14 Tiltak ved ulykker og andre hendelser i farvannet

14.1 Forbud mot å volde fare, skade eller ulempe i farvannet

14.1.1 Gjeldende rett

Retten til fri ferdsel er utgangspunkt for reglene i havne- og farvannsloven om bruk av farvann. I friluftsloven § 6 er det fastsatt en alminnelig rett til å ferdes fritt på sjøen. Det er imidlertid akseptert at friheten må tåle en rekke innskrenkninger ut fra bl.a. hensynet til fremkommelighet for nyttetrafikk og sikker sjøverts ferdsel.

I gjeldende lov § 18 tredje ledd første punktum framgår forutsetningsvis at det er forbudt å bruke fartøy, kjøretøy eller andre gjenstander og anlegg slik at det kan volde fare eller skade. Etter bestemmelsen kan kommunen nedlegge forbud mot slik bruk eller anlegg eller pålegge andre nødvendige tiltak. Utenfor havnedistriktet har departementet samme myndighet jf. gjeldende lov § 5 andre ledd .

14.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Det kan ikke betegnes som en utøvelse av allemannsrett å nytte fartøy slik at det kan volde fare eller skade for ferdsel til sjøs eller omgivelsene. Det er ikke bare uaktsom ferdsel som kan skape fare for andre. Også andre handlinger kan medføre fare eller skade for ferdselen, f.eks. bruk av lys som blender, eller lignende handlinger som er villedende for sikker nattnavigasjon. Videre vil vrak kunne utgjøre en fare eller skade for sikker ferdsel eller fremkommelighet i farvannet.

I høringsnotatet foreslås på denne bakgrunn et generelt forbud mot å nytte eller etterlate fartøy, kjøretøy og gjenstander på en slik måte at det kan voldes fare, skade eller ulempe for ferdsel til sjøs eller omgivelsene, med mindre det er tillatt etter loven her, jf. utk § 5 – 1 første ledd. Bestemmelsen danner utgangspunkt for de påfølgende reglene om den ansvarliges avvergings- og avbøtingsplikt, og videre om det offentliges adgang til å gi pålegg, og selv sørge for tiltak for å unngå sjøulykker av hensyn til sikkerheten og fremkommeligheten i farvannet.

14.1.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg direkte om forslaget i utk. § 5 – 1, 1. ledd.

14.1.4 Departementets vurdering

Bestemmelsen i § 34 første ledd viderefører et generelt forbud mot å nytte fartøy, kjøretøy eller andre gjenstander slik at det ikke oppstår fare, skade eller ulempe for fremkommeligheten i farvannet eller den øvrige ferdsel til sjøs eller i havnen.

Enhver bruk av fartøy, kjøretøy eller andre gjenstander må således utøves slik at det ikke oppstår fare eller skade for andre brukere av farvannet eller for sikkerheten eller fremkommeligheten generelt. Forbudet gjelder enhver og er ikke begrenset til bestemte subjekter utover at det må være en viss tilknytning til fartøyet, kjøretøyet eller andre gjenstander som benyttes.

Uttrykket «bruke eller etterlate» omfatter enhver aktiv og passiv handling som praktisk sett er aktuell. Alternativet omfatter ikke bare aktive handlinger som umiddelbart fører til fare eller skade, men også det å sette i verk noe som senere kan føre til farlige situasjoner.

Mange aktiviteter medfører en viss fare, skade eller ulempe for fremkommelighet eller ferdsel i farvannet eller i havnen uten at det dermed foreligger en overtredelse av bestemmelsen her. Det må ses hen til faregraden ved en handling for å vurdere om bestemmelsen er overholdt, og denne kan være så lav at den ikke rammes av forbudet. Tiltak eller bruk av farvannet, som det er gitt tillatelse til etter loven her, rammes ikke. Selv om disse isolert sett innebærer at det kan voldes fare eller ulempe for ferdsel til sjøs eller havnen.

Bestemmelsens virkeområde er vid og omfatter interesser av ulik art og karakter i farvannet, både fritidspregede aktiviteter, havnevirksomhet og ulike næringsinteresser. I høringsnotatet er uttrykket «omgivelsene» tatt med for å vise at miljøhensyn er relevante i aktsomhetsvurderingen. Selv om beskyttelse av miljøet generelt sett kan være relevant også etter havne- og farvannsloven, skal dette hensynet primært ivaretas av annet regelverk. Uttrykket «omgivelsene» er dessuten uheldig slik det er benyttet, da det gjør bestemmelsens rekkevidde vidtrekkende og uoversiktlig. Departementet foreslår at det i stedet inntas at også beskyttelse av ferdsel i tilknytning til havn skal være omfattet. Dette vil synliggjøre den aktsomhet som må forventes av fartøy og annen bruk av sjøområder tilknyttet havn.

Regelen i § 34 første ledd innebærer at en må ha særskilt hjemmel for å foreta noe som kan medføre fare eller skade for fremkommeligheten eller ferdselen til sjøs eller i havnen. Slik hjemmel vil kunne følge av særskilt tillatelse etter kapittel 4.

Bestemmelsen danner utgangspunktet for bestemmelsene om avvergings- og avbøtingsplikt og adgangen til direkte gjennomføring i de påfølgende paragrafene i lovens kapittel 5, jf. nedenfor.

14.2 Avvergings- og avbøtingsplikt

14.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende havne- og farvannslov § 18 tredje ledd første punktum innebærer forutsetningsvis at det ikke er tillatt å bruke fartøy, kjøretøy eller andre gjenstander og anlegg slik at det kan volde fare eller skade. Loven fastsetter imidlertid ikke en selvstendig plikt til å iverksette avvergende tiltak der det har oppstått fare for sikkerheten eller fremkommeligheten i farvannet. Tiltaksplikten inntrer først når myndighetene treffer vedtak med pålegg om at den ansvarlige skal iverksette tiltak. Et annet eksempel på avvergingsbestemmelse i gjeldende regelverk finnes i forurensningsloven § 7 annet ledd: «Når det er fare for forurensning i strid med loven eller vedtak i medhold av loven skal den ansvarlige for forurensning sørge for tiltak for å hindre at den inntrer. Har forurensningen inntrådt skal han sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av den. Den ansvarlige plikter også å treffe tiltak for å avbøte skader og ulemper som følge av forurensningen eller av tiltakene for å motvirke den. Plikten til å avbøte gjelder tiltak «som står i et rimelig forhold til de skader og ulemper som skal unngås».

14.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås en selvstendig plikt til å utføre tiltak hvor det er handlet i strid med utkastet til § 5 – 1 første ledd, slik at det er oppstått fare for sikkerheten eller fremkommeligheten. Plikten er først og fremst begrunnet i preventive og informasjonsmessige hensyn.

Etter forslaget i høringsnotatet er den ansvarlige pålagt en selvstendig plikt til å sørge for tiltak for å redusere faren eller hindre skade og ulempe (avverging) der et fartøy, kjøretøy eller en gjenstand er nyttet eller etterlatt i strid med utkastet § 5 – 1 første ledd. Formålet med en slik plikt er å legge et umiddelbart press på den ansvarlige med en gang det er oppstått et farepotensial som følge av rettsstridig atferd, og legge til rette for eventuelle pålegg om tiltak fra det offentlige på så tidlig tidspunkt som mulig etter tredje ledd, forutsatt at den ansvarlige ikke selv iverksetter tiltak.

Hvis tiltak fra den ansvarlige eller pålegg eller aksjon fra det offentlige ikke når frem i tide til å avverge faren, vil den ansvarlige etter annet punktum ha en plikt til umiddelbart å sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkninger av skade og ulempe som har oppstått (avbøtingsplikt). Dette er slik sett en selvstendig plikt som kommer i tillegg til avverging, og kan inntre i en senere fase der en hendelse utvikler seg over noe tid. Når først skade har inntrådt, vil begge aktsomhetspliktene i prinsippet kunne virke samtidig der farepotensialet ikke er «uttømt».

Pliktene som beskrevet er ikke absolutte, og er avgrenset mot tiltak som vil stå i et urimelig forhold til de farer, skader eller ulemper som forventes unngått ved gjennomføringen av tiltaket. Det som søkes unngått ved et tiltak må vurderes i forhold til den ansvarliges samlede oppofrelser, og forholdsmessighetsvurderingen må underlegges en objektiv aktsomhetsvurdering med utgangspunkt i det tidspunktet vurderingen måtte gjøres.

