17 Havnevirksomheten

17.1 Virkeområde for reglene om havnevirksomheten

17.1.1 Gjeldende rett

I gjeldende og eldre lovgivning er begrepet havn benyttet uten at det er slått fast hvilke havner som reguleres. Hvilke havner som er omfattet av gjeldende lov, må derfor i prinsippet avgjøres ved en tolkning av den enkelte bestemmelse, særlig under hensyn til lovens formålsbestemmelse.

Reglene om særskilte styringsorganer for havner og farvann (kapittel 3) og kommunens oppgaver og myndighet (kapittel 5) gjelder som hovedregel bare for kommunale havner. Reglene om havnekassen (kapittel 6) gjelder alle havner som har opprettet havnedistrikt og krevd inn havneavgifter og andre inntekter og vederlag som går inn i havnekassen (se nærmere punkt 17.4). Havner som eies av havnekassen og private sammen er også omfattet av gjeldende regelverk.

17.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I forslaget i høringsnotatet er havn definert generelt som et funksjonelt begrep og definisjonen skal legges til grunn der hvor ikke annen avgrensning klart fremgår.

For kapittel 7 om havnevirksomheten (regler om forvaltning av havnekapitalen, organisering, nasjonale havner mv.) er det i høringsnotatet foreslått en avgrensning av hvilke havner som skal omfattes av dette kapittelet. Avgrensningen er knyttet til eierskap og organisering innenfor eller utenfor kommunen. Således er det bestemt at følgende havner skal være omfattet av kapittelet:

• offentlige havner som drives som del av en eller flere kommuner

• havner som helt eller delvis eies av en eller flere kommuner, men som er organisert som eget rettssubjekt atskilt fra kommunen

• havner som eies av private rettssubjekter når dette følger av forskrift fastsatt i medhold av lovutkastet § 7 – 10 eller fremgår av den enkelte bestemmelse og

• havner som drives i samarbeid mellom offentlige og private parter, jf. lovutkastet § 7 – 9

Oppregningen i lovutkastet § 7 – 1 er i hovedsak gjort av pedagogiske hensyn, da i praksis alle offentlige haver er omfattet, mens helt private havner ikke omfattes, med mindre dette er fastsatt i den enkelte bestemmelse eller ved forskrift, noe som bare er aktuelt for private havner som tilbyr anløp og tjenester til andre enn eierne av havnen.

17.1.3 Høringsinstansenes syn

Kystverketer skeptisk til avgrensningen av hvilke havner staten skal regulere ved særlige regler om en havnekapital, og foreslår at kapittel 7 bare skal gjelde for havner som er omfattet av ISPS-regelverket. Kystverket peker også på at en del havner som ikke omfattes av lovutkastets definisjon av havn, slik som småbåthavner, vil bli omfattet av kapittel 7 så lenge det er kommunen som eier dem. I tillegg vil lovutkastet få anvendelse på kommunale havner som i dag ikke ligger i et havnedistrikt. Dette medfører at loven vil få anvendelse på langt flere kommunale havner enn gjeldende havne- og farvannslov. Kystverket savner en redegjørelse for denne utvidelsen. Kystverket mener det må sies uttrykkelig hvilke av bestemmelsene i kapittel 7 som skal gis tilsvarende anvendelse for private havner.

Norsk havneforbund og Norsk Havneforeninggir sin tilslutning til at private havner underlegges forpliktelser som ellers gjelder i offentlige havner.

Hydromener det er uklart hvilke bestemmelser i kapittel 7 som eventuelt kan egne seg for private havner. Eksempelvis vil innføring av regler om «havnekasse» for private havner i henhold til §§ 7 – 4 og 7 – 5, eller kun muligheten for et slikt alternativ, gjøre det svært lite attraktivt for private investeringer i havnesektoren. Dette vil samfunnsøkonomisk være en uheldig virkning.

17.1.4 Departementets vurdering

Departementet mener at reglene om havnekapitalen som et utgangspunkt bør knyttes til de havner som etter gjeldende rett har havnekasse, og som fortsatt vil ha en slik atskilt økonomi ved lovens ikrafttredelse, jf. merknadene til § 44 annet ledd og § 47. Det bør være adgang til å søke om fritak fra reglene om havnekapital for alle havner som ikke er trafikknutepunkt med vesentlig betydning utenfor egen kommune, og motsatt bør det være adgang til å pålegge kommunale havner regler om havnekapital dersom denne er eller blir et trafikkknutepunkt med vesentlig betydning utenfor kommunen.

De øvrige reglene som er samlet i kapittelet om havnevirksomheten kan imidlertid ikke være begrenset til havner som i dag har havnekasse. Regler om særlig viktige havner bør i prinsippet også kunne gjøres gjeldende for statlige eide og rent private havner. Havner som eies av staten er for øvrig uttrykkelig regulert gjennom forslaget til § 51.

I § 7 – 7 i lovutkastet som ble sendt på høring var det foreslått en generell bestemmelse om plikt til å søke staten om tillatelse ved særlige disposisjoner med vesentlig betydning for muligheten til å drive havn. Bestemmelsen var ikke begrenset til havner etablert med havnekapital, men bestemmelsen måtte leses i nær sammenheng med forslaget om at kommunen kan investere havnekapitalen i selskap, uten begrensninger i forhold til hva som er selskapets virksomhet eller formål. Dette forslaget er ikke opprettholdt.

Når det gjelder forslaget om å opprette et organ for offentlig og privat samarbeid har departementet, med unntak for de hjemlene som er inntatt i lovutkastet § 7 – 2 om utpekte havner, kommet til at det ikke er hensiktsmessig å pålegge noen form for samarbeid mellom offentlige og private interesser. Lovutkastet § 7 – 9 foreslås derfor ikke opprettholdt.

Regler om organisering, finansiering og forvaltning av havnekapitalen kan etter dette begrenses til alle havner som helt eller delvis eies eller drives av kommunen, dvs. ulike konstellasjoner av kommunale havner med eller uten private innslag. Forslag til § 51 om havner der staten har bidratt med finansiering etc. kan per definisjon også omfatte statlig eide havner. Reglene for utpekte havner bør imidlertid kunne komme til anvendelse også for private havner.

I mange offentlige havner er det private selskaper som driver operatørvirksomhet og leverer tjenester i havnen, uten at dette endrer utgangspunktet i dagens regelverk om at havnekassen skal holdes atskilt og bare benyttes til havneformål. Departementet legger til grunn at reglene om havne­kapitalen, på samme måte som reglene om havnekassen, vil hvile på kommunene som en rettslig forpliktelse. I den utstrekning det er aktuelt å investere havnekapitalen i selskap som også har private eiere, vil det gjelde begrensninger på hvilket formål denne virksomheten kan ha, særlige regler om kommunens regnskapsføring og anvendelse av midler fra slik virksomhet, samt særlige regler om eventuelt utbytte.

Departementet er enig med Hydro i at det ikke er praktisk å gjøre reglene om havnekapitalen gjeldende for private havner, ut over de særlige reglene som gjelder for havner der havnekapitalen utgjør en eierandel. Reglene om organisering er utelukkende rettet mot kommunene. Reglene om bruk av havner som er bygget for eller finansiert med statlige midler, må etter departementets oppfatning avgrenses til kommunale havner. Hvis staten subsidierer ulike private havneanlegg osv., må eventuelle bindinger fastsettes som finansieringsforbehold, vilkår eller liknende.

Departementet mener etter dette at kapittel 7 kan begrenses til kommunale havner, med unntak av forslag til § 46 som uttrykkelig sier at krav til utpekte havner også kan gjelde private og statlige havner.

Utkast til § 7 – 12 i høringsnotatet som gjelder delegasjon av myndighet til rettssubjekt utenfor kommunen er generell, og gjelder etter sitt innhold ikke bare havnevirksomhet. Bestemmelsen bør etter departementets oppfatning flyttes til kapittel 2, hvor for øvrig også delegasjon og overføring av myndighet mellom statlige og kommunale organer er regulert.

17.2 Organisering av kommunale havner

17.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende havne- og farvannslov har en rekke regler om organisering av havnene og særlige saksbehandlingsregler for havnestyrer, se §§ 12, 17 og 18.

Det klare utgangspunktet er at kommunen har frihet til å organisere havnevirksomheten slik de ønsker, og kommunestyret kan plassere de ulike oppgavene der det er hensiktsmessig. Det er likevel gitt visse regler om havnestyrer som får anvendelse når slike er oppnevnt, og som bygger på prinsippet om omvendt delegasjon.

Etter § 12 kan departementet fastsette at det skal opprettes et havnestyre og gi særskilte bestemmelser for havnestyrets oppnevning og sammensetning, når en havn har vesentlig betydning utover egen kommune eller er av vesentlig forsvarsmessig eller beredskapsmessig betydning. Slik oppnevning og sammensetning er gjort i tolv havner. I slike tilfeller får havnestyrene er rekke saker automatisk lagt til seg, herunder:

• ansvar for havnenes tilstand og farvannsforvaltningen etter § 16,

• ivareta havnestyrets oppgaver så langt det følger av § 17 (se under),

• behandle farvannssaker etter § 18,

• nedlegge forbud mot bruk av fartøy, kjøretøy eller andre gjenstander og anlegg dersom dette kan volde fare eller skade, og treffe vedtak om vrakfjerning osv. etter § 18,

• uttale seg om forvaltningen av avgiftsmidlene som inngår i havnekassen etter § 23 fjerde ledd (gjelder alle opprettede havnestyrer).

§ 12 slår utrykkelig fast at to eller flere kommuner kan opprette interkommunalt samarbeid og organer for slikt samarbeid som kan behandle saker etter loven. Det er videre adgang til å pålegge opprettelse av slikt interkommunalt havnesamarbeid dersom kommunene ikke blir enige basert på frivillighet i områder hvor slikt samarbeid «er særlig hensiktsmessig». For interkommunalt samarbeid gjelder kommunelovens regler om interkommunalt samarbeid så langt de passer.

I § 17 er det gitt visse særlig saksbehandlingsregler for havnestyrer som er opprettet etter departementets bestemmelse (jf. § 12) og andre interkommunale havnestyrer. Havnestyret skal i slike tilfeller:

• treffe enkeltvedtak etter loven med mindre kommunestyret bestemmer at det selv skal avgjøre slike saker,

• forberede havne- og farvannssaker og legge frem forslag for kommunestyret når kommunestyret har beholdt myndigheten,

• avgi uttalelse når en avgjørelse (i medhold av andre lover) kan være av betydning for havne- og farvannssaker,

• behandle budsjettsaker som etter gjeldende budsjettforskrifter kan delegeres til havnestyret.

17.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet er det foreslått en betydelig forenkling av reglene om kommunens organisering av organer for havner og farvann, ved at det i prinsippet foreslås at kommunen selv velger hvilke organ som skal ivareta oppgaver og behandle saker etter havne- og farvannsloven, så lenge det er i samsvar med kommuneloven og alminnelig forvaltningsrett.

Det er synliggjort at kommunen kan drive havnen selv eller velge å leie ut arealer eller havneanlegg til operatørselskaper osv. gjennom ulike forretningsmodeller.

Spørsmålet om kommunale selskap skal kunne drive havnevirksomhet etablert med havnekapitalen sammen med private, er det ikke konkludert på. Se nærmere om dette i høringsnotatet.

Det er presisert at myndighet og oppgaver etter loven kan ivaretas av interkommunalt samarbeidsorgan, og at kommunelovens regler om slikt samarbeid gjelder tilsvarende så langt de passer.

Det er ikke foreslått å videreføre regler om statlige, fylkeskommunale og andre representanter i havnestyrer. Avviklingen er særlig begrunnet med at denne ordningen er spesiell for havneforhold, har fungert svært varierende og kommer i strid med ønsket og behovet for effektive og handlekraftige havnestyrer.

17.2.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er i all hovedsak positive til at kommunene gis større frihet til å organisere havnevirksomheten. Enkelte bemerker imidlertid at en oppregning av aktuelle selskapsmodeller osv. kan virke begrensende eller kan være unødvendig ved siden av kommuneloven. Det bes om avklaring på forholdet mellom havnestyrer og forholdet til kommuneloven § 27.

Kystverketmener det bør sies uttrykkelig at det er meningen at kommunen har organisasjonsfrihet i stedet for å angi eksempler på forskjellige organisasjonsmodeller for havnene. Høringsforslagets angivelse av forskjellige modeller kan utelukke aktuelle organisasjonsmåter. Kystverket er skeptisk til bruken av uttrykket «driftsselskap» under henvisning til at uttrykket brukes i en annen betydning enn det som er vanlig. En alternativ løsning er å bytte ut «driftsselskap» med «selskap».

Kystverket anbefaler en presisering av hvem i kommunen som har forvaltningsmyndighet innad i kommunen, og i hvilken grad denne myndigheten kan delegeres.

Forsvarsdepartementetpeker på endringer i Forsvarets militære organisasjon og lokale tilstedeværelse, som gjør at de havner hvor Forsvaret har representanter i havnestyrer i dag med fordel kan erstattes med en mer generell ordning, hvor Forsvarets egen vurdering av behovet vektlegges. Forsvarsdepartementet er av den oppfatning at forslaget om å la Kystverket ivareta den statlige representasjonen i havnestyrene generelt, og for Forsvaret spesielt, bør få en bredere vurdering enn det nå legges opp til.

Justis- og politidepartementetstiller spørsmål om behovet for en bestemmelse om organisering av kommunale havner ved siden av reglene om organisering av kommunal virksomhet i kommuneloven.

KSsynes det er positivt at departementet ønsker å gi et større lokalt handlingsrom gjennom å avskaffe detaljregulering av havnenes organisering, krav til havnestyrer mv. KS mener det vil være en fordel om man klargjør om opprettelse av eget «havnestyre» kan gå utover det kommuneloven § 27 bestemmer, og i så fall noe om hva slik kompetanse vil innebære.

Norsk havneforbund og Norsk Havneforeninggir sin tilslutning til de organisasjonsmodeller som foreslås.

Oslo kommunemener at forslaget gir kommunen større frihet til å organisere havnevirksomheten. Det vil bli mulighet for å skille ulik forretningsmessig virksomhet fra hverandre, og fra myndighetsrollen. Dette kan aktualisere dannelse av f.eks. aksjeselskaper innenfor dagens havnevirksomhet. Oslo kommune ser på det som en positiv mulighet for utvikling av havneorganiseringen. Rollene og ansvaret blir klarere.

