9 Ansvar og myndighet etter loven

9.1 Geografisk fordeling av ansvar og myndighet – Havnedistriktet

9.1.1 Gjeldende rett

Kommunenes ansvar og myndighet er etter gjeldende lov knyttet til havnedistriktet, jf. § 14. Loven forstås slik at det som et utgangspunkt er en forutsetning for at kommunen kan utøve myndighet etter loven at det er opprettet havnedistrikt. Havnedistriktet angir det geografiske området hvor kommunen kan utøve myndighet, og avgrenser samtidig myndigheten mellom stat og kommune på havne- og farvannssektoren.

Kommunene kan opprette havnedistrikt, enten for egen kommune, eller sammen med andre kommuner som et interkommunalt samarbeid. Grensene for havnedistriktet i sjøen blir fastsatt av Kystverket ved forskrift. Kommunestyret fastsetter havnedistriktsgrensene på land, jf § 14 tredje ledd.

Hvor det ikke er opprettet havnedistrikt, har i utgangspunktet Fiskeri- og kystdepartementet den myndighet som etter loven er tillagt kommunen, jf. § 5 annet ledd. Departementets myndighet er delegert til Kystverket. At lovens generelle anvendelse på land er knyttet til havnedistriktet jf. §§ 1 og 14, kompliserer bildet og nødvendiggjør en del unntak som for eksempel i § 7 fjerde ledd og § 18 tredje ledd siste punktum. I tillegg avviker flere av kompetanse- og pliktreglene fra systematikken med et særskilt opprettet havnedistriktet som reguleringsenhet, bl.a. slik at kommunens plikter overfor havneanlegg må antas også å omfatte anlegg utenfor havnedistriktet. Dersom kommunen har opprettet havnedistrikt, vil altså kommunens plikter likevel måtte avgjøres ved tolkning av de enkelte bestemmelsene.

9.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås det at fordeling av ansvar og myndighet mellom stat og kommune knyttes opp til havnedistriktet som geografisk enhet. Staten tillegges ansvar og myndighet utenfor havnedistriktet, mens kommunene får det alminnelige forvaltningsansvaret innenfor havnedistriktet, likevel slik at staten beholder ansvar og myndighet i hovedled og bileder uavhengig av plassering.

Departementet tillegges videre myndighet og ansvar som ikke er uttrykkelig er lagt til kommunene, altså et «restansvar».

Etter gjeldende lov er havnedistriktene normalt et avgrenset geografisk område innenfor en eller flere bestemte kommuner. I høringsnotatet ble havnedistriktene foreslått utvidet til kommunenenes sjøområde. Begrepet havnedistrikt vil med forslaget få et nytt innhold, ved at alle kommuner automatisk får et havnedistrikt som går ut til grunnlinjen (tilsvarende kommunens planmyndighet etter plan- og bygningsloven).

Forslaget innebærer at kommunen får det alminnelige forvaltningsansvaret, med rettigheter og plikter, for hele sitt sjøområde. Hensynet bak bestemmelsen er å få til en hensiktsmessig fordeling av myndighet og ansvar mellom stat og kommune på havne- og farvannssektoren. Ved at kommunens myndighet og ansvar etter havne- og farvannsloven knyttes til området for planmyndighet etter plan- og bygningsloven, styrkes det kommunale selvstyre i havne- og farvannssaker samtidig som området sammenfaller med planleggingsområdet under plan- og bygningsloven.

Det er naturlig at kommunene som et utgangspunkt har ansvar og myndighet innefor kommunens grenser. Dette gjelder særlig de mindre saker slik som private brygger, fortøyningsplasser, fiskeplasser og annen forvaltning av de nære sjøområdene i kommunene.