I høringsnotatet gjøres det oppmerksom på at myndighetene etter forslaget alltid kan forholde seg til eier av fartøy, kjøretøy eller gjenstand som et mulig ansvarssubjekt. Dette vil særlig være viktig ved spørsmål om hvem som skal dekke det offentliges kostnader ved tiltak. Dette endrer ikke den primære regelen om at den ansvarlige vil kunne variere med risiko- og tilknytningsforhold. Der det ikke utpeker seg andre aktuelle rettssubjekter slik som reder eller operatør, eller i de tilfellene hvor det på grunn av kompliserte eier- og driftskonstellasjoner er uklart hvem som er ansvarlig, så vil myndighetene alltid også kunne holde seg til den som er eier. Med eier av fartøy menes da den som er registret som eier i NIS eller NOR eller tilsvarende utenlandsk register.

Der den ansvarlige ikke iverksetter tiltak for å avverge fare eller avbøte skade, kan myndigheten etter loven pålegge den ansvarlige å treffe tiltak for å redusere faren eller hindre at skade eller ulempe inntrer, eller treffe tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av skaden eller ulempen. Denne myndigheten vil være delt mellom stat og kommune.

Det bemerkes at bestemmelsen er svært vid, idet den retter seg så vel mot fartøy, som kjøretøy og andre gjenstander som nyttes i farvannet. I prinsippet kan det derfor tenkes mange ulike typer av tiltak som kan være gjenstand for pålegg. I praksis er det likevel noen bestemte tiltak som fremstår som særlig aktuelle, slik som fjerning, opprydding, heving, nødlossing, reparasjoner, pålegg om å ta i mot slep eller ta om bord los.

Når det gjelder tiltak som er rettet mot fartøy, kjøretøy eller gjenstand som har sunket, strandet, er forlatt eller henlagt vil imidlertid bestemmelsen om vrakfjerning innenfor sitt område være den aktuelle inngrepshjemmelen (som spesialbestemmelse). Anvendelse av bestemmelsen om vrakfjerning er imidlertid ikke avhengig av at det er handlet i strid med aktsomhetsbestemmelsen eller foreligger en konkret fare eller skade, se nærmere nedenfor. Vrakfjerningsbestemmelsen er til tross for ordlyden i overskriften heller ikke begrenset til situasjoner hvor man kan regne fartøyet, kjøretøyet eller gjenstanden for et «vrak».

Når det gjelder situasjoner som fanges opp av bestemmelsen om tiltak overfor havarist mv., vil også denne som spesialregel, innenfor sitt virkeområde, gå foran pålegg etter aktsomhetsbestemmelsen som gjennomgått over. Denne bestemmelsen er imidlertid begrenset til fartøyi en havariliknende situasjon, og myndigheten ligger i disse tilfellene utelukkende til departementet. Viktigere er det imidlertid at havaribestemmelsen dekker havaritilfeller uavhengig av om det er handlet rettstridig slik at det voldes «fare, skade eller ulempe» Altså vil det ikke være en nødvendig forutsetning for departementets myndighet at den ansvarlige selv er skyld i havarisituasjonen, en situasjon som godt kan oppstå som følge av hendelige uhell eller tredjepersoners atferd.

14.2.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket er i utgangspunktet positiv til bestemmelsen, men foreslår at det føyes til et krav i lovteksten om at tiltak for å avbøte skade skal iverksettes «umiddelbart» under henvisning til erfaringer fra tilfeller der den ansvarlige i det lengste avventer iverksettelse av tiltak, for eksempel på grunn av økonomiske hensyn eller i påvente av at vær og sjø skal gjøre tiltak umulig eller unødvendig.Kystverket ber om at det vurderes inntatt en bestemmelse om « direct action» overfor vedkommende forsikringsselskap. Kystverket påpeker videre at flere av bestemmelsene i kapittel 5 har fått en kasuistisk utforming, hvilket innebærer en fare for at omfanget av bestemmelsene begrenses og viser til at klarhet i regelverket vil være spesielt viktig dersom de ulike hjemlene medfører ulik fremgangsmåte eller gir ulikt grunnlag for erstatning for utførte tiltak. Lik anvendelse av regelverket er særlig viktig hvis både statlige og kommunale myndigheter er gitt myndighet etter de samme bestemmelsene.

Kystverket mener at forslaget medfører behov for nautisk kompetanse i hver kommune og klare definisjoner av statens og kommunenes farvann. For å sikre et fungerende operativt apparat vil det være behov for at kommunene opprettholder døgnberedskap med nautisk kompetanse slik at eventuelle behov ved en akutt fare for ferdselen kan håndteres. Dette krever organisasjonsmessige tiltak som vil få økonomiske konsekvenser.

Kystverket peker endelig på at det i utk. § 5 – 5 bestemmes at departementet kan gjennomføre tiltak «for eierens eller rederens regning» mens det etter utk. § 5 – 3 er bestemmelser om at «utgifter, skade og tap som oppstår ved tiltak» kan kreves dekket av den ansvarlige. Det er usikkert om det er noen materiell forskjell mellom bestemmelsene. Dersom det ikke er hensikten å innføre ulik fremgangsmåte ved havaritilfellene i utk. § 5 – 5 fra tilfellene etter utk. §§ 5 – 1 og 5 – 2, bør det vurderes samme oppbygning og ordlyd i bestemmelsene.

14.2.4 Departementets vurdering

Hensynet bak bestemmelsen i § 34 annet ledd er å fremme sikkerhet og fremkommelighet til sjøs. Dette er ivaretatt ved at det settes forbud mot bruk og ferdsel i farvannet og havnen som kan medføre fare, skade eller ulempe for fremkommeligheten eller ferdselen. Etter departementets vurdering bør den ansvarlige gis mulighet til selv å avverge skade eller ulempe han måtte ha forårsaket, og eventuelt avbøte virkningene av inntrådt skade, før det gripes inn med et pålegg eller andre sanksjoner fra det offentlige.

Departementet foreslår imidlertid at plikten til å treffe avbøtende tiltak presiseres til å kun gjelde adferd i strid med bestemmelsen i § 34 første ledd. Etter departementets vurdering gjør dette bestemmelsen mer stringent og målrettet. Overtredelse av lovens øvrige bestemmelser er regulert særskilt der det er funnet hensiktsmessig, samt gjennom straffebestemmelsene.

Departementet er enig med Kystverket i at det bør inntas krav om at tiltak skal iverksettes «straks» der det er «oppstått skade eller ulempe». Hensynet er å få frem at det ofte er behov for rask reaksjon for å unngå ytterligere skade eller ulempe.

Dersom tiltak ikke iverksettes av den ansvarlige selv, kan myndigheten etter loven gi pålegg om at det skal iverksettes tiltak når vilkårene i annet ledd, jf. første ledd foreligger. Det kan således pålegges iverksatt tiltak for å «redusere faren eller hindre skade eller ulempe» (avvergingstiltak). I dette ligger at tiltak må være formålstjenlig. Mulige tiltak kan være å pålegge at seilas utsettes i påvente av bedre vær, anskaffe taubåtassistanse, sikre last, utføre reparasjoner, velge annen farled osv.

Eksempel på tiltak for å begrense oppstått skade eller ulempe (avbøtingstiltak), kan være å varsle den nasjonale koordinator for navigasjonsvarsler om tap av dekkslast i sjø.

Bestemmelsens utforming uttrykker den naturlige rekkefølgen ved at pålegg normalt gis etter at den ansvarlige selv har fått muligheten til å gjennomføre tiltak. Den ansvarlige har imidlertid ikke krav på å få forsøke å gjennomføre tiltak før pålegg kan gis. Den ansvarliges handlingsrom må avgjøres konkret av myndighetene under bla. hensyn til hvilken tid som står til rådighet, hvilke skader som kan forventes ved forsinkelser og sannsynligheten for at tiltaket blir vellykket.

Departementet har av hensyn til stringens funnet behov for å forenkle myndighetenes påleggshjemmel i tredje ledd. Det er tilstrekkelig å koble myndighetenes tiltaksliste til de tiltak som den ansvarlige selv er forpliktet til å iverksette etter annet ledd. Dette omfatter i prinsippet alle tiltak som kan ha en avvergende eller avbøtende effekt på situasjonen.

Etter endringen vil det ikke lenger være ett utrykkelig krav i loven at myndighetenes pålegg etter tredje ledd må være «nødvendige». Imidlertid må tiltaket antas å måtte ligge innenfor det som tiltakshaver selv har plikt til etter annet ledd, dvs. tiltaket kan bare pålegges dersom det ikke er «urimelig». Det må kreves at tiltakene må være egnet til å fjerne faren for skade eller ulemper for ferdselen eller å forhindre ytterligere skade. Dersom et tiltak ikke kan sies å være nødvendig for å nå et mål, vil det heller ikke kunne anses forholdsmessig etter vurderingen i § 34 annet ledd tredje punktum, og må da normalt anses som «urimelig». Den ansvarlige nyter slik sett en sterkere beskyttelse gjennom forholdsmessighetsbegrensningen enn gjennom et nødvendigkriterium. Ved rimelighetsvurderingen vil en kunne legge vekt på i hvilken utstrekning den ansvarlige kan bebreides for den oppståtte fare eller skade.