Sandnes kommunestiller seg positiv til at kommunene gis større lokal valgfrihet i organiseringen av havnen.

Ålesund kommunekan ikke se at organisering av havnen som et aksjeselskap er nødvendig for å få private til å investere i havnen. Det vises til at det i Ålesund finnes flere gode eksempler på at investeringer kan gjennomføres innenfor rammene av dagens lovgiving.

17.2.4 Departementets vurdering

17.2.4.1 Generelt om organisasjonsfrihet

Departementet legger vekt på det kommunale selvstyret og den alminnelige næringsfriheten når det gjelder kommunenes organisering av havnevirksomheten. I et begrenset antall havner er det fastsatt deltagelse fra statlige-, fylkeskommunale- og brukerrepresentanter på bakgrunn av at havnen har vesentlige betydning utover egen kommune, eller ut fra vesentlige forsvarsmessige eller beredskapsmessige hensyn, se nærmere nedenfor.

Departementet mener det må være opp til den enkelte kommune å velge den organisasjonsform den finner mest hensiktsmessig som ramme for den virksomheten som skal drives. Når slik virksomhet skjer i samsvar med gjeldende nærings- og kommunelovgivning, og i tråd med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, vil den reguleres fullt ut av de lover som gjelder for vedkommende organisasjons- og selskapsform, med mindre noe annet sies uttrykkelig i særlov.

Departementet mener likevel at staten, for å ivareta sterke transportpolitiske målsettinger, må ha mulighet til å pålegge visse havner en bestemt organisering.

Det er lange tradisjoner for at det opprettes havnestyrer med hjemmel i havne- og farvannsloven som behandler enkelte saker etter loven, dersom kommunestyret ikke bestemmer annerledes. Men som gjennomgangen av gjeldende rett viser, er det i prinsippet kommunen som bestemmer hvordan havnen skal organisere sin virksomhet også etter dagens lov.

Departementet har vurdert om det bør fastsettes regler om omvendt delegasjon, slik at det faste utvalg skal behandle visse saker der kommunestyret ikke annerledes bestemmer. Departementet ser ikke at det er særhensyn på havnesektoren som tilsier at det er behov for en egen modell med særlige fullmakter.

Det vil bero på kommune- og selskapslovgivningen hvilke organisasjons- og selskapsformer som kan benyttes for havnene. Både kommunale foretak (KF), interkommunale selskap (IKS), aksjeselskap og andre selskapstyper kan være aktuelle. I kommunalt foretak, interkommunalt selskap og aksjeselskap har styret autonomi i forhold til kommunen.

Det mest naturlige valget ved opprettelsen av et selskap for å løse driftsoppgaver i havnen, vil i tråd med det som ellers velges i næringslivet, gjerne falle på aksjeselskapet (AS). Hvor flere kommuner går sammen om drift av felles havn, vil også IKS-formen fremstå som et naturlig alternativ. Det har under gjeldende lov vært noe usikkerhet knyttet til muligheten for å opprette aksjeselskaper for de offentlige havnene. Departementet legger til grunn at det ikke vil gjelde noen begrensning for opprettelse av ASA eller andre selskaper for å løse driftsoppgaver i offentlige havner, så lenge offentligrettslig myndighet utøves av offentlige organer i samsvar med alminnelig delegasjonslære og de begrensninger som følger av reglene om havnekapital, se kapittel 17.4.

17.2.4.2 Avskaffelse av obligatoriske representanter i havnestyrene

Departementetets vurdering er at reglene om obligatorisk representasjon i havnenes styrende organer, med unntak av havner som kan utpekes etter forslag til § 46, bør oppheves.

Generelt vil obligatoriske representanter i havnens styrende organer gi redusert handlekraft og effektivitet som følge av et stort antall styremedlemmer.

Departementet er av den oppfatning at det i utgangspunktet ikke er grunnlag for en særlig ordning med obligatorisk brukerrepresentasjon på havnesektoren. Der havnens brukere ønsker innflytelse må de gjøre dette gjennom alminnelige demokratiske prosesser. Videre kan ikke departementet se at det er behov for å gi arbeidstakere i havnen noen særstilling i forhold til styredeltagelse utover det som følger av selskapslovgivningen. Flere av de havnene som har obligatoriske styremedlemmer i dag innvender at de har for store og ineffektive havnestyrer.

Statens myndighet etter gjeldende forskrifter har vært begrenset til en tale- og forslagsrett. Statlige interesser bør derfor som et utgangspunkt kunne ivaretas like godt gjennom myndighetsutøvelse etter havne- og farvannsloven, alminnelige planprosesser etter plan- og bygningsloven og ikke minst ved uformell dialog med relevante organer i de havner hvor staten har særlige interesser.

Som statlig havneetat vil Kystverket kunne fungere som kontaktpunkt og koordineringsinstans for nasjonale interesser i havnene, og utveksle informasjon mellom havnens organer og berørte departementer og etater. På denne måten vil alle statlige interesser i havnene kunne kanaliseres gjennom Kystverket.

Når det gjelder Forsvarets representasjon i havnens styrende organer, legger departementet til grunn at Forsvarets og Kystverkets interesser i havnene bør samordnes innenfor rammene av de formål som havne- og farvannsloven har som hovedoppgave å ivareta. Forsvarets overordnede strategiske behov for infrastruktur og informasjonstilgang i visse havner må kunne ivaretas gjennom planprosessene etter plan- og bygningsloven. Departementet vil for øvrig vise til at Forsvaret har en rekke egne anlegg og utvidede fullmakter iht. beredskaps-, krigs- og kriselovgivningen.

Fylkeskommuner er representert og har stemmerett i utvalgte havnestyrer. Samarbeid med omkringliggende fylkeskommuner bør etter departementets vurdering i stedet basere seg på frivillighet i de tilfeller kommunen ser seg tjent med synspunkter og innflytelse fra regionalt nivå. Regionale interesser må for øvrig ivaretas gjennom styringssignaler knyttet til transportplanlegging i samsvar med plan- og bygningsloven og de prioriteringer og føringer som legges gjennom arbeidet med Nasjonal transportplan.

Det er imidlertid beholdt en hjemmel for å gi regler om havnens organisering og representasjon i havnens styrende organer i havner som utpekes som «særlig viktige for å fremme effektiv og sikker sjøtransport av personer og gods», se § 46. Denne regelen gir en mulighet for at det i enkelte tilfeller og der det er spesielle behov, kan gis bestemmelser om representasjon i havnestyrene, eksempelvis fra brukere av havnen eller fylkeskommuner.

17.3 Særlige utpekte havner

17.3.1 Gjeldende rett

I dag skilles det mellom «nasjonalhavner» og «øvrige havner» uten at dette er nedfelt i lovverket.

«Nasjonalhavner» er utpekt av regjeringen på bakgrunn av visse kriterier. Kriteriene er relatert til godsvolum, organisering/samarbeid, infrastruktur og offentlig planstatus. Nasjonalhavnene skal ha en standard og et godsvolum som gir regulære og hyppige anløp av skip for stykkgods og containere. Nasjonalhavnene skal videre integreres i regionale og nasjonale transportstrukturer som legger til rette for rasjonelle og kostnadseffektive transportløsninger for næringslivet. Det vises til St.meld. nr. 24 (2003 – 2004) «Nasjonal transportplan 2006 – 2015» for en nærmere redegjørelse for utpeking av nasjonalhavner etter gjeldende ordning.

«Øvrige havner» innbefatter alle andre havner enn nasjonalhavner. Disse vil primært ha som oppgave å betjene lokalsamfunn og stedlig næringsliv. Det er forutsatt at denne havnestrukturen skal gi næringslivet forutsigbare rammer, og bl.a. legge føringer for statlig engasjement og fremtidige statlige investeringer.

17.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet vises det til St.meld. nr. 24 (2003 – 2004) Nasjonal transportplan 2006 – 2015 hvor det fremgår at nye juridiske virkemidler rettet mot nasjonalhavnene må forankres i en ny havne- og farvannslov, og at det er naturlig å se arbeidet med Nasjonal transportplan og lovrevisjonen i sammenheng.

I § 7 – 2 i lovutkastet som ble sendt på høring foreslås det at nasjonalhavner skal kunne utpekes av departementet, og det stilles opp kriterier for hvilke havner som kan utpekes. Kriteriene er lagt nært opp til dem som vektlegges under dagens ordning.

Ved vurderingen av om en havn skal utpekes som nasjonalhavn skal det legges vekt på virksomheten i havnen og de havne- og transporttjenester som tilbys, herunder godsvolum, organisering og samarbeid med andre havner, samt havnens samfunnsmessige betydning. Begrepet «samfunnsmessig betydning» åpner for både en helhetlig faglig og politisk vurdering av den enkelte havn.

Det forelås at departementet kan fastsette vilkår som må oppfylles av nasjonale havner. Slike vilkår må kunne gjøres gjeldende for allerede utpekte nasjonalhavner så vel som for fremtidige nasjonalhavner.

Det foreslås at nasjonale havner skal utarbeide en strategiplan med retningslinjer for havnevirksomheten og utvikling av havnen. Strategiplanen skal forelegges departementet for godkjenning og oppdateres jevnlig.

I tillegg foreslås det at departementet kan gi nasjonale havner pålegg om opprettelse av interkommunale samarbeidsorgan for å ivareta oppgaver og utøve myndighet etter loven og/eller at nasjonalhavner skal organiseres som aksjeselskap eller interkommunalt selskap.

17.3.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser er negative til at utpekingen av nasjonalhavner skjer med hjemmel i lov, men mange ønsker at prosessen må knyttes til Nasjonal transportplan, herunder pekes det på betydningen av at Samferdselsdepartementet er involvert og at et viktig kriterium for utpeking av nasjonalhavner er tilknytning til infrastruktur på vei og sjø. Svært mange av høringsinstansene (bl.a. alle fylkeskommunene) etterlyser et sterkere statlig engasjement knyttet til nasjonalhavnene. Mange høringsinstanser viser til transportetatenes arbeid med grunnlagsmaterialet til Nasjonal transportplan for perioden 2010 – 2019, og mener at forholdet mellom «nasjonalhavn» og «stamnetthavn» må avklares. Enkelte høringsinstanser etterlyser en gjennomgang av dagens nasjonalhavnstruktur, bl.a. under henvisning til at dagens nasjonalhavner ikke nødvendigvis er de havnene med mest godsgjennomstrømning.

Kystverket viser til det pågående arbeidet med Nasjonal transportplan 2010 – 2019, hvor begrepet «stamnetthavner» er foreslått som ledd mellom sjøverts og landverts stamnett. For at et nasjonalt stamnett skal fungere som et enhetlig transportsystem, mener Kystverket at knutepunktene, eller terminalene, må være reelle transportknutepunkt for person- og godstransport. En nasjonal havnestruktur bør baseres på utvelgelseskriterier og reelle transportkorridorer fastsatt gjennom den politiske behandlingen av Nasjonal transportplan, og være uavhengig av begrepsbruk. En revidert havne- og farvannslov bør følge den samme prosessen, der det nasjonale stamnettet på sjø og land legges til grunn, og at staten innretter sine virkemidler og styringsparametere mot de havner som utgjør knutepunkt i det nasjonale stamnett mellom land og sjø.

Kystverket uttaler at et nasjonalt klassifisert havnesystem må dekke næringslivets krav til forutsigbarhet rundt viktige omlastingspunkt, og at havner bør velges på bakgrunn av langsiktig kommunal planforankring og inngå i korridorer med god frekvens på skipsanløp og høy effektivitet i terminaler. Overføring av gods fra vei til sjø og bane er både en målsetting og et virkemiddel for å redusere presset på veinettet, forhindre flaskehalser og belastningen på miljøet.

Kystverket er betenkt i forhold til å gi en generell adgang til å stille «vilkår» til eksisterende og fremtidige nasjonalhavner uten at det er gitt noen begrensninger i forhold til hva det kan stilles vilkår om. En slik vidtgående kompetanse kan virke avskrekkende på private investorer som måtte ønske å investere i nasjonale havner. Etter Kystverkets syn bør bestemmelsen avgrenses, slik at det stilles minimumskrav som må være oppfylt for at havner kan bli utpekt som nasjonale havner.

Samferdselsdepartementetmener at tilknytning til det øvrige transportnettet bør nevnes blant kriteriene som skal vektlegges ved utpeking av nasjonalhavn og uttaler at:

«[…] selv om det i merknadene til de enkelte paragrafene i loven er uttrykt at disse momentene ikke er ment å være uttømmende, bør etter Samferdselsdepartementets oppfatning også havnens tilknytning til det øvrige transportnettet nevnes i denne sammenheng. En forutsetning for at en nasjonalhavn skal kunne spille en sentral rolle i transportnettverket er god tilknytning til landverts infrastruktur.»

KS mener at nasjonalhavnene må utpekes gjennom NTP, at staten må ta et større økonomisk ansvar for havnene og at forholdet til begrepet «stamnetthavn» må avklares og uttaler:

«Noe av hensikten med nasjonalhavnene er at de skal ses i sammenheng med det landbaserte transportnettet. KS tror dette best oppnås ved at Nasjonalhavnene utpekes gjennom NTP. Videre er det viktig at staten også tar et større økonomisk ansvar for å utvikle nasjonalhavnene. Det har skapt en del usikkerhet at det ikke synes å være samsvar mellom Kystverkets plan for stamnetthavner, og lovforsalget som har en tonivåstruktur med nasjonalhavner og ordinære havner. Dette er uheldig og bør avklares nærmere.»

LO forutsetter en økning i statlige midler for styrking av nasjonalhavnene.

NHOnevner at det spesielt vil være aktuelt å se særskilt på organisasjonsmodell for nasjonale havner, og også hvor mange havner som skal gis en slik særskilt status.

Norsk havneforbund og Norsk Havneforeninger positive til lovfestingen:

«Vi gir vår tilslutning til at det er Fiskeri- og kystdepartementet som utpeker nasjonale havner. Vi tror det er riktig at dette skjer etter klare, entydige og åpne kriterier som alle kan forholde seg til, og ikke etter politiske prosesser. Dette sikrer alle innsyn i vedtakene om nasjonale havner og forvaltningsloven vil gjelde slik at der vil være klageadgang.»

Kristiansund og Nordmøre Havn, Molde og Romsdal Havn og Ålesundregionens Havnevesenmener bl.a. at det bør være Regjeringen og ikke Fiskeri- og kystdepartementet som står for utpekingen av nasjonale havner slik at man også får med Samferdselsdepartementet i prosessen. De viser til at noe av poenget med å klassifisere en havn som nasjonal havn må være å sikre den klassifiserte havnen god tilknytting til det landbaserte transportnettet og sikre gode farleder til havnen.

