16 Alminnelige regler om havner

16.1 Adgangen til havner

16.1.1 Gjeldende rett

Gjeldende havne- og farvannslov legger til grunn at det som utgangspunkt er fri ferdsel i havner og farvann, jf. § 10 første ledd. Etter denne bestemmelsen skal departementet godkjenne kommunale forskrifter når de fastsetter begrensninger i retten til fri ferdsel og fri bruk av farvannene og havnene i havnedistriktet. Det sies imidlertid ikke noe om rekkevidden av et slikt prinsipp. Når det gjelder adgangen til å anløpe havn, finnes det likevel noen internasjonale reguleringer som er relevante.

FNs havrettskonvensjon av 1982 bekrefter den internasjonale sedvanerettslige regel om at indre farvann, herunder havner, er underlagt kyststatenes jurisdiksjon. Forøvrig regulerer ikke Havrettskonvensjonen spørsmålet om rett til å anløpe havn, annet enn ved implisitte henvisninger til adgang ved havsnød, jf. art. 25.

En rekke traktater foreskriver at partene skal kunne ha adgang til hverandres havner. Retten til å anløpe norske havner er regulert i flere bilaterale handels- og sjøfartsavtaler. Videre er Norge part i Overenskomst og vedtekter om den internasjonale ordning av sjøhavner av 9. desember 1923 med bl.a. Danmark, Storbritannia, Sverige, Tyskland og Frankrike som traktatparter. Russland og USA er ikke parter i overenskomsten. Etter overenskomsten skal fremmede fartøyer ha adgang til havn, med forbehold for fiskefartøyer og fartøyer i mindre kystfart. Overenskomsten åpner imidlertid for at kontraherende stater kan begrense anløp.

Mellom traktatpartene foreligger det således en plikt til likebehandling av skip som søker havn. Det praktiseres også i stor utstrekning et generelt prinsipp om likebehandling også når det gjelder stater som ikke er traktatparter.

Et noe mer tvilsomt spørsmål er om det eksisterer en alminnelig folkerettslig regel om rett til «access to ports», noe som har vært antatt av en rekke folkerettsforfattere og har vært påberopt i praksis, uten at spørsmålet er blitt endelig avklart.

De beste grunner taler for at det ikke foreligger noen generell, alminnelig folkerettslig rett til anløp av havner. Det foreligger imidlertid enkelte unntak fra denne hovedregel, bl.a. må skip i nød gis adgang til havn. Dette medfører bl.a. konsekvenser for fartøyer som har reddet skipbrudne eller andre i havsnød og deres adgang til nærmeste hensiktsmessige havn.

Med bakgrunn i Tampa-saken i august 2001 vedtok IMO i mai 2004 endringer i Den internasjonale konvensjon om sikkerhet for menneskeliv til sjøs (SOLAS-konvensjonen) og Den internasjonale konvensjon om ettersøkning og redning til sjøs (SAR-konvensjonen) knyttet til behandling av personer reddet i havsnød. Endringene medfører en klar forpliktelse om at land som har tiltrådt SOLAS-konvensjonen og/eller SAR-konvensjonen skal samarbeide slik at skipsfører på skip som har reddet nødstedte skal kunne avlevere de personer som er reddet, med minst mulig forsinkelse for skip. Noen av endringene retter seg mot skips skipsfører og presiserer forpliktelsene til å gi assistanse til personer i nød. Det innføres også en bestemmelse rettet mot skipets eiere, befraktere og andre om at ingen part skal forhindre skipsfører i å fatte de beslutninger vedkommende mener er nødvendig for å redde mennesker eller for å beskytte det marine miljø.

Et forslag om å gjennomføre enkelte av endringene i SOLAS- og SAR-konvensjonene i sjøloven § 135 om havsnød var på høring sommeren 2005.

16.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås en prinsippbestemmelse som forankrer retten til å anløpe havn, skjønt med en rekke begrensninger og unntak. Så langt det foreligger rett for et fartøy til anløp, foreligger det mottaksplikt for havnen. Lovutkastet § 6 – 1 knesetter derfor en regel om mottaksplikt. Bestemmelsen er utformet etter mønster av den danske lov om havne § 5, og gjelder som et utgangspunkt for alle havner.

Plikten til å motta anløp kan begrunnes med flere hensyn. Plikten søker først og fremst å legge til rette for fri konkurranse i skipsfarten. En viktig forutsetning for konkurranse er at viktig infrastruktur langs kysten er tilgjengelig for alle potensielle brukere.

I tillegg nevnes at Norge er bundet av flere bi- og multilaterale traktater som forplikter medlemsstatene, innenfor visse grenser, til å sikre fri adgang til havn for fartøy som fører noen av medlemsstatenes flagg. Traktatpartene praktiserer i stor utstrekning ikke-diskriminering også overfor ikke-traktatparter.

Dersom et rederi vil starte en ny rute i en havn, vil rederiet som et utgangspunkt ha krav på kaiplass. Mottaksplikten slik forslaget lyder er likevel begrenset til de tilfeller hvor «plassforholdene tillater det» og det for øvrig ikke er «til urimelig fortrengsel for eierens behov». Havnen kan videre fastsette begrensninger i adgangen til å anløpe av hensyn til «sikkerhet og miljø i havnen, fiskerinæringen og fartøyer i rutetrafikk». Begrensninger kan endelig fastsettes for fartøy som ikke oppfyller kravene til sikkerhet og terrorberedskap.

Oppregninger av unntak fra mottaksplikten er uttømmende, men det er foreslått i annet ledd at departementet kan fastsette andre begrensninger i plikten til å motta fartøy enn de nettopp nevnte.

I § 7 – 10 annet ledd i høringsutkastet foreslås det videre at departementet ved forskrift eller enkeltvedtak kan fastsette at en privat havn skal kunne benyttes av andre brukere som har et tungtveiende behov for de havne- og transporttjenester som havnen kan tilby, når bruken ikke vil være til urimelig fortrengsel for eierens eget behov.

16.1.3 Høringsinstansenes syn

Den norske advokatforeningslutter seg til §§ 6 – 1 og 7 – 10 i høringsutkastet.

Konkurransetilsynet er positiv til at det inntas en ny prinsippbestemmelse om havners plikt til å motta fartøy og uttaler:

«Dette gir større grad av forutberegnelighet for markedsaktørene. Bestemmelsen vil også kunne virke preventivt. En bestemmelse om havners plikt til å motta fartøy vil styrke konkurransen i markedet for sjøtransport, ettersom adgang til havn er av vesentlig betydning for aktørene i dette markedet.

Videre er det hensiktsmessig at lovforslaget § 6 – 1 gis anvendelse på private havner, ettersom private havner ikke er underlagt den samme kontroll og styring som offentlig eide havner. Konkurransetilsynet er også positiv til bestemmelsen i lovforslaget § 7 – 10 annet ledd, som gir departementet en utvidet kompetanse til ved forskrift eller enkeltvedtak å fastsette at en privat havn skal kunne benyttes av andre brukere av havnetjenester.

Lovforslaget § 6 – 1 gjør unntak fra plikten til å motta fartøy ved kapasitetsbegrensinger i havnen. Ut fra konkurransemessige hensyn må imidlertid unntaket praktiseres med forsiktighet. Faren med et slikt unntak er at havnene kan omgå adgangsplikten ved å vise til kapasitetsbegrensinger. Det er derfor viktig at de relevante tilsynsmyndigheter undersøker om det foreligger en reell og tilstrekkelig kapasitetsbegrensning i det enkelte tilfelle. »

Norsk havneforbund og Norsk Havneforeningpeker på at bestemmelsen pålegger et «område» en plikt med henvisningen til definisjonen av havn .Videre fremholdes at en privat havn ikke kan tillegges et slikt forvaltningsansvar. I tillegg foreslås at det bør gis anledning til å nekte anløp av skip eller rederi som ikke har gjort opp for økonomiske krav som er forfalt.