Det bør ikke i større utstrekning enn det som er helt nødvendig gripes inn i skipsførers ansvar og plikter. Pålegg bør søkes utformet med krav om å oppnå det ønskede resultat heller enn detaljregulere fremgangsmåten, selv om det er anledning til å fremme slikt pålegg.

Dersom det er gitt pålegg og den ansvarlige ikke oppfyller pålegget, vil myndigheten etter loven ha rett til selv å iverksette tiltak i medhold av § 36. Videre vil myndigheten etter loven kunne tvangsgjennomføre slike vedtak, og unnlatt oppfyllelse av vedtak vil kunne medføre straffeansvar, jf. lovens kap. 10 og 11.

Påleggskompetansen er lagt til myndigheten etter loven, hvilket betyr at staten har påleggskompetansen i hoved- og biled og utenfor grunnlinjen, og kommunen får kompetanse i kommunens øvrige sjøområder. Denne ansvarsfordeling må ses i sammenheng med de øvrige inngrepsbestemmelsene og det vises derfor særlig til § 38 om statens inngrepsadgang overfor fartøy i fare mv. I § 38 er kompetansen til inngrep lagt til staten, og staten vil alltid kunne overta ansvaret for en situasjon iverksatt av en kommune etter bestemmelsen her, dersom vilkårene i § 38 er tilstede.

Av hensyn til at myndighetene alltid skal kunne ha minst én ansvarlig å forholde seg til ved pålegg etter tredje ledd, er det i fjerde ledd presisert at eier av fartøy, kjøretøy eller gjenstand alltid vil kunne holdes ansvarlig uavhengig av hvem som er å regne for den ansvarlige.

14.3 Vrakfjerningsplikt

14.3.1 Gjeldende rett

Gjeldende lov § 18 tredje ledd gir hjemmel for havnemyndighetene til å gi pålegg om vrakfjerning ut fra farbarhets- og sikkerhetshensyn, jf. gjeldende lov § 1 og § 18 første ledd første punktum. I praksis blir det også tatt hensyn til fiskeriaktivitet.

Også forurensningsloven gir hjemmel for å pålegge vrakfjerning. Forurensningsloven § 28 inneholder et generelt forbud mot at noen tømmer, etterlater, oppbevarer eller transporterer avfall slik at det kan virke skjemmende eller til skade eller ulempe for miljøet. I § 28 første ledd annet punktum er det særskilt fastsatt at forbudet også gjelder skipsvrak og andre større lignende gjenstander. Den som overtrer forbudet skal sørge for «nødvendig opprydding», jf. § 28 tredje ledd. Når det er påkrevet, kan eieren gis pålegg etter § 37 om å sette i verk slike oppryddingstiltak eller å dekke «rimelige utgifter» ved fjerning eller opprydding utført av andre.

I mai 2007 vedtok IMO en ny konvensjon om vrakfjerning (vrakfjerningskonvensjonen). Norge har deltatt aktivt i utarbeidelsen av denne konvensjonen. Konvensjonen gjelder i utgangspunktet vrak som ligger i økonomisk sone, og etablerer et rettslig grunnlag for stater til å fjerne eller å få fjernet vrak som utgjør en fare for navigasjon eller miljø. Konvensjonen inneholder bestemmelser om lokalisering av vrak, vurdering av om vraket utgjør en fare, og rettigheter og forpliktelser til å fjerne vrak. Skipets registrerte eier pålegges et objektivt erstatningsansvar for kostnadene forbundet med lokalisering, merking og fjerning av vrak, samt en plikt til å ha forsikring for dette ansvaret, opp til et beløp tilsvarende skipets begrensningsbeløp etter globalbegrensningskonvensjonen av 1976 med endringsprotokoll av 1996. Med hjemmel i globalbegrensningskonvensjonen art. 18 har Norge innført særlige og høyere beløpsgrenser i sjøloven § 175 a jf. § 172 a for ansvar for opprydding etter sjøulykker. Vrakkonvensjonen innebærer ingen endringer i sjølovens regler om beløpsmessig begrensning av ansvar. I den grad det aktuelle vraket inneholder olje som er omfattet av 1992-oljesølskonvensjonene, bunkersolje som er omfattet av 2001 bunkerskonvensjonen, eller farlige stoffer som er omfattet av HNS-konvensjonen av 1996, og fjerning mv. i forbindelse med vraket er å anse som et preventivt tiltak etter de nevnte konvensjonene, reguleres erstatningsansvaret av disse andre konvensjonene. Det betyr at det normalt bare er i tilfelle der vraket ikke utgjør noen fare for forurensning på grunn av slike stoffer, at vrakkonvensjonen kommer til anvendelse. Flaggstaten skal utstede sertifikater som attesterer at registrert eier oppfyller forsikringsplikten til hvert skip som er omfattet av konvensjonen. Forsikringen gir stater rett til å fremme krav direkte mot forsikringsgiveren, såkalt «direct action». Den enkelte kyststat kan meddele IMO at den vil gi hele eller deler av konvensjonen anvendelse også i territorialfarvannet og indre farvann slik at bl.a. det internasjonale forsikringssertifikatet etter konvensjonen, med rett til «direct action» mot forsikringsgiver, også skal omfatte slik vrakfjerning. Det vil bli vurdert nærmere om Norge skal slutte seg til konvensjonen.

14.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Havne- og farvannsmyndighetene bør ha myndighet til å pålegge vrakfjerning eller opprydding utover de tilfellene der vraket kan volde fare, skade eller ulempe. En slik hjemmel kan være aktuell der vraket er til ulempe eller til hinder for ferdselen, for annen aktivitet eller for iverksettelsen av tiltak i farvannet, f.eks. legging av rørledning. Også for slike tilfeller bør den ansvarlige kunne pålegges å fjerne vraket eller å sette i verk andre nødvendige tiltak for å avbøte eventuelle ulemper, f.eks. å merke vraket. Vrakfjerningsplikten og adgang til å pålegge fjerning og opprydding er i utgangspunktet ikke begrenset til fartøy, men omfatter også kjøretøy og andre gjenstander. Forslaget avgrenses mot tilfeller hvor det kun er miljøhensyn som begrunner vrakfjerning da disse omfattes av forurensningsloven.

Forholder den ansvarlige seg passiv, kan det være at andre iverksetter tiltak for å fjerne vraket eller å rydde opp gjenstander eller last fra vraket. For slike situasjoner foreslås det en hjemmel til å pålegge den ansvarlige å dekke rimelige utgifter som noen har hatt til fjerning eller opprydding.

Når det gjelder adgang for myndighetene til selv å iverksette vrakfjerning vises det til punkt 14.4 nedenfor om direkte gjennomføring.

Gjeldende lov definerer ansvarssubjektet for pålegg om vrakfjerning som «den som var eier da vedkommende fartøy eller gjenstand sank, strandet ble forlatt eller henlagt». Dette medfører at myndighetene ikke kan rette bindende pålegg mot nye eiere hvis det har skjedd et eierskifte, og at den opprinnelige eier ikke kan fri seg fra sitt ansvar ved salg eller liknende. Det foreslås derfor at denne regelen utvides slik at også den som er eier på det tidspunkt pålegget gis, kan holdes ansvarlig for kostnadene. Dette er den regel som er valgt for vrakfjerning i medhold av forurensningslovens § 37 annet ledd. Regelen gir myndighetene fleksibilitet, samtidig som det kan rettes krav mot den som til enhver tid har den mest aktuelle og sterkeste interessen i fartøyet eller gjenstanden. Ved en slik løsning påhviler ansvaret altså i tillegg den nye eier, uten hensyn til grunnlaget for eiendomsretten.

Loven løser ikke spørsmålet om hvem som er innbyrdes ansvarlig mellom tidligere og nye eiere. Hvor eierskifte har funnet sted som følge av salg, kan dette være løst i kontrakten mellom partene. Dette rettsforholdet bør imidlertid være myndighetene uvedkommende, slik at man kan holde seg fullt ut til den som fremstår som mest tjenlig, eventuelt begge.