I høringsnotatet vises det til planlovutvalgets to delutredninger (NOU 2001:7 og NOU 2003: 14) og bygningslovutvalgets utredning (NOU 2005:12 «Mer effektiv bygningslovgivning»), som legger til grunn at plan- og bygningslovens virkeområde i sjø bør utvides til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen for å lette innlemmingen av EUs vannressursdirektiv. Kommunens planmyndighet skal imidlertid fortsatt være begrenset til området innenfor grunnlinjen med mindre det gjøres unntak i særlige tilfeller, jf. NOU 2003:14 side 244 følgende. Forslaget til ny havne- og farvannslov vil dermed som et utgangspunkt gi samsvar mellom kommunens planmyndighet etter plan- og bygningsloven og ansvars- og myndighetsområdet etter havne- og farvannsloven. En slik løsning anses som både naturlig og hensiktsmessig hvis man ønsker å sikre kommunen kontroll med at trafikken inn og ut av havnene foregår på en hensiktsmessig og sikker måte, tilpasset det lokale næringsliv og stedlige forhold. Man vil da også plassere ansvaret for forvaltningen i den enhet som er nærmest brukeren.

En generell regulering innebærer videre en forenkling og effektivisering ved at det ikke lenger er nødvendig å oppmåle og fastsette havnedistriktene særskilt, og man får en fast og ensartet grensedragning mellom stat og kommune.

Grensene for kommunenes ansvar og myndighet vil etter dette samsvare med – og som hovedregel ikke strekke seg lenger enn – det sjøområdet hvor kommunen har planmyndighet etter plan- og bygningsloven. Erfaring under gjeldende lov viser at kommunene i liten grad har opprettet havnedistrikt utenfor grunnlinjene under dagens lovgivning.

9.1.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket mener det kan være hensiktsmessig å ikke bruke begrepet «havnedistrikt» for å markere at avgrensningen av kommunenes myndighet endres etter den nye loven. Avgrensningen av kommunens ansvars- og myndighetsområde til « området hvor kommunen har planmyndighet etter plan- og bygningsloven» bør av forenklingshensyn endres, slik at beskrivelsen av kommunens myndighetsområde fremgår av paragrafen evt. bør det vises til konkrete bestemmelser i plan- og bygningsloven.

Kystverket påpeker at etaten har en viktig rolle som statlig sektormyndighet ved utarbeiding av planer etter plan- og bygningsloven, og uttrykker bekymring for at forslaget til endret myndighetsområde kan innvirke på rollen som fagmyndighet. Forslaget kan medføre en endring i Kystverkets mulighet til bl.a. å fremme innsigelser ved utarbeidelse av planer i sjøområder. Kystverket mener forslaget gjør det uklart om etaten fremdeles skal regnes som fagmyndighet for sjøverts ferdsel generelt, eller kun for ferdsel i hoved- og bileder.

KS fremholder at forslaget til ansvarsdeling vil være positivt ved at ordningen bl.a. medfører at det blir større samsvar mellom plan- og bygningslovens virksomhetsområde og havnedistriktene. Dette kan også medføre et større lokalt engasjement for det kommunale kystområdet og et ønske om å inngå i større havnedistrikt. Imidlertid påpekes det at forslaget vil berøre det kommunale selvstyret i og med at alle kystkommuner blir pålagt å opprette og administrere et havnedistrikt. Dette vil kreve kompetanse og økonomiske ressurser. Det vises til at det er ca. 280 kystkommuner, og vel 100 havnedistrikter i dag, og KS ber på denne bakgrunn om at dette området utredes nærmere før en konkluderer.

Haugesund kommune uttaler at det burde være helt klart før loven trer i kraft, hva som er statens ansvar, og hvilket ansvar staten gjennom lovforslaget overfører til kommunene som havneeiere. Dette er et punkt som vil være helt avgjørende for mange havners og kommuners økonomiske og rettslige forpliktelser når loven trer i kraft. Både havner og havneeiere må få anledning til å uttale seg om forslagene/forskriftene i en eller annen form for høring.

Kristiansund og Nordmøre havn IKS, Molde og Romsdal havn IKS og Ålesundregionens havnevesen påpeker at for mange havner som har fått fastsatt nye havnedistriktsgrenser i den senere tid spiller forslaget mindre rolle, da Kystverket i den senere tid i praksis bare har godkjent havnedistrikt som dekker hele det kommunale sjøarealet ut til grunnlinjen. For mange kommuner med mindre havner, der dagens havnedistrikt bare omfatter et lite sjøareal kommunen faktisk makter å ta ansvar for, vil endringen medføre betydelige problemer.

Bodø havn KFsynes å mene at grensene for kommunens ansvar bør samordnes med forurensningsloven hvor kommunene er gitt ansvar ut til territorialgrensen.

9.1.4 Departementets vurdering

Departementet mener forslaget i høringsnotatet, om at fordelingen av forvaltningsansvar og myndighet mellom stat og kommune geografisk knyttes til området for kommunenes planleggingsmyndighet i medhold av plan- og bygningsloven, er hensiktsmessig. I sjøen innebærer dette at avgrensningen som hovedregel vil gå ved grunnlinjene med mindre annet bestemmes i plan- og bygningsloven. Utgangspunktet for statlig ansvar knyttes til det geografiske området for hoved- og bileder som vil bli fastlagt i forskrift. Dette innebærer at kommunens myndighetsområde begrenses av hoved- og bileder som går gjennom kommunens sjøområde, samt ved at enkelte andre oppgaver knyttet til sikkerhet og fremkommelighet i farvannet også er lagt direkte til staten.

Forslaget innebærer at kommunene automatisk får forvaltningsansvar og myndighet ved lovens ikrafttredelse. Plikter som pålegges kommunene i loven vil særlig omfatte plikt til å sørge for sikkerhet og fremkommelighet i egne sjøområder, plikt til å sørge for at ferdselen i farvannet ikke hindres eller vanskeliggjøres og plikt til å påse at løsøre som brukes i havnevirksomheten samt kaianlegg, havnearealer og andre havneanlegg er i forsvarlig stand. For å løse disse oppgavene er det gitt en rekke myndighetshjemler til bl.a. å gi ordensforskrifter i havner og farvann, adgang til å gi pålegg og hvis nødvendig gripe inn i faresituasjoner. Denne endringen vil slå noe ulikt ut for kommunene. Mange av de kommuner som har opprettet havnedistrikt i dag, har et havnedistrikt som omfatter hele kommunens sjøområde, mens kommuner som ikke har havnedistrikt vil måtte tilpasse seg det nye ansvarsområdet.

Departementet mener at endringen ikke vil innebære urimelig tyngende konsekvenser for de kommunene som får nye eller utvidede oppgaver pålagt ved lov, og dette skyldes særlig at staten beholder ansvaret for hoved- og bileder samt for navigasjonsinstallasjoner, se mer om dette under kapittel 21 (økonomiske og administrative konsekvenser). Dessuten må oppgaver i kommunale havner og farleder antas å gjenspeile lokale prioriteringer og stedlig næringsliv, samt kommunens egne ønsker og engasjement. Der det er viktige økonomiske interesser knyttet til havner, sjøtransport eller annen marin næringsaktivitet i dag, vil det således normalt være en korresponderende havne- og/eller farvannsforvaltning. Endringen vil også kunne føre til større lokalt engasjement for sjøområdet i kommunene.

For kommuner som ikke har opprettet havnedistrikt anses det som nærliggende å søke å inngå samarbeid med andre kommuner om oppgaver av felles interesse.

Hvordan kommunene velger å utføre oppgavene ligger innefor kommunens autonomi, og loven setter ikke hindringer for at kommunene overlater myndighet til et havnestyre eller annet organ for å ivareta farvannsforvaltning etter loven her.

Departementet mener videre at det er en tilstrekkelig presisering at ansvarsområde angis ved en henvisning til plan- og bygningsloven i tillegg til at området er klart beskrevet i merknadene. Etter forslaget til ny plandel i plan- og bygningsloven, vil kommunens ansvar etter dette regelverket kunne strekkes til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen. Det vil i så fall være hensiktsmessig at havne- og farvannsloven som utgangspunkt følger samme geografiske avgrensning, i hvert fall for regulering og behandling av tiltak. Imidlertid kan det bli nødvendig å fravike dette utgangspunktet, se nærmere om muligheten til å unnta eller utvide kommunens ansvar og myndighet nedenfor.

Etter departementets vurdering vil en slik grensedragning som foreslått sikre kommunene kontroll med farvannet og den alminnelige forvaltningen av dette, tilpasset det lokale næringsliv og stedlige forhold. Kommunene vil da få den nødvendige fleksibilitet til å angi konkrete bruksområder for farvannet, for eksempel oppankringsområder, aktsomhetsområder, badeområder, private brygger, havneområder etc. Det er videre hensiktsmessig at kommunenes kompetanseområde etter havne- og farvannsloven korresponderer med området for plankompetanse etter plan- og bygningsloven.

Den geografiske ansvarsfordelingen er et utgangspunkt som modifiseres ved at enkelte oppgaver uttrykkelig legges til staten. I tillegg til disse bestemmelsene, og for å oppnå et fleksibelt system tilpasset de ulike kommunene, åpnes det for en alminnelig delegasjonsadgang fra staten til kommuner.

I høringsnotatet er havnedistrikt beholdt som begrep på kommunenes ansvarsområde. Departementet er enig i at det er uheldig å videreføre et godt innarbeidet begrep med nytt innhold. Departementet fremmer derfor forslag om at begrepet «havnedistrikt» i loven utgår. Departementet er derfor kommet til at kommunenes ansvarsområde i sjøen, i loven benevnes « kommunenes sjøområde», og at kommunens sjøområde inntas i bestemmelsen for å gjøre dette tydelig.

9.2 Materiell kompetansefordeling mellom stat og kommune

9.2.1 Gjeldende rett

Kommunens myndighet og ansvar innenfor havnedistriktet er særlig regulert i §§ 16, 18 og 20. Innenfor havnedistriktet har kommunen som et utgangspunkt ansvaret for farledene og nødvendige fyrlys, sjømerker og skilt. Kommunen kan også fastsette forskrifter om orden i og bruk av havnen og om konkurrerende bruk av farvann i havnedistriktet, jf. § 16 siste ledd. Opprettelsen av havnedistrikt er en forutsetning for å kreve inn havneavgifter.

Det gjelder visse unntak fra utgangspunktet om havnedistriktet som geografisk avgrensning av området for myndighet etter loven. Selv om det er opprettet havnedistrikt, har staten ansvaret for farleder, fyrlys, sjømerker og skilt i hovedled og viktig biled for allmenn trafikk, jf. forskrift av 24. september 1984 nr. 1678 vedtak II. I praksis er det Kystverket som ivaretar statens ansvar for sikkerhet og fremkommelighet i disse områdene, herunder etablering, drift og vedlikehold av navigasjonsinstallasjoner.

Videre har kommunene forvaltningsoppgaver etter havne- og farvannsloven som ikke kan karakteriseres som myndighetsutøvelse i snever forstand, og som derfor må anses å falle utenfor reglene i § 14 om havnedistrikt. Kommunen har ansvar for slike forvaltningsoppgaver innenfor kom­munegrensene. Dette gjelder bl.a. kommunens plikt til å føre tilsyn med kaianlegg og havneinnretninger, og at ferdselen på sjø og land ikke hindres eller vanskeliggjøres, jf. § 16 annet ledd. Et annet eksempel er kommunens ansvar for planlegging, utbygging og drift av egne kaianlegg og havneinnretninger, jf. § 16 første ledd. Slike oppgaver vil kommunen ha ansvar for uavhengig av om det er opprettet havnedistrikt eller ikke.

Det er i alt er ca. 280 kystkommuner med mulighet for havnedistrikt, mens det er opprettet rundt 100 havnedistrikt, hvorav noen er felles for flere kommuner. Med enkelte unntak er alle havnedistrikt opprettet innenfor grunnlinjen, og utgjør normalt en begrenset del av kommunens samlede sjøområder. Noen kommuner har hatt interesse av å ha et større havnedistrikt bl.a. for å få et større avgiftsgrunnlag. Mange kommuner har imidlertid som følge av manglende behov eller manglende ressurser ikke opprettet havnedistrikt, og unngår dermed også ansvar for navigasjonsveiledning mv. i kommunens sjøområder. Ansvaret faller da i sin helhet på staten, men kostnadene bæres også delvis av brukerne ved det statlige kystgebyret.

9.2.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet er den nærmere ansvarsfordelingen mellom stat og kommune foreslått knyttet opp til den geografiske ansvarsfordelingen som omtalt i punkt 9.1. Hovedled og biled skal være statens ansvar, og grensene vil bli definert nærmere i forskrift. Videre vil staten ha et samlet ansvar for områdene utenfor grunnlinjen, hvor kommunenes interesser og mulighet for kontroll er mer begrenset.

Staten er likevel tillagt en del overordnede funksjoner, for eksempel i egenskap av å være klageinstans for enkeltvedtak truffet av kommunen, ved å fungere som tilsynsmyndighet på utvalgte områder og som godkjennelsesmyndighet for kommunale forskrifter. I tillegg er staten tillagt en del særlige oppgaver slik som trafikkregulering, trafikkovervåking og adgang til å gjøre inngrep overfor havarist.

Forslaget i høringsnotatet utvider kommunenes oppgaver og ansvar gjennom forslaget om et alminnelig forvaltningsansvar for kommunenes havner og sjøområder. Alle kystkommuner vil etter forslaget få rettigheter og plikter i sjøområdet knyttet til sikkerhet og fremkommelighet, behandling av søknader om tillatelse til tiltak i farvannet og adgang til å regulere sjøtrafikk og havnedrift. Ansvaret for navigasjonsinstallasjoner som fyr, merker og skilt, foreslås lagt til kommunen for sjøområdene utenom hoved- og biled, også de installasjoner som i dag eies av staten.

Hovedled og biled er de mest benyttede og bør derfor være et statlig ansvar. Ved at staten beholder det tunge finansielle ansvaret for hoved- og bildene, er det i høringsnotatet lagt til grunn at det økte kommunale ansvaret ikke vil bli for tyngende for kommunene. Dessuten vil kommunens saksbehandlingsansvar under plan- og bygningsloven medføre at de fleste tiltak uansett må behandles av kommunen i forhold til denne loven.

Forholdet mellom stat og kommune utover i sjø vil etter forslaget som et utgangspunkt være entydig og likt fastsatt i alle kommuner, jf. lov 27. juni 2003 nr. 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone § 1 tredje ledd, som gir anvisning på entydige grenser for grunnlinjene. Grensene for de statlige hovedled og bileder forutsettes fastsatt ved egen forskrift, jf. utkast § 3 – 5.

9.2.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er i hovedsak ikke negative til å gi kommunene et større forvaltningsområde. Det er imidlertid betydelig motstand mot å overføre ansvar for navigasjonsinstallasjoner fra Kystverket til kommuner, og også ellers en del skepsis mot å gi kommunene for stort ansvar for funksjoner som berører sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområder. Det vises særlig til manglende kompetanse og ressurser, samt hensynet til likebehandling.

Norsk havneforbund og Norsk Havneforeningpeker på at ordningen vil innebære at kommuner som tidligere bare i beskjeden grad har etablert havneadministrasjon, etablert og drevet havnevirksomhet og hvor det ikke tidligere heller har vært opprettet havnedistrikt, vil få et økt ansvars- og kompetanseområde. Denne endringen reiser spørsmålet om kommunens ansvar nå blir så omfattende at kommunene ikke vil klare å ivareta ansvaret, noe som vil kunne innebære en uheldig risiko for sjøsikkerheten.

Kystverketer enig i at interesser knyttet til utvikling av kystsonen og bruk av denne best forvaltes av kommunene, men er skeptiske til at kommunene får et for stort ansvar for sikkerheten og fremkommeligheten i sine sjøområder. Dette begrunnes bl.a. med at det er stor forskjell på kommunene når det gjelder nødvendig nautisk kompetanse. Oppsetting, drift og vedlikehold av navigasjonsinstallasjoner krever særskilt fagkompetanse, og værforhold og lokaliteter krever spesialutstyr. Kystverket har i dag kompetanse og utstyr som er nødvendig for å ivareta denne oppgaven, hvilket de aller fleste kommunene ikke har, og derfor enten vil måtte kjøpe eller ansette kvalifisert personale.

Kystverket peker også på at det ikke er hensiktsmessig at ansvaret for navigasjonsinstallasjoner knyttes til avgrensningen mellom hoved- og biled og kommunenes ansvarsområde, da det vil være problematisk å trekke grensen for hvilke installasjoner som skal anses for å ligge innenfor og utenfor slik led.

Kystverket mener videre at enkelte typer tiltak bør defineres som statlig ansvar, uten hensyn til hvor tiltaket skal iverksettes. Kystverket peker særlig på etablering og endring av akvakulturanlegg, farvannskrysninger av betydning for sjøverts ferdsel som broer, luftspenn, kabler, ledninger og rørledninger og vindmølleparker, tidevannskraftverk, bølgekraftverk eller lignende.

Justis- og politidepartementet anbefaler at begrepet «myndigheten etter loven» omformuleres, slik at meningen kommer tydeligere frem. Uttrykket er benyttet i mange av bestemmelsene i lovforslaget, men uten at det er tydelig for leseren om dette vil være departementet eller kommunen eller eventuelt begge. Det vil gi en bedre oversikt dersom man i stedet for å benytte uttrykket «myndigheten etter loven» i de enkelte bestemmelsene, så langt som mulig gir anvisning på hvem dette vil være.

Justis- og politidepartementet uttaler at begrepet «ansvar» bør unngås i lovtekster hvis man mener offentligrettslige forpliktelser. «Ansvar» bør primært benyttes når det er tale om erstatningsrettslig ansvar og foreslår at begrepet «forvaltningsansvar» benyttes.

KS er skeptisk til virkningen for det kommunale selvstyret ved at alle kystkommuner nå blir pålagt å opprette og administrere et havnedistrikt og peker på at dette krever kompetanse og økonomiske ressurser. Det bes om at forslaget utredes nærmere før en konkluderer.

Bergen og omland havnevesenbemerker at forslaget vil medføre et betydelig økt ansvar for kommunene i forhold til dagens situasjon, og vil medføre at det enkelte havnedistrikt må opprette en egen organisasjon for å vedlikeholde sjømerker utenfor hoved- og biled. Dette er et så vidt utfordrende arbeid, med dertil tilhørende spesialutstyr, at Kystverket bør ha dette ansvaret.

Kristiansund og nordmøre havn IKS, Molde og Romsdal havn IKS og Ålesundregionens havnevesen uttaler at den betydelige forskyvning av ansvar fra staten til mange mindre kommuner som foreslås, vil gi minsket sikkerhet for sjøtrafikken langs kysten på steder der staten ikke har ansvar for hoved- og biled. Det anbefales derfor at man finner andre løsninger, eller holder fast på dagens system.

Sjømannsforeningens landsforbunduttaler at det hele og fulle ansvaret knyttet til navigasjonsinstallasjoner må ligge til Kystverket for å trygge sikkerheten på kysten.

Hurtigbåtenes rederiforening er svært skeptiske til at ansvaret for merking og vedlikehold av merkesystemet foreslås delt mellom staten og kommunene. Hurtigbåttrafikken, herunder ambulansetrafikk, legeskyss, lokale ruter og skyss/chartertrafikk seiler for det meste i områder foreningen frykter vil falle utenfor statens ansvarsområde. Foreningen ser derfor med stor bekymring på at dette ansvaret blir lagt til den enkelte kommune, og frykter at arbeidet med hurtigbåtmerking vil stoppe opp og i beste fall føre til store variasjoner i kvalitet avhengig av kommunenes prioriteringer og økonomi.

Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag stiller spørsmål ved om kommunalt farvannsansvar gir sjøtransporten bedre vilkår. Kystverket har i dag gode systemer for ivaretakelse av hele farvannet langs kysten. En videreføring av Kystverkets ansvar, kombinert med et klart skille mellom drift og forvaltning slik som lovforslaget legger opp til, vil tydeliggjøre kostnadene ved å ha en farbar sjøvei langs norskekysten. Kystverkets ansvar for samtlige leder vil gi stordriftsfordeler og sikre at alle farleder blir ivaretatt.

Norges fiskarlager uenig i forslaget om et større kommunalt ansvar for drift og vedlikehold av farledene ut til grunnlinjen, og påpeker at denne typen oppgaver må underlegges likebehandlingskrav. Fiskarlaget stiller også spørsmål ved hvordan kommunens økte kostnader skal kunne dekkes gjennom oppkreving av et kostnadsorientert gebyr for bruk av kommunale farleder. Ansvarsområdene for forskjellige kommuner vil for eksempel være svært forskjellig. Enkelte kommuner har omfattende grunthavsområder med stort behov for farledsmerking, mens det i andre kommuners sjøområder knapt vil være behov for tiltak. Brukerfrekvensen vil være tilsvarende forskjellig. Det stilles derfor spørsmål om hvordan dette vil slå ut for en kommune med stort ansvarsområde, men med relativt lav brukerfrekvens av potensielle betalere.

Fiskeridirektoratetforeslår at det forskriftsfestes at sektoransvaret for farleder i forhold til akvakultur fortsatt skal være et statlig anliggende for Kystverket v/regionkontorene.

9.2.4 Departementets vurdering

Departementet har kommet til at fordelingen av forvaltningsansvar og myndighet mellom stat og kommune, bør ta utgangspunkt i den geografiske fordelingen som fremgår av punkt 9.1.4. Dette utgangspunktet modifiseres ved at enkelte oppgaver etter loven legges til departementet.

Ansvaret for hoved- og bileder bør ligge til departementet, og grensene for hoved- og biled vil danne utgangspunktet for fordelingen av myndighet etter loven mellom staten og kommunene. Det legges opp til at Kystverkets farledssystem skal danne grunnlaget for en forskrift som entydig og positivt fastlegger yttergrensene for hovedleder og bileder. Det blir dermed enkelt å definere statens ansvar. Disse farledene er mest benyttet, og staten beholder dermed ansvaret for den vesentligste nyttetrafikken til sjøs. En nærmere redegjørelse for farledssystemet følger i punkt 11.2.

Kommunenes ansvar er generelt angitt som en plikt til å sørge for sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområde. Ansvaret vil etter forslaget bli vesentlig innskrenket ved at staten beholder ansvaret for de viktige hoved- og biledene. Se nærmere nedenfor om navigasjonsinstallasjoner.

Kommunene får likevel et utvidet forvaltningsansvar sammenliknet med gjeldende lov, og det forventes at kommunene opparbeider den nødvendige kompetanse til å ivareta disse forpliktelsene. Viktige oppgaver er å holde de kommunale farleder farbare og generelt legge til rette for sikkerhet og fremkommelighet, gjennom behandling av tiltak som krever tillatelse, ordensforskrifter i havner og farvann osv.

Grensedragningen i forslaget vil ha gjennomgående betydning i loven, slik at der oppgaver og myndighet legges til «myndigheten etter loven» eller liknende, følger det av systematikken hvorvidt dette er departementet eller kommunen, avhengig av hvor oppgavene eller myndigheten skal foretas eller utøves.

Enkelte bestemmelser i loven legger uttrykkelig myndigheten til departementet eller kommunen. Statens ansvar kan videre utvides til å omfatte mer enn hovedled og biled, eller kommunen kan tildeles et større ansvar i hovedled og biled, eller eventuelt utenfor sitt havnedistrikt.

Særlig om navigasjonsinstallasjoner

Av i alt ca. 17500 navigasjonsinstallasjoner eier og drifter Kystverket under dagens lov i praksis ca. 17000. På denne bakgrunn og i lys av vektige innvendinger fra høringsinstansene mot å gi kommunene et større ansvar for navigasjonsinstallasjoner, har departementet kommet til at forvaltningsansvaret og myndigheten for forvaltning av de statlige installasjoner bør bero hos staten, uavhengig av deres plassering. En slik løsning antas best egnet til å bidra til lovens formål. Ansvar i én instans med lang erfaring sikrer stordriftsfordeler, et sterkt kompetansemiljø og kvalitativt gode og likeverdige tjenester i kommunene. Dette avskjærer ikke kommunene fra å yte navigasjonsveiledning, men oppsetting og forvaltningen av disse må skje i samsvar med tillatelse fra departementet på samme måte som for de installasjoner som kommunene eller private eier i dag, jf. §§ 19 til 21.

Ordningen vil ikke være til hinder for at kommunene kan inngå samarbeid med andre kommuner og evt. opprette interkommunale samarbeid for å samordne farvannsforvaltningen. Kommunene får et ansvar for sikkerhet og fremkommelighet i kommunenes sjøområde, og kommunene kan selv organisere hvordan denne oppgaven skal ivaretas. Det antas at kommuner som har opprettet havnevesen vil legge farvannsforvaltningen til dette organ. Andre kommuner kan for eksempel legge farvannsforvaltningen til teknisk etat eller tilsvarende.

Navigasjonsinstallasjonene langs kysten beholdes i utgangspunktet av eksisterende eier, enten dette er kommuner, havner eller private, riktignok slik at Kystverket har det overordnet ansvaret ved å gi tillatelse, eventuelt på vilkår, og ved å kunne pålegge nødvendig skjerming, fjerning eller endring av slike installasjoner. Eiere av navigasjonsinstallasjoner skal sørge for drift og vedlikehold av disse i samsvar med Kystverkets tillatelse.

Den ansvarsdeling som nå er gjennomgått er heller ikke til hinder for at statlige navigasjonsinstallasjoner kan driftes eller overtas av kommuner eller andre etter avtale med Kystverket, for eksempel for å gi havnen styringen over installasjoner som regulere inn- og utseiling til egen havn eller havnebasseng. Se også merknadene i punkt 10.4.

Når det gjelder adgang til å dekke inn kostnader knyttet til farvannsforvaltningen vises det til merknadene i punkt 12.

Nærmere om delegasjon av myndighet til organer utenfor kommunen

Et overordnet prinsipp er at det kun ved tungtveiende behov legges opp til delegasjon av offentlig myndighetsutøvelse til organer utenfor det offentlige selv. Dette gjelder særlig myndighet av mer inngrepsmessig karakter. De typiske myndighetsoppgaver som videreføres fra gjeldende lov, vil derfor fortsatt bli lagt til kommunen eller staten. Når det gjelder begrepet myndighetsoppgaver, legges det til grunn at dette fortsatt skal omfatte myndighetsutøvelse knyttet til arealplanlegging, ulike former for regulering, tilsyn og forvaltningen av sikkerhet og fremkommelighet i havner og farvann.

Enkeltvedtak og forskrifter vil med den foreslåtte grensedragningen som et utgangspunkt måtte legges til kommunale myndigheter eller departementet.

Departementet mener at kommunen må ha anledning til å overføre myndighet til de ulike former for interkommunale samarbeid etter kommunelovens kapittel 5 eller kommunelovgivningen ellers, så langt det er i samsvar med kommunelovens system.

Departementet har vurdert om det bør være en skranke mot å overføre vedtakskompetanse til interkommunalt selskap som regulert i lov av 29. januar 1999 nr. 6. Denne selskapsmodellen har vist seg praktisk som ramme for havnevirksomhet og benyttes de facto av en del havner under dagens lov selv om det har vært noe usikkerhet knyttet til hvorvidt det er anledning til dette etter havne- og farvannsloven. Lovens forarbeider legger til grunn at IKS passer best for organisering av oppgaver som hovedsakelig er av forretningsmessig karakter, men lar det være opp til den enkelte særlov hvilke oppgaver og myndighet som er hensiktsmessig å legge til slike selskap, se § 10 ellevte ledd som forutsetter at både enkeltvedtaks- og forskriftskompetanse kan utøves av styret. Departementet mener at det ikke bør være utelukket å delegere myndighet til interkommunale selskap, og at det må være opp til den enkelte kommune å sørge for at det skjer i betryggende former og i samsvar med kommunestyrets ønsker.

For å unngå tvil foreslås det en uttrykkelig bestemmelse om at det er adgang til å delegere myndighet etter havne- og farvannsloven til interkommunale selskap.

Delegasjon av myndighet til rettssubjekter med privat deltagelse

Der havnen drives gjennom private rettssubjekt må derimot offentligrettslig myndighet utøves utenfor driftsselskapet som sådan. I den utstrekning det er behov for offentlig regulering i havnene, må det således som et utgangspunkt være opp til de kommunale myndigheter å gjennomføre dette. Det samme utgangspunktspunktet må gjelde for tilsyns- og håndhevelsesfunksjoner.

Departementet har likevel funnet at det etter nærmere vurdering bør kunne åpnes for delegasjon av myndighet på et bestemt område til private rettsubjekt. Dette kan for eksempel dreie seg om innkreving av gebyrer eller andre områder hvor det er usikkert om en befinner seg på området for offentlig myndighetsutøvelse eller områder som like gjerne kan ivaretas av private.