KSfremholder at lovutkastet gir en rett til havnetilgang uten at høringsnotat tar stilling til hvorvidt dette skal løses etter køprinsipp eller andre prinsipper der det er kapasitetsmangel. KS opplyser videre at kommunalt eide havner må antas å være underlagt forvaltningsrettslige prinsipper om likebehandling mv. som hindrer misbruk gjennom å begrense tilgangsretten.

Hydrosavner en begrunnelse for å pålegge private havner mottaksplikt og fremholder bl.a. at mottaksplikt i så fall bare må pålegges i enkelttilfelle etter en konkret vurdering:

«(…) Plikten er i høringsnotatet begrunnet av departementet ut fra hensynet til å «…sikre at viktig infrastruktur langs kysten gjøres tilgjengelig for alle potensielle brukere til gagn for sjøtransporten.» (s. 95). Dette er et hensyn som det tilfaller det offentlige å ivareta; plikten til å fremme sjøtransporten som transportform for varer påligger ikke private rettsubjekter.»

Hydro uttaler videre:

«(…)Hovedregelen for private havner er at tredjemanns bruk krever en positiv hjemmel, og dersom eieren ikke frivillig åpner for bruk kan departementet i visse tilfeller pålegge tredjemanns bruk. Dette utgjør et inngrep i eierens normale eierbeføyelser, og krever en klar hjemmel. Bestemmelsen er formentlig tenkt som en utvidelse i forhold til annen lovgivning, f eks regler om nødhavn. Det er således noe uklart hvilket behov som er identifisert ut over de hensyn som allerede vil være ivaretatt av konkurranseloven, og uansett må vurderingen foretas slik at det kun fattes positivt vedtak hvis det etter en konkret vurdering finnes at anløpstillatelse ivaretar vesentlig sterkere interesser enn havneeierens interesse i å nekte anløp. Det bør gis retningslinjer for hvilke hensyn som er relevante ved vurderingen. (…) Adgangen til inngrep i eierrådigheten kan neppe være ubegrenset, jfr. Grunnloven § 105 mv.»

16.1.4 Departementets vurdering

Departementetmener det bør innføres en prinsippbestemmelse om mottaksplikt av fartøy.

Selv om liknende prinsipper kan bygges på ulovfestede rettsgrunnsetninger om likebehandling ved tilbud av kommunale tjenester og mer generelle diskrimineringsforbud, mener departementet at det har en egenverdi å lovfeste prinsippet på rettsområdet for havner, og angi nærmere dets utstrekning i denne sammenheng.

Departementet legger stor vekt på ønsket om å tilrettelegge for fri konkurranse i sjøtransporten, for gods så vel som passasjerer. Der eksempelvis redere eller andre transportbrukere går inn på eiersiden av et havneselskap, vil bestemmelsen innebære et forbud mot å begrense konkurrentenes adgang til havnen uten hjemmel. Bestemmelsen vil utfylles av §§ 10 og 11 i konkurranseloven, og må tolkes i samsvar med disse.

Departementet legger også vekt på det samfunnsmessige behov for en stabil og forutsigbar tilgang på viktig infrastruktur, særlig for å sikre varedistribusjon. Dette ivaretas sannsynligvis mer konsekvent og saklig dersom havner som vil innføre begrensninger på mottak, må sørge for at disse er i samsvar med lovfastsatte formål. I tillegg er en prinsipiell mottaksplikt egnet til å oppfylle våre traktatforpliktelser.

Departementet har vurdert at plikten til å motta fartøy som vil anløpe må hvile på «eier og operatør av havn og havneterminal». Hvilket organ som må sørge for at mottaksplikten etterleves vil bero på organisering i kommunen og de selskaper som opererer i havnen, men det endelige ansvaret ligger på eierkommune og eierselskap. I en typisk offentlig havn vil således kommunen ha plikt til å ha ordensforskrifter som er i samsvar med mottaksplikten, og for øvrig faktisk sørge for at mottaksplikten overholdes. Terminaleiere vil på sin side ha plikt til å påse at alle fartøy i lovlig ærend mottas i den utstrekning det er kapasitet og det ikke finnes en hjemmel for å nekte anløp, jf. nærmere nedenfor.

Alle havner som tilbyr anløp og terminaltjenester i alminnelighet skal være omfattet av mottaksplikten, uavhengig av om havnen er privat og/eller offentlig eiet. Slike havner må etter departementets oppfatning uansett anses å være underlagt en alminnelig tilbudsplikt, forbud mot konkurransebegrensende atferd og ulovfestede diskrimineringsforbud. En kodifisering og presisering som denne, med muligheter for å begrense tilgangen som fremkommer av unntakene under, er etter departementets syn et inngrep som næringsdrivende må tåle. En prinsipiell mottaksplikt er dessuten særlig viktig for de private havner som ikke er underlagt den samme styring og kontroll som offentlige havner.

Departementet har kommet til at det som utgangspunkt ikke er naturlig å la «private havner som ikke tilbyr anløp og tjenester til andre enn eierne av havnen» være omfattet av mottaksplikten (heretter: «bedriftshavner»). Hensynet til den private eiendomsrett kan begrunne avgrensningen, men også at slike havner normalt vil ha innrettet havnekapasiteten og fasiliteter mot de tjenester som eier selv har behov for. Departementet har vurdert at hensynet til å styrke konkurransemulighetene og å sikre varestrømmer i en region, i særlige tilfelle kan tilsi at også strategisk beliggende bedriftshavner bør vurderes åpnet for andre enn eier. Det foreslås derfor at mottaksplikt for bedriftshavner kan fastsettes «i særlige tilfeller». For slike havner kan det fastsettes andre løsninger enn det som følger av primærbestemmelsen i § 39 første ledd. Hvorvidt det foreligger «særlige tilfeller», må bero på en vurdering av hensynene som nevnt. I tillegg må det foreligge aktuelle tungtveiende behov fra andre havnebrukere, og et pålegg må ikke være til «urimelig fortrengsel for eiernes eget behov».

Utgangspunktet om mottaksplikt må nødvendigvis underlegges unntak og begrensninger. Det minnes om at unntakene må tolkes i samsvar med folkeretten og overenskomst med fremmed stat, jf. lovutkastet § 3.

Det er for det første gjort unntak for mottaksplikten når «plassforholdene» i havnen krever det. Dette innebærer en grense for mottaksplikten som følge av havnens naturlige og andre begrensninger som maksimalt dyptgående, maksimalbelastning på kaiplasser og lignende. Ingen kan gjøre krav på utdypninger, utbedringer eller andre investeringer for å kunne gå til kai.

Hvis havnen er full eller forhåndsbestilt, må fartøy selvsagt godta å vente til det blir ledig. Bestemmelsen gir således ikke noe inngrep i de næringsdrivendes adgang til å gjøre avtaler om utnyttelse av havnen, så lenge tildelingen av plasser praktiseres ikke-diskriminerende og alle fartøy i lovlig ærend får anløpe når det faktisk er ledig kapasitet. Hensynet til forutberegnelighet for de næringsdrivende, herunder behovet for å sikre flyt i transportkjeden, tilsier at det må være kommersielle behov som styrer utnyttelsen av havnekapasiteten, også gjennom bruk av forhåndsreservasjoner, tildeling av fast kaiplass for rutetrafikk osv. hvis ønskelig.

