002 fastsatte følgende mål for barnehagedekning i 2010: 33 prosent for barn under tre år og 90 prosent for barn over tre år. EU setter fokus på utbygging av familiepolitiske ordninger i tilknytning til Lisboa-strategien om økonomisk, sosial og teknologisk utvikling i Europa (et konkurransekraftig Europa) og som virkemiddel for økt likestilling mellom kjønnene.

4.2 OECD-landene

OECDs utdanningskomité tok i mars 1998 initiativ til en tematisk gransking av barnehagepolitikken - Thematic Review of Early Childhood Education and Care Policy. Hensikten var å tilføre medlemslandene fakta og informasjon om ulike lands politikk på barnehageområdet. Hvert land er blitt studert med henblikk på blant annet tilgjengelighet, kvalitet, personalets utdannelse, pedagogisk innhold, lovgivning, finansiering, vurdering og forskning. Norge deltok sammen med Australia, Belgia, Danmark, Finland, Italia, Nederland, Portugal, Storbritannia, Sverige, Tsjekkia og USA.

Av sluttrapporten «Starting Strong» (OECD 2001) fra prosjektet går det fram at barnehager er et område som prioriteres stadig høyere i OECD-landene. I de fleste land er behovet for barnehager ikke på langt nær dekket, særlig ikke når det gjelder barn under tre år. En omfattende utbygging står på dagsordenen. Stadig flere land er bevisste på at det trengs offentlige investeringer for å få fart på utbyggingen. I mange land strever man etter å forbedre støtten til barnefamilier også på andre måter, for eksempel ved å innføre eller forlenge betalt foreldrepermisjon. Et annet høyt prioritert område er å høyne kvaliteten i barnehagene, blant annet gjennom å forbedre (eller innføre) utdanning av førskolelærere.

Hovedskillet når det gjelder barnehager i OECD-landene er hvorvidt det er ulike tilbud for aldersgruppene 0-3 og 3-6 år. I Sentral- og Sør-Europa er tilbudene til barn under tre år i hovedsak enten en sak for familiene eller for sosiale myndigheter dersom foreldrene ikke selv kan ta hånd om sine barn. Barnehagelignende tilbud er ofte uten faglært arbeidskraft. For barn over tre år gis tilbudene i regi av skolemyndighetene. Disse tilbudene er gjerne mer undervisningsorienterte og ikke innrettet etter familienes behov for tilsyn og omsorg når foreldrene er i arbeid eller under utdanning. De nordiske landene skiller seg ut med tilbud som kombinerer omsorg og læring i samme institusjon og for barn både under og over tre år.

I studien er det to hovedtendenser når det gjelder offentlig finansiering: Økonomisk støtte til virksomhetene eller direkte bidrag til foreldre for kjøp av tjenester. De fleste landene gir offentlig støtte til virksomhetene, vanligvis gjennom rammeoverføringer til kommunene for sosialsektorens tilbud til barn under tre år og øremerkede «per hode-tilskudd» for barn i skolesystemet. Av deltakerlandene i OECD-studien peker USA seg ut ved at foreldrene forventes å dekke mesteparten av utgiftene.

Rapporten peker på følgende trender i politikkutformingen:

• Alder for skolestart varierer fra fire til syv år.

• I noen land er barnehageplass en lovfestet rettighet fra tre år, for eksempel i Finland og i Sverige. I Danmark er kommunene forpliktet til å gi et tilbud.

• Trenden går i retning av full barnehagedekning for barn over tre år og sikter mot å gi alle barn minst to års rett til gratis, offentlig finansiert korttidstilbud før skolestart. (Alle barn har en lovfestet rett til et skolebasert, gratis tilbud fra 30 måneder i Belgia, tre år i Italia, fire år i Nederland og Storbritannia og seks år i Sverige, Danmark og Finland.)

• I de fleste landene har skolefritidsordninger ikke vært politisk prioritert, men etterspørselen er høy og viser behovet for å se nærmere på organisasjon, finansiering og bemanning i slike virksomheter.

• For barn under tre år er politikken koblet til ordninger med foreldrepermisjon. Det rår ulike syn på omsorg for barn under skolepliktig alder. Selv om regjeringer i de ulike land har arbeidet med reformer, er det fortsatt store forskjeller i tilbudene både med hensyn til dekning og kvalitet.

• Landene søker å utvikle mer fleksible systemer som tilfredsstiller lokale behov samt finne strategier for å inkludere barn med særskilte behov.

• Definisjoner av kvalitet varierer mellom ulike land og mellom ulike interessegrupper.

• I de fleste land dekker regjeringene den største andelen av kostnadene, mens foreldre dekker ca. 25 - 30 prosent (dog ikke i gratistilbudene for barn over tre år).