Bergen og Omland havnevesenmener nasjonalhavner «må følges opp i statsbudsjettet med statlige virkemidler til store investeringer i infrastruktur, på linje med transport på veg, bane og luft.»

Borg havnfremhever at i den grad «det vil være aktuelt med statlige investeringer på landsiden, bør dette skje som følge av behov i forhold til trafikkmengde. De havner med størst behov ut fra trafikkmengde, bør ha en veitilknytning som ansees å tilhøre stamveinettet. Det er nødvendigvis ikke de utpekte nasjonale havner som har størst trafikkmengde og behov for bedre vei tilknytting.»

Dambskibsexpeditørenes Forening (DEF)synes å være positive til en lovfesting av utpekingen, men ønsker bl.a. en legaldefinisjon av «nasjonalhavn» og særskilte mål for nasjonalhavner i formålsbestemmelsen. I tillegg etterlyses tydeligere krav til innholdet i en strategiplan. DEF uttaler bl.a.:

«(…) loven er best egnet til å skille mellom nasjonale og øvrige havner. Dette for å sikre en forutberegnlighet for så vel havnene som brukerne av de nasjonale havnene. For disse havnene er DEF av den oppfatning at de nasjonale interesser må slå igjennom overfor øvrige interesser, og at dette må være førende for forvaltningen og driften. (…) En tydeliggjøring av nasjonale havner, samt definere overordnede mål for disse, vil kunne bidra til økt fokus på disse havners viktighet i de nasjonale transportkjedene.

(…)Etter DEFs mening bør NTP gi føringer og oppstille kriterier for strategiplanen nevnt i lovforslagets § 7 – 2 annet ledd. Imidlertid har NTP et begrenset tidsperspektiv, og kan endres ved revisjon. Begrepet «strategiplan» mener vi er for vagt og derfor bør strategiplaner utarbeidet for nasjonale havner således være bindende utover den til enhver tid gjeldende NTP. En vedtatt strategiplan bør også være bindende for den enkelte havnekommune, og det bør påligge dem en gjennomføringsplikt av mål og oppgaver definert i strategiplanen.»

Rederienes Landsforeningmener forslaget vil føre til mer effektive og nyttige havner som kan bidra til at mer gods blir fraktet sjøveien.

Logistikk- og transportindustriens landsforening (LTL) støtter betegnelsen nasjonale havner eller stamnetthavner, men mener det bør innføres en ytterligere kategori havner med høy prioritet, «internasjonale havner». LTL uttaler:

«Havner som er logistikknutepunkter med et vesentlig islett av oversjøisk transport, bør etableres som internasjonale havner. Antakeligvis kan det være fire-fem slike havner i Norge. (…)Internasjonale havner bør stå øverst når det gjelder prioritering av nødvendige infrastrukturtiltak for å fremme mest mulig effektiv godshåndtering, for eksempel forbindelse til overordnet vei- og jernbanenett. Deretter prioriteres de nasjonale havnene. Tiltaks- og reguleringsmyndigheten i de områder der de internasjonale havnene er lokalisert, må i sin helhet være et statlig ansvar. Det betyr at plan- og bygningspraksis for og i tilknytning til disse havnene initieres og styres av staten. De berørte kommunene har selvfølgelig uttalerett, men det internasjonale godsomslaget er altfor viktig for næringsvirksomhet og arbeidsplasser (verdiskapningen i landet som helhet) til at det kan være enkeltkommuners ansvar.»

Rogaland fylkeskommuneber om «et betydelig sterkere statlig økonomisk engasjement i tilknytning til de viktigste havnene, for å bidra til å flytte gods fra veg til sjø. (…)Staten bør motsvare EUs finansiering av havnesektoren og Nasjonalhavnene bør defineres som en integrert del av stamvegnettet.»

Fylkesrådmannen iØstfold fylkeskommuneforeslår at dagens nasjonale havnestruktur gjøres gjenstand for en ny revisjon dersom forslaget til ny havnelov vedtas med den styrkede betydning nasjonalhavnene foreslås gitt.

Landsdelutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag er positive til at nasjonalhavnbegrepet styrkes og mener at et kriterium for å bli nasjonalhavn bør være at havnen representerer et vesentlig bidrag til at stykkgods blir fraktet på sjø istedenfor på vei. Det nevnes bl.a. at en «statlig støtteordning for infrastrukturprosjekter som kan dokumentere sannsynlig overføring av gods til sjø og jernbane bør etableres. En slik støtteordning kan gjerne utformes etter modell av EUs Motorways of the Sea-program.»

Etter Norges Fiskarlag sin oppfatning må det stilles særlige krav til koordinering og planlegging når det gjelder oppbygging og vedlikehold av havner og farleder. En ser det derfor som viktig at det opprettholdes en sterk statlig kontroll med nasjonalhavnene, og med organiseringen av deres virksomhet. Sjøverts ferdsel må prioriteres og organiseres med utgangspunkt i nasjonale planer, og offentlig infrastruktur bør være underlagt offentlig kontroll og planlegging.

Norsk Sjøoffisersforbund er usikre på hvem som skal utpeke nasjonalhavnene, og om det skal være politisk eller faglig bestemt. Det viktigste for forbundet er at nasjonalhavnene er plassert der godsmengdene naturlig ligger til rette for det, og ikke ut fra politisk prestisje.

Oslo kommunegår imot at havnens strategiplaner skal godkjennes av staten og viser til at Oslo Havn KF allerede i dag legger frem strategiplaner for bystyret. Det uttales at «forslaget betyr at staten i tillegg til sine «posisjoner» i plan- og bygnings­loven også skal fastsette utvikling og rammer for havnevirksomheten som sådan. I sin ytterste konsekvens kan dette bety at staten skal bestemme hva slags havnetrafikk Oslos havnearealer skal brukes til. En slik bestemmelse flytter potensielt svært mye av styringsansvaret fra både foretaket og Oslo bystyre til et statlig direktorat. Dette er svært betenkelig så lenge Oslo havn ligger i bykjernen, benytter byens infrastruktur og fordi havnen er så arealkrevende. På generelt grunnlag fraråder Oslo kommune «planstyring» slik departementet legger opp til. Siden transportsektoren nasjonalt og internasjonalt er grunnleggende markedsorganisert, bør dette være retningsgivende for å utvikle konkurransedyktige transportkorridorer; inkludert havneleddet. Dette tilsier at havneselskapene må ha strategisk og driftsmessig handlingsrom – og at rammebetingelsene utformes som for annen konkurranseutsatt næringsvirksomhet.»

17.3.4 Departementets vurdering

Gjennom en utpeking av visse havner kan staten signalisere hvilke havner som er særlig viktige i det samlede transportnettverket, tilrettelegge for gode rammebetingelser, peke på klart definerte behov og eventuelt knytte særlige rettsvirkninger til slike havner.

En ny havne- og farvannslov må etter departementets oppfatning fange opp dynamikken i transportsektoren, og i mindre grad låse virkemiddelapparatet til noen få utvalgte havner. De ti havnene som i dag er nasjonalhavner, er ikke uten videre de havnene hvor det er viktigst å sette inn rettslige virkemiddel for å nå nasjonale transportpolitiske målsettinger.

Departementet har kommet til at lovens virkemiddelapparat ikke bør knyttes til bestemte begrep som nasjonalhavn eller stamnetthavner, men være mer nøytralt innrettet. En slik løsrivelse fra begrepsbruk eller kategorisering vil også gjøre loven mer robust mot endringer gjennom bl.a. statlig transportplanlegging. Det fremmes derfor forslag om at departementet kan utpeke havner som er særlig viktige for å fremme effektiv og sikker sjøtransport av personer og gods. På denne måten gjøres hjemmelen til et redskap for å stille krav og vilkår til havner som er viktige for å realisere lovens formål.

Departementet ser at utpekte havner og innrettingen av virkemiddelbruken må ses i sammenheng med utviklingen i transportmarkedene og øvrige nasjonale og internasjonale vilkår for de ulike transportgrenene, herunder endringer i transportstrømmene og det forhold at enkeltprosjekter kan få store ringvirkninger og vesentlig innflytelse på en enkelt havns betydning i transportnettet.

Selv om utpekte havner normalt vil være valgt med langsiktighet og forutsigbarhet for øyet, er det ikke hensiktsmessig å låse virkemiddelbruken til et sett med permanente havner. Departementet legger til grunn at havner som utpekes, med hjemmel i havne- og farvannsloven, vil være gjenstand for vurdering og evaluering i forbindelse med rulleringer av Nasjonal transportplan eller liknende prosesser. En slik periodisk gjennomgang vil ha betydning for øvrig statlig engasjement og involvering i havnene.

Departementet legger videre til grunn at prosessen knyttet til Nasjonal transportplan eller tilsvarende planprosesser vil legge viktige premisser for arbeidet med å peke ut viktige havner som det kan være aktuelt å underlegge nærmere rettslig regulering. Det er likevel grunn til å understreke at hjemmelen til å fastsette vilkår bør benyttes med varsomhet overfor havner som allerede fungerer effektivt og hensiktsmessig.

I loven inntas det et sett med kriterier som skal legges til grunn ved vurderingen av hvilke havner som det kan være aktuelt å regulere nærmere. Disse kriteriene knyttes til omfanget av virksomheten i havnen og de havne- og transporttjenester som tilbys, herunder godsvolum, organisering og samarbeid med andre havner, samt havnens samfunnsmessige betydning. I vurderingen av havnens samfunnsmessige betydning vil det særlig legges vekt på havnens funksjon i transportnettverket.

Det viktigste ved lovfestingen vil likevel være at det fastsettes nærmere krav i forbindelse med utpekingen. I tillegg vil det automatisk være et krav om å utarbeide en plan for utviklingen av havnen. Departementet mener at det er behov for å presisere hva slags type vilkår som er aktuelle å fastsette, uten at eksemplene gjøres uttømmende. Vilkår kan bl.a. gjelde krav til havnens organisering, krav til samarbeid med andre havner og krav til representasjon fra brukere av havnen eller andre interessenter i de styrende organer.

Fastsettelse av vilkår vil skje i forbindelse med selve utpekingen (vilkår ved enkeltvedtak), og de utpekte havnene må gis en rimelig omstillingsperiode. Manglende etterlevelse av vilkår vil kunne føre til at havnen kan møtes med forvaltningstiltak etter lovens kapittel 10.

Departementet har vurdert om det bør knyttes virkemidler til havner med særlig betydning for internasjonal handel (havner med anløp fra fartøy i internasjonal fart). Det er neppe tvil om at noen få havner har en svært avgjørende funksjon for transportstrømmene inn og ut av landet. Imidlertid er det ikke vesensforskjellige rettslige krav som eventuelt skal stilles til slike havner, og departementet mener det vil være lite hensiktsmessig å klassifisere havnene ytterligere.

For å sikre nødvendig innflytelse over utviklingen i havnen, kan staten også utøve styring i forbindelse med arealplanlegging, arealdisponering, konsekvensutredning samt gjennom forslaget til ny plandel i plan- og bygningsloven, jf. Ot. prp. nr. 32 (2007 – 2008), der det bl.a. er foreslått at Kystverket får hjemmel til å iverksette planlegging i kommunale havner. Slik styring vil være særlig aktuelt for havner som utpekes av staten, men ikke begrenset til slike. Generelt bør det derfor utvises varsomhet med å pålegge krav og vilkår hvis det samme kan oppnås gjennom dialog og den alminnelige planlegging etter plan- og bygningsloven.

Enhver havn som utpekes som særlig viktig for å realisere lovens formål bør ha en bevisst strategi og en forretningsmessig plan for virksomheten, og for fremtidig utvikling. Departementet har likevel kommet til at forslaget om en plikt til å utarbeide strategiplan for de viktigste havnene, med bl.a. retningslinjer for havnevirksomheten og utviklingen, bør modifiseres.

Departementet mener imidlertid det er nødvendig at det utarbeides en plan som imøtekommer arealbehov og effektivitetskrav i havner som skal være operative transportknutepunkt. Arbeid med en slik plan vil synliggjøre tiltak og investeringer som må iverksettes. En slik plan vil også tydeliggjøre havnens funksjon i det nasjonale transportnettet. Det vil i en slik sammenheng være nødvendig at kommunene ser hen til prioriteringer og styringssignaler fra nasjonale og regionale myndigheter gjennom den nasjonale transportplanleggingen.

Planen bør integreres med vedkommende kommunes øvrige planlegging etter plan- og bygningsloven, noe som bl.a. sikrer rullering minimum hvert fjerde år. Det bør kreves at planen rulleres sammen med, eller som en integrert del av de alminnelige kommuneplanene. Slik plasseres ansvaret for å utarbeide plan utvetydig hos kommunen, samtidig som en unngår en særskilt planleggingsprosess for havnen.

Selv om det ikke kreves at kommunene nødvendigvis utarbeider en egen plan i forbindelse med kommuneplanleggingen, må de nevnte elementer i planen (arealtilgang og effektivitet) være drøftet og synliggjort i kommuneplanen. Transportetatene vil dermed alltid være «berørt statlig myndighet» når en slik plan legges frem, og vil dermed alltid være høringsinstans og ha anledning til å komme med innspill og fremme innsigelser, jf. planbestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Ettersom kommunale planer kan bli møtt med innsigelser fra bl.a. de statlige transportetatene, har departementet kommet til at det ikke er nødvendig med en egen nasjonal overprøving av planene som skal utarbeides av utpekte havner.

17.4 Havnekapitalen og eierskap

17.4.1 Gjeldende rett

17.4.1.1 Havnekassen

Etter gjeldende lov har de offentlige havnene en egen økonomi (havnekasse) atskilt fra kommunenes øvrige økonomi, jf. § 23 fjerde ledd og praksis knyttet til denne. Havnekassen er for så vidt kommunale midler, men det gjelder særlige regler for bruken av dem.

Midlene i havnekassen består grovt sett av (1) inntekter fra havne- og anløpsavgifter innkrevd fra skipsfarten, (2) vederlag for bruk og utleie av kommunens «særlige havneinnretninger», (3) vederlag som oppkreves i stedet for havneavgifter, jf. forskrift av 2. desember 1994 om havneavgifter mv. § 17 og (4) alle verdier som har trådt i stedet for inntekter som nevnt og (5) inntekter og annen avkastningen fra verdier som nevnt (leieinntekter og lignende utgjør en viktig inntektskilde for mange havner).