Imidlertid vil ikke all forskjellsbehandling være i strid med mottaksplikten. For eksempel kan skipenes størrelse, last eller spesielle innretninger tilsi ulik behandling. Om en forskjellsbehandling er lovlig, vil måtte vurderes opp mot hensynene bak mottaksplikten, særlig hensynet til å legge til rette for konkurranse i sjøtransporten, men også behovet for å sikre viktig infrastruktur for varedistribusjon og sikre likebehandling uavhengig av nasjonalitet og andre usaklige kriterier.

Der eier av havnen selv er en av brukerne, er bestemmelsen ikke til hinder for at eier selv utnytter havnen som transportbruker. Selv om det er uheldig ut fra isolerte konkurransebetraktninger at bruker av infrastruktur som det under tiden er knapphet på også eier denne, har departementet ikke funnet å kunne legge begrensninger på hvem som kan kjøpe eierandeler i selskaper som tilbyr havnetjenester.

Bestemmelsen legger likevel til grunn at eier må finne seg i at andre fartøy har en rett til anløp så lenge det ikke er «til urimelig fortrengsel for eiers behov». Kriteriet overlater altså til en konkret rimelighetsvurdering hvor langt eierkommunene eller terminaleier kan gå i å prioritere egne behov på bekostning av andre brukere. Det er vanskelig å sette en konkret grense mot eiers ulovlige utnyttelse av egne anlegg, men der det kan påvises at et anløp er nektet, og eier ikke kan begrunne dette med alminnelige forretningsvilkår eller eiers egne rimelige behov, så er det nærliggende å anta at nektelsen er motivert av usaklige hensyn og således er ulovlig. Den nærmere fastleggelsen av grensen må gjøres under hensyn til konkrete sakskompleks. Departementet kan også gi nærmere bestemmelser i forskrift i samråd med konkurransemyndighetene, jf. forslaget til § 39 siste ledd.

Bestemmelsen tar ikke stilling til om det bør gjelde bestemte prinsipper for tildelingen av kaiplasser, hva som er lovlige mekanismer for prising av ulike kundesegmenter osv. Dette er forhold som i utgangspunktet er opp til havnens eier innenfor den alminnelige næringslovgivningen og alminnelige rettsgrunnsetninger. Det presiseres at retten til anløp naturligvis er avhengig av at fartøy forholder seg til havnens vanlige vilkår, herunder for eksempel åpningstider.

Departementet har vurdert at adgangen til å fastsette begrensninger til å anløpe havn av hensyn til «rutetrafikk» er overflødig, og bør utgå. Det er alminnelig anledning for havnene til å inngå avtaler med rederier, herunder ruteselskap, om forhåndsreservasjoner, fast kaiplass osv. Slike avtaler vil begrense «plassforholdene» tilsvarende, og presiseringen for rutetrafikk gir dermed ikke mer enn det som følger av begrepet «plassforholdene».

Av samme grunn mener departementet det er uheldig å innta en egen adgang til å begrense retten til anløp for fartøyet som ikke oppfyller krav fastsatt i forskrift med hjemmel i § 43 (sikkerhet og terrorberedskap i havner). En tilsvarende reservasjon måtte i så fall tas for bl.a. § 22 (meldeplikt), hvor det foreslås at det skal være adgang til å gi bestemmelser om begrensninger i retten til å anløpe havn dersom fartøy ikke oppfyller meldeplikten. Den prinsipielle tilnærmingen blir således at § 39 må leses med de begrensninger som er fastsatt gjennom lov og forskrift. Unntakshjemlene i § 39 gjelder således bare havnen eller havneterminalens lovlige begrunnelser for å nekte anløp. Dersom det følger av andre bestemmelser i eller i medhold av havne- og farvannsloven eller annet lovverk at fartøy kan nektes å anløpe, vil disse bestemmelsene naturligvis gå foran som spesialregler.

Dersom det foreligger en reell sikkerhetsfare som følge av at fartøy ikke oppfyller «security-krav» enten dette er fastsatt med hjemmel i § 43 eller tilsvarende hjemler i skipssikkerhetsloven, eller der et fartøy har opptrådt i strid med «security-krav» fastsatt i tidligere anløpte havner, kan dette dessuten utløse en reell sikkerhetstrussel som kan gi eier av havn eller havneterminal rett til å fastsette begrensninger. Alle slike situasjoner dekkes altså etter departementets oppfatning av alternativet «hensynet til sikkerhet», som også vil gjelde for forhold som truer navigasjonssikkerheten og lignende. I så fall foreligger en selvstendig hjemmel for å nekte anløp.

Begrensninger som følge av reell fare for at havnen eller havneterminalen kan bli utsatt for terror eller andre forsettelige ulovlige handlinger, må for øvrig følge vanlige krav til aktsomhet, herunder må det foreligge et rimelig grunnlag for antakelser om sikkerhetstrussel. Der det er truffet et vedtak fra en sektormyndighet om forbud mot anløp, må havnen som utgangspunkt kunne forholde seg til det. Se også drøftelsen av spørsmålet om kommunen eller staten med hjemmel i havne- og farvannsloven bør kunne fastsette selvstendige vedtak om å nekte anløp mv. under punkt 16.4 (til § 43).

Beslutning om å nekte fartøy anløp når plassforholdene tillater et anløp, vil etter dette bare lovlig kunne fastsettes av eier av havn eller havneterminal dersom beslutningen kan begrunnes med hensynet til sikkerhet, miljø eller fiskerinæringen i havnen. Det mest praktiske er at eier selv utstyrer de organer eller personer som står for den daglige havnevirksomheten med den myndighet eller fullmakt som de underliggende rettsforhold krever for å avvise fartøy.

«Begrensninger» i mottaksplikten kan arte seg som enkeltvedtak eller forskrifter, generelle forretningsvilkår, konkrete beslutninger fra terminaleier om å nekte anløp, og etter omstendighetene konkrete handlinger som hindrer adkomst. Departementet har derfor kommet til at det ikke er hensiktsmessig å stille opp et krav i loven om at kompetanse til å avvise fartøy må utøves på bestemte nivåer eller i bestemte former, utover det som følger av forvaltningsloven, når avgjørelser tas under utøvelse av offentlig myndighet, jf dens § 2 første ledd bokstav a til c.

Enkeltvedtak og forskrifter må som hovedregel følge forvaltningslovens saksbehandlingsregler, og i visse situasjoner vil det være anledning til å nytte forvaltningslovens «hasteprosedyrer». Beslutning om avvisning bør alltid meddeles rette vedkommende på fartøyet så raskt som mulig, og det bør samtidig gis en begrunnelse.

Private aktører kan nekte anløp til havn, men kan ikke treffe bindende vedtak om dette. Ved behov er disse henvist til å hindre anløp ved bistand fra offentlig myndighet. Både forskrifter, enkeltvedtak, forretningsvilkår, private beslutninger og faktiske handlinger vil kunne bli gjenstand for rettslig prøving opp mot de lovlige avvisningsformål, og beslutningstaker må selv bære risikoen for at beslutningen er i samsvar med loven.

16.2 Drift og vedlikehold av havner mv.

16.2.1 Gjeldende rett

Havne- og farvannsloven § 8 første ledd gir Kystdirektoratet hjemmel til å gi forskrift og treffe enkeltvedtak om tekniske krav til kaianlegg og om hvilke oppgaver som kan utføres ved slike anlegg og konstruksjoner. Bestemmelsen må leses under hensyn til formålsbestemmelsen og avgrenses mot andre sektormyndigheters oppgaver slik som Arbeidstilsynets. Forskrift 29. august 2003 nr. 1114 om sikker lasting og lossing av bulkskip er gitt med hjemmel i § 8 og skipssikkerhetsloven §§ 2, 9, 11, 12 og 19.