Etter ordlyden i forurensningsloven § 37 annet ledd kan pålegg ikke rettes mot personer som ble eiere etter det tidspunktet da vraket ble etterlatt, men som ikke er eier «når pålegget gis». Det har vært noe tvil rundt hvordan forurensningsloven skal tolkes på dette punkt. I høringsnotatet er det imidlertid funnet hensiktsmessig å holde slike «mellom-eiere» utenfor ansvaret for fjerning og opprydding etter havne- og farvannsloven. Mellom-eiere har overført sin tilknytning til fordel for en annen. At den opprinnelige eier aldri blir fri ansvaret kan begrunnes med at denne ved sitt eierskap hadde direkte økonomisk interesse i sikker drift og vedlikehold på tidspunktet for etterlatelse mv., og derfor er nærmere til å dekke kostnader ved fjerning enn eventuelle mellom-eiere.

14.3.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket forstår forslaget som at dersom et hinder eller et vrak ligger innenfor en kommune, og utenfor hovedled eller biled, er det kun kommunen som er tillagt myndighet til å gi pålegg om bl.a. vrakfjerning, og avvergings- og avbøtingstiltak etter utk. §§ 5 – 1 og 5 – 2. Kystverket mener at myndigheten i slike tilfeller i tillegg burde legges til departementet, slik at departementet eller den det bestemmer, har en generell myndighet til å gripe inn i henhold til reglene uansett hvor i landet hinderet eller vraket befinner seg. Det er imidlertid positivt og nødvendig at kommunene har hjemmel til å gripe inn selvstendig innenfor deres område.

Norsk havneforbundfremholder at det er positivt med den lovhjemmel som her gis til krav om vrakfjerning. Imidlertid går det ikke frem av loven hva man skal gjøre dersom eierforholdene ikke er klare. Dette er ikke uvanlig innen shipping, og vil være en aktuell problemstilling i mange tilfeller. Det bør derfor inntas bestemmelser som fritar havnemyndigheten for økonomisk ansvar i slike tilfeller.

Miljøverndepartementet viser til at det er positivt at det tas inn en hjemmel om vrakfjerning i loven, men påpeker at bestemmelsen må avgrenses mot reglene om vrakfjerningsplikt som vil følge av forurensningsloven. Etter Miljøverndepartementets oppfatning bør denne avgrensningen mot forurensningsloven fremgå av selve lovteksten.

Nærings- og handelsdepartementet uttaler at det burde vurderes å knytte farbarhets- og sikkerhetskriterier til vrakfjerningsplikten. Videre bør det inkluderes en rimelighetsvurdering i § 5 – 2, slik at vrakfjerningsplikten bare kan pålegges der det fremstår som et rimelig tiltak.

14.3.4 Departementets vurdering

Departementet anser at det bør gis hjemmel til å pålegge vrakfjerning og opprydding eller fjerning av fartøy, kjøretøy eller gjenstand som har sunket, strandet, er forlatt eller henlagt. Til tross for ordlyden i overskriften er bestemmelsen i § 35 ikke begrenset til fartøyet har sunket eller nådd en viss grad av ødeleggelse, jf. oppregningen av situasjoner som omfattes.

I tråd med IMO-konvensjonen av 2007 om fjerning av vrak, se ovenfor i kap. 14.3.1, anser departementet at også myndighetene som et alternativ bør kunne forholde seg til «registrert eier». Med dette alternativet kan myndighetene velge å forholde seg til den som er registrert, dersom det er uklart hvem som er den reelle eier.

Departementet deler synspunktet om at det bør knyttes nærmere kriterier til vrakfjerningsplikten. Slik bestemmelsen lyder i høringsnotatets forslag vil det kunne kreves fjerning av vrak uten at det foreligger nærmere kriterier. Alminnelige tolkningsprinsipper tilsier imidlertid at hensynet bak et krav om vrakfjerning må ligge innenfor lovens formål. Departementet har vurdert det slik at de aktuelle formålene bør fremgå av bestemmelsens ordlyd og fremmer forslag om å avgrense hjemmelen til tilfeller når hensynet til » god fremkommelighet, trygg ferdsel eller hensynet til annen bruk eller forvaltning av farvannet krever det». En slik presisering avgrenser også tydeligere mot forurensningslovens hjemmel om vrakfjerning.

Det fremgår imidlertid at plikten til å foreta opprydding og fjerning gjelder tiltak som står i et rimelig forhold til det som kan oppnås ved pålegget. De samlede fordelene ved å gjennomføre vrakfjerning og oppydding må veies opp mot ulempene. Fordelene er først og fremst de positive virkningene som kan forventes for ferdsel, fremkommelighet og andre brukere av farvannet. Ulempene kan knytte seg til utgifter og andre ulemper ved gjennomføring av de nødvendige tiltak. I vurderingen må det også legges vekt på hvilke alternative tiltak som står til rådighet og virkningene av dem.

Det ligger et betydelig antall gamle vrak langs kysten. I den grad disse utgjør en fare for akutt forurensning gir forurensningsloven hjemmel til å iverksette de tiltak som er nødvendig av hensyn til forurensningsfaren. Bestemmelsen i § 35 vil ikke medføre endring i forhold til øvrige gamle vrak, dvs. de vrak som ikke utgjør en fare for akutt forurensning. Slike vrak reguleres av gjeldende havne- og farvannslov § 18 tredje ledd eller forurensningsloven i de tilfelle de er skjemmende eller ellers til ulempe for miljøet, jf. forurensningsloven § 28.

Departementet bemerker at der det ikke kan påvises noen eier, verken reell eller registrert, vil vrakfjerningen være et ansvar for staten eller kommunen, avhengig av hvor vraket befinner seg. Etter § 56 vil myndigheten da kunne nyttiggjøre seg vrakets evt. verdi, men dette vil i mange tilfelle bare kunne dekke deler av fjerningskostnadene.

14.4 Direkte gjennomføring

14.4.1 Gjeldende rett

I gjeldende havne- og farvannslov er det gitt regler om direkte gjennomføring av tiltak ved myndig­hetenes adgang til å gripe inn dersom det må handles raskt, og et utferdiget pålegg ikke blir etterkommet eller det ikke er tid til å finne noen som det kan utferdiges pålegg mot. Etter forutgående varsel kan havneadministrasjonen sperre av område i sjø og på land og om nødvendig berge, fjerne eller ta i forvaring kjøretøy, fartøy, gods eller annen gjenstand. Det samme gjelder vrak. Et eksempel på en bestemmelse om direkte gjennomføring i andre lover finnes i forurensningsloven § 74. Dersom et pålegg etter § 7 fjerde ledd om å iverksette tiltak for å hindre forurensning, eller tiltak for å stanse, begrense eller fjerne virkningen av inntrådt forurensning ikke blir fulgt opp, «kan forurensningsmyndigheten sørge for iverksetting av tiltakene». Forurensningsmyndigheten kan også sørge for iverksetting av tiltakene «dersom et slikt pålegg kan medføre at iverksettelsen av tiltakene forsinkes eller dersom det er uvisst hvem som er ansvarlig.» Tilsvarende gjelder ved pålegg om å fjerne avfall eller vrak med hjemmel i forurensningsloven § 37. Forurensningsloven § 74 må ses i sammenheng med §§ 75 til 77 som regulerer bruk av tredjepersoners eiendom i forbindelse med ulike tiltak, herunder direkte tiltak. Videre har vannressursloven § 61 hjemmel for direkte gjennomføring av pålegg som ikke blir etterkommet. Svalbardmiljøloven § 97 har en generell hjemmel for sysselmannen til å foreta direkte gjennomføring.

14.4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet fremholdes at det er avgjørende at det finnes enkle og effektive virkemidler for å få fjernet fartøyer eller innretninger som kan volde fare, skade eller ulempe for ferdsel, eller for å få begrenset skader som har inntrådt. Tilsvarende er det et behov for effektive virkemidler for å fjerne fartøyer, kjøretøyer og gjenstander som er sunket, strandet, er forlatt eller henlagt. Det er derfor behov for å videreføre en hjemmel for direkte gjennomføring, og dette foreslås i utk. § 5 – 3.

14.4.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket forstår forslaget slik at dersom et hinder eller et vrak ligger innenfor en kommune, og utenfor hovedled eller biled, er det kun kommunen som er tillagt myndighet til å gi pålegg om iverksettelse av tiltak ved direkte gjennomføring. Kystverket mener at myndigheten i slike tilfeller i tillegg burde legges til departementet, slik at departementet eller den departementet bestemmer, har en generell myndighet til å gripe inn i henhold til reglene uansett hvor hinderet eller vraket befinner seg. Det er imidlertid positivt og nødvendig at kommunene har hjemmel til å gripe inn selvstendig innenfor deres område.

Advokatforeningen er skeptisk til at myndighetenes påleggsadgang ikke inneholder noen pliktig forholdsmessighetsvurdering, jf. tilsvarende innvending nedenfor i punkt 14.6 om tiltak overfor havarist.

