3 Utviklingstrekk og rammebetingelser for havner og farleder

3.1 En moderne politikk for havner og sjøtransport

3.1.1 Generelle rammebetingelser og utviklingstrekk

Et godt utbygd og effektivt transportnettverk er av vesentlig betydning for næringslivets konkurranseevne, verdiskapning og sysselsetting. Hovedtyngden av befolkningen og næringslivet er lokalisert nær kysten. Sjøtransport og havner er derfor viktig for næringsutvikling og bosetting, og utgjør et bærende element i det norske transportsystemet. Sjøtransport dominerer de lange godstransportene, særlig ved import og eksport. Transport med skip og ferger står ved innførsel for rundt 80 prosent av transportmengden, og ved utførsel rundt 90 prosent. Transport i rør og annen olje- og gasstransport direkte fra sokkelen til utlandet er da ikke regnet med. Innenriks utgjør godstransport på kjøl en lavere andel av den totale godstransporten. Målt i tonnkilometer er andelen i overkant av 40 prosent. Sjøtransport utfører en relativt beskjeden del av den innenlandske persontransporten, men er likevel helt avgjørende for en rekke regioner og lokalsamfunn.

En stadig økende vegtrafikk gir kapasitetsproblemer i deler av transportnettet, og dette gir forsinkelser og økte kostnader for næringslivet og privatpersoner. Havner og sjøtransport har derfor en viktig rolle i et helhetlig transportnett med effektive transportkorridorer mellom produksjonssted og markeder. For å styrke sjøtransportens markedsandeler, er det avgjørende at havnene utvikler seg til effektive omlastingsterminaler, og styrker sin posisjon som knutepunkt i logistikkjeden og i transportkorridorene. Dette vil kunne gi reduserte transportkostnader for næringslivet, ha positiv miljøeffekt og lette kapasitetsproblemene i deler av vegnettet.

For å lykkes med denne politikken må det bl.a. etableres kombinerte transportløsninger med tilstrekkelig transportkvalitet til konkurransedyktige priser.

En konsentrasjon av godsstrømmene til kombinerte transportkorridorer vil kunne bidra til lavere priser per godsenhet. En konsentrasjon forutsetter færre og til dels mer spesialiserte havner som i enda større grad fungerer som effektive knutepunkt og velfungerende omlastingsterminaler.

Logistikkløsningene er under stadig utvikling, og det er en fremvekst av globale aktører som tar hånd om større deler av transportkjeden fra dør til dør. Containere foretrekkes i økende grad som lastbærer og det er innen dette segmentet konkurranseflaten mellom vei- og sjøtransport er størst. For at stykkgods og containere som transporteres over lengre avstander i større grad skal fraktes med skip, må havnene innrette sine tjenestetilbud på en måte som tiltrekker seg gods.

Næringslivets behov og krav til sjøtransport er også i endring, og transportkostnadene må holdes nede for å sikre norsk konkurransekraft. Samtidig settes det strengere krav til sikkerhet, terrorberedskap og sporing av gods innen sjøtransportsektoren. Dette resulterer i høyere transportkostnader.

Transport til sjøs er i stor grad en miljøvennlig og sikker transportform. Konsekvensene av en ulykke kan likevel være alvorlige. En konkurransedyktig sjøtransport som tilfredsstiller vareeieres og passasjerers behov for transporttjenester, forutsetter dermed at havnene og farledene er sikre og effektive.

3.1.2 Særlig om Nasjonal transportplan (NTP)

For å løse transportutfordringene og styrke sjøtransporten må de ulike transportformene sees i sammenheng. Nasjonal transportplan er den strategiske planen for utvikling av den samlede statlige infrastrukturen for sjø-, vei-, jernbane- og lufttransport. Havne- og farvannsloven må sees i sammenheng med transportplanen, og innrettes slik at politiske målsettinger for havne- og farvannssektoren kan følges opp med rettslige krav der det er behov. Loven må for øvrig virke sammen med andre relevante lover, herunder plan- og bygningsloven.

Ved St.meld. nr. 46 (1996 – 97) «Havner og infrastruktur for sjøtransport» ble det innført en klassifisering med nasjonale, regionale og lokale havner. Klassifiseringen ble knyttet opp til havnenes betydning i det samlede transportnettet, og det ble tatt sikte på å utvikle rammebetingelser og virkemidler rettet mot de nasjonale og regionale havnene. Havneklassifiseringen ble videre ansett som nødvendig for å skape retningslinjer for bruken av disse virkemidlene. Systemet med klassifisering av nasjonale, regionale og lokale havner ble videreført i St.meld. nr. 46 (1999 – 2000) «Nasjonal transportplan» 2002 – 2011, men klassifiseringen er i liten grad fulgt opp med virkemidler.