Etter § 16 annet ledd skal kommunen føre tilsyn med at kaianlegg og andre anlegg og havneinnretninger samt arealer er i forsvarlig stand, og at ferdselen på sjø og land ikke hindres eller vanskeliggjøres.

§ 11 nr. 3 gir hjemmel for å gi forskrift og treffe enkeltvedtak om lossing, lasting, lagring og transport innen havnedistriktet av farlige stoffer og varer. Med hjemmel i denne bestemmelse har departementet gitt forskrift 21. juli 1992 nr. 579 om lossing, lasting, lagring og transport innen havnedistriktet av farlige stoffer og varer.

Gjeldende lov har ingen særlige bestemmelser om havner som mottar persontrafikk.

16.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I lovutkastet § 6 – 2 foreslås en bredere bestemmelse hvoretter en havn pålegges et aktsomhetskrav med hensyn til organisering, drift og vedlikehold i første ledd, med sikte på at brukernes behov for havne- og transporttjenester i havnen blir dekket på en god måte og at hensynet til betryggende sikkerhet for liv, helse, miljø og materielle verdier blir forsvarlig ivaretatt.

Departementet kan gi forskrift og treffe enkeltvedtak om de samme forhold, men også om hvilke oppgaver som kan utføres ved kaianlegg og andre havneanlegg, for å ivareta hensynet til en sikker, effektiv og hensiktsmessig havnedrift og trafikkavvikling. Det er endelig gitt hjemmel for å regulere bruk av havner og bruk av sjøarealer i tiknytning til havner for bestemte grupper av fartøy.

Det foreslås videre at kommunen skal påse at løsøre som brukes i havnevirksomheten samt kaianlegg, havnearealer og andre havneanlegg er i forsvarlig stand. Kommunen er gitt myndighet til å gi pålegg om forsvarlig istandsettelse eller fjerning av løsøre og havneanlegg for å kunne utføre sin tilsynsplikt.

I en egen § 6 – 3 foreslås det at havner som har persontrafikk skal drives på en måte som ivaretar sikkerheten for liv og helse og at terminalbygg skal være forsvarlig utrustet. Departementet er gitt forskriftskompetanse, herunder om krav til terminalbygg.

I høringsforslaget § 6 – 4 er det skilt ut regler om at lasting, lossing, lagring og transport av gods i havnen skal skje på en slik måte at sikkerheten for liv og helse, miljø og materielle verdier ikke trues. Departementet er gitt tilhørende forskriftskompetanse.

16.2.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket mener at lovutkastet §§ 6 – 2 til 6 – 4 bør slås sammen til en bestemmelse. Det stilles spørsmålstegn ved hvor hensiktsmessig det er å ha med en forsvarlighetsstandard som utrykkes i § 6 – 2 i høringsforslaget. Videre stilles det spørsmål ved grensen mot Arbeidstilsynets oppgaver med arbeidsmiljø i havnen.

Kystverket peker videre på at § 6 – 3 om terminalbygg grenser mot bygningsmyndighetene. Kystverket stiller spørsmål ved om hjemmelen for krav til transport og omlasting av farlig gods i havner heller bør ligge hos Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, da Kystverket i praksis må følge deres anbefalinger.

Nærings- og handelsdepartementetpeker på sammenhengen med skipssikkerhetsloven § 12 om last og ballast hvor det fremgår at lasting og lossing skal skje på en slik måte at sikkerheten for liv og helse, miljø og materielle verdier ikke trues.

Arbeidstilsynetkan ikke se at lovendringen medfører endringer for deres tilsynspraksis eller det samarbeid de til nå har hatt med Kystverket, et samarbeid som for øvrig er begrenset.

16.2.4 Departementets vurdering

Departementet har kommet til at bestemmelsen avgrenses mot krav til organisering av havnevirksomheten, som er regulert i lovforslagets kapittel 7.

Departementet går inn for å slå lovutkastet bestemmelse om lasting, lossing, lagring og transport av gods sammen med bestemmelsen om forvaltning og drift av havnen, se ny § 40. Lasting, lossing, lagring og transport av gods er bare enside av forvaltning og drift i havnen.

Departementet mener det er ryddig å ha en egen hjemmel om særlige krav som kan stilles til havner som mottar persontrafikk (passasjerterminaler). Siktemålet med å regulere passasjerterminaler er i første rekke å forebygge personskade og hensynet til liv og helse. Det bemerkes at bestemmelsen må samordnes med bygningsmyndighetenes kompetanse.

Departementet er enig i at det er viktig å avgrense mot Arbeidstilsynets virksomhet, som har hovedfokus mot arbeidstakeres sikkerhet i havnen. Det vises også til drøftelsen av lovens formål i punkt 8.1. I praksis tar målsettingen om «sikker havnevirksomhet» særlig sikte på å tilrettelegge for fysisk sikkerhet for transportbrukerne og deres arbeidstakere og passasjerer når disse er i havnen, herunder mot terrorhandlinger og andre forsettelige ulovlige handlinger. Departementet legger til grunn at sikkerhet i form av trygt arbeidsmiljø for den enkelte arbeidstaker i havnen og om bord i hovedsak skal ivaretas av hhv. arbeidsmiljøloven (§ 1 – 1) og skipssikkerhetsloven (§ 1) og de respektive tilsynsorganer.

Den sentrale målsetting for havne- og farvannsloven knyttet til havneanleggene er således å legge til rette for at selve gjennomføringen av transporten i havnen kan skje på en sikker og effektiv måte for de involverte. Siktemålet med bestemmelsen om forvaltning og drift foreslås derfor avgrenset tilsvarende.

Departementet bemerker videre at i den utstrekning forhold som vedrører arbeidsmiljøet i havnen og om bord skal reguleres, må dette gjøres i nært samarbeid med berørte myndigheter. Tilsvarende vil det være nødvendig å samarbeide med bygningsmyndighetene der det er aktuelt å stille særlige krav til terminaler eller andre bygninger med hjemmel i havne- og farvannsloven.

Lasting, lossing, lagring og transport i havnen berører flere myndigheter, men regulering må skje med hjemmel i havne- og farvannsloven og skipssikkerhetsloven (se særlig § 12 om krav til last og ballast og § 19 om krav til skipsfører ved lasting og ballasting), selv om man ved fastsettelse av konkrete sikkerhetsnivåer er avhengig av andre myndigheters råd.

16.3 Ordensforskrifter i havner og farvann

16.3.1 Gjeldende rett

I gjeldende havne- og farvannslov kan kommunene med hjemmel i § 16 fjerde ledd fastsette forskrifter om orden i og bruk av havnen og om konkurrerende bruk av farvann i havnedistriktet. Det er regnet opp en ikke uttømmende liste av eksempler på hva slike ordensforskrifter kan gå ut på: plassering av bøyer og andre fortøyningsinnretninger, dumpeplasser, isbryting og tiltak for å hindre at isen legger seg, faste innretninger i sjøen og kontroll av personer, reisegods og gods, som befinner seg i havnedistriktet. Slike «ordensforskrifter» kan bare benyttes når hensynet til sikkerheten i skipsfarten krever det.

Forskriftskompetansen gjelder bare så langt det i eller i medhold av loven ikke er bestemt noe annet, dvs. at forskriftskompetansen må avgrenses mot statens trafikkreguleringer etc. I forskriftene kan kommunestyret gi faste utvalg eller havnestyret adgang til å gi utfyllende bestemmelser. De kommunale ordensforskriftene gjelder således reguleringer både i havnene og i farvannet innenfor havnedistriktene, også i hovedled og biled selv om visse skranker for den kommunale myndighet kan følge av særlig forskrift, se lovens § 11 nr. 2 og § 16 annet ledd.