Norge har obligatorisk skolestart ved seks års alder. Barnehagene ses i nær sammenheng med familiepolitikken og har fleksible tilbud som ivaretar både barn og foreldres behov. OECD pekte i 1999 på at Norge hadde et helhetlig pedagogisk tilbud med en rammeplan som har et helhetssyn på barn, har tilbud til barn over og under tre år i samme institusjon med omsorg og læring og inkluderer barn med særlige behov. Det ble videre pekt på at Norge hadde høy foreldrebetaling, at flere burde få tilbudet og at det burde satses på mer langsiktig forskning. Siden rapporten ble lagt fram, har Norge senket foreldrebetalingen, det er innført plikt for kommunene til å tilby barnehageplasser og det er etablert barnehageforskning i regi av Norges Forskningsråd.

Deltakerlandene har ulike syn på barn og familiens og samfunnets roller og oppgaver. Kulturelle, sosiale og økonomiske forhold påvirker de strategier som anvendes når det gjelder omsorg for små barn. OECD løfter fram noen faktorer som har vist seg å kjennetegne en god barneomsorgspolitikk:

• at det finnes et helhetlig ansvar og tilbud som kombinerer omsorg og læring for barn i alderen 0-8 år,

• at barnehagen er et tilbud for alle barn i samfunnet, og særlig for barn som trenger særskilt støtte,

• at finansieringen er stabil og i hovedsak offentlig,

• at barnehagevirksomheten har nær sammenheng med utdanningssystemet, men med sin egen spesifikke karakter og egne tradisjoner,

• at personalet er velutdannet, og

• at virksomheten fortløpende følges opp og vurderes og at det finnes en langsiktig plan for forskning og utredning.

4.3 Europarådet

Europarådets ministerkomité vedtok i september 2002 (Rec.(2002)8) en rekommandasjon om barnehager (Child Day Care). Rekommandasjonen bygger på tidligere rekommandasjoner og på FNs barnekonvensjon. Den vektlegger barnehager for barnas skyld, samfunnsendringenes betydning for barns oppvekst, at barnehagen må ta utgangspunkt i barnas behov, at gode barnehager er viktig for sosial tilpasning, at barnehagen har forebyggende og beskyttende roller, at barnehagen må kombinere omsorg og læring, respektere foreldrene som barnas første lærere og oppmuntre barna til å forberede seg for deltakelse i et demokratisk samfunn.

4.4 Nærmere om Sverige, Finland og Danmark

Barnehagene i de øvrige nordiske land er grunnet på samme tradisjon som den norske, der læring og omsorg er kombinert innenfor samme institusjon. Felles for de tre landene er at obligatorisk skolestart er ved 7 år, med spesielle førskoletilbud for 6-åringer. Det er fastsatt bestemmelser om ramme- eller læreplaner for innholdet. Kommunene har plikt til å tilby barnehageplasser. I Sverige og Finland har barna en lovfestet rett til plass. Dette kan tilbys ved at kommunene selv driver barnehager eller kjøper tjenester av private og setter betingelser for offentlige tilskudd. Det er lovbestemmelser om maksimalsatser for foreldrebetaling. Disse er ulike og må ses i sammenheng med øvrige overføringsordninger og skattebestemmelser for småbarnsforeldre. Statlig finansiering av barnehagene gis via rammetilskudd til kommunene.

4.4.1 Sverige

Barnehagene er hjemlet i skoleloven. Siden 1995 har kommunene hatt plikt til « att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla plats i förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen till barn vars foräldrar förvärsarbetar eller studerar eller har ett eget behov av verksamheten». 6-åringer har en lovfestet rett til ca. 15 timer gratis barnehage per uke («allmänn förskola» 575 timer per år). Kommunene har plikt til å gi tilbudet. Høsten 2000 vedtok den svenske Riksdagen en omfattende barnehagereform (Regeringens proposition 1999/2000:129). Barnehagen skal være tilgjengelig for alle fire- og femåringer, omfatte minst 525 timer i året og være gratis. Innføringen av reformen skjedde trinnvis i perioden 2001 - 2003. I 2001 fikk barn av arbeidsløse rett til førskolevirksomhet, i 2002 barn av foreldre i foreldrepermisjon og allmenn førskole for fire- og femåringer ble innført i 2003.

Det pedagogiske innholdet reguleres av «Läroplan for förskolan», fastsatt av Utbildningsdepartementet (Lpfö 98).

Barnehagene finansieres fra statlig hold gjennom inntektssystemet for kommunene. I tilknytning til reformen gis det særskilt statstilskudd til kvalitetssikrende tiltak til kommuner som innfører «max-taxa»(fra 2002). Det er frivillig for kommunene om de vil innføre maksimalsatser for foreldrebetaling. Særskilt statstilskudd blir gitt dersom foreldrebetalingen høyst er tre, to eller en prosent av husholdningens inntekt for henholdsvis første, andre og tredje barn.