Disse midlene skal «bare benyttes til havneformål» og der det er opprettet havnestyre skal styret «uttale seg om forvaltningen av avgiftsmidlene». Kravet om en «adskilt (…) havnekasse» innebærer at kommunen i det minste har plikt til å føre et særlig regnskap over havnens midler. Formålet med egen havnekasse er å sikre gjennomføring av kostnadsansvarsprinsippet og selvfinansieringsprinsippet. Havnekassens midler skal ikke benyttes til finansiering av andre kommunale oppgaver. Med mindre kommunen subsidierer havnekassen, medfører kostnadsansvarsprinsippet at havnen ikke går med overskudd. Prinsippet har likevel ikke vært ansett å være til hinder for en rimelig fondsavsetning til for eksempel fremtidige investeringer.

De særlige havneinnretningene, som loven omtaler, er innretninger som kommunen på et tidspunkt har stilt til rådighet for havnen, eller som har vært benyttet i havnens virksomhet. Hvorvidt en innretning er å regne for en særlig havneinnretning med betydning for tilordningen av de løpende vederlagene til havnekassen, vil bero på en bredere konkret vurdering av bl.a. innretningens art og bruken av denne. Ved gjeldende lovs ikrafttredelse gikk havnene med tilhørende aktiva, fra å være egne rettssubjekt underlagt sterk kommunal styring, til å skulle drives som del av det kommunale forvaltningsapparat (ofte omtalt som kommunaliseringen av havnene). Havnens aktiva ble overført en bloc, uten at det ble tatt stilling til spørsmålet om eiendomsretten mellom kommunekasse og havnekasse. For å videreføre havnens inntektssituasjon, ble det fastsatt at vederlaget for bruken av fast eiendom og innretninger samt andre inntekter av slik eiendom som tilfalt havnekassen før 31. desember 1984, skulle fortsette å tilfalle havnekassen etter 1. januar 1985 inntil departementet bestemte noe annet i det enkelte tilfellet. Det ble altså forutsatt at departementet kunne bestemme at eiendomsretten og inntektsstrømmen fra slike eiendommer og innretninger, som uten videre ble betraktet som «særlige havneinnretninger» etter forskriften, i stedet skulle overføres kommunekassen.

For en nærmere redegjørelse hva som regnes som «særlig havneinnretning» og hvilke vurderinger som er relevante ved avgjørelse av om slike tilhører kommunekassen eller havnekassen, vises det til merknadene til § 46.

17.4.1.2 Nærmere om forvaltningen av havnekassen og begrensningen til havneformål

Midlene i havnekassen «skal bare benyttes til havneformål», jf. § 23 fjerde ledd. Gjeldende lov har ingen definisjon av hva som er havneformål, men overlater til kommunestyret å vurdere om et formål er havneformål eller ikke. For å sikre at vurderingen er havnefaglig, er det i loven fastsatt at havnestyret skal uttale seg om forvaltningen av avgiftsmidlene.

Begrensninger i kommunestyrets vurderingsfrihet følger av lovens forarbeider, lovens formål, forskrifter og forvaltningspraksis.

Disposisjoner i strid med lovens formål er forutsetningsvis ikke for havneformål. I motsatt retning har bestemmelsen vært tolket såpass vidt at havneformål også dekker investeringer som har til hensikt å legge til rette for intermodale transportløsninger og gode logistikknutepunkt, for eksempel legging av jernbanespor inn i havnen.

Forarbeidene nevner en del oppgaver som følger av loven, og synes å legge til grunn at følgende oppgaver faller innenfor begrepet havneformål: holde orden i havnen, sikre og lede trafikk inn og ut av havnen ved bl.a. fyrbelysning og sjømerker, utbedre seilingsløp og fjerne hindringer, isbryting, mudring osv., lagring av gods for kortere og lengre tid, andre tjenesteytelser som kranutleie, vannforsyning, strømforsyning, renovasjon osv., utgifter til leie av kontorlokaler etc. til havnens administrasjon, alle havneformål som gjelder trafikkhavn, fiskerihavn og småbåthavn.

Det nevnes også at det har vært ansett som usikkert hvorvidt det er adgang til å benytte havnekassens midler til investeringer utenfor havnedistriktet.

Det følger av havne- og farvannsloven § 23 siste ledd og kommuneloven § 59 nr. 5 at departementet på eget initiativ kan ta anvendelse av havnekassens midler opp til lovlighetskontroll, eller avgi en uttalelse. En forutsetning for slik kontroll er normalt at departementet blir gjort kjent med aktuelle saker. Myndigheten til i enkelttilfeller å fastsette om en disposisjon er lovlig, er nå delegert til Kystverket i første instans, jf. FOR 2002 – 10 – 15 nr. 1162 XII.

Loven gir videre en fullmakt til å definere havneformål i forskrifts form. Slik forskrift er fastsatt. Denne medfører i praksis at vedtak om å overføre havneavgifter eller vederlag for bruk av «særlig havneinnretning» til andre deler av kommunekassen enn havnekassen, automatisk er ugyldig.

I 2002 ble det vedtatt en endring i havne- og farvannsloven, som innebærer at havnekassens midler i særlige tilfeller og på nærmere vilkår, kan investeres i prosjekter eller virksomhet med andre formål enn havneformål. Det er da et krav at avkastningen av de investeringer som gjøres skal tilordnes havnekassen, jf. § 23 femte ledd og Ot.prp. nr. 90 (2001 – 2002). Det er forutsatt at slike engasjementer fra havnekassens side, som et utgangspunkt må skje innenfor rammen av et aksjeselskap.

Bestemmelsens virkeområde har vært avgrenset til større havner med egne havnestyrer oppnevnt av departementet etter havne- og farvannsloven § 12. Bestemmelsen må ses på bakgrunn av utbyggingen av Bjørvika i Oslo kommune, og behovet for å la havnen kunne delta i byutviklingsplanene.

17.4.2 Forslaget i høringsbrevet om modeller for regulering av havnekassen og eierskap

17.4.2.1 Innledning

I Fiskeri- og kystdepartementets høringsbrev av 21. desember 2006 ble høringsinstansene bedt om å gi kommentarer og innspill til følgende to problemstillinger:

• Hvorvidt havnen bør ha en egen økonomi (havnekasse) adskilt fra kommunenes øvrige økonomi slik som etter gjeldende lov, eller om kommunen bør kunne organisere havnen som annen kommunal virksomhet.

• Hvorvidt det skal gjelde en begrensning som innebærer at selskap som er etablert med midler fra havnekassen, kun skal kunne ha offentlige eiere.

Det ble presentert alternative modeller for regulering av havnekassen og eierskap til havnekassen. Forslaget skisserte bestemmelser for ovennevnte problemstillinger, uten at departementet hadde konkludert. I det følgende gjengis de alternative modellene for regulering av, og eierskap til havnekassen som ble presentert i høringsbrevet.

17.4.2.2 Nærmere om modeller for regulering av havnekassen

De offentlige havnene er eid av kommunene. Etter dagens lov holdes altså havnens midler i en egen havnekasse adskilt fra kommunens øvrige økonomi, og midlene i havnekassen kan bare brukes til havneformål. Det har derfor lenge vært en diskusjon om de kommunale havnenes økonomi fortsatt bør være adskilt fra kommunens øvrige virksomhet med begrensninger på bruken som nevnt.

Til fordel for en videreføring av havnekassen har det bl.a. blitt pekt på at havnene er en viktig del av det nasjonale transportsystemet, og fungerer som knutepunkt og omlastingsterminaler i transportkorridorene og varekjedene. Det er derfor betydelige nasjonale interesser i transportsektoren som skal ivaretas gjennom havnepolitikken.

En adskilt økonomiforvaltning i havnene gir et godt styringsverktøy for den nasjonale transportpolitikken og infrastrukturplanleggingen, og sikrer at kommunene ikke omdisponerer havneareal til andre formål, noe som kan skade sjøtransportens konkurranseevne i forhold til andre transportformer.

I motsetning til infrastrukturinvesteringer i bane og dels i veg, er havnenes infrastruktur og tjenesteyting finansiert gjennom gebyrer og vederlag som belastes sjøtransporten. For å oppnå målsettingen om styrket sjøtransport, er det nødvendig at verdiene i havnekassen fortsatt skal tilrettelegge for sjøtransport og effektiv havneutvikling.

Prinsippet om en adskilt havneøkonomi kan på den annen side oppfattes som en særegen konstruksjon som er til hinder for en nødvendig omstilling og endring av havnestrukturen.

En alternativ løsning til kravet om havnekasse vil være å la havnene og havnenes økonomi være organisert som enhver annen virksomhet innenfor den kommunale sektoren. Nasjonale interesser innenfor transport- og havnesektoren kan i denne modellen ivaretas gjennom bestemmelsene i plan- og bygningsloven (innsigelse, statlige retningslinjer mv.), avtalerettslige prinsipper og infrastrukturplanlegging gjennom Nasjonal transportplan. En slik organisering vil være mer i samsvar med prinsippet om kommunalt selvstyre og helhetlig kommunal planlegging. Systemet med havnekasse har i en del tilfeller ført til at havnene disponerer arealer og inntekter som ikke nødvendigvis, eller fullt ut, benyttes til havneformål. Det har vært hevdet at kommunene bør ha full frihet til å disponere disse verdiene uten særlige lovmessige skranker.

En mellomløsning mellom gjeldende rett og avvikling av havnekassen, er å videreføre en egen økonomiforvaltning i havnene, men med visse oppmykninger. Det kan åpnes for større kommersiell frihet til å disponere havnekassen, og en viss adgang for kommunene til å ta utbytte fra virksomheten etter nødvendige avsetninger. Dette kan kombineres med en adgang til avvikling av havn, hvoretter havnekassens midler som hovedregel skal brukes til havneformål eller andre formål som fremmer sjøverts ferdsel. En slik oppmykning vil kunne gi kommunene et økonomisk incentiv til å bidra til hensiktsmessig utvikling av havnene og effektiv havnedrift, samtidig som havnens opparbeidede verdier fortsatt gis et lovmessig vern. En adgang til å avvikle havnekassen kan medføre en viss omstrukturering av havnene med større godskonsentrasjon i havner med naturlige konkurransefortrinn. Statlig styringsbehov vil i denne modellen ivaretas gjennom både plan- og bygningsloven og havne- og farvannsloven.

17.4.2.3 Nærmere om spørsmålet om privat eierskap i selskap etablert med havnekassen

De offentlige havnene er eid av kommunene ved havnekassen. Private kan likevel eie deler av areal og innretninger i de offentlige havnene, enten alene eller sammen med havnen. I tillegg eksisterer det en rekke private havneanlegg som drives i direkte konkurranse med de offentlige havnene.

Samarbeid mellom havner, både mellom offentlige og mellom offentlige og private, er svært viktig for å utvikle et konkurransedyktig og effektivt sjøtransporttilbud. Ulike former for samarbeid vil kunne bidra til nødvendig godskonsentrasjon og restrukturering innenfor havnesektoren, samt løse arealbrukskonflikter i pressområder. Havnesamarbeid omfatter alt fra avtaler om informasjonsutveksling og driftsoppgaver, til mer forpliktende samarbeid med etablering av felles eiendomsselskap og driftsselskap.

Eksisterende regelverk legger ingen utrykkelige begrensninger mot å etablere ulike former for samarbeid. Det er etablert en rekke samarbeid om driftsoppgaver, men det er kun et begrenset antall eksempler på at private og offentlige havner har dannet felles havneselskap. Departementet legger til grunn at dette først og fremst skyldes de lovfestede økonomireglene for de offentlige havnene (selvfinansieringsprinsippet, kostnadsansvarsprinsippet og havneformålsbegrensningen). Samarbeid mellom offentlige og private eiere fungerer godt på andre områder hvor det foreligger et kommersielt potensial. Samarbeidet antas imidlertid å få et sterkere og mer forpliktende preg når offentlige og private driver selskap for felles regning og risiko.

Når det i foreliggende utkast til lovendring legges opp til å avvikle bestemmelsene om havneavgifter, forventes det at enkelte havner vil kunne generere et overskudd som gjør virksomheten mer attraktiv for private investorer. Med dette aktualiseres også problemstillingen knyttet til hvem som skal eie havnene.

På den ene side kan et eiersamarbeid mellom private og offentlige havner legge til rette for profesjonalisering av havnedriften der det er markedsgrunnlag for en slik tilnærming. Det vil derfor være viktig å etablere incentiv som bidrar til tettere samarbeid mellom offentlige og private havner, slik at private interessenter både engasjerer seg og investerer i offentlige havner. En mulig følge av dette er sterkere konkurranse mellom havner med press på prisene til fordel for brukerne, som på sikt kan tenkes å påvirke havnestrukturen. Det forventes at utviklingen i så fall vil resultere i et mindre antall havner med større godsvolum, og mer spesialisering med hensyn til godstyper.

På den annen side er det viktig å sikre offentlig styring og kontroll gjennom eierskap til havnene, slik at viktig nasjonal transportinfrastruktur utvikles i tråd med samfunnets behov, og ikke omdisponeres ut fra motiver om kortsiktig økonomisk gevinst. Offentlig styring vil kunne sikre at havnenes verdier, og da særlig arealene, disponeres til havnevirksomhet, selv etter ufrivillig eierskifte som konkurs e.l. Offentlig eierskap vil videre sørge for en allmenn og ikke-diskriminerende tilgang til havnetjenester. I forbindelse med utøvelse av myndighetsoppgaver i havnene, vil det kunne være en fordel at det offentlige står som eier av infrastrukturen. Slikt eierskap vil også i større grad ivareta kommunale og fylkeskommunale hensyn, og prioritere disposisjoner som ivaretar langsiktige og overordnede transportbehov. I forlengelsen av dette kan det forventes at prioriteringer og føringer gjennom Nasjonal transportplan blir fulgt mer lojalt opp. Dette er en situasjon som likner den som gjelder for vegsektoren.