Arbeidet med St.meld. nr. 46 (1999 – 2000) «Nasjonal transportplan 2002 – 2011» og Stortingets behandling av denne, viste at sjøtransportens og havnenes betydning i det overordende transportsystemet er viet lite oppmerksomhet. Sjøtransportens rolle og muligheter har således ikke kommet klart nok fram, verken gjennom konkrete tiltak eller gjennom planverk. Det er flere årsaker til dette. Det har vært etablert parallelle transportsystemer med egne havner for særskilte næringsområder. Havnene har tradisjonelt vært sektoriserte, og i lang tid først og fremst innrettet sin virksomhet mot lasting og lossing av skip. I tillegg har havnene ofte stått utenfor det planarbeidet som utføres i næringslivet, i transportsektoren og av offentlige myndigheter. Styringen og organiseringen av havnene har ikke vært optimal, og rammebetingelsene for havnedrift har heller ikke vært tilstrekkelig avklart.

Fiskeri- og kystdepartementet har som en oppfølging av arbeidet med Nasjonal transportplan 2002 – 2011 sett nærmere på ulike tiltak som kan styrke sjøtransportens rolle i transportsystemet. Havnestruktur, koordinering av statlige infrastrukturinvesteringer gjennom transportplanarbeidet, forenkling og harmonisering av gebyrer og avgifter, samt endringer i lovverket rettet mot havner og farleder har vært sentrale elementer i dette arbeidet. Arbeidet er videreført ifm. rulleringen av Nasjonal transportplan.

3.1.3 Havneprosjektet, NTP 2006 – 2015 og NTP 2010 – 2019

Fiskeri- og kystdepartementet gjennomførte et eget havneprosjekt i perioden 2000 – 2003, der det ble sett nærmere på de krav som bør stilles til en nasjonal havnestruktur i et langsiktig perspektiv. For å få innspill og sikre nødvendig forankring i lokalmiljøene, ble det bl.a. avholdt møter med alle de store havnene, deres vertskommuner og samtlige fylkeskommuner. Det ble frembrakt ny og relevant kunnskap om hvilke krav som bør stilles, hvilke funksjoner som må dekkes av havnene, havnenes behov for tilknytning til det landbaserte transportnettverket og deres posisjon som nasjonale og regionale knutepunkt. I tillegg ble det sett nærmere på behovet for areal og betydningen av at havnene inngår i kommunalt og regionalt planverk.

En sentral konklusjon fra havneprosjektet var at havnestrukturen burde bestå av to nivå: nasjonale havner og øvrige havner. De nasjonale havnene skal ha en standard og et godsvolum som gir regulære og hyppige anløp av skip for stykkgods og containere og må videre kunne utvikles til effektive omlastingsterminaler i nasjonale og internasjonale transportkorridorer. I tillegg skal de nasjonale havnene kunne integreres i regionale transportstrukturer.

Øvrige havner er definert som alle andre havner, hvis oppgave primært vil være å betjene lokalsamfunn og stedlig næringsliv. Disse havnene utgjør mange steder en grunnleggende forutsetning for bosetting og verdiskapning, og utgjør et viktig ledd i et lokalt transporttilbud rettet direkte mot markedet eller inn mot større havner og omlastingsterminaler. Øvrige havner har imidlertid mindre betydning enn de nasjonale havnene i transportkorridorene nasjonalt og mot utlandet.

Med grunnlag i innspillene fra større havner, vertskommuner og fylkeskommunene ble det definert kriterier som skulle stå sentralt ved utpeking av de nasjonale havnene: godsvolum, organisering/samarbeid, tilgjengelig infrastruktur/kobling til landverts og sjøverts ferdsel og offentlig planstatus. Disse kriteriene er nærmere beskrevet i NTP 2006 – 2015.

En av hensiktene med den nasjonale havnestrukturen har vært å få konsentrert offentlige infrastrukturinvesteringer for godstransport, landverts og sjøverts, til de viktigste havnene. Samtidig forventes det at disse havnene tilrettelegger for oppfyllelse av sin funksjon i transportnettverket. Status som nasjonal havn har ikke vært ledsaget av direkte økonomiske investeringer i havnene, men klassifiseringen har lagt visse føringer for prioritering av veger, jernbane og farleder som er tilknyttet de nasjonale havnene.

De fire transportetatene presenterte nylig sitt planforslag til NTP 2010 – 2019, som utgjør det faglige grunnlaget for utarbeidelse av stortingsmelding om nasjonal transportplan 2010 – 2019. Denne skal etter planen legges frem for Stortinget ved årsskiftet 2008/2009.

Uavhengig av dette, vil departementet i denne loven reservere noen juridiske virkemidler særskilt for havner som har særlig betydning for å realisere lovens formålsbestemmelse, se nærmere punkt 17.3.