Den svenske regjeringen overleverte 28. september 2004 Prop. 2004/05:11 Kvalitet i förskolan til Riksdagen. Her redegjøres det for utviklingen på 2000-tallet når det gjelder utbygging, barnegruppenes sammensetning, personaltetthet, læreplan, «max-taxa» og internasjonale sammenligninger. Deretter følger regjeringens forslag og vurderinger når det gjelder førskolens kvalitet og utvikling.

4.4.2 Finland

Barnehagene er hjemlet i «lag om barndagvård» (1973) og er en del av sosial- og helsetjenesten. Kommunene er forpliktet til å tilby barnehageplass til barn som bor i kommunen. Dette er en subjektiv rettighet for barnet, uavhengig av om foreldrene er i arbeid utenfor hjemmet eller ikke. Kommunen kan gi tilbudet selv, i samarbeid med andre kommuner eller ved å kjøpe tjenester av organisasjoner eller stiftelser. Kommunene er forpliktet til å se til at barnet kan få barnehage på sitt morsmål: finsk, svensk eller samisk. Det skal også gis støtte for undervisning i eget språk og kultur for døve og for samers, romanifolkets og ulike innvandrergruppers barn. Foreldre kan velge mellom et offentlig barnehagetilbud eller finansiell støtte («hemvårdsstöd» eller «stöd» for «privat vård») for barn under tre år. Slik støtte gis også til søsken under skolepliktig alder (7 år) som ikke benytter barnehageplass.

Førskolevirksomheten er et ledd i den livslange læringen, og den skal støtte foreldrene i oppdragelsen. Omsorg, oppdragelse og undervisning skal utgjøre en smidig helhet som på en fleksibel måte støtter hvert barns utvikling (Social- och hälsovårdsministeriet 2002).

Førskoleundervisning for 6-åringer er hjemlet i skoleloven. Dette er et korttids, gratis tilbud som 6-åringene har rett til og kommunene er forpliktet til å gi fra 1. august 2001. Tilbudet skal omfatte minst 700 timer per år, som tilsvarer ca. 18 timer per uke. Kommunene kan selv bestemme om de vil gi tilbudene i regi av skole- eller sosialsektor. De kan gis i kombinasjon med heldags barnehage.

Barnehagetilbudene som kommunene er forpliktet til å gi, er i hovedsak finansiert gjennom skatteinntekter fra stat og kommune. Foreldrebetalingen fastsettes etter familiens størrelse og inntekt. Maksimalsatser fastsettes sentralt og varierer fra 18 til 200 Euro per måned. Det er også bestemmelser om søskenmoderasjon. Hvis familien har svært lav inntekt, tas det ingen foreldrebetaling.

4.4.3 Danmark

Fra 1. juli 1998 har barnehagene sortert under «lov om social service». Barnehagene er enten kommunale (ca. 70 prosent) eller «selvejende». Selveiende institusjoner må ha avtale med kommunen om driften. Oppholdskommunens tilskudd svarer til 70 prosent og foreldrebetalingen 30 prosent av de budsjetterte driftsutgifter, bortsett fra eiendomsutgifter, herunder husleie og vedlikeholdsutgifter. Andelen selveiende institusjoner er fallende på grunn av kommunenes vilkår for driften. Flere institusjoner er overtatt av kommunene. Siden 1990 har det vært mulighet for å etablere såkalte puljeordninger opprettet av private etter avtale med og økonomisk tilskudd fra kommunen. Fra 1998 har enkelte kommuner også inngått avtaler om «outsourcing» med private firmaer. Kommunene er forpliktet til å ha et tilstrekkelig antall plasser til å dekke behovet. Forpliktelsen gjelder alle barna i kommunen, uavhengig av foreldrenes behov for barnetilsyn. Det er et grunnleggende prinsipp at alle barn skal ha like muligheter for å bli tatt opp i de offentlige dagtilbud. Det er kommunen som vurderer hvor mange plasser det er behov for. Barnehageplass er ikke en individuell rettighet. Fra høsten 2004 er det lovfestet at alle barnehager skal utarbeide en pedagogisk læreplan for driften.

Kommunene dekker driftsutgiftene til barnehagene på basis av skatteinntekter, generelle økonomiske tilskudd fra staten til kommunene og foreldrebetaling. Bestemmelser om foreldrebetaling er lovfestet. Foreldrebetalingen kan ikke overstige 30 prosent. Kommunen skal tilby søskenmoderasjon, og det skal gis friplass til barn av foreldre med lav betalingsevne. Foreldre som har fått tilbud om eller bruker barnehageplass, men ønsker en alternativ ordning, kan få økonomisk kompensasjon (fritt-valg-ordningen).