14.4.4 Departementets vurdering

Bestemmelsen gir myndighetene etter loven rett til å sørge for iverksetting av tiltak dersom pålegg om avverging, avbøting eller vrakfjerning ikke blir etterkommet av den ansvarlige innen fristen, eller det av ulike årsaker ikke er praktisk å rette pålegg til den ansvarlige, jf. § 36.

Departementet vil presisere at lovens systematikk er at direkte gjennomføring bare skal gjennomføres etter at den ansvarlige selv ikke oppfyller pålegg etter primærbestemmelsene i §§ 34 og 35, eller der myndighetene ikke kan rette pålegg til noen fordi den ansvarlige ikke er kjent, eller der det er påkrevd å omgående iverksette tiltak av hensyn til sikkerheten eller fremkommeligheten i farvannet; for eksempel fordi en utsettelse vil forspille hensikten med et tiltak. Den ansvarlige vil derfor normalt ha fått mulighet til å iverksette tiltak selv i disse situasjonene.

Dersom den tiltaket skal iverksettes overfor, fysisk motsetter seg tiltaket eller fortsetter med virksomheten/bruken som det er kommet pålegg om å stanse, kan myndighetene etter loven ikke selv fysisk gripe inn. I slike situasjoner må myndighetene be om assistanse fra politiet eller annen håndhevingsmyndighet.

Det kan gjøres bruk av den ansvarliges eiendom selv om dette kan føre til skade og ulempe. Retten til å gjøre bruk av den «ansvarliges eiendom» gjelder både løsøre og fast eiendom. Retten går imidlertid ikke lenger enn det som anses påkrevd for å gjennomføre tiltak etter første ledd. Departementet kan også gi nærmere bestemmelser om gjennomføring av tiltak etter først og annet ledd.

Etter fjerde ledd kan utgifter, skade og tap som oppstår ved tiltak som gjennomføres etter første ledd, kreves dekket av den ansvarlige. Ansvaret omfatter også utgifter til erstatning etter § 37 annet ledd. Krav om utgiftsdekning regnes ikke som enkeltvedtak, men er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven 26. juni 1992 nr. 86 § 7 – 2 bokstav e.

Departementet har vurdert om det er behov for å forbeholde myndighet for staten til å gripe inn i kommunens myndighet etter loven i visse tilfeller under kapittel 5. Det vises til at departementets kompetanse etter bestemmelsen om inngrep overfor fartøy i fare mv. legger myndigheten eksklusivt til staten, og at denne vil gå foran kommunens myndighet i §§ 34 – 37 som spesialregel. Hvorvidt det vil være behov for en statlig overtakelse av visse typetilfeller av ulykker og andre hendelser i farvannet, bør vurderes nærmere når loven har virket en stund. Det vises til at departementet i forskrift kan gi nærmere regler om kommunenes myndighet og ansvar i loven, herunder kan kommunens myndighet eller ansvar på visse områder innskrenkes, jf. § 7. For øvrig kan departementet med hjemmel i samme bestemmelse endre myndighetsforholdene ved enkeltvedtak ved en konkrete hendelser.

Beslutning om direkte gjennomføring vil være enkeltvedtak som er underlagt de skranker som følger av den alminnelige forvaltningsretten i tillegg til de lovfestede kravene. Det må derfor bl.a. trekkes en grense mot inngrep som samlet sett fremstår som grovt urimelig for den det retter seg mot. Som påpekt av Advokatforeningen er det derimot ikke nedfelt noen pliktig forholdsmessighetsvurdering i selve lovteksten. Kostnadene for eier eller reder ved iverksettelse av tiltak er selvsagt likevel relevant i myndighetenes vurdering av hvorvidt det skal gripes inn, når det skal gripes inn, og ved valg av tiltak. Hensiktsmessigheten og rimeligheten av disse beslutninger vil i utgangspunktet være en skjønnsmessig vurdering som ligger til vedkommende myndighet. I vurderingen av om et tiltak er «påkrevd», vil det altså ligge en plikt til å foreta en vurdering av hvilket virkemiddel som er minst tyngende for å oppnå avverging eller avbøting.

14.5 Bruk av tredjepersons eiendom ved gjennomføring av tiltak

14.5.1 Gjeldende rett

Det er ikke egne regler om bruk av tredjepersons eiendom ved gjennomføring av tiltak i gjeldende rett.

14.5.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås det at der myndighetene utfører tiltak etter reglene om direkte gjennomføring, kan tredjepersoners eiendom benyttes for å ivareta en effektiv gjennomføring av tiltaket.

Eiendomsbegrepet omfatter både fast eiendom og løsøre, og omfatter bl.a. at myndighetene kan skaffe seg atkomst via annens faste eiendom til stedet der et vrak ligger eller der en gjenstand som skaper fare er. For løsøre kan det for eksempel være behov for å bruke vedkommendes fartøyer, maskiner, redskaper etc. i gjennomføringen av tiltakene.

I høringsnotatet er det vurdert om også den ansvarligeetter utk. §§ 5 – 1 og 5 – 2 bør gis hjemmel til å benytte private personers eiendom. Ut i fra at en slik regulering vil hjemle adgang til vidtgående inngrep i tredjepersoners private eiendomsrett, er det ikke funnet ønskelig å utstyre private med slik myndighet.

Dersom en tredjeperson lider tap som skyldes skade eller ulempe ved gjennomføring av tiltak på dennes eiendom, bør den ansvarlige kunne holdes erstatningsansvarlig, jf. utk. § 5 – 4 annet ledd første punktum. For å sikre at tilfeldige tredjepersoner holdes skadesløse, bør imidlertid staten dekke beløpet dersom tredjeperson ikke mottar erstatning etter påkrav, jf. § 5 – 4 annet ledd annet punktum. Staten vil ha regressrett overfor den ansvarlige. Det bør påses at tredjeperson får utbetalt erstatningsbeløpet så snart som mulig, selv om det kan være rimelig at den ansvarlige – eventuelt staten – får anledning til å utbedre skaden når det kan skje uten ytterligere ulemper.

14.5.3 Høringsinstansenes syn

Kystverketuttaler at:

«Ved tilfeller der tredjemanns eiendom tas i bruk i forbindelse med gjennomføring av tiltak vil myndigheten etter loven ha et refusjonskrav mot forurenser for øvrige kostnader forbundet med tiltakene, og det er naturlig at vederlag til tredjemann vurderes og utbetales av myndigheten og deretter inkluderes i refusjonskravet. En slik ordning vil være den samme som følger av forurensningsloven.»

14.5.4 Departementets vurdering

Bestemmelsen om bruk av tredjepersons eiendom vil lette myndighetenes adgang til å raskt iverksette tiltak hvor det er nødvendig for å ivarteta sikkerheten eller fremkommeligheten i farvannet som et ledd i direkte gjennomføring etter § 36. Det ligger imidlertid en begrensning i at det som søkes oppnådd ved tiltaket klart må veie opp for skadene eller ulempene som tredjemann må antas å bli påført. Vurderingen må foretas i forkant av beslutningen og det stilles ikke krav om at tiltaket blir vellykket. Det ligger i uttrykket «klart» at der det er tvil om ulempene for en tredjeperson vil kunne bli større enn hva det kan regnes med å oppnås ved tiltaket, skal tredjepersons eiendom ikke tas i bruk. Det legges imidlertid til grunn at ulempen for tredjeperson vil kunne variere ut fra om det er fast eiendom eller løsøre som ønskes benyttet.

Departementet er enig med Kystverket i at en tredjeperson bør få dekket sitt tap direkte av myndigheten som har gjennomført tiltaket, og foreslår at bestemmelsen endres i tråd med dette. Dette gjør også at bestemmelsen blir mer lik den tilsvarende dekningsregelen i forurensningsloven.

14.6 Tiltak overfor fartøy i fare

14.6.1 Gjeldende rett

Gjeldende havne- og farvannslov inneholder ikke bestemmelser om inngrep overfor havarist eller fartøy i fare.

Den sentrale hjemmelen i gjeldende rett for myndighetenes adgang til å gripe inn overfor fartøy når det foreligger fare for akutt forurensning er forurensningsloven § 74 jf. § 7. Etter forurensningsloven § 74 kan myndighetene gripe inn overfor skip dersom det utgjør en fare for akutt forurensning og skipet ikke etterkommer pålegg etter lovens § 7 om å iverksette avvergende tiltak. Etter § 74 kan myndighetene også gripe inn dersom et pålegg etter § 7 kan medføre at iverksettelse av avvergende tiltak forsinkes.