I høringsnotatets lovforslag ble det lagt vekt på offentlig styring og kontroll i havnene, og det ble skissert en modell hvor selskap som er etablert med havnekassen skal være offentlig heleid. En slik begrensning i adgangen til privat (del)eierskap vil imidlertid være en særegen konstruksjon for havnesektoren, og en innstramming i forhold til gjeldende regelverk. Bestemmelsen vil derfor medføre at allerede etablerte eiersamarbeid må håndteres ved dispensasjonsordninger. Private aktører vil likevel fortsatt kunne drive tjenesteyting i de offentlige havnene (laste- losseoperasjoner, tjeneste- og servicefunksjoner mv.), enten alene eller i samarbeid med kommunen. Samarbeid vil for eksempel kunne etableres gjennom utleie av havnekassens arealer og anlegg.

Et alternativ er å ikke legge noen begrensninger på eierskap til selskaper etablert med havnekassen, og dermed la kommuner og investorer selv finne frem til de selskapsmodeller som anses hensiktsmessige. Dette alternativet vil være mer i samsvar med prinsippet om kommunalt selvstyre, og ligger tett opp til eksisterende lovgivning på havnesektoren. Ulempen med en slik eiermodell, er at de offentlige havnene fullt ut kan privatiseres, og at det offentlige dermed i stor grad mister styringsmulighet. Dette vil særlig være tilfellet dersom det i tillegg åpnes for å gi kommunene større kommersiell frihet til å disponere havnekassen. Det offentlige kan likevel utøve noe styring av havnevirksomheten gjennom plan- og bygningsloven og enkelte bestemmelser i havne- og farvannsloven.

En mellomløsning vil være at den nye loven legger begrensninger på eierskapet til arealene i de offentlige havnene, men åpner for ulike former for driftssamarbeid. Mer konkret kan dette bety at private interessenter ikke kan investere i offentlige havneselskap hvor havneareal utgjør selskapets verdier. Tilsvarende vil det ikke være anledning for denne type offentlige havneselskap å investere i annen offentlig eller privat virksomhet. Ut over dette legges det ingen begrensninger for offentlige havner og private aktører som ønsker å etablere og drive felles selskap.

En eierskapsmodell som beskrevet kan både legge til rette for hensiktsmessig havnesamarbeid mellom offentlige og private aktører, og ivareta behovet for offentlig styring og kontroll med viktig infrastruktur.

Departementet ønsket gjennom høringen å legge til rette for innspill til en særlig drøftelse av spørsmål knyttet til havnekassen og eierskap. Lovforslaget som ble sendt på høring stilte derfor i §§ 7 – 3 til 7 – 8 bare opp et utgangspunkt for en åpen drøftelse. Disse modellene vil i det følgende bli vurdert i lys av høringsuttalelsene.

Merk at de skisserte bestemmelser i lovforslaget som ble sendt på høring omtaler havnekassen som «havnekapitalen» for å tydeliggjøre at forslaget skisserte nye regler for disse midlene. Høringsuttalelsene bruker derfor disse utrykkene litt om hverandre, men departementet bruker i det følgende den nye betegnelsen havnekapitalen, med mindre det siktes til den eksisterende modellen.

17.4.3 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene går inn for å beholde en sterk beskyttelse av havnens økonomiske midler, adskilt fra kommunens øvrige økonomi, med en begrensning på anvendelsen av midlene til havneformål eller liknende. Flere fremhever imidlertid at havnen bør kunne foreta investeringer som kan bidra til å utvikle og styrke havnen. Et fåtall høringsinstanser mener havnekassen bør avvikles, og at havnevirksomhet må organiseres som annen kommunal virksomhet.

Nærings- og handelsdepartementet støtter forslaget i høringsforslaget om å videreføre en egen økonomiforvaltning i havnene, med visse oppmykninger, som bl.a. større frihet til å disponere havnekassen og adgang til å ta utbytte fra virksomheten. Hensynet til å tilrettelegge for sjøtransport og effektiv havneutvikling vil på denne måte balanseres godt mot prinsippet om kommunalt selvstyre og helhetlig kommunal planlegging. Statlig styring vil ivaretas gjennom annet lovverk og Nasjonal transportplan. Målet for både offentlige myndigheter og brukere må være at det legges til rette for et effektivt sjøtransporttilbud.

Samferdselsdepartementetstøtter forslaget om å videreføre ordningen med å holde inntekter fra tjenester og ytelser fra havnedrift atskilt fra kommunens øvrige økonomi, og mener ordningen er et godt styringsverktøy for den nasjonale transportpolitikken og infrastrukturplanleggingen. Infrastruktur og tjenesteyting finansieres fullt ut av sjøtransporten og bør derfor komme sjøtransporten og effektiv havneutvikling til gode. Videre pekes det på at havnekassen er et viktig virkemiddel til å sikre effektivitet og innovasjon i havnene, og at et fortsatt skille mellom havnekasse og kommunekasse sikrer at sjøtransporten ikke finansierer annen kommunal virksomhet, hvilket vil svekke sjøtransportens konkurranseevne i strid med politiske målsettinger. Samferdselsdepartementet mener likevel det bør vurderes en åpning for å avvike fra havneformålsbegrensingen i særskilte tilfeller. I byområder kan en åpning være fornuftig fordi havneselskapene der ofte sitter på store eiendomsverdier, som kan sperre for en god by- og samfunnsutvikling i et mer helhetlig perspektiv.

Norsk havneforbundog Norsk Havneforeninguttaler at havnenes økonomi fortsatt bør være regnskapsmessig atskilt fra kommunens øvrige økonomi og bare kunne benyttes til havneformål. Det pekes på at havnekassen har vært et viktig verktøy for å ivareta de interesser havnene har som sentrale knutepunkt i det nasjonale transportsystemet, og at dette har vært en måte å sikre at sjøtransporten ikke betaler for mer enn det havnetjenestene koster. Havneformålsbegrensningen bør også gjelde havner som er etablert som egne rettssubjekt (AS og IKS) med unntak for en adgang til å investere havnekapitalens midler i prosjekter eller virksomheter som vil styrke havnens samlede virksomhet.

Norges Rederiforbunduttaler at havnen ikke er en alminnelig tjenesteyter til kommunens innbyggere, men nødvendig infrastruktur som tilrettelegger for kommersiell aktivitet også for andre enn vertskommunen. Det vises i denne forbindelse til diskusjoner rundt lokalisering av flyplasser. På bakgrunn av dette er det avgjørende at havnens økonomi fremdeles holdes atskilt fra kommunens øvrige økonomi. Systemet med havnekasse har i en del tilfeller ført til at havnene disponerer arealer og inntekter som ikke nødvendigvis benyttes til havneformål. Det er derfor av avgjørende betydning at regelverket strammes opp slik at midlene i havnekassen kun kan benyttes til havneformål, og i den forbindelse bør det utarbeides en tydeligere presisering av hva dette innebærer.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)mener at de alternative modellene til dagens havnekasse bør utredes nærmere. NHO uttaler at deres prinsipielle utgangspunkt er at kommunen, der den er eier av havnen, i størst mulig grad bør drive havnen etter de samme prinsipper som kommunal forretningsmessig virksomhet for øvrig. Et system med en adskilt havneøkonomi gjennom en havnekasse, vil etter NHOs oppfatning, kunne bidra til å hindre nødvendige endringer og omstillinger. Samtidig kan NHO ikke se at det innenfor de rammer som er trukket opp i høringsbrevet og notatet foreligger fullgode alternativer til ordningen med havnekasse. NHO mener derfor at ordningen med egen havnekasse bør bestå, men at en mer generell gjennomgang av havnestrukturen bør ha som utgangspunkt at man søker etter andre virkemidler enn havnekasse for å sikre at midler fra havnedriften ikke «lekker ut».

KSfremhever at det er viktig at det blir gitt klare føringer for at havnekapitalen skal investeres i tiltak og virksomheter som fremmer videreutvikling av havnene.

Dampskibsexpeditørernes forening (DEF) uttaler at ettersom brukerne finansierer havnevirksomheten, må selvfinansieringsprinsippet beskyttes slik at havnekapitalen bare kan benyttes til havneformål. DEF viser bl.a. til at havnekassen har historiske røtter tilbake til 1738, og det foreslås at gjeldende rett videreføres i en klargjort form og at selvfinansieringsprinsippet lovfestes.

Norges Fiskarlag går sterkt imot at havneavgifter og havnekassen skal kunne avvikles eller delprivatiseres, og uttaler at gebyr innkrevd fra sjøtransport og fiskefartøy må gå til klart målrettede tiltak i tilknytning til utvikling og vedlikehold av infrastruktur og kaianlegg i havnene.

Følgende havner som avgav separate høringsuttalelser er negative, og til dels svært kritiske til å gjøre endringer i det vern havnekassen har etter dagens lovgivning: Bergen og Omland Havn, Brønnøy Havn, Flora Hamn, Harstad Havnestyre, Kristiansund og Nordmøre Havn IKS, Mo i Rana Havn KF, Molde og Romsdal IKS, Nordmøre Havn IKS, Oslo havnestyre, Tromsø Havn KF, Vardø havn KF, Vikna Havnevesen Rørvik Havn KS og Ålesundregionens Havnevesen

Tromsø havn KFmener at havnekassen må bestå, og peker bl.a. på at det ikke bør åpnes for at enkelte selskaper kan bruke havnekapitalen til andre formål enn havneformål og uttaler at:

«(..) forvaltningen av havneinnretningene er en sentral del av kommunikasjonsnettet i Norge. Det vil derfor være uheldig om kommunene gjennom organisering i driftsselskap, mv. skal kunne benytte havnekapitalen til andre formål. Dette vil kunne medføre at driften vris mot de mest lønnsomme geskjeftene, og fra kjernevirksomheten (havnedrift), som er så sentral for kommunikasjonsnettet langs kysten. (..) Driftsselskap bør derfor være bundet av Utk. § 7 – 5 første ledd.»

Kristiansund og Nordmøre Havn, Molde og Romsdal Havn og Ålesundregionens Havnevesenuttaler bl.a.:

«I flere hundre år har norske havneavgifter ikke vært skatt, men betaling for bruken av havnens infrastruktur og tjenester. Å gi eierkommuner adgang til å ta ut overskudd eller utbytte av havnekassene, ville gi de samme kommuner en rett til å oppkreve skatter langt utenfor de egne grensene (…).

En delvis oppmykning av de nå gjeldende, strenge bestemmelsene på dette området, vil i løpet av relativt kort tid føre til nye krav om et totalt herredømme over havnekassens aktiva fra eierkommuner.»

Oslo havnestyrekonkluderer med at havnekassen bør videreføres og viser bl.a. til at i de tilfellene hvor eierkommunens økonomiske interesser ikke er sammenfallende med de nasjonale eller regionale interesser en nasjonalhavn skal ivareta, vil det være en konflikt mellom statens mål og den lokale styringen av havnen.

Borg havnestyre, Drammen Havn, Kristiansand Havnestyre, Stavangerregionen Havn IKSer positive til en viss oppmykning av havnekassen. Det vises bl.a. til at investeringer til andre formål enn havneformål vil kunne gi grunnlag for store gevinster og en gunstig utvikling for havnen, og at mulig­heten for slike unntak bør gjøres mindre byråkratisk. Det fremheves at statlig styring ikke må gå på bekostning av kommunalt incentiv til å drive en effektiv og framtidsrettet virksomhet, gjerne i samarbeid med private interesser.

Mandal kommune, Stavanger kommune, Kristiansand kommune, Telemark fylkeskommune og Trondheim kommunegår inn for å fjerne eller vesentlig lempe på kravet om en havneøkonomi atskilt fra kommunens øvrige økonomi. Mandal kommunefremhever bl.a. at kommunene bør stå mest mulig fritt, og at statlig styring bør ivaretas gjennom generell lovgivning. Trondheim kommunefremholder bl.a. at en oppmyking kan bidra til en mer dynamisk utvikling av havnene ved at de blir en mer integrert del av det kommunale forvaltnings- og plansystemet, og at kommunestyret kan stille økonomiske krav.

Sandnes kommune peker på at lovforslaget ikke må begrense kommunens mulighet til å disponere arealer og inntekter som i dag ikke nødvendigvis, eller fullt ut, benyttes til havnevirksomhet.

Oslo kommune går inn for at det i utgangspunktet er en atskilt økonomi for havnen, men at loven likevel gjør det mulig å benytte de betydelige verdiene som skapes som følge av omreguleringer og andre byutviklingsvedtak til investeringer i samfunnsøkonomiske gode og helhetlige løsninger på et friere grunnlag enn det dagens havnelov gir anledning til.

Hordaland fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune og Sør Trøndelag fylkeskommunestøtter en oppmyking av regelverket knyttet til havnekassen, men peker samtidig på at det bør gis klare føringer for at havnekassen skal investeres i videreutvikling av havnen. Rogaland fylkeskommune peker særlig på at det bør være adgang til å investere i tilførselsveien, jernbane og miljøtiltak i havnene.

17.4.4 Departementets vurdering

Havnetjenester skiller seg på flere måter fra annen kommunal tjenesteproduksjon. De kommunale havnene utgjør viktig infrastruktur som dekker lokale, regionale og nasjonale transportbehov, og inngår i nasjonale planleggings- og prioriteringsprosesser. Prinsippet om en atskilt økonomi i havnene vil, som et utgangspunkt, bidra til at havnene kan bevare sin posisjon som viktige knutepunkt og omlastningsterminaler i transportkorridorene. Dette styrker sjøtransportens konkurranseevne målt mot andre transportformer, og er i tråd med politiske målsettinger.

I motsetning til situasjonen for bane og dels veg, er løpende inntekter og akkumulerte verdier på havnesektoren knyttet direkte til brukerbetaling fra skip og andre som benytter infrastrukturen. Dette gjør ikke at brukerne har noen rettskrav på disse verdiene, men det er likevel rimelig at sjøtransport som utgangspunkt tilgodeses ved at verdiene målrettes mot havnedrift og havneutvikling.

Departementet legger vekt på at havnekapitalen er et godt virkemiddel som sikrer stabilitet og forutsigbarhet i transportplanleggingen, og legger godt til rette for koordinerte og langsiktige investeringer i helhetlige transportløsninger.

Departementet fremmer derfor forslag om at det fortsatt bør være en egen økonomi i havnene som skal holdes regnskapsmessig atskilt fra kommunens øvrige økonomi, og som kun kan benyttes til bestemte formål.

Dette utgangspunktet betyr ikke at alle kommuner som har havnekasse etter dagens regelverk bør underlegges de nye reglene om havnekapitalen. Eksempler på dette kan være kommuner som ikke lenger har tilstrekkelig næringsgrunnlag for egen havnevirksomhet, eller der havnetjenester kan tilbys mer hensiktsmessig av andre havner i regionen.