Etter § 11 nr. 7 og nr. 5 kan departementet videre fastsette forskrifter eller treffe enkeltvedtak om opplag av fartøy og tiltak mot forurensning fra oppankrede og fortøyde fartøyer. Dette er innholdsmessig en type ordensforskrifter.

Etter § 10 første ledd skal departementet godkjenne ordensforskriftene dersom overtredelse skal være straffbar og når forskriftene fastsetter begrensninger i retten til fri ferdsel og fri bruk av farvannene og havnene i havnedistriktet.

Det er stor spredning når det gjelder forhold som er regulert i ordensforskrifter hjemlet i dagens § 16 fjerde ledd. Forskriftene inneholder regler som spenner fra rene administrative bestemmelser, som regler om adgang til kommunens havnearealer og frister for utførelse av laste- og losseoperasjoner, til konkrete sikkerhetsbestemmelser knyttet til taubåtassistanse, dykking, motorisert ferdsel o.l.

Fra 1998 har imidlertid bestemmelser om «motorisert ferdsel» og «forbud mot visse typer motorisert ferdsel» vært regulert ved lov 26. juni 1998 nr. 47 om fritids- og småbåter.

Etter § 10 annet ledd kan departementet bestemme at det skal utarbeides en oversikt over gjeldende bestemmelser og andre opplysninger av betydning for den som bruker eller oppholder seg i havnen.

16.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet er det foreslått to ulike hjemler som erstatter gjeldende lovs § 16 fjerde ledd, en for orden i og bruk av farvann og en for havnereglement.

Det er i utgangspunktet ikke meningen at de to regelsettene skal være innholdsmessig forskjellige fra summen av dagens ordensforskrifter, men ordlyden er endret slik at ingen av hjemlene utrykkelig er begrenset til tilfeller hvor hensynet til sikkerheten i skipsfarten krever det, samtidig som bestemmelsene ikke lenger regner opp eksempler på hva som er gjenstand for regulering slik som tidligere (plassering av bøyer og andre fortøyningsinnretninger, dumpeplasser osv.).

Den som driver havnevirksomhet, vil gjerne ha den mest umiddelbare kunnskap om havnens «indre liv», herunder hvilke ordensreguleringer som er nødvendige for å drive effektiv og sikker havnevirksomhet. Vedkommende selskap eller organer som driver i havnen, uavhengig av om det er private eller offentlige aktører, er derfor foreslått tillagt kompetanse til å fastsette havnereglement for sin virksomhet. En viktig begrensning i forslaget er likevel at havnereglementet ikke kan gjøres straffbart uten at kommunestyret har godkjent det. Havnereglementet er foreslått å gjelde innenfor et avgrenset «havneområde», mens øvrige reguleringer i farvannet kan fastsettes av kommunen, i utgangspunktet slik som før.

Det er også foreslått synliggjort hjemmelsbestemmelsen for havnereglementet at pristariff og andre forretningsvilkår for havne- og transporttjenestene, som vil være basert på privatrettslig grunnlag, vil utfylle havnereglement i det totale informasjonsbildet som brukeren må forholde seg til.

Lovutkastet viderefører forskrifter om orden i og bruk av farvannet, dog slik at kommunen og staten er gitt parallell kompetanse til å gi forskrifter og treffe enkeltvedtak innenfor sine respektive ansvarsområder, så langt annet ikke er bestemt i eller i medhold av loven.

Det er utrykkelig fastsatt i § 3 – 3 i høringsutkastet at når det treffes vedtak om opplag av fartøy, skal det tas hensyn til om opplaget vil medføre miljømessige ulemper eller ulemper for fiskerinæringen. Videre er det i annet ledd fastsatt at departementet kan gi forskrifter og treffe enkeltvedtak om tiltak mot forurensning fra oppankrede og fortøyde fartøyer, samt fartøyer i opplag. Bestemmelsen er derfor ikke begrenset til å ivareta orden og sikkerhet.

Både for havnereglement og ordensforskrifter i farvannet ble det foreslått at departementet skal utarbeide mønsterforskrifter, hovedsakelig for å motvirke mye sprik i reguleringene fra kommune til kommune.

16.3.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket peker på at gjeldende lovs § 11 nr. 5 som gir adgang til å fatte vedtak om forurensning fra oppankrede og fortøyde fartøy, samt fartøy i opplag ikke har hatt noen reell funksjon fordi de aktuelle forurensningstilfellene klart dekkes av forurensningsloven. Det anbefales derfor å ikke videreføre bestemmelsen i revidert lov.

Kystverket mener at det bør presiseres hva som menes med «havnen».

Kystverket peker videre på at selv med dagens mønsterforskrifter viser det seg ofte at kommunene vedtar ordensforskrifter som til dels avviker mye fra mønsteret. Et problem med lovforslaget kan derfor bli at havnene vedtar sine egne varianter som avviker fra mønsteret fastsett av departementet hvis Kystverket ikke lenger skal godkjenne forskriftene.

Justis- og politidepartementet (JD)er i tvil om formålet med lovbestemmelsene om mønsterforskrifter er at departementet skal utarbeide en slags uforpliktende standardforskrift som kommunene/havnene står fritt til å følge, eller om mønsteret skal legge bindende premisser for de forskrifter som kan gis. Skal mønsteret være bindende, bør det ifølge JD også fremgå i det aktuelle hjemmelsgrunnlaget for kommunenes/havnenes forskriftskompetanse.

16.3.4 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at regler som skal være bindende for flere rettssubjekter i havner og farvann, på en måte som ikke kan reguleres i vanlige forretningsvilkår eller liknende, bør benevnes som forskrifter (i stedet for havnereglement e.l.). Dette vil være i samsvar med forvaltningslovens system.

Departementet mener videre at forskriftsmyndighet må ligge til det offentlige. Dette utelukker likevel ikke at forskriftene kan utformes etter innspill fra de aktører som driver i havnen eller at kommunen kan delegere myndighet til kommunalt organ i samsvar med alminnelig delegasjonslære. Alle forhold som er nært knyttet til de tjenester som ytes i havnen kan, så langt det er innenfor rammene av den private autonomi, innlemmes i tjenesteyters forretningsvilkår.

Departementet legger til grunn at forskrifter om orden i og bruk av farvann og havner i utgangspunktet bør hjemles adskilt, i samsvar med lovens kapittelinndeling og systematikk for øvrig. En slik inndeling harmonerer best med det forhold at det kan være flere havner i en kommune med ulike behov og at det bør være opp til den enkelte kommune å vurdere hvilket eller hvilke organer som bør tillegges myndighet til å regulere hhv. havner og farvann. Dette er naturligvis ikke til hinder for at bestemmelser om orden i og bruk av havner og farvann samles i én forskrift.

Av hensyn til brukerne, som kan anløpe mange ulike havner og seile gjennom flere kommuners farvann ved ett og samme anløp, kan det være behov for å sikre rettsenhet, koordinering og eventuelle minimumskrav hva gjelder ordensforskriftenes innhold. Det foreslås derfor at departementet skal kunne fastsette krav til og begrensninger for innholdet i ordensforskriftene (for eksempel ved bruk av bindende mønster). Dette vil i så fall tilsvarende begrense myndigheten til å gi ordensforskrifter i så vel havner som farvann så langt mønsteret pålegger det, samtidig som det gis rom for lokale variasjoner og særlige reguleringer. Det anses nødvendig å kreve at departementet godkjenner forskriftene for å sikre nødvendig rettsenhet og koordinering, samt at bestemmelser i ordensforskriftene ikke kommer i konflikt med andre bestemmelser i eller i medhold av loven.

Departementet mener § 14 bør begrenses til å være en forskriftshjemmel slik som etter gjeldende rett, dog slik at man i forskriftene kan gi nærmere regler om enkeltvedtak.