I norsk indre farvann setter folkeretten ikke grenser for retten til å gripe inn overfor skip som utgjør fare for akutt forurensning. I forhold til utenlandske skip setter folkeretten grenser for i hvilken utstrekning det kan treffes tiltak når skipet befinner seg i territorialfarvannet eller på det åpne hav. I territorialfarvannet gjelder prinsippet om uskyldig gjennomfart. I den grad et skip i territorialfarvannet utgjør en slik fare for akutt forurensning at det kan gripes inn med hjemmel i forurensningsloven § 74 må det generelt kunne legges til grunn at dets gjennomfart ikke er uskyldig, og prinsippet om uskyldig gjennomfart er således ikke til hinder for inngrep.

Inngrep overfor utenlandske skip utenfor territorialfarvannet, på åpent hav og i norsk økonomisk sone, er regulert i Inngrepskonvensjonen av 29. november 1969. Inngrepskonvensjonen er gjennomført i norsk rett ved forskrift 19. september 1997 nr. 1061, med hjemmel i forurensningsloven § 74.

Forurensningsloven kommer til anvendelse dersom fartøyet utgjør en fare for akutt forurensning, og dens utgangspunkt er altså at den ansvarlige selv skal treffe tiltak mot ulovlig forurensning og at det offentlige har en subsidiær rett til å gripe inn.

14.6.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet fremmes det forslag om å lovfeste en adgang til å gripe inn overfor et fartøy som har havarert ut fra hensynet om å unngå tap av liv og helse, og sørge for sikkerhet og fremkommelighet i farvannet generelt.

Havarist er forslått definert som et fartøy som er ute av stand til å manøvrere eller har kommet i brann, eller som har grunnstøtt eller er i ferd med å gå på grunn, eller som er sprunget lekk eller for øvrig står i fare for å synke. I slike situasjoner er det viktig at det raskt settes i verk tiltak for å sikre fartøyet, og for å hindre eventuelle skader og/eller for å begrense skadevirkningene.

Bakgrunnen for forslaget er at staten skal ha tilstrekkelige virkemidler dersom det oppstår situasjoner hvor kapteinen, reder, og/eller skipets assurandør nøler med å tilkalle tilstrekkelig assistanse. Etter gjeldende rett har myndighetene hjemmel i forurensningsloven § 74 jf. § 7 til å gripe inn overfor fartøy. Dette er ikke tilstrekkelig da forurensningslovens bestemmelser bare gjelder for de tilfellene der det foreligger akutt forurensning eller fare for akutt forurensning.

Videre er sjølovens regler om berging fravikelige. Avtalefriheten fører til at det forut for bergingsoperasjonen ofte vil foregå forhandlinger mellom bergerne og kapteinen/rederiet/skipets assurandør. Dette kan føre til at verdifull tid går tapt. (Se NOU 1994:23 «Berging»).

I høringsnotatet vises det til at det har vært flere omfattende skipsforlis de senere årene med skade på materielle verdier, risiko for mannskapets liv og helse samt påfølgende forurensning, og at det er et klart behov for en styrking av ulike tiltak som kan bedre mulighetene for å begrense eller avverge havarier med påfølgende miljøødeleggelser. I høringsnotatet er det vurdert at hensynet til liv og helse, miljø og navigasjonssikkerhet må gå foran kapteinens, rederiets eller assurandørens interesser i å unngå eller begrense kostnadene som følger av en bergingsoperasjon.

På denne bakgrunn foreslås det i utk § 5 – 5 hjemmel for myndighetene til på nærmere vilkår å treffe tiltak for å sikre havaristen. Unnlatelse av å etterkomme pålegg om medvirkning vil kunne medføre straff.

Eksempler på nødvendige tiltak kan være ombordsetting av personell for å bistå skipsføreren og mannskapet med å få kontroll med skipet, tauing av havaristen, nødlossing etc. Begrensningen ligger i at tiltaket må anses nødvendig.

Før tiltak iverksettes bør som utgangspunkt de som har reelle eller juridiske interesser i fartøyet, og som med rimelighet kan ventes å bli berørt av tiltaket, informeres om tiltaket. Dette vil i første rekke være eier, reder, eventuelt operatør og assurandør som har reelle interesser knyttet til fartøy/tiltak. Synspunkter som disse måtte legge frem bør tas med i vurderingen av tiltak. Dersom det ikke er tid eller handlingsrom til å kontakte berørte parter, må myndighetene likevel kunne gripe inn.

Tiltak overfor havarist vil til tross for utgangspunktet om samråd, om nødvendig måtte gjennomføres ved tvang. I høringsnotatet understrekes det at eventuelle inngrep overfor fremmede skip bare kan skje så langt det er forenlig med folkeretten.

Hvorvidt inngrep overfor havarist er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand vil kunne variere. Inngrep kan således være en faktisk handling eller et enkeltvedtak avhengig av den konkrete situasjonen. Enkeltvedtak vil være underlagt de alminnelige forvaltningsrettslige regler i tillegg til kravene i denne loven. Det må derfor bl.a. trekkes en grense mot inngrep som samlet sett fremstår som grovt urimelig for den det retter seg mot. Det er derimot ikke nedfelt noen alminnelig rimelighetsbegrensning i lovteksten. Kostnadene for eier eller reder ved tiltak som iverksettes er selvsagt relevant i myndighetenes vurdering av hvorvidt det skal gripes inn, når det skal gripes inn, og ved valg av tiltak. Myndighetene må vurdere rimeligheten av å gripe inn, når det eventuelt er rimelig å gripe inn og hvilke tiltak som er rimelige å iverksette. Momenter i myndighetenes vurdering vil være omfanget av og sannsynligheten for skade hvis tiltaket ikke blir iverksatt, sannsynligheten for at tiltaket får den tilsiktede virkning og omfanget av den skade som tiltaket kan forårsake. Rimeligheten og hensiktsmessigheten av disse avveininger vil i utgangspunktet være en skjønnsmessig vurdering som ligger til vedkommende myndighet som er tildelt kompetanse.

Tiltak mot havarist vil regelmessig være en kostnad som kan forsvares, og under ordinære omstendigheter vil det heller ikke påløpe svært høye kostnader sammenliknet med den potensielle skade som avverges. I tillegg tilsier effektivitetshensyn at myndighetene bør kunne gripe inn uten forutgående og tidkrevende kostnadsanalyser, eller vurdering av anmodninger om å utsette inngrep fra skipets eier eller reder. En føre-var betraktning trekker klart i samme retning.

På den annen side er det uttrykkelig nedfelt i lovteksten at de tiltak som iverksettes må være «påkrevd». Det understrekes i høringsnotatet at det vil være vedkommende myndighets vurdering av forholdene på beslutningstidspunktet som vil være utgangspunktet for om tiltaket kan anses «påkrevd». Det må altså foretas en helhetlig vurdering av behovet for tiltak, og hvis det finnes flere alternative handlemåter, må myndighetene velge den minst byrdefulle for eier/reder.

I høringsnotatet fremgår det at det ikke i større utstrekning enn det som er helt nødvendig skal gripes inn i skipsførers ansvar og plikter. Lovforslaget medfører derfor som utgangspunkt og hovedregel ingen endringer i de regler som gjelder ansvaret til skipsføreren, eller den som fører kommandoen i skipsførers sted .Dette innebærer også at tiltaket bør søkes utformet slik at skipsfører beholder ansvaret på fartøyet. Også i havarisituasjoner er det dermed rederiet som svarer for handlinger og unnlatelser fra skipsfører og andre i fartøyets tjeneste, jf. særlig sjølovens § 151 som definerer rederens arbeidsgiveransvar.

Skipsføreren har et vidtgående ansvar og myndighet til å treffe avgjørelser vedrørende skipet. Hjemmelen er sedvanerett og lovgivningen angående sjøfart, skip og forholdene ombord, samt forskrifter gitt i medhold av denne lovgivningen. Det er særlig grunn til å peke på reglene i sjølovens kap. 6 og 7, og skipssikkerhetsloven § 19. Dersom det rettes pålegg til skipets fører eller andre i fartøyets tjeneste om å medvirke til gjennomføringen av nødvendige tiltak, bør pålegg i størst mulig grad gi anvisning på det resultatet man ønsker å oppnå slik at skipsfører beholder ansvaret for og myndighet over fartøyet, herunder fremdrift, navigering og manøvrering for å oppnå resultatet. Imidlertid er det grunn til å understreke at dersom situasjonen ikke tillater det, kan myndighetene treffe bindende pålegg også om manøvrering mv.

Videre må de tiltak som iverksettes ikke gå videre enn det som er rimelig for å få situasjonen under kontroll, således må de opphøre i tid straks det er klart at fare er avverget eller redusert til et akseptabelt nivå.