3.1.4 Modeller for havne- og infrastruktursamarbeid

Departementet har tidligere igangsatt et arbeid der det er sett på mulige organisasjons- og samarbeidsformer mellom offentlige og private havneaktører. Målsettingen har vært å bedre utnyttelsen av eksisterende privat og offentlig infrastruktur. Som et prøveprosjekt har oljeforsyningsbaser og andre typer industrihavneanlegg på frivillig basis blitt integrert i et helhetlig og tilgjengelig havnetilbud sammen med det offentlige. Konkrete samarbeidsmodeller er etablert flere steder, bl.a. mellom havnen i Stavanger og NorSeas oljebase i Risavika, og mellom oljebasen CCB (på Ågotnes) og havnen i Bergen.

I Hammerfest er det et godt eksempel på velfungerende samarbeidsløsninger mellom offentlige og private havner i Nord-Norge. Kristiansund-regionen og Trondheimsfjorden er andre eksempler på områder hvor samarbeidsmodeller mellom offentlige og private havner er under utvikling.

Også samarbeid mellom kommuner og mellom regioner har flere steder vist seg som rasjonelle måter å innrette havne- og tjenestetilbudet på. Interkommunale og interregionale samarbeid tvinger frem vurderinger av hvordan man best kan dekke transportbehovene i et samlet geografiske virkeområde, også med sikte på å unngå uutnyttet eller ulønnsom kapasitet. Departementet mener derfor at også denne formen for havnesamarbeid bør utvides. Dette vil kunne styrke det finansielle grunnlaget for havnedrift, bidra til økt bruk av sjøtransport og løse utfordringer knyttet til bruk og tilgang på nødvendig areal.

3.1.5 Dagens finansieringsmodell for offentlige havnevirksomhet

Utbygging, drift og vedlikehold av offentlig havnevirksomhet dekkes hovedsakelig inn gjennom oppkreving av havneavgifter og vederlag. Dette kostnadsbaserte finansieringssystemet er nedfelt i forskrifter som er hjemlet i havne- og farvannsloven.

Det er kommunen, ved havnen eller havnestyret, som fastsetter og sørger for at det foretas oppkreving av havneavgifter av fartøy og varer, som betaling for bruk av havn, sjøområder og diverse tjenester. Fiskeri- og kystdepartementet har imidlertid i detalj regulert hvilke kostnader de forskjellige havneavgiftene skal dekke, samt beregning og beregningsgrunnlag (avgiftsregulativ), oppbygging, oppkreving og kostnadsregistrering av de ulike havneavgifter, jf. forskrifter av 2. desember 1994 nr. 1070 og nr. 1077.

Finansieringssystemet hviler på det såkalte kostnadsansvarsprinsippet. Dette innebærer at alle avgifter/vederlag som kreves inn i prinsippet skal motsvares av reelle kostnader til havnens administrasjon, drift, vedlikehold og utbygging. Avgiftene kan således variere betydelig, og avhenger særlig av investeringsnivå og antall anløp i den enkelte havn. For å sikre gjennomføringen av prinsippet, er det i gjeldene lov bestemt at avgiftsmidlene og andre inntekter havnen har fra bruk og utleie av særlige havneinnretninger skal holdes atskilt i en egen havnekasse. Denne skal kun benyttes til havneformål. Skillet mellom havnens og kommunens økonomi for øvrig, ble innført for å unngå at andre kommunale kostnader veltes over på brukerne av havnen. Dette ville i så fall være en form for kommunal skattlegging av sjøtransporten, som igjen kan vri konkurransen til fordel for andre transportformer.

I tillegg til kostnadsansvarsprinsippet er det forutsatt at de kommunale havnene skal være selvfinansierende. Dette innebærer at avgiftene i utgangspunktet skal dekke kommunens løpende utgifter ved å drive havn. Større utbyggingsprosjekter finansieres likevel i praksis også gjennom låneopptak og ulike offentlige tilskuddsordninger. Går den kommunale havnen med underskudd, vil imidlertid dette dekkes opp av midler fra kommunekassen, jf. kommunelovens § 55 og 56 forutsetningsvis.

Dagens regulering av inntekts- og utgiftssiden i havnene reiser en rekke spørsmål det er behov for å avklare. Dette gjelder i særlig grad hva som ligger i begrepet «havneformål» og «særlig havneinnretning». I tillegg er det ofte diskusjoner om eierskap og hva som ligger i kravet til en egen «havnekasse».

3.1.6 Utfordringer ved finansieringsmodellen

I utredninger om havnesektoren pekes det på at gjeldende regulering av havnene ikke gir tilstrekkelig handlingsrom, og at havnene derfor har få virkemidler som kan bidra til å styrke kombinerte transportløsninger. Det er videre fremhevet at havnenes avgiftsstruktur svekker incentivene for utvikling og valg av sjøbaserte transportløsninger, og at en struktur med mange og relativt små havner bidrar til å fragmentere sjøtransporten. Det hevdes også at havnene ikke har nødvendige virkemidler til å restrukturere sektoren, og at utfordringene i sum gjør at sjøtransporten mister konkurransekraft.

De faste kostnadene forbundet med etablering og drift av infrastruktur i norske havner er beregnet til å utgjøre ca