Staten er etter loven tillagt myndighet og ansvar for sikkerhet og fremkommelighet i hovedled og biled og utenfor kommunens sjøområder. Konkret gjelder dette bl.a. ansvar for navigasjonsveiledning og behandling av søknader om å etablere tiltak etter kapittel 4. Departementet er derfor gitt samme kompetanse som kommunene til å gi regler om orden i og bruk av farvann innenfor sine ansvarsområder, jf. «myndigheten etter loven». Slike ordensforskrifter kan være aktuelle som enhetlige forskrifter for alle hoved- og bileder, eller særlige lokale regler knyttet til konkrete behov eller problemstillinger i den enkelte led.

Hvilke saklige og andre innholdsmessige begrensninger som gjelder for utferdigelsen av ordensforskrifter i havner og farvann er viktig. Kompetansen er i utgangspunktet avgrenset til kjerneområdet for gjeldende lovs § 16 fjerde ledd som bestemmelsene viderefører. Betegnelsen «orden i og bruk av» legger samtidig visse føringer for hva som naturlig kan reguleres. Kompetansen må endelig avgrenses mot området for andre hjemler i loven, særlig statens hjemmel for trafikkreguleringer og bestemmelsene i lovens kapittel 4 om tiltak som krever tillatelse.

De forhold som reguleres i dagens ordensforskrifter varierer og spenner over en rekke aktiviteter, herunder krav til skipsfører, utstyr i havnen, forbud mot en rekke aktiviteter, krav om tillatelser osv. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det inntas en konkret begrensning av hvilke formål som lovlig kan forfølges ved hjelp av ordensforskrifter knyttet direkte til lovens formålsbestemmelse.

Departementet mener videre at det må foretas en gjennomgang av mønsterforskriften som er gitt under dagens regime med sikte på en tilpasning av alle gjeldende ordensforskrifter. Særlig må det foretas en vurdering av hva som reguleres uttømmende med hjemmel i andre bestemmelser i lovforslaget. En ny mønsterforskrift må videre utarbeides med utgangspunkt i et alminnelig prinsipp om fri ferdsel på sjøen (jf. kodifiseringen i friluftslovens § 6) og en rett til å anløpe havn (kodifisert i lovforslagets § 39).

Departementet foreslår endelig at bestemmelsen om tiltak mot forurensning fra oppankrede fartøy mv. tas ut da slike forhold kan reguleres med hjemmel i forurensningsloven.

Departementet mener at regler om opplag må kunne videreføres som et eget ledd i hhv. §§ 14 og 42. Videre bør hensynet til «akvakulturnæringen og annen bruk av farvannet» nevnes som hensyn som skal ivaretas på samme linje som tradisjonelt fiske.

16.4 Prising av havnetjenester

16.4.1 Gjeldende rett

Kostnader forbundet med utbygging, drift og vedlikehold av offentlig havnevirksomhet dekkes hovedsakelig inn gjennom oppkreving av havneavgifter og vederlag. Dette kostnadsbaserte finansieringssystemet er nedfelt i forskrifter som er hjemlet i havne- og farvannsloven.

Det er kommunen, ved havnen eller havnestyret, som fastsetter og sørger for at det oppkreves havneavgifter av fartøy og varer, som betaling for bruk av havn, sjøarealer og diverse tjenester. Fiskeri- og kystdepartementet har imidlertid i detalj regulert hvilke kostnader de forskjellige havneavgiftene skal dekke, samt beregning og beregningsgrunnlag (avgiftsregulativ), oppbygging, oppkreving, kostnadsregistrering mv., jf. forskrifter av 2. desember 1994 nr. 1070 og nr. 1077.

Finansieringssystemet hviler på det såkalte kostnadsansvarsprinsippet. Dette innebærer at alle avgifter/vederlag som kreves inn i prinsippet skal motsvares av reelle kostnader til havnens administrasjon, drift, vedlikehold og utbygging. Anløpsavgiften skal som utgangspunkt bare dekke betaling for bruken av sjøarealet og innretninger og tiltak som kan lette fartøyets ferdsel. Avgiftene kan således variere betydelig, og avhenger særlig av investeringsnivå og antall anløp i den enkelte havn.

For å sikre gjennomføringen av prinsippet, er det i gjeldene lov bestemt at avgiftsmidlene og andre inntekter havnen har i form av bruk og utleie av særlige havneinnretninger, skal holdes atskilt i en egen havnekasse, og kun skal benyttes til havneformål. Skillet mellom havnens og kommunens økonomi for øvrig, ble innført for å unngå at andre kommunale kostnader veltes over på brukerne av havnen, noe som ville innebære en form for kommunal skattlegging til skade for sjøtransporten.

I tillegg til kostnadsansvarsprinsippet, er det forutsatt at de kommunale havnene skal være selvfinansierende. Dette innebærer at avgiftene i utgangspunktet skal dekke kommunens løpende utgifter ved å drive havn. Større utbyggingsprosjekter finansieres likevel i praksis også gjennom låneopptak og ulike offentlige tilskuddsordninger. Går den kommunale havnen med underskudd, vil imidlertid dette dekkes opp av midler fra kommunekassen, jf. kommunelovens §§ 55 og 56 forutsetningsvis.

Kommuner som ikke har etablert havnedistrikt, som er en forutsetning for avgiftsinnkreving, kan legge til rette for et havnetilbudet på andre måter, for eksempel ved finansiering over de alminnelige kommunebudsjetter eller ved å la private stå for driften.

16.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Som et ledd i tilretteleggelsen for reell konkurranse mellom havnene, innad i den enkelte havn og mot vei og jernbane, foreslås det i høringsnotatet at reglene om havneavgifter avvikles. Havnenes inntektsgrunnlag forankres dermed i alminnelig prisfastsettelse for bruk av kai og andre tjenester som ytes. Dette vil gjelde enten driften forestås av kommunen selv eller et driftsselskap. Betalingsvilje og konkurranse mellom havnene blir dermed viktig for kostnadsnivået. Kommunen kan imidlertid fortsatt innkreve et farledsgebyr, til dekning av sine utgifter i farledene.

16.4.3 Høringsinstansenes syn

Konkurransetilsynetuttaler at avskaffelse av havneavgiften i utgangspunktet synes som et konkurransemessig positivt tiltak. Dersom havner er naturlige substitutt for hverandre, vil avskaffelsen av havneavgiften kunne føre til økt priskonkurranse mellom havnene gjennom større vektlegging av kostnadseffektivitet i havnedriften. Denne konkurransen vil kunne medføre lavere priser for brukere av havnetjenester, og i siste omgang komme forbrukerne til gode. Tiltaket kan også medføre større grad av innovasjon med hensyn til havnedrift, og en mer effektiv utnyttelse av havnene.

Norsk havneforbund og Norsk Havneforeningtror forslaget innebærer en fleksibilitet som havnene og brukerne er tjent med på betingelse av at havnene fortsatt gis rettslig sikkerhet for inndriving av sine tilgodehavnede. Det pekes på at bortfall av havneavgifter medfører endringer i merverdiavgiftsregimet, og det bes om at dette vurderes nærmere.

Dampskibsexpeditørernes forening(DEF) uttaler at havnene som en del annen sentral samfunnsmessig infrastruktur, et stykke på vei representerer naturlige monopoler. Stykkgodshavnene, og særlig de som kvalifiserer til nasjonale havner, er såpass få at de står i liten direkte konkurranse med hverandre. Deres tilknytning til vei og jernbane på land innebærer ofte såpass avgjørende kriterier for brukerne at det foreligger få reelle valg. DEF anbefaler at den nye loven gir rammeregulering for fastsettelse av havneavgifter og viser til modeller for nett for elektrisitet og gass.