Etter forslaget skal arbeidet kunne utføres for eierens eller rederens regning. I høringsnotatet påpekes at det tradisjonelt sondres mellom skipets eier og rederen, og at disse ofte kan være to forskjellige juridiske personer. Rederen er ansvarlig for skipets drift, og kan være en annen enn skipets eier. I skipssikkerhetsloven er rederbegrepet i utgangspunktet knyttet til den som er utpekt som driftsansvarlig i skipets sikkerhetsstyringssertifikat, jf. skipssikkerhetsloven § 4. For å sikre at myndighetene gis den beste mulighet til å få refundert eventuelle utgifter foreslås det at både eieren og rederen kan gjøres ansvarlig for kostnader etter lovutkastets § 5 – 5. Det er altså den som etter de alminnelige reglene i sjøretten er å anse som «eier» eller «reder», som skal dekke regningen i forbindelse med tiltakene for å sikre fartøyet. Dette ansvaret vil normalt omfatte skade, tap og direkte utgifter som oppstår i forbindelse med tiltaket. Myndigheten vil, der eier- og rederfunksjonen er på ulike hender, med denne formuleringen kunne holde seg til det rettssubjektet som fremstår som nærmest, eventuelt holde begge solidarisk ansvarlig. Hvem som er ansvarlig etter de underliggende forhold mellom eier og reder, er i utgangspunktet myndighetene uvedkommende.

14.6.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket er positiv til de nye inngrepsbestemmelsene, men foreslår å endre bestemmelsens oppbygning noe, for å klargjøre en hovedregel om at eier eller reder selv plikter å iverksette tiltak og kan pålegges dette av departementet, og at departementet kan iverksette egne tiltak dersom slike pålegg ikke følges opp, eller i hastetilfeller. Kystverket foreslår at bestemmelsen bør utformes som en generell adgang til å gi pålegg, og vil da omfatte også pålegg om å skaffe assistanse og lignende . Kystverket foreslår videre at bestemmelsens ordlyd bør gjøres mer generell og peker på opplisting av havarisituasjonene og hjemmelen for hvilke pålegg som kan gis. Kystverket mener at bestemmelsen i en del tilfeller vil overlappe forurensningsloven.

Kystverket foreslår at det i § 5 – 5 inntas en hjemmel for departementet til å kreve at fartøyets eier eller reder stiller tilfredsstillende sikkerhet for krav i forbindelse med statlig gjennomføring av tiltak etter bestemmelsens andre ledd. Dagens regelverk gir ikke hjemmel for å kreve slike garantier. Kystverket vil påpeke at tilsvarende hjemmel for å kreve sikkerhetsstillelse i forbindelse med aksjoner etter forurensningsloven vil kunne få stor betydning.

Advokatforeningen påpeker at det er en endring av gjeldende rett at vilkåret for iverksettelse av tiltak knyttes til at departementet finner det «påkrevd». Eksisterende regelverk angående forurensningsansvar inneholder forholdsmessighetsbegrensninger om at tiltakene skal være «rimelige», se for eksempel forurensningsloven § 7 og sjøloven § 191. En rettstilstand som forslaget skisserer vil medføre en markant utvidelse av statens adgang til å pålegge private parter en plikt til å iverksette eller betale for tiltak. Ordlyden i forslaget tilsier at staten skal ha full adgang til å vurdere hvilke tiltak som er hensiktsmessige samt omfanget av disse tiltakene. Den eneste begrensningen som vil kunne gjøre seg gjeldende er de ulovfestede reglene om myndighetsmisbruk. Advokatforeningen mener at dette medfører en fare for at staten vil være lite opptatt av forholdsmessighet mellom mål og midler når tiltak skal iverksettes .

Forslaget til § 5 – 5 bryter også med det gjennomgående prinsipp om at den ansvarlige både har plikt og rett til å hindre forurensning. Statlig inngripen er ment å være en løsning dersom den ansvarlige ikke utfører sin plikt. Slik forslaget er utformet, gis staten valgfrihet mellom å iverksette tiltak for den ansvarliges regning og å gi pålegg til den ansvarlige om å iverksette slike tiltak.

Advokatforeningens syn er at domstolskontroll er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti som det skal svært gode grunner til for å gjøre unntak fra. Dette, kombinert med at forslaget innebærer en utvidelse av statens inngrepshjemmel og en endring i utgangspunktet om den private parts rett til å iverksette egne tiltak, medfører at domstolskontroll vil være svært viktig. Disse spørsmålene viser at forslaget også har en viktig side mot legalitetsprinsippet og Advokatforeningen kan ikke se at dette har blitt tilstrekkelig utredet fra departementets side.

Advokatforeningen kan heller ikke se at departementet har vurdert forslagets forhold til sjølovens kapittel 12. Dette kapittelet inneholder regler om forurensning som en følge av oljeutslipp, noe som er svært praktisk ved havari. Ut fra det som er regelens formål, burde motivene hatt en redegjørelse av forholdet til bergningsreglene i Sjølovens kapittel 16.

Norsk sjøoffisersforbundslutter seg til forslaget om en tydeligere statlig hjemmel til å foreta inngrep overfor havarister.

Møre og Romsdal fylkeskommune stiller spørsmålstegn ved at det bare er Kystverket som skal kunne iverksette nødvendige tiltak overfor havarist og mener det også er viktig at Redningstjenestens sine rettigheter og plikter blir avklart.

Justis- og politidepartementetbemerker at hovedredningssentralene har det øverste operative ansvaret når det gjelder redning av menneskeliv til sjøs. Tiltak iverksatt av en trafikksentral må være i overensstemmelse med og ikke til hinder for en redningsaksjon iverksatt av hovedredningssentralene.

14.6.4 Departementets vurdering

Departementet mener at det er et klart behov for en tydelig hjemmel for kyststaten til å gripe inn i fare- og havarisituasjoner for å sikre et fartøy. Bestemmelsen er et viktig virkemiddel for raskt å få satt i verk nødvendige tiltak for å hindre skader og for å begrense skadevirkningene av et havari.

Pålegg eller inngrep overfor havarist etter bestemmelsen må sees i sammenheng med § 34 første ledd som statuerer en selvstendig plikt for enhver som ferdes til sjøs til å unngå at det oppstår fare, skade eller ulempe for ferdselen til sjøs, samt en tilhørende avvergings- og avbøtingsplikt i § 34 annet ledd, der det er handlet i strid med bestemmelsens første ledd. Pålegg eller inngrep overfor fartøy i fare forbeholdes derfor de situasjoner hvor fartøyet ikke iverksetter tilfredsstillende tiltak på egen hånd, eller det ikke er tilstrekkelig tid for fartøyet til å gjennomføre egne tiltak.

For å gjøre bestemmelsen lettere tilgjengelig foreslår departementet at oppregningen av havarisituasjoner i lovforslaget som ble sendt på høring tas ut og erstattes med «fartøy som har grunnstøtt, sunket eller på annen måte havarert, er i fare for å havarere, eller som på annen måte truer sikkerheten i farvannet ».

Med «havarert» skal det forstås enhver situasjon hvor et fartøy er ute av stand til å manøvrere. Hvorvidt et fartøy er i fare for å havarere må bero på en konkret vurdering av sannsynligheten for at et havari eller grunnstøting vil inntreffe, eller for at fartøyet vil synke. Grunnstøtt og sunket er tatt med som praktiske eksempler på et havari.

Departementet foreslår at det inntas et tillegg i bestemmelsen om at fartøy som «på annen måte truer sikkerheten i farvannet». Bakgrunnen er ønsket om å samle inngrepsbestemmelsene i ett kapittel i loven. Endringen ivaretar den kompetanse som var foreslått lagt til trafikksentralene i lovutkastet som ble sendt på høring. Tillegget medfører dermed ikke en kompetanseutvidelse samlet sett. Bestemmelsen omfatter en del faresituasjoner f.eks. i trange eller vanskelige farvann, eller ved tilstedeværelse av flere eller store fartøy, krevende seilingsforhold, uoversiktlig farvann eller reduserte siktforhold, som gjør at det kan være behov for å dirigere trafikken. I slike situasjoner vil myndighetene i første rekke søke å unngå farer ved veiledning og anbefalinger. Der det likevel handles på en måte som truer sikkerheten i farvannet, vil myndighetene kunne gi pålegg. Trafikksentralenes nærmere kompetanse forutsettes delegert gjennom forskrift. Overskriften i bestemmelsen foreslås også utvidet til «Tiltak overfor fartøy i fare» slik at det er tydelig at ikke bare rene havaritilfeller er omfattet.