Departementet mener at det på grunnlag av en rekke saker knyttet til vurderingen av hva som etter dagens lov kan regnes for «havneformål», bør foretas en presisering av hvilke formål som er lovlige. Det foreslås i høringsnotatet at midlene ikke kan benyttes til andre formål enn havnens administrasjon, drift, vedlikehold, utbygging og utbedring.

Departementets vurdering er at havnene må gis rom for utvikling av helhetlige og konkurransedyktige logistikkonsepter, for eksempel ved at det kan investeres i tilførselsveger og jernbanespor til havnen. Samtidig må det trekkes en grense mot statlig ansvar for investeringer i infrastruktur.

Departementet mener videre at lovens avgrensning ikke må gjøres snevrere enn det som anses som lovlige «havneformål» etter gjeldende lov. Men gjeldende forvaltningspraksis gir få føringer i forhold til grensetilfeller.

Utgangspunktet for avgrensningen bør tas i den gjeldende forvaltningspraksis og den nye formålsbestemmelsen. Alle investeringer i eller i tilknytning til havnens område, som tar sikte på tilrettelegge for gode transportløsninger, eller som for øvrig tar sikte på å gjøre havnen attraktiv for havnebrukerne, vil kunne anses som havnens utbygging, utbedring og utvikling. Den nærmere avgrensningen vil bl.a. bero på aktiviteten i den enkelte havn.

Samtidig går det under enhver omstendighet en grense mot selskaper og prosjekter som har andre forretningsformål enn å betjene havnens brukere. Dette gjelder selv om siktemålet er å styrke havnens finansielle situasjon, noe som i siste instans vil kunne være til fordel for brukerne. For slike tilfeller vil det kreves tillatelse fra departementet i det enkelte tilfelle, eller fritak fra reglene om havnekapitalen generelt. Det vises for øvrig til merknadene til § 48 og § 50 for en mer detaljert redegjørelse av slike tilfeller.

Mange steder er det et press i retning av å bruke havnekapitalen til å løse andre kommunale oppgaver, delta i byutviklingsprosjekter eller til å skaffe kommunen eller havnen nye inntektskilder.

Et viktig spørsmål er hvorvidt regelen om at havnekapitalen ikke kan nyttes til andre formål enn havnevirksomhet bør gjelde for alle selskapstyper. Høringsnotatet la opp til at det ikke skulle gjelde noen begrensninger på hva visse selskaper som var etablert utenfor kommunen som rettssubjekt (AS og IKS) skulle kunne investere havnekapitalens midler i, så lenge eventuell avkastning fra havnekapitalens eierandeler førtes tilbake til havnekapitalen (kommersiell frihet). For å motvirke en systematisk nedbygging av havnens virksomhet til fordel for annen virksomhet, ble det foreslått en regel om at alle disposisjoner som var «av vesentlig betydning for muligheten til å drive havn» krevde tillatelse fra departementet.

Selv om enkelte høringsinstanser støtter forslaget om å videreføre en egen økonomiforvaltning for havnene, med visse oppmykninger, har nesten ingen uttalt seg uttrykkelig om spørsmålet om kommersiell frihet for aksjeselskap og interkommunale selskap.

Departementet har kommet til at en generell adgang til å bruke havnekapitalen til andre formål enn havnevirksomhet innenfor visse selskapsmodeller lett kan undergrave hensikten med havnekapitalen, som er å sikre opprettholdelse, drift, investeringer og utvikling av havnene.

Departementet foreslår derfor at også AS og IKS etablert med havnekapitalen bør være bundet av reglene om hva havnekapitalen kan nyttes til. Det vises her til merknadene til § 48. Dette medfører at bestemmelsen som pålegger en plikt til å søke tillatelse til å foreta visse disposisjoner «som er av vesentlig betydning for muligheten til å drive havn» blir overflødig. Denne hjemmelen ble i all hovedsak foreslått for å motvirke uheldige utslag av en utvidet kommersiell frihet.

Departementet har vurdert om begrensningene på havnekapitalen skal være absolutt, eller om det skal være adgang til å søke tillatelse til å foreta investeringer i visse prosjekter med andre formål enn havnevirksomhet. Ordningen er i gjeldende lov begrenset til havner med eget havnestyre oppnevnt av departementet etter § 12 første ledd. I lovutkastet som ble sendt på høring ble det foreslått å gjøre denne adgangen generell.

Flere av høringsinstansene viser til den spenningen som finnes i mange kommuner hvor havnearealene utgjør store verdier, og hvor realiseringen av disse verdiene som ledd i byutvikling eller annen omstrukturering kan gi betydelige inntekter for havnen.

Oslo kommunes forslag om å tillate at verdiene som skapes som følge av omreguleringer osv. kan nyttes til investeringer i samfunnsøkonomiske gode og helhetlige løsninger på et friere grunnlag, vil være en vesentlig utvidelse av den ordning som er nedfelt i gjeldende § 23 siste ledd.

Departementet bemerker at den gjeldende ordningen er en tillatelsesordning med høy terskel, jf. «i særlig tilfeller, og på nærmere vilkår», som bare har vært benyttet i forbindelse med at Oslo havn opprettet Hav eiendom AS. Vilkårene i dette vedtaket er fortsatt gjenstand for oppfølging, og departementet har ikke foreløpig hatt anledning til å evaluere alle sidene av ordningen.

På bakgrunn av forslaget om å opprettholde en særskilt økonomi for havnen, mener departementet at en utvidet dispensasjonsadgang fra reglene om havnekapitalen slik Oslo kommune foreslår, vil være å gå for langt. En slik vid dispensasjonsadgang vil bero på svært skjønnsmessige vurderinger, lett undergrave havnenes økonomi og samtidig bli vanskelig å praktisere.

Foreslåtte bestemmelser om havnekapitalen er ikke til for at kommunen kan utvikle eller omdisponere havneområder. Så lenge kommunen eller andre betaler markedspris for arealene, og disse midlene benyttes i samsvar havne- og farvannsloven, kan havneareal brukes til andre formål. Frigjorte midler kan investeres i nye havneanlegg. Dette gjør at kommunene innenfor plan- og bygningslovens rammer fritt råder over arealene.

Utgangspunktet bør, på denne bakgrunn, være at de verdiene som inngår i havnekapitalen skal benyttes til formål som tilgodeser sjøtransporten.

Samtidig er det klart at havnen i mange tilfeller kan tilføres store inntekter hvis det eksempelvis åpnes for at havnekapitalen kan nyttes til bolig- og næringsutvikling på attraktive havnearealer. Unntaket som er innført i dagens § 23 siste ledd bør derfor videreføres, og benyttes i tilfeller hvor det foreligger særlige grunner. Det vises til Ot.prp. nr. 90 (2001 – 2002) om lov om endring i lov av 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann mv.

Tillatelsesordningen bør imidlertid gjøres gjeldende for alle havner, likevel slik at det forblir en snever unntaksadgang. En del havner som har liten betydning i forhold til å fremme lovens formål vil i stedet kunne søke fritak fra reglene om havnekapitalen, jf departements drøfting i punkt 17.5.6.

Foreslåtte regler om havnekapitalen gir videre mulighet til å investere disse midlene utenfor kommunegrensene. Dette vil legge til rette for etablering av hensiktsmessige havnesamarbeid.

17.4.5 Spørsmålet om privat eierskap til selskap etablert med havnekapitalen

17.4.5.1 Forslaget i høringsbrevet

Problemstillingen og alternative løsninger er presentert i punkt 17.4.2.

17.4.5.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene mener at det ikke bør innføres en begrensning på privat medeierskap til selskap etablert med havnekapitalen. Imidlertid mener bl.a. Norsk havneforbund og Norsk Havneforening, LO, Norges Rederiforbundog Norsk Sjøoffisersforbundat viktig infrastruktur i offentlige havner bør underlegges offentlig styring og kontroll gjennom helt eller delvis offentlig eierskap.

Samferdselsdepartementetuttaler at det kan være positivt med privat deleierskap. Ved å åpne opp for private investorer, vil en få lettere tilgang til kapital og markedsrelevant informasjon som vil være viktig for havnens utvikling. Dersom det blant investorene er havnebrukere, kan hensyn til ikke-diskriminering av brukere som ikke er med på eiersiden ivaretas gjennom tilpasninger i lovverket.

Havnene har etter Samferdselsdepartementets oppfatning ikke i tilstrekkelig grad maktet å tilpasse seg endringene i transportmarkedet. Det er behov for fornying som fører til konsentrasjon av godsstrømmene og mer konkurranse mellom havnene. Dette vil trolig gi lavere priser for brukerne, styrke sjøtransporten og således være i samsvar med målene for transportpolitikken.

Samferdselsdepartementet kan ikke se at privat deleierskap vil svekke det offentliges styringsmuligheter og gjøre det vanskeligere å ivareta nasjonale hensyn. Med inntil 49 prosent deleierskap vil styringsmulighetene bli om lag som i dag med styring gjennom havne- og farvannsloven. En har heller ikke i dag direkte styringsmuligheter i forhold til de kommunale havnene.

Kystverkethar sett at det i praksis er et behov for at private deltar i investerings- og utbyggingsselskap i en offentlig havn sammen med det offentlige. Det vises til positive eksempler fra Stavanger (Risavika) og Hammerfest havn (Polarbase). Private investeringer i infrastrukturselskap er en måte å profesjonalisere havner på, ved siden av at man setter ut driften til operatør- og driftsselskap. Ved at disse selskapene også får anledning til å investere i havnen som de driver, så vil det være med å motivere til bedre drift og effektivitet i den offentlige havnen. Kystverket viser til at så lenge staten selv ikke investerer i havn (AVINOR-modellen), vil en form for offentlig – privat samarbeid i havn, kunne løfte næringslivets satsing på sjøtransport gjennom aktivt eierskap sammen med kommunene.

NHO er i utgangspunktet positiv til private innslag også i offentlige havner, og mener dette vil bidra til å utvikle et konkurransedyktig og effektivt havnesystem. NHO gir støtte til at det ikke gjøres store endringer på dette feltet i forhold til eksisterende lovgivning, og dermed fortsatt la eier (kommune) og investor finne frem til de selskapsmodeller som anses hensiktsmessige.

KS tror det er viktig at det offentlige har eierskapet for den vesentlige infrastrukturen i havnene, bl.a. for å sikre tilgjengelighet og likebehandling av havnebrukerne. Ved en slik eiermodell vil det være lettere å ha en offentlig styring og kontroll av havnene på linje med annen viktig infrastruktur som vei og jernbane. Dette er også viktig for kommunene som ofte stiller store eiendommer til rådighet. Dette betyr imidlertid ikke at det offentlige må eie all infrastruktur i havnene, og at de offentlige havnene ikke kan inngå som medeiere sammen med private aktører i eiendommer og havnearealer.

Kristiansund og Nordmøre Havn IKS, Molde og RomsdalIKS og Ålesundregionens Havnevesen uttaler at ønsket om offentlig eide havner ikke nødvendigvis står i motstrid til ønske om et samarbeid med private havneinteresser. Dagens lovgivning må selvsagt brukes med fornuft når slike samarbeide opprettes. Erfaringer viser at dagens regelverk gir gode muligheter til løsninger som ikke nødvendigvis kan rubriseres under et av de tre alternativer departementet angir i høringsforslaget.

Norsk havneforbund og Norsk Havneforeninguttaler at eierskap til arealer og tung infrastruktur bør være begrenset til de offentlige havnene, men at havnemyndighetene må ha anledning til å inngå ulike former for driftssamarbeid med private aktører. Dette kan også være sameie av egne driftsselskap, som normalt vil være aksjeselskap.

LOstøtter eierskapsmodellen som både legger til rette for hensiktsmessig havnesamarbeid, samt sikrer offentlig styring og kontroll med viktig infrastruktur. En slik løsning åpner for ulike former for driftssamarbeid, men gir ingen muligheter for private interessenter til å investere i offentlige eide havneselskaper hvor havnearealet utgjør selskapets verdier.

Norges Rederiforbunduttaler generelt at selskaper etablert med midler fra havnekassen bør forbli i offentlig eie under henvisning til behovet for offentlig styring og kontroll i havnene. Samtidig må det legges til rette for at private aktører i utstrakt grad gis anledning til å drive tjenesteyting enten alene eller sammen med havnen.

17.4.5.3 Departementets vurdering

Argumentene for å innføre en begrensning på privat eierskap i kommunale havner, knyttes særlig til behovet for beskyttelse av viktige havnearealer og annen tung infrastruktur, muligheten for offentlig styring og kontroll med utviklingen av disse arealene til nytte for sjøtransporten, samt hensynet til allmenn og ikke-diskriminerende tilgang til viktig infrastruktur.

Departementet konstaterer at dagens havnekassemodell i seg selv gir begrenset innflytelse på utviklingen i havnene. Selv om eiendommer og arealer som inngår i havnekassen er bundet til bestemte formål, kan ikke staten ved hjelp av havne- og farvannsloven stanse lokale ønsker om utvikling eller endring i de lokale havnetilbudene. Havne- og farvannsloven krever bare at havnekassens verdier holdes intakte. Havnetilbudet vil reelt sett bero på kommunens evne, vilje og markedsmessige muligheter for å drive havn. Innsigelsesinstituttet etter plan- og bygningsloven er i så måte et bedre redskap for å påvirke utviklingen av havnene.

Behovet for å sikre en allmenn og ikke-diskriminerende tilgang til de offentlige havnetjenestene, kan forsvare en begrenset adgangen for private til å etablere felles infrastrukturselskaper med offentlige havneeiere. Innføringen av en ny prinsippbestemmelse om adgang til havn vil imidlertid et stykke på vei svekke dette argumentet. Videre er det rimelig å forvente at bestemmelsene om havnekapitalen, med såpass strenge bindinger som er foreslått, vil bidra til at kommunene forblir eiere av havner. Kommunene kan som tidligere beskrevet ikke investere disse midlene i andre tjenestetilbud med mindre det gis fritak fra reglene om havnekapital, jf. punkt 17.5.6.

En lovmessig skranke mot privat eierskap til infrastruktur etablert med havnekapitalen vil innebære en tilstramning i forhold til dagens regelverk. Departementet er enig med Kystverket og NHOi at eierkommuner og investorer bør tillates å finne frem til selskapsmodeller som anses hensiktsmessige. Det vil være uheldig å stenge for modeller som benyttes i dag, og andre mulige samarbeidskonstellasjoner og utviklingsselskaper som kan bidra til effektive havnetilbud og rasjonell arealutnyttelse. Departementet legger også en viss vekt på at liknende lovmessige begrensninger ikke finnes på andre forvaltningsområder i kommunene. Departementet foreslår derfor ingen begrensning på privat medeierskap i selskap med investeringer fra havnekapitalen.