KSuttaler at det er viktig at loven tar opp i seg at havnene er svært forskjellige og skal betjene et land med både en kre­vende bosetting og topografi. Dersom det åpnes for en for sterk konkurranse mellom havnene vil det også kunne medføre nedleggelse av nødvendige havnetilbud i landet, noe som vil kunne medføre større landverts transport i flere regioner. Dagens regime sikrer en rettferdig prissetting for alle og det pekes på at et markedsbasert system vil kunne medføre ulike priser for ulike rederier.

KS peker på at markedsbasert organisering forutsetter en forventning om utbytte som vil medføre en ekstra kostnad. Det påpekes også at det er det totale kostnadsnivået som er utslagsgivende for hvorvidt en havn vil bli brukt eller ikke, og at de kommunale havneavgiftene er relativt små hvis en ser på de totale utgiftene ved et anløp.

Norges Rederiforbunduttaler at de er usikre på følgene av å avvikle havneavgiftene. Videre fremholdes som viktig at en ny havnelov medvirker til økt effektivitet i havnene. Det stilles spørsmål ved hvordan havnene drives, når kostnadene ved lasting og lossing av ferdigvarer i utenriksfart som i vesentlig grad håndteres i de offentlige havnene, er på størrelse med kostnadene til selve sjøtransporten.

Nordland fylkeskommune mener at markedsbasert prising av havnetjenester gir et godt grunnlag for effektiv havnedrift.

Norlines ASuttaler at avvikling av havneavgiftene er et riktig tiltak. Det er viktig at dette omfatter både bruk av kaifronten (kaiavgift), bruk av kaiens arealer (vareavgift), og at havnens anledning til å innkreve avgifter på bruk av farleden kun gjelder ved bruk av kommunal farled (dvs. ut over hoved- og biled som Kystverket har ansvar for).

16.4.4 Departementets vurdering

Departementet vil innledningsvis peke på at forslaget om å avvikle havneavgiftene ikke medfører noe markert brudd med gjeldende rett, selv om en omlegging faktisk vil medføre endring i måten kostnader dekkes inn i mange havner. Også i dag er det private tjenesteytere som tilbyr terminaltjenester, godshåndtering osv. Dette er tjenester hvor kostnadene alternativt kunne vært dekket inn gjennom kostnadsorienterte kai- og vareavgifter dersom det offentlige selv hadde stått for tilbudet.

Avvikling av havneavgiftene og innføring av alminnelig prising må ses på bakgrunn av de samlede forslagene om å myke opp reglene knyttet til havnekapitalen. Det vises generelt til redegjørelsene i kapittel 17.

Departementet er enig med Norsk Rederiforbundi at det er viktig at den nye loven stimulerer til kostnadseffektivitet i havnene. Dette utgangspunk­tet må gjelde uavhengig av hvor stor andel utgifter til havnetjenester utgjør av de samlede kostnadene ved et skipsanløp.

Havneavgiftene er etter dagens forskrifter fordelt på såpass mange kostnadsbærere at de i stor grad er å anse som betaling for spesifikke tjenester, uten at prisingen nødvendigvis er rettferdig eller riktig. Avvikling av havneavgiftene til fordel for alminnelig prising vil gi en betydelig forenkling av reguleringen på området, og vil medføre avvikling av et komplisert forskriftsverk.

Konkurranse mellom havnene vil etter departementets vurdering, i et fungerende marked, kunne stimulere til kostnadskontroll, strategisk tenking, lavere marginer og prisdifferensiering. Departementet legger til grunn at konkurranse mellom havnene vil tydeliggjøre ulike havnetilbud og styrke markedsføringen. Dette kan bidra til en rasjonalisering og effektivisering av havnestrukturen. Pris er en viktig faktor i transportbrukernes vurderinger, og det er å anse som en fordel at flest mulig av de tjenester som tilbys i havnene er gjenstand for fri prisdannelse.

Konkurranse på havnesektoren er imidlertid ikke noe nytt, og departementet bemerker at det flere steder eksisterer god konkurranse både i og mellom havner, i tillegg til konkurransen mot vei og jernbane. Fri prisdannelse for alle havnetjenester vil likevel kunne skjerpe konkurransen, ikke minst sammen med en adgang til å avvikle havnekapitalen, jf. punkt 17.5.6. På sikt kan dette resultere i en mer rasjonell havnestruktur med færre og mer spesialiserte havner, noe som vil kunne bidra til å holde prisene nede. Det vises til kapittel 3 for en mer utfyllende beskrivelse av de utfordringer havnesektoren står overfor.

Ytterligere konkurranse i havner og mellom havner, og mot vei og jernbane, kan imidlertid tenkes å gi utilsiktede miljøvirkninger og konsekvenser for lokalsamfunn. Konkurranse kan også gi monopolliknende situasjoner med fare for konkurransebegrensende atferd.

Når det gjelder havnetilbudet i lokalsamfunn mener departementet at det som utgangspunkt må bero på lokalpolitiske vurderinger hvilke tjenestetilbud som skal opprettholdes i de lokale havnene, og hvordan dette best kan finansieres. En tydeligere havnestruktur for betjening av de viktigste varestrømmene har ingen konsekvenser for lokale småbåthavner, fiskerihavner eller spesialhavner som dekker stedlige behov.

Departementet legger videre til grunn at noen havner, på grunn av underliggende økonomiske forhold, i visse situasjoner har mulighet for å utnytte sin markedsmakt som følge av svært gunstig plassering, eller andre forhold som gir en dominerende stilling. Ikke minst kan dette være en aktuell problemstilling for noen typer bulklast som på bakgrunn av behov for svært kostnadskrevende infrastruktur i realiteten bare kan gå til et anlegg i et bestemt område. Under dagens avgiftsregime vil offentlige tjenestetilbydere i slike tilfeller ha få insentiver til kostnadskontroll eller markedstilpasninger, mens det for private tjenestetilbydere vil kunne gi rom for å maksimere fortjenesten. Hvorvidt en havn kan utnytte en slik dominerende posisjon i markedet, er avhengig av om det finnes konkurrerende havner og transportløsninger.

Et vesentlig moment som påvirker prisfastsettelsen i havnen, særlig for transport av stykkgods og containere, er konkurranseforholdet til vei- og banetransport. En havn som ut i fra markedsmessige forhold fastsetter prisen for å betjene skip, vil måtte foreta strategiske vurderinger mot transportformer som konkurrerer om de samme kundene. Dette, sammen med den frie etableringsretten, gjør at også havneselskaper må vurdere sine pris- og forretningsvilkår, og tilpasse seg markedet de opererer i. En tilretteleggelse for mer privat deltagelse i havnevirksomhet og samarbeid mellom offentlige og private under ulike modeller, styrker reelle etableringsmuligheter.

Et annet element er konkurranseforholdet mellom kundene innad i den enkelte havn. Med de endringer som foreslås, legges det bedre til rette for konkurranse mellom ulike tjenestetilbydere i den enkelte havn. Også dette kan føre med seg et mer optimalt marked, lavere priser og redusere faren for at noen havneselskaper oppnår en dominerende stilling.

Dersom økt konkurranse likevel fører til at enkelte havnetilbydere får en dominerende stilling, vil en ulovlig utnyttelse av slik stilling som utgangspunkt måtte håndteres av konkurransemyndighetene. Departementet viser til at konkurransemyndighetene vil kunne gripe inn mot ulike former for konkurransebegrensende atferd. Avtaler og ulike former for samarbeid som har til hensikt å virke, eller rent faktisk virker, begrensende på konkurransen, samt utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling, er forbudt etter konkurranse­loven. Konkurransemyndighetene vil bl.a. kunne gi pålegg om atferdsregulerende tiltak og alternativt strukturelle tiltak som er nødvendige for å bringe overtredelser til opphør. Enhver kan dessuten anmode Konkurransetilsynet om ta opp saker til vurdering med sikte på pålegg som nevnt. Dette kan gi grunnlag for en aktiv overvåkning og selvjustis mellom aktørene. I tillegg vil Kystverket føre tilsyn med havnene.