Når et fartøy er i en nødssituasjon som nevnt, kan fartøyet pålegges å iverksette tiltak for å avverge nødssituasjonen og sikre fartøyet. Departementet er således enig i at bestemmelsen omformes slik at pålegg til fartøyet om å iverksette eget tiltak foreslås som nytt første ledd, og at statens adgang til å selv iverksette nødvendig tiltak presiseres i annet ledd. Dette vil gjøre bestemmelsen mer i samsvar med oppbygningen i de øvrige bestemmelsene i kapittel 5. I tillegg er det naturlig at fartøyet gis en adgang til selv å iverksette nødvendig tiltak før staten griper inn på fartøyets vegne.

Departementet foreslår også at det presiseres at pålegg kan rettes mot «eier, reder eller fører av fartøy». I praksis antas det at pålegg i første rekke vil rettes mot fører av fartøyet, da det er denne som er nærmest til å iverksette tiltak. Dersom det ikke lar seg gjøre å komme i kontakt med fører av fartøyet, vil pålegg til eier eller reder ivareta kravet til varsling.

En begrensning i departementets myndighet til å gi pålegg ligger i at departementet finner det påkrevd å utferdige pålegg for enten å «hindre tap av liv eller skade på person, miljø eller eiendom» eller påkrevd for å «sørge for sikkerhet og fremkommelighet i farvannet». Det må dermed foretas en konkret vurdering i den enkelte situasjon hvor det må ses hen til risikoen for liv, helse, miljø og eiendom, samt havariets betydning for sikkerheten og fremkommeligheten i farvannet. Det ligger dermed en begrensning i adgangen til å gi pålegg som bestemmes ut i fra de faktiske forholdene knyttet til havariet. Det må videre ses hen til vær, vind og bølgeforholdene i havariområdet samt værmelding. Dersom et fartøy er grunnstøtt og for tiden ikke utgjør stor fare, men det er meldt om ugunstige værforhold kan dette til sammen gjøre tiltak påkrevd for å hindre ytterligere skade. Pålegg kan videre innebære at havaristen må fremlegge en handlingsplan for håndteringen av situasjonen. Tilsvarende vil kunne gjelde fartøy som har mistet fremdrift, styring eller som ligger til anker i et utsatt område.

Departementet har funnet grunn til å innta i lovteksten en oppregning av de mest praktiske tiltakene et pålegg kan gå ut på, og således nevnes plikt til å endre kurs, endre fart, ankre opp, nødlosse, ta slep om bord eller skaffe nødvendig assistanse fra bergningsselskap. Eksemplene er ikke uttømmende. Hvilke tiltak som skal pålegges må bero på hva som er praktisk og mulig i den enkelte situasjon, og vurderingsteamet vil være hva som er påkrevd for å hindre tap av liv eller skade på person, miljø eller eiendom eller sørge for sikkerhet og fremkommelighet i farvannet.

Departementet er videre enig i at forslagets første ledd bokstav b) som retter seg mot forurensning og miljøskade overlapper bestemmelser gitt i medhold av forurensningsloven, og foreslår at denne bestemmelsen utgår. Departementet vil imidlertid understreke at det i fare- og havarisituasjoner ofte vil være risiko for miljøskade. For å tydeliggjøre grensen mot tilfellene hvor formålet hovedsaklig er å motvirke miljøskade, foreslås det en utrykkelig avgrensning av bestemmelsen mot tilfeller hvor det er fare for akutt forurensning. Da vil forurensningslovens regler gjelde. Dette betyr ikke at miljøhensyn ikke også er relevant ved vedtak etter havne- og farvannsloven. Hovedsiktemålet med inngrepet vil således være avgjørende for hjemmelsgrunnlaget.

Statens inngrepsadgang er en rett som tilkommer staten dersom fartøyet ikke etterkommer pålegg. Departementet har imidlertid kompetanse til å gripe inn uavhengig av pålegg dersom utferdigelse av pålegg vil medføre at nødvendige tiltak forsinkes. Årsaken til at tiltak iverksatt av fartøyets eier, reder eller fører forsinkes kan være mange, men i flere havaritilfeller har det vært en viss motvilje mot å be om assistanse av frykt for plikt til å betale bergelønn eller for andre økonomiske konsekvenser for eier eller reder.

Departementet har vurdert at det ved statlig inngrep overfor havarist er tilstrekkelig at departementet finner det påkrevd. Det gjelder dermed ikke en forholdsmessighetsbegrensning utover de alminnelige forvaltningsrettslige regler. Bakgrunnen for dette er at § 38 primært skal søkes benyttet i de mer prekære situasjonene hvor det er nødvendig med rask reaksjon for å forhindre ulykke. I «påkrevd» ligger det også en reservasjon mot å iverksette tiltak dersom den ansvarlige kan godtgjøre at tilstrekkelige tiltak er iverksatt.

Både pålegg til fartøy om å iverksette tiltak og departementets adgang til å iverksette eget tiltak overfor havarist, er inngrep som etter legalitetsprinsippet krever hjemmel i lov. Etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper må slike inngrep ikke være sterkt urimelig eller uforholdsmessig overfor den det retter seg mot. I tillegg til at et fartøy må være å anse som havarist, i fare for å havarere, grunnstøte eller synke, eller true sikkerheten i farvannet etter bestemmelsen, må det ses hen til den konkrete situasjon for å vurdere påleggets eller inngrepets rettmessighet.

Hovedredningssentralene har det operative koordinerings- og ledelsesansvaret knyttet til redningsaksjoner for å berge liv og helse. Ved en aksjon iverksatt av hovedredningssentralene, vil normalt også Kystverket mobilisere for aksjon i medhold av forurensningsloven dersom det er fare for akutt forurensning. Beredskapsorganisasjonen vil da stå klar til å aksjonere når redning av menneskeliv er avsluttet. Tilsvarende prioritering vil måtte legges til grunn der det gripes inn etter havne- og farvannsloven.

Forholdet mellom havarist og berger vil i utgangspunktet reguleres av bestemmelsene i sjøloven. Departementet har ikke funnet det nødvendig å foreslå endringer eller unntak fra de alminnelige reglene om bergelønn. Der staten rekvirerer privat slepeassistanse på vegne av et fartøy som ikke har iverksatt tiltak, vil dette kunne utløse krav på bergelønn etter de alminnelige reglene. Ved statlige aksjoner, utført av Kystvakten eller av den statlige slepebåtberedskapen, vil de statlige fartøyene normalt bare ha som hovedoppgave å holde havaristen for å unngå grunnstøting, og overlate havaristen til private dersom det er tilgjengelige private fartøy som ønsker oppdraget. Denne ordningen er valgt for den statlige slepebåtberedskapen i Nord-Norge for at den statlige beredskapen ikke skal hindre eller frata privat beredskap bergingsoppdrag. Det sentrale er at det vil kunne få uheldige konsekvenser dersom et fartøy kan spekulere i en statlig aksjon som ikke utløser bergelønn, for å unngå å pådra kostnader ved berging og således utsette egne tiltak, eller utsette forespørsel om assistanse.

Om forholdet til § 34 tredje ledd vises det til punkt 14.2 over og § 34 hvor det fremgår at der staten aksjonerer etter § 38, vil kommunens myndighet etter § 34 være avskåret. I tillegg kan departementet endre myndighetsfordelingen generelt eller individuelt med hjemmel i § 7 fjerde ledd.

Adgangen til inngrep overfor utenlandske fartøy er begrenset av folkerettslige regler. I indre farvann har kyststaten full jurisdiksjon. I territorialfarvannet begrenses adgangen til å gripe inn overfor fremmede fartøy av retten til uskyldig gjennomfart i territorialfarvannet, jf. Havrettskonvensjonen art. 17 og 18. Inngrep overfor fremmede fartøy i Norges økonomiske sone og på åpent hav er regulert i Inngrepskonvensjonen. Inngrepsforskriften, som inkorporerer Inngrepskonvensjonen, er fastsatt med hjemmel i forurensningsloven.

Den nærmere vurderingen av om et fartøy er i uskyldig gjennomfart eller ikke, må bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet, hvor hovedregelen er at gjennomfarten er uskyldig så lenge den ikke skader kyststatens fred, orden og sikkerhet. Kravet om at skipet skal være i gjennomfart innebærer for det første at seilasen har gjennomfart som formål og at den er uavbrutt og rask, med unntak av vanlig stans og ankring, hindringer skipet selv ikke kan svare for og nødssituasjoner. Skip som på grunn av sin tilstand eller andre forhold tilknyttet skipet selv, medfører at skipet ikke mestrer eller har problemer med gjennomfarten, vil ikke være beskyttet av retten til uskyldig gjennomfart. Det må således foreligge konkret skade, fare eller risiko, for tap av retten. Dette medfører at det må trekkes en grense mot hensyn begrunnet i rene preventive ønsker.