17.5 Særlige havneinnretninger

17.5.1 Gjeldende rett

Det vises generelt til kapittel 17.4.1. for en redegjørelse av hva som inngår i havnekassen etter gjeldende rett, og særlig om inntekter fra såkalte «særlige havneinnretninger», jf. FOR-1984 – 09 – 24 – 1678 i medhold av lov om havner og farvann.

Ved gjeldende lovs ikrafttredelse gikk havnene med tilhørende aktiva fra å være egne rettssubjekt underlagt kommunal styring, til å skulle inngå som del av kommunen (ofte omtalt som kommunaliseringen av havnene).

Havne- og farvannsloven av 1984 har ikke eksplisitte regler som regulerer hvilke aktiva som tilhører havnekassen, men regulerer hvilke inntekter som skal tilføres havnekassen.

Loven har likevel regler som forutsetter at aktiva tilhører havnekassen, jf. selvfinansieringsprinsippet og reglene om forvaltning til havneformål. Det er således ikke tvilsomt at aktiva bekostet ved avgiftsmidlene tilhører havnekassen. Dette gjelder selv om de f.eks. er ombyttet. Også inntekterog avkastningfra aktiva bekostet med havneavgiftene går inn i havnekassen.

Havnen kan også disponere aktiva som brukes i havnevirksomheten, men som ikke er bekostet av havnekassen, og § 23 fjerde ledd bestemmer at også «vederlag for bruk og utleie av kommunens særlige havneinnretninger» skal tilføres havnekassen. Departementet er i samme bestemmelse gitt myndighet til å fastsette hva som skal forstås med «særlig havneinnretning». Departementets avgjør­else vil således ha betydning for om havnekassen eller kommunekassen skal ha inntekten fra innretningen, men ikke for hvilken kasse som eier selve innretningen. For å sikre havnenes inntektssituasjon ble det ved forskrift i 1984 fastsatt at når inntekter fra fast eiendom og innretninger hadde gått inn i havnekassen før lovens ikrafttredelse (1. jan 1985), skal eiendommen og innretningen betraktes som «særlig havneinnretning», og inntektene fra disse skulle fortsette å gå inn i havnekassen også etter lovens ikrafttredelse.

17.5.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsutkastet foreslås en videreføring av rettstilstanden knyttet til hvilke verdier som inngår i havnekassen. Disse verdiene kalles i stedet havnekapitalen. En viktig endring er at forslaget innebærer at det må foretas en endelig avgrensning av hva som tilhører havnekassen og kommunekassen der dette er uklart, se lovutkastet § 7 – 5 første ledd bokstav a som sier at» formuesmassen som ved denne lovs ikrafttredelse hører til havnekassen» skal inngå i havnekapitalen.

Når forslaget i høringsnotatet nå legger opp til at alle verdier som er en del av havnekassen skal anses som en del av havnekapitalen, forutsetter dette at det gjøres en grensedragning mellom de eiendommer og innretninger som tilhører kommunekassen og de som tilhører havnekassen. Utgangspunktet for denne vurderingen må tas i eventuelle avtaler havnen har inngått, og hvilken kasse som opprinnelig har finansiert eiendommen eller innretningen, likevel slik at en rekke momenter kan ha betydning. For vurderingen av spørsmålet om hvilken kasse som har eiendomsretten, har departementet gitt flere momenter som bør observeres av kommunene.

For kommuner hvor det er brakt på det rene at «særlige havneinnretninger» må anses å være bekostet og eiet av kommunekassen, innebærer lovutkastet § 7 – 4 første ledd a i realiteten at inntekter som er knyttet til slike bortfaller i og med ikrafttredelsen av revidert lov, med mindre annet er avtalt eller avtales i den enkelte kommune.

17.5.3 Høringsinstansenes syn

Oslo havnestyremener at overgangsordningen for inntektsfordeling mellom havnekasse og kommunekasse bør videreføres for de særlige havneinnretninger for å unngå store inntektstap for havnene. De uttaler således:

«Oslo kommune og Oslo Havn KF har i lengre tid arbeidet med å fastslå hvilke havnearealer som opprinnelig ble ervervet av henholdsvis havnekassen og bykassen. Arbeidet har vært svært komplisert og tidkrevende. […] Arealene som er ervervet av bykassen er i henhold til forskrift av 24.09.1984 nr. 1687 å betrakte som særlige havneinnretninger fordi havnekassen mottok vederlag for bruk av eiendommene før 31.12.1984. Forskriften bestemmer da at inntekten for bruk av eiendommene også skulle tilfalle havnekassen etter 01.01.1985. Det vil kunne få dramatiske konsekvenser for mange havner om denne forskriften ikke blir videreført. Departementet bes derfor om å utforme den nye loven på en slik måte at den gir hjemmel til å utforme tilsvarende forskrift. Riktignok fremgår det av lovutkastets § 12 – 2 Overgangsbestemmelser at forskrifter fastsatt etter nåværende havne- og farvannslov skal gjelde inntil annet blir bestemt i medhold av den nye loven. Det vil imidlertid etter noe tid bli svært komplisert å finne frem til forskriften hvis den er hjemlet i en tidligere lov.»

Kystverketer opptatt av hva slags rolle staten skal ha i avgrensningen mellom havnekassen og kommunekassen, og uttaler at:

«I kommuner hvor det ikke er klart hva som tilhører havnekassen etter gjeldende havne- og farvannslov, vil det foranledige en innsats for å klarlegge hva som tilhører havnekapitalen. (…) Kystverket er redd for at slik avklaring kan føre til en del uenighet, særlig i kommuner med dårlig økonomi, velfylte havnekasser og liten kommunal interesse for å drive havnevirksomhet.

Som departementet peker på, vil den nærmere avklaring av hvilke midler som tilhører havnekassen måtte fastsettes etter en konkret vurdering, hvor det ofte vil være behov for å avklare historiske forhold knyttet til gamle disposisjoner og overføringer. Dette er ressurskrevende, noe avgjørelsen i « trekanttomtsaken» viser. Utkastet avklarer ikke om departementet eller Kystverket skal ha noen rolle i forhold til å avgjøre konflikter som måtte oppstå i spørsmålet om hva som tilhører havnekapitalen.»

17.5.4 Departementets vurdering

Departementet er kommet til at bestemmelsen i gjeldende lov § 23 fjerde ledd om «særlig havneinnretning» ikke bør videreføres. Etter gjeldende lov inngår ikke de særlige havneinnretningene i havnekassen, men vederlag for bruk og utleie av kommunens særlige havneinnretninger skal inngå i havnekassen, og disse kan bare benyttes til havneformål. Gjeldende lov bygger således på en presumpsjon for at når havnene har inntekter fra innretningen, så er dette et resultat av avtale eller forutsetning mellom havnen og kommunen om bruken av og fordeling av inntektene fra den. For de tilfeller der dette likevel ikke er korrekt, har kommunene hatt anledning til å be departementet vurderer saken konkret, jf. gjeldende lov § 23 fjerde ledd siste punktum. Det forhold at bestemmelsen om særlige havneinnretninger ikke videreføres, vil som utgangspunkt ikke ha stor reell betydning.

Departementet bemerker for øvrig at det i mange tilfeller faktisk bør konkluderes med at havnekassen eier de «særlige havneinnretninger», jf. beskrivelsen av eiendomsrettsvurderingen i merknadene til § 47. Departementet vil særlig nevne to forhold som er viktige i denne sammenheng: selvfinansieringsprinsippet og grunnbøkenes begrensede betydning som bevis. Når det i forarbeidene er sagt utrykkelig, og for så vidt også følger av avgiftsfinansieringssystemet, at havnene skal være selvfinansierte, er det en presumsjon for at de særlige havneinnretninger er finansiert av havnekassen. Det må altså sannsynliggjøres at det forholder seg annerledes dersom kommunen mener at en innretning tilhører kommunekassen. Der en anskaffelse ligger langt tilbake i tid, og man ikke lenger har oversikt over finansieringen, vil man derfor i mange tilfeller uten videre måtte legge til grunn at særlige havneinnretninger er en del av havnekassen. Samtidig kan det ikke legges avgjørende vekt på hvilket navn/enhet som står oppført i grunnbøker eller liknende som formell eier. Ofte kan vedkommende kommune, eventuelt ved eiendomsavdelingen, stå oppført som eier uten at det er tatt stilling til forholdet til havnekassen. Havnekassen er en del av kommunen, men hvor det gjelder særlige regler for forvaltningen.

Når det er på det rene at en eiendom eller innretning helt eller delvis har blitt bekostet med avgiftsmidler, vil det ikke være adgang for kommunen til å overføre den avgiftsfinansierte delen til kommunekassen, verken før eller etter ikrafttredelse av ny lov. I slike tilfeller bør ethvert forsøk på overføring til kommunekassen åpenbart kunne omgjøres av departementet eller bli gjenstand for forvaltningstiltak, og en regel om dette foreslås inntatt i § 48 annet ledd.

Spørsmålet om staten bør kunne gripe inn er mer tvilsomt i de tilfeller hvor det er uklarhet knyttet til hvilken kasse som i sin tid bekostet en eiendom eller innretning, eller hvor det er uklarhet knyttet til hvorvidt kommunen kan ha overdradd eiendomsretten til eiendommer eller innretninger til havnekassen.

Departementet er etter dagens lov gitt myndighet til, ved enkeltvedtak eller forskrift, å fastsette hva som forstås med «særlig havneinnretning», med den virkning at vederlag for bruk og utleie av slike innretninger skal gå inn i havnekassen. Departementet er derimot ikke uttrykkelig gitt kompetanse til å si noe om eiendomsretten, men der eiendeler eller inntekter som anføres å være en del av havnekassen overføres til kommunens alminnelige økonomi, har departementet kompetanse til å beslutte at dette ikke kan anses å være anvendelse av midlene «til havneformål». For å foreta denne vurderingen må departementet forutsetningsvis ta stilling til finansierings- og eiendomsrettsspørsmål.

Departementet mener at denne rettstilstanden bør videreføres, slik at departementet har kompetanse i tilfeller der det reises spørsmål om kommunen ulovlig overfører særlige havneinnretninger som er ervervet, eller anføres å være helt eller delvis ervervet, med havnekassens midler. Det er viktig at det føres kontroll med disse oppgjørene da konfliktene vil stå innenfor ett og samme rettssubjekt, kommunen, og det således er mindre hensiktsmessig for kommunen å søke assistanse fra advokat eller domstoler for å gå opp grensen.

Også saker hvor det er usikkerhet knyttet til anskaffelsen og finansieringen av en særlig havneinnretning, må etter dette være omfattet av departementets overprøvingsadgang, se formuleringen i § 48 annet ledd forutsetningsvis. Eventuell overprøving fra statens side er ikke avhengig av klage, men forutsetter at noen gjør oppmerksom på konflikten, for eksempel representanter for havnen.

17.5.5 Spørsmålet om adgang til å ta utbytte fra havnekapitalen

17.5.5.1 Forslaget i høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet at AS og IKS som helt eller delvis er etablert med havnekapitalen gis en adgang til å ta utbytte. Utbytteadgangen vil imidlertid være begrenset ved en særlig avsetningsplikt til vedlikehold, nyanlegg, fremtidig utviklingstiltak og investeringer i havnevirksomhet.

Hovedregelen for den offentlige eier skal være at utbytte og andre inntekter fra havnekapitalens eierandeler skal tilbakeføres havnekapitalen. Det forslås at det i forskrift fastsettes nærmere regler om at den kommunale eier kan overføre deler av utbytte til fri disposisjon. Utbytteforskriften bør derfor stille opp en nærmere definert handlingsregel for utbytte. En slik ordning vil ikke berøre statsstøttereglene da det offentliges utbyttekrav vil være de samme som for en privat eier i en slik situasjon, med unntak av at det vil gjelde spesielle regler for bruken av deler av utbyttet.

Forslaget må ses i sammenheng med forslaget om at offentlige havner i større grad bør åpnes for privat deltagelse, samt utsettes for større grad av konkurranse gjennom bl.a. bruk av prismekanismen. En viss adgang også for de offentlige eierne til å ta utbytte av overskuddet fra havnedriften, kan gi et økonomisk incentiv til å utvikle havnen. Samtidig må havnens økonomi sikres mot utilbørlig press som følge av at kommunens øvrige økonomi ofte er stram. Et annet hensyn som må ivaretas er at havnens brukere bør vernes mot eiere som prioriterer kortsiktig gevinst.

17.5.5.2 Høringsinstansenes syn

En del høringsinstanser har uttalt seg særskilt om spørsmålet om adgang til utbytte, og disse uttalelsene fordeler seg jevnt mellom å støtte og ta avstand fra forslaget.

Justis- og politidepartementeter i utgangspunktet skeptisk til regler som innebærer at det for enkelte aksjeselskaper skal gjelde særlige regler om kapitalanvendelse og utbytte mv. som innebærer unntak fra aksjelovens regler.

Kystverketuttaler at et argument mot å gi kommunen rett til en del av utbyttet, er at kommunen da kan se på havnen som en inntektskilde og komme til å pålegge brukerne høyere betaling enn nødvendig. Dette gjelder særlig hvor det ikke er mulig å skape noen reell konkurranse mellom havnene på grunn av geografiske forhold. Kystverket mener likevel at utgangspunktet kan være at kommunen kan få en viss del av overskuddet i form at et utbytte for å oppfordre til en effektiv havnedrift i samsvar med departementets mål med revidert havne- og farvannslov.

Norges Rederiforbundog Rederienes Landsforeninguttaler hver for seg at forslaget om en adgang for kommunene til å ta utbytte fra havnekassens selskaper etter visse avsetninger innebærer at kommunen og eventuelle private interesser vil være tjent med å utvikle havnen, og at forslaget er en fornuftig avveining mellom forkjellige interesser, noe som vil medføre effektive og rimelige havner.

KS uttaler at adgang til å ta utbytte fra havnekapitalen vil bero på hvordan havnene og havnedriften blir organisert. Blir havnedriften og eierskapet i større grad markedsbasert eller privat eiet, ser KS at utbytte kan være en konsekvens av dette. Men det må i tilfelle gjøres innenfor tydelige rammer, slik at det ikke går på bekostning av den langsiktige utviklingen av havnene. Ved videreføring av mye av dagens ordninger mht. eierskap og inntjening mv., tror KS det vil være en fordel om dagens regler for havnekapitalen i hovedsak består.

Norsk havneforbund og Norsk Havneforeningmener det ikke bør gis anledning til å ta utbytte fra en havn som er organisert som IKS eller AS.

Dampskibsexpeditørernes forening(DEF)uttaler at det ikke bør være adgang til å ta utbytte fra forvaltningen av infrastruktur, og trekker sammenlikningen mot vei og bane hvor forvaltningen av infrastrukturen er gjenstand for bevilgninger. DEF mener derimot at selve driften av havn må ha som mål å være effektiv, kostnadsbesparende og gi økonomisk utbytte for operatører, hva enten det er private aktører, offentlige aktører eller slike i kombinasjon.

Ålesund kommuneuttaler at privat eierskap i havnen betinger krav om utbytte til eierne. Dette vil sannsynligvis medføre at havnen også kommer i en skatteposisjon. En slik konsekvens vil uten tvil medføre høyere kostnader for brukerne.

17.5.5.3 Departementets vurdering

Departementet mener hovedregelen bør være at utbytte og andre inntekter inngår i havnekapitalen. Det bør imidlertid åpnes for en begrenset adgang til utdeling og utbytte også for eier av havnekapital, men etter regler fastsatt i forskrift.

En slik adgang kan gi eierkommunene et visst incentiv til å satse på og prioritere havnevirksomhet i sin kommuneplanlegging, og ellers når vedtak skal treffes. Utbytte til kommunen vil i praksis si at midlene overføres kommunen (kommunekassen) til fri disposisjon. Utbytteadgangen vil dermed kunne stimulere kommunene til å gi havnene bedre utviklingsmuligheter.

Fare for misbruk og tapping av havnekapitalen vil etter departementets vurdering motvirkes av at det må gjøres nødvendig avsetninger til vedlikehold, nyanlegg, fremtidig utviklingstiltak og investeringer i havnevirksomhet før det kan utdeles utbytte. At utbytte er i samsvar med lovens vilkår vil også være gjenstand for kontroll gjennom revisjon.

En forskriftsfastsatt adgang til å ta utbytte som kan overføres kommunens alminnelige budsjetter, kan endres eller tilpasses når en har fått erfaring med utviklingen på området.

Et fortjenesteelement vil isolert sett kunne øke prisen på en tjeneste. Imidlertid er det grunn til å anta at de selskapene som etableres med havnekapitalen, og som fastsetter prisen på tjenestene på markedsmessig grunnlag, vil underlegges profesjonelle styrer med fokus på kostnadskontroll, forretningsstrategi og konkurransesituasjon. Dette kan presse prisene til fordel for havnebrukerne. Eventuelle uheldige utslag av dominerende markedsstilling bør håndteres gjennom det alminnelige konkurranseregelverket.

Det er vanskelig å trekke et rettslig skille mellom selskap som driver infrastrukturforvaltning og selskap med rene driftsoppgaver, uten å detaljstyre hva som skal være formålet med virksomheten. Departementet mener derfor at det må åpnes generelt for å ta utbytte, men som sagt etter nærmere regler og prosedyrer fastsatt i forskrift.

Departementet har videre kommet til at reglene om utbytte bør være selskapsnøytrale. Aksjeselskap, allmennaksjeselskap og interkommunale selskap vil være de mest aktuelle og sannsynligvis de mest hensiktsmessige selskapsformene for havnevirksomhet. En utbytteadgang som er knyttet utelukkende til disse selskapstypene, vil gjøre andre organisasjonsmodeller tilsvarende mindre attraktive. En fordel ved valg av AS og IKS er at begge selskapsformene er egnet til å isolere havnekapitalen mot økonomisk risiko gjennom reglene om ansvarsbegrensing. Departementet mener disse grunner ikke er så tungtveiende at de bør begrense den alminnelige organisasjonsfriheten. Det foreslås derfor at det kan foretas utdeling etter de alminnelige reglene i selskapslovgivning etter nærmere regler.

Når det åpnes for utdeling og utbytte fra havnevirksomhet, mener departementet samtidig at det er nødvendig med særlige krav til å foreta visse avsetninger til utvikling av havnen for å beskytte havnekapitalen.

Når det gjelder plikt til å betale skatter og avgifter, legger departementet til grunn at disse reglene følger den selskapsform som velges for organisering av havnevirksomheten.

17.5.6 Fritak fra reglene om havnekapital

17.5.6.1 Gjeldende rett

Det er ikke regler om fritak fra reglene om havnekapital i gjeldende rett.

17.5.6.2 Forslaget i høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet at departementet kan gi tillatelse til «avvikling av havnekapitalen» dersom en havn legges ned eller havnevirksomheten vesentlig reduseres. Det skal gjøres en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfelle, og avgjørelsen skal forankres i en transportpolitisk og faglig vurdering av samferdsels- og næringsmessige konsekvenser av avviklingen.

Det foreslås en adgang til å stille vilkår for avvik­ling for å sikre at dette blir et målrettet styringsmiddel. Tillatelse kan da gis ved at verdier som tilhører havnekapitalen disponeres for bruk i havner, eller på en annen måte som kommer sjøtransporten til gode.

17.5.6.3 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene har generelt understreket behovet for en sterk beskyttelse av havnekapitalen. De som uttaler seg uttrykkelig om høringsnotatets utkast til § 7 – 8, synes ikke å være uenige i at det etableres en avviklingsadgang.

Norges Rederiforbunduttaler at bestemmelsen om avvikling av havn etter forbundets oppfatning er fornuftig og er enige i den foreslåtte ordlyden.

Justis- og politidepartementetsynes å mene at rekkevidden av lovutkastet § 7 – 8 om tillatelse for å legge ned eller vesentlig redusere havnevirksomheten, kan synes usikker. Det stilles spørsmål ved hva som menes med «disponeres» i en slik sammenheng. Det pekes også på at «vesentlig» reduksjon av virksomheten vil være et uklart kriterium å forholde seg til, og det reises spørsmål om hvilke begrensninger som er ment å gjelde før havnevirksomheten reduseres på denne måten.

Dampskibsexpeditørernes forening(DEF)uttaler at det er viktig at midler fra havnekapitalen benyttes til re-investeringer med havneformål ved avvikling av havn. Det er ikke tilstrekkelig at slike midler benyttes til å fremme sjøverts ferdsel, da dette ikke er et klart havneformål. Gjenværende midler fra en nedlagt havn bør gå til videreutvikling av annen havn eller til utvikling av ny sentralhavn. Der kun deler av en havn avvikles må utgangspunkt etter DEFs mening være at midlene går til videreutvikling av gjenværende deler av samme havn.

Oslo havnestyreuttaler at det er svært viktig at regelverket utformes slik at eierkommunen ikke får et kommuneøkonomisk incentiv til å legge ned havnen for å kunne legge havnekapitalen inn i bykassen for finansiering av kommunens øvrige aktiviteter.

Kystverketuttaler at det anses realistisk og ønskelig å gjøre det mulig å omdisponere havnekapitalen der utviklingen og konkrete forhold tilsier det. Utfordringen ligger i å ikke etablere regelverk eller ordninger som inviterer til omgåelser. Det må klargjøres hva som skjer om departementet ikke godkjenner kommunens ønsker om avvikling.

Kystverket uttaler mer generelt om kapittel 7 i høringsnotatet at behovet for statlig styring og kontroll først og fremst gjør seg gjeldende i større trafikkhavner og til dels i næringsaktive fiskerihavner. Kystverket bruker i dag betydelig kapasitet på å behandle saker vedrørende bruk av havnekapitalen fra havner, som ut fra sin størrelse er av underordnet betydning for en effektiv og sikker sjøtransport. De legislative hensynene som taler for regulering av økonomiske forhold i kommunale havner slår etter Kystverkets syn ikke inn i forhold til fritidsbåthavner, småbåthavner og mindre kommunale havner med begrenset betydning for sjøtransportnæringen.

Kystverket mener at offentlige myndigheter må konsentrere seg om større og middelsstore havner og statlig utbygde fiskerihavner. Denne avgrensningen kan konkret gå mot de havner som faller inn under bestemmelsene i § 6 – 6 a). Dette gjelder også private havner. I den grad det er behov for at bestemmelser i kapittel 7 skal få anvendelse også i forhold til mindre kommunale havner, kan dette fastsettes særskilt. Subsidiært foreslås det at virkeområdet for kapittel 7 skal være havner som faller inn under definisjonen av havn i § 1 – 4, 1. ledd bokstav b i lovutkastet.

Kystverket uttaler videre at utkastet til § 7 – 4 vil medføre at om lag 200 kystkommuner som i dag ikke har havnedistrikt, ved lovens ikrafttredelse må skille økonomien rundt den offentlige havnedriften i kommunen fra den øvrige kommuneøkonomien. Kystverket stiller spørsmål ved om det er nødvendig å «lukke» økonomien inne i disse havnene.

17.5.6.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at forslaget i høringsnotatet om avvikling av havnekapitalen gis en mer generell utforming. I lovutkastet er opphør av reglene om havnekapitalen knyttet til en beslutning i kommunen om å legge ned eller vesentlig redusere havnevirksomheten. Selv om kommunen ønsker større frihet til omprioritere midlene som inngår i havnekapitalen, betyr ikke dette nødvendigvis at de vil legge ned eller nedjustere virksomheten i havnen.

Særlige regler om økonomiforvaltning i havnene kan medføre at noen kommuner beholder et havnetilbud som de ellers ville vurdert å endre, nedlegge eller nedskalere. Hvorvidt havnetilbudet i en kommune eller en region møter næringslivets behov og transportpolitiske målsettinger vil bl.a. avhenge av faktorer som havnens beliggenhet, tilknytning til vei- og bane, næringsaktivitet, kommunens ønsker og initiativ, og kommunens evne til å planlegge og samarbeide med omkringliggende kommuner.

Det er lite hensiktsmessig at kommuner med havner uten betydning i det samlede transportnettet, viderefører en havnevirksomhet det strengt tatt ikke er grunnlag for. Fritak fra reglene om havnekapitalen vil i slike tilfeller kunne bidra til en mer samfunnsøkonomisk lønnsom utnyttelse av ressursene.

Det er i dag en rekke havner med havnekasse som ikke har betydning for transporttilbudet utenfor vertskommunen. Selv om det ikke kan forsvares at disse havnene omfattes av reglene om havnekapital, mener departementet at det ikke bør gis et generelt fritak fra bestemmelsene om havnenes økonomiforvaltning.

Departementet tilrår i stedet at det foretas en styrt og målrettet avgrensning av hvilke havner som bør ha havnekapital. En slik «skritt for skritt» tilnærming gjennom søknader fra kommunene, kan gi mulighet for en gradvis tilpasning av den infrastrukturen som staten bør rette sine ressurser og oppmerksomhet mot. Prosessen bør baseres på kommunalt initiativ gjennom en ordning med søknad om fritak fra reglene om havnekapitalen.

Departementet har på denne bakgrunn kommet til at det bør innføres en generell adgang til å søke om fritak fra reglene om havnekapitalen i den enkelte havn, uavhengig av kommunens intensjoner om videre drift, men slik at det som hovedregel skal stilles vilkår om at hele eller deler av havnekapitalen skal brukes til havnevirksomhet eller andre formål som fremmer sjøverts ferdsel. En slik fritaksregel vil kunne utløse lokale initiativ og stimulere til debatt rundt en havns plassering i det regionale og nasjonale transportnettverket.

Adgangen til å søke om fritak bør imidlertid ikke gjelde for havner som er trafikknutepunkt med vesentlig betydning utenfor egen kommune. Dette er i samsvar med lovens formål og ivaretar nasjonale og regionale behov.

Fritak fra reglene om havnekapitalen vil i praksis bety at disse midlene blir en del av de alminnelige kommunebudsjettene. Imidlertid beskjæres dette utgangspunktet vesentlig av at det som hovedregel skal stilles vilkår om bruken av midlene. I havner som ikke har havnekapital må stat og kommune eventuelt påvirke uheldige nedleggelser mv. gjennom klage- og innsigelsesinstituttet i plan- og bygningsloven, nasjonal planlegging, arealdisponering mv., eller ved at driften overtas av andre. Utviklingen av det samlede havnetilbudet må også vurderes innenfor rammene av økonomiske og politiske virkemidler gjennom for eksempel nasjonal transportplanlegging.

Departementet understreker at det ved søknadsbehandlingen må ses på hvilke utslag en eventuell omlegging, nedbygging eller avvikling av en havn vil få for den samlede miljøbelastningen, og for det generelle transporttilbudet i regionen.

Departementet mener derfor at miljøhensyn må vurderes ved avgjørelsen av om det skal gis fritak fra reglene om havnekapitalen, og om eventuelle vilkår kan avbøte uheldige konsekvenser. På denne måten søkes det å opprettholde et nettverk av havner, som ikke bare er effektive og rimelige, men som også samlet sett bidrar til å redusere miljøbelastninger fra transportsektoren.

Det foreslås lovfestet at det skal gjennomføres en høring av berørte organisasjoner og etater før vedtak treffes, særlig med tanke på hvilke vilkår som skal fastsettes.

Reglene om havnekapital bør etter departementets oppfatning ikke gjelde for de ca. 200 kystkommunene som ikke har havnekasse etter gjeldende lov, men som likevel har inntekter fra tjenester og ytelser knyttet til havnedrift, og som derfor vil omfattes av § 47. I disse havnene har kommunene funnet andre hensiktsmessige organisasjons- og finansieringsmodeller, og har formodentlig vurdert det som lite hensiktsmessig å opprette en havnekasse med de båndlegginger det innebærer for kommunen. Det er heller ingen av høringsinstansene som har pekt på behovet for å utvide antallet havner som bør omfattes av bestemmelsene om havnekapital. Departementet mener derfor at slike kommuner ikke bør omfattes, og foreslår å avgrense reglene om havnekapital mot havner som ikke har havnekasse etter gjeldende lov. Det vises i denne sammenheng til merknadene til § 44 i lovforslaget.

Det kan likevel være behov for en snever påleggshjemmel for tilfeller der utviklingen fører til at havner som ikke har havnekapital utvikles til viktige strategiske trafikknutepunkt med vesentlig betydning utenfor kommunen. Dette blir slik sett motstykket til den fritakshjemmelen som er omtalt ovenfor.