Brudd på konkurranseloven kan også føre til ileggelse av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, eller anmeldelse til påtalemyndigheten for ordinær straffeforfølgning.

Når det gjelder spørsmålet om rettferdig prising av havnens tjenester vil departementet legge til rette for åpenhet og gjennomsiktighet. Lovforslaget legger derfor opp til at det bl.a. skal gis opplysninger om pris og andre forhold av betydning for dem som benytter havnetjenestene. Departementet bemerker at prisfastsettelsen vil underlegges de samme rettsregler og kontroll som annen prising i næringslivet. Det vil i utgangspunktet ikke være noe forbud mot for eksempel å innrømme rabatter eller liknende, så lenge dette er i tråd med de alminnelige konkurranse- og prisrettslige regler.

Departementet legger til grunn at merverdi­avgiftsreglene vil gjelde for alle tjenester som ytes i havnen så langt det ikke gjelder spesielle unntak i merverdiavgiftsloven, slik som for utleie av fast eiendom, og at selskap som yter tjenester må betale skatt av alminnelig inntekt på linje med annen virksomhet. Også tjenester som ytes i kommunal regi vil være skattepliktige så langt det ikke er gjort unntak i kommune- og skattelovginingen.

Departementet ser at det kan være behov for å innta en hjemmel for regulering av prising, for eksempel innføring av maksimalpriser. En slik bransjespesifikk regulering er uvanlig, men departementet mener at det er hensiktsmessig at staten beholder en adgang til å gi nærmere regler eller prinsipper for prising av havnetjenester gjennom forskrift, jf. lovutkastets § 42. Spørsmål om misbruk av markedsmakt må vurderes i samarbeid med konkurransemyndighetene. En hjemmel for prisfastsettelse kan også fange opp forventede regler fra EU om betaling for bruk av infrastruktur.

Departementet har likevel funnet at det kan være hensiktsmessig at enkelte mindre kommunale havner kan dekke sine kostnader og utgifter til havnedrift gjennom en havneavgift. Departementet foreslår derfor at det inntas en adgang for slike kommuner til å søke departementet om tillatelse til innkreving av en havneavgift i stedet for alminnelig prisfastsettelse. Dette vil kunne gi mindre havner sikkehet for betaling av havneavgiften gjennom sjølovens bestemmelser om sjøpant. En slik ordning kan være hensiktsmessig i havner som har liten omsetning eller økonomi, og som dermed vil ha relativt større belastning ved manglende betaling fra en enkelt bruker av havnen.

Spørsmålet om hvorvidt det bør være særlige sikringsmuligheter i form av sjøpanterett for dem som tilbyr havnetjenester drøftes i kapittel 19.

16.5 Sikkerhet og terrorberedskap

16.5.1 Gjeldende rett

Gjeldende lovs § 11a om sikkerhet og terrorberedskap i havner kom inn som en tilføyelse til gjeldende havne- og farvannslov ved lov 29. juni 2007 nr. 76. Det vises til Ot.prp. nr. 48 (2006 – 2007) for en nærmere redegjørelse for bakgrunn for bestemmelsen. Departementet viser også til kapittel 6 i lov om skipssikkerhet som hjemler tilsvarende krav til sikkerhet og terrorberedskap på skip.

16.5.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås det at gjeldende lovs regel om sikkerhet og terrorberedskap i havner videreføres med enkelte mindre justeringer.

16.5.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstanser har enten ikke uttalt seg om høringsforslagets § 6 – 6 eller vist til sin uttalelse under høring av tilføyelsen av § 11 a i gjeldende lov.

Kystverketforeslår bl.a. at bestemmelsens krav til havner bør inkorporeres i lovens øvrige bestemmelser om havner. Videre foreslås at begrepet «havn eller havneterminal» brukes konsekvent gjennom bestemmelsen da terminalene er eget pliktsubjekt. Det stilles også spørsmål ved om adgang til å forby et fartøy å gå til havn mv. har sin naturlige plassering i denne loven, og det vises til havnestatskontrollen.

16.5.4 Departementets vurdering

Departementet mener at bestemmelsen i lovutkastet som ble sendt på høring i all hovedsak bør beholdes slik den er vedtatt ved lov 29. juni 2007 nr. 76, se ny § 42. Det foreslås likevel noen tilpasninger.

Departementet mener det er en fordel å ha alle sidene ved sikkerhet og terrorberedskap regulert samlet i en bestemmelse, se også skipssikkerhetsloven kapittel 6.

Departementet har kommet til at begrepene «havn og havneterminal» begge bør benyttes der det refereres til plikter som kan pålegges eierne av disse objektene.

Adgang til å nekte anløp til havn eller havneterminal reguleres i sektormyndighetenes ulike regelverk (forsvar, politi, havnestatskontroll), se for eksempel skipssikkerhetsloven § 54 som bl.a. gir hjemmel for å nekte utenlandsk skip anløp til norsk havn på bakgrunn av tidligere tilbakeholdelser, forhold ved skipets flaggstat og andre «sikkerhetsmessige forhold».

Sett fra havnens side er spørsmålet om å begrense fartøys rett til å anløpe havn eller havneterminal som utgangspunkt regulert av lovforslagets § 39, herunder faller også å nekte anløp for fartøy som ikke oppfyller krav fastsatt med hjemmel i regelverket om sikkerhet og terrorberedskap, når det må antas at «hensynet til sikkerhet (…) i havnen» er truet.

Departementet legger til grunn at tiltak overfor fartøy som ikke oppfyller regelverket knyttet til sikkerhet og terrorberedskap i første omgang gjøres med hjemmel i skipssikkerhetsloven og tilhørende forskrifter, inkludert eventuelle forbud mot anløp. Dersom der foreligger et forbud mot å anløpe fra havnestatskontrollen, vil eier av havn eller havneterminal som et utgangspunkt kunne begrense anløp med hjemmel i § 39, om nødvendig med hjelp av politiet. Der det ikke foreligger anløpsforbud, men fartøyet likevel antas å utgjøre en konkret sikkerhetsrisiko, vil også § 39 kunne gi selvstendig grunnlag for å nekte anløp.

Selv om det ikke er truffet vedtak om å nekte anløp med hjemmel i annet regelverk, kan det være behov for å beskytte havnen mot ulike sikkerhetstrusler i form av ulike forsettelige ulovlige handlinger mot havnen. Havnen kan da nekte anløp, gi pålegg om å forlate havn eller treffe andre tiltak (som å gå til sikkerhetssone). § 42 har videre rekkevidde enn § 39 ved at den hjemler rett til å nekte anløp selv om det ikke foreligger noen sikkerhetstrussel som kan sannsynliggjøres, men hvor det faktisk er slik at fartøy ikke oppfyller sikkerhetskrav som nevnt. En forskriftsfesting av kommunenes eller statens adgang til å nekte anløp mv. med hjemmel i havne- og farvannsloven kan videre være aktuelt for å skape større klarhet i ulike typetilfeller.

Departementet bemerker at man med forskrifter om «stenging av havn eller havneterminal», sikter til forvaltningstiltak overfor havner og havneterminaler som ikke oppfyller regelverket om sikkerhet og terrorberedskap. Stenging vil ha til hensikt å avverge risiko knyttet til ikke-oppfyllelse, eventuelt også å fremtvinge riktig oppfyllelse av krav som er stilt.