18 Tilsyn

18.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett har departementet ansvaret for tilsyn og kontroll med havner og farvann, herunder statens havne-, fyr- og lostjeneste etter § 5 første ledd.

Kommunen skal føre tilsyn med at kaianlegg, andre anlegg og havneinnretninger samt arealer er i forsvarlig stand, og at ferdselen på sjø og land ikke hindres eller vanskeliggjøres etter § 16 annet ledd.

Det statlige tilsynet har i praksis vært meget begrenset på området for havne- og farvannsloven, når man ser bort fra tilsyn og annen oppfølging med regelverket knyttet til sikkerhet og terrorberedskap i havnene de senere årene. Dette regelverket har imidlertid medført at Kystverket har en viss tilstedeværelse i de havnene som er omfattet.

18.2 Forslaget i høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet en generell myndighet til å føre tilsyn med overholdelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Reglene gir myndighetene et generelt virkemiddel til å foreta systematisk og regelmessig tilsyn, eller gjennomføre sporadisk tilsyn ved konkret mistanke om lovbrudd. Tilsynsreglene er et avgjørende ledd i avdekking av forhold som kan være i strid med regelverket, og som kan danne grunnlaget for oppfølging med adekvate reaksjoner. Oppfølging i form av forvaltningstiltak og eventuelle straffesank­sjoner anses som nødvendig for å sikre etterlevelse av loven. I tillegg bør det satses på informative og pedagogiske virkemiddel.

Myndighet til å føre tilsyn med regelverk og forhold i farvannet foreslås i utgangspunktet delt mellom stat og kommune i tråd med ansvarsdelingen i høringsnotatets forslag til § 2 – 1, dog slik at en annen ordning kan følge av den enkelte bestemmelse. Dette innebærer at statens ansvar i første rekke er knyttet til hoved- og biled samt områder utenfor grunnlinjen.

Det foreslås videre at tilsyn med at havner og havnevirksomhet drives på en forsvarlig og hensiktsmessig måte legges til Kystverket. Oppfølgingen av regelverket om sikkerhet og terrorberedskap i havnene videreføres i Kystverkets regi, jf. utk. §§ 6 – 6 og 7 – 13.

For at tilsynet skal kunne fungere på en tilfredsstillende måte, er det nødvendig at de som skal kontrolleres samarbeider fullt ut. Det foreslås derfor en adgang for myndighetene til å kreve medvirkning og bistand under tilsynet i form av plikt til å sikre uhindret atkomst til tilsynsobjektene, gi tilgang på opplysninger, dokumenter mv. Liknende bestemmelser finnes bl.a. i jernbaneloven og luftfartsloven.

Innholdet i det tilsyn som føres vil variere med behov, ressurser og hvilke bestemmelser det settes fokus på. Det kan særlig være aktuelt å foreta befaring av tiltak som har fått tillatelse under loven, herunder føre tilsyn med overholdelse av fastsatte vilkår. I mange tilfeller er det en forutsetning at tiltakshaver utfører egenkontroll. Selv om dette gjennomføres, kan det være behov for at relevant myndighet går igjennom rutiner og resultater som en etterkontroll.

Det er viktig at ikke økonomiske motiver avholder forvaltningen fra å gjennomføre det tilsyn som anses som nødvendig for å bidra til etterlevelse av loven. Det foreslås derfor en generell hjemmel for å kreve gebyrer for utgifter knyttet til kontrolltiltak og tilsyn. Liknende bestemmelser finnes jernbaneloven § 14, forurensningsloven § 52 a og skipssikkerhetsloven § 7 – 8.

18.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket ser et klart behov for en styrking av sin tilsynsfunksjon. I dag er omfanget av Kystverkets tilsyn med at regelverket og vedtak i medhold av dette blir overholdt svært begrenset. Det er ikke satt av særskilte ressurser til gjennomføring av tilsyn, og det finnes i realiteten ikke noe tilsynsapparat i Kystverket på dette området.

Kystverket ber om at det blir kommentert nærmere hva som legges i begrepet tilsyn, herunder tilsynsoppgavene som er tiltenkt Kystverket og virkemidlene som man får stilt til rådighet.

Kystverket mener det er lite hensiktmessig å kontrollere om havnene drives på en smart måte, og mener tilsynet bør begrenses til en lovlighetskontroll.

Bergen og Omland havnevesen (BOH)uttaler at delegasjon av myndighet etter utk 7 – 13 til kommunene vil gi en uheldig «bukken til havresekken» situasjon. Tilsynsmyndigheten bør etter BOHs syn ligge på et høyere nivå enn på kommunenivå, både for å sikre likebehandling og for å sikre kompetanse hos tilsynsmyndigheten.

Arbeidstilsynet gjør oppmerksom på at deres lovverk i hovedsak berører virksomheter som sysselsetter arbeidstakere. I havner gjelder dette stort sett produksjons- og transportvirksomhet med dertil knyttet laste- og lossearbeid på kaier og brygger. Arbeidsmiljøloven regulerer sikkerheten til den landbaserte virksomheten. På dette området er det pr i dag et begrenset samarbeid mellom Arbeidstilsynet og Kystverket.

Justis- og politidepartementet fremhever at en evt. økning i antall politianmeldelser som følge av styrking av kommunenes tilsynsrolle vil innebære merarbeid for både politi- og påtalemyndighetene og domstolene, og uttaler:

«I og med at kommunenes utgifter i fm. tilsyn, kontroll og saksbehandling skal kunne gebyrfinansieres, jf. forslaget til § 8 – 3, ser vi ikke bort i fra at kommunenes tilsynsrolle over tid vil styrkes. Det er i denne sammenhengen viktig at kommunene benytter hjemlene i lovforslagets kap. 10 til å treffe målrettede og avbalanserte forvaltningstiltak. Dette vil, sammen med forebyggende effekter av økt tilsynsaktivitet, kunne begrense antall anmeldelser og dermed politi- og påtalemyndighetenes og domstolenes ressursbruk.»

18.4 Departementets vurdering

Fiskeri- og kystdepartementethar kommet til at det er hensiktsmessig å samle alle bestemmelser om tilsyn i samme kapittel i loven. Departementet er enig med Kystverket i at tilsynet med havnene bør begrenses til om aktørene opptrer i samsvar med loven, og forskrifter og vedtak gitt i medhold av loven. Dette sikrer demokratisk kontroll med kravene som stilles til aktørene, og er for øvrig best i samsvar med hensynet til det kommunale selvstyret og den private eiendomsrett. Utk. § 7 – 13 foreslås derfor fjernet og innlemmet i de alminnelige reglene i kapittel 8.

Hvem som skal føre tilsyn med de ulike sider av loven og hvordan dette skal organiseres bør baseres på en målsetting om å oppnå mest mulig effektiv og kompetent kontroll på de områdene hvor loven vil kunne bli brutt, og tilsvarende effektiv oppfølging ved bruk av forvaltningstiltak. Departementet er enig i at hensynet til uavhengighet og behov for likebehandling av rettssubjekter på tvers av kommunegrensene kan ha en viss betydning for organiseringen.

Departementet mener at staten bør ha et overordnet ansvar for at tilsyn faktisk blir gjennomført, hvordan tilsynet blir organisert og hvordan brudd på lov og forskrifter følges opp. Samtidig er det klart at kommunene i mange tilfeller kan være nærmest til å utøve tilsyn både av hensyn til deres tilstedeværelse og lokalkunnskap, og for å imøtekomme lokale vurderinger og prioriteringer.

Det passer derfor ikke med et tilsynsregime for alle pliktregler som stilles opp i loven, og departementet mener det kan være behov for en grundigere vurdering av hvem som skal utøve tilsyn med de ulike sider.

Departementet har kommet til at utredning og etableringen av tilsynsfunksjonen bør avklares nærmere gjennom en dialog med Kystverket og representanter for kommunene. Departementet vil komme tilbake til en nærmere prosess hvor organisering, hvilke lov- og forskriftskrav som bør prioriteres samt behovet for ressurstilførsel vil inngå.

Det foreslås inntatt en hjemmel som legger til departementet å utpeke tilsynsmyndigheten (e) og gi nærmere regler for organiseringen av tilsynet i forskrift. En aktuell modell kan være statlig tilsyn på noen kjerneområder hvor hensynet til likhet, uavhengighet eller nautisk kompetanse tilsier det, kombinert med kommunalt tilsyn på andre områder. Departementet kan da vurdere hvilke områder det er nødvendig for staten å føre tilsyn med kommunens plikter.

Som følge av Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) som fulgte opp Tilsynsutvalgets anbefalinger i NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren,ble det vedtatt et nytt kapittel 10A i kommuneloven med regler for statlig tilsyn med kommunesektoren. Kommunelovens kapittel 10A skiller mellom aktørplikter og kommuneplikter, og gjelder i utgangspunktet bare for kommuneplikter. Et skille som også legges til grunn for tilsyn med på havne- og farvannslovens område.

Kommunelovens § 60 e gjelder likevel for både aktørplikter og kommuneplikter. Fylkesmannen skal samordne praktiske sider og bruk av de reaksjoner som han selv og sektormyndigheten ønsker benyttet mot en kommune eller fylkeskommune, jf. § 60 e.

Fylkesmannens samordningsrolle for bruk av reaksjoner etter § 60 e er begrenset til det rent ­prosessuelle. Det vil dermed fortsatt være vedkommende sektormyndighet som bestemmer om kommunens vedtak eller atferd er i strid med regelverket, og hvilke reaksjoner som skal benyttes. Til­synsmyndigheter etter sektorlover får en plikt til å underrette fylkesmannen om tilsynsplaner og om varsel om pålegg eller andre sanksjoner med vesentlige virkninger for kommunen. Dette betyr at Fiskeri- og kystdepartementet og Kystverket må underrette fylkesmannen der det skal føres tilsyn med kommunens plikter etter havne- og farvannsloven.

Aktørplikter er i henhold til Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-03/07 regler som stiller krav til enhver som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste. Fiskeri- og kystdepartementet legger til grunn at tilsyn med havner og havnevirksomhet i alminnelighet må regnes for tilsyn med aktørplikter. Dette tilsynet gjelder som utgangspunkt så vel private som offentlige havner, jf. definisjon av havn i § 4. Tilsynet vil fortsatt ligge hos den eller de etater som departementet utpeker som tilsynsmyndighet. Utpekt tilsynsmyndighet etter havne- og farvannsloven er pliktig til å underrette fylkesmannen om tilsynsplaner og om varsel om pålegg eller andre sanksjoner med vesentlige virkninger for kommunen, jf. kommunelovens § 60 e.

Havne- og farvannsloven inneholder også bestemmelser som pålegges kommunene (kommuneplikter) i deres egenskap av å være lokale, folkevalgte organer. Disse vil som utgangspunkt følge reglene i kommuneloven kapittel 10 A. Det foreslås et særskilt ledd som regulerer dette.

Reglene i kommuneloven kapittel 10 A legger i utgangspunktet tilsynsmyndigheten til fylkesmannen der særloven ikke utpeker annen myndighet, jf. kommuneloven § 60 b. Det antas at dette tilsynet må føres i samarbeid med sektormyndigheten. Departementet kan imidlertid som følge av lovforslagets § 52 første ledd utpeke annen tilsynsmyndighet.

Tilsynet med kommuneplikter er begrenset til overprøving av om kommunens vedtak eller atferd er i overensstemmelse med lov eller vedtak i medhold av lov. Fylkesmannen eller den som departementet utpeker kan som ledd i tilsynsførselen gi kommunene pålegg om retting, men kan ikke bruke andre sanksjoner, for eksempel tvangsmulkt. Kommunene kan klage på vedtak om pålegg etter reglene i forvaltningsloven.

Departementet har vurdert hvilke kommuneplikter det bør føres tilsyn med. Det er i vurderingen lagt vekt på hensynene til rettssikkerhet for den enkelte, en bærekraftig utvikling og samfunnstrygghet, det kommunale selvstyret og en formålseffektiv offentlig ressursbruk. I de nærmere vurderinger er det gjort risiko- og sårbarhetsvurderinger (ROS) og kost-/nytte-analyser av bestemmelsene over.

Departementet har kommet til at det kun er de kommunale pliktene regulert i § 15 første ledd første punktum, § 40 tredje ledd, § 47 annet ledd, § 48 første ledd og § 51 annet ledd som det vil kunne være aktuelt å føre tilsyn med, og foreslår hjemmelen begrenset til dette. Nedenfor følger en oppsummering av de viktigste momentene som er lagt til grunn i ROS-analysen.

§ 15 første ledd første punktum forplikter kommunen, når den er myndighet etter loven, til å sørge for at ferdselen i farvannet ikke hindres eller vanskeliggjøres. I ROS-analysen er det lagt til grunn at sannsynligheten for hendelser som følge av lovbrudd innen kommunens geografiske ansvarsområde er relativt liten. Konsekvensene av hendelser kan derimot være svært alvorlige, med potensielt store skader på materiell og personer. Departementet mener det er behov for en hjemmel for tilsyn med kommunen på dette området.

Når det gjelder § 40 tredje ledd, som forplikter kommunen å påse at havneanlegg og løsøre som brukes i havnevirksomhet er i forsvarlig stand, følger det av departementets ROS-vurdering at det saklige virkeområdet for denne plikten er relativt vid, og at det må antas at sannsynligheten for lovbrudd er stor. I tillegg er sannsynligheten for at ulykker med alvorlige følger, der alvorlige personskader og dødsfall potensielt kan forekomme, ansett som stor. Det finnes enkelte andre kontrollmekanismer på området, som vil kunne redusere risikoen. Departementets vurdering er likevel at statlig tilsyn vil ha en positiv effekt som overstiger kostnadene ved tilsynet.

§ 47 annet ledd setter opp en plikt for kommunen til å holde havnekapitalen atskilt fra kommunens øvrige midler. § 48 første ledd gir regler om at havnekapitalen ikke kan nyttes til annet enn havnevirksomhet, herunder drift, vedlikehold, utbedring, utbygging og utvikling samt utøvelse av offentlig myndighet med hjemmel i eller i medhold av loven her og tilretteleggelse for sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområder. I ROS-analysen har disse to bestemmelsene sammenfallende vurderinger. Ut fra erfaringer med havnekassen under gjeldende lov er det grunn til å tro at det forekommer brudd på reglene. Sannsynligheten for regelbrudd er i ROS-vurderingen ansett som forholdsvis stor og de økonomiske konsekvensene av regelbrudd kan være store. Kommunerevisjon antas å redusere risikoen for eventuelle brudd på bestemmelsen, men departementet har kommet til at statlig tilsyn er nødvendig etter å ha lagt vekt på de relativt store økonomiske konsekvenser et brudd på reglene kan ha.

§ 51 annet ledd gir departementet hjemmel til å pålegge kommunen en plikt til drift og vedlikehold av statens moloer, kaier og andre havneinnretninger dersom kommunen tar disse i bruk. Dersom kommunen er pålagt en slik plikt, vil staten kunne føre tilsyn. I ROS-analysen er det lagt vekt på at skader på slike anlegg skjer jevnlig, og at kommunen ofte vegrer seg for å prioritere vedlikeholdet. Sannsynligheten for brudd på plikten anses derfor som stor. Konsekvensen av pliktbrudd vurderes videre som stor, da skader på fartøy, personer og andre gjenstander i havnen kan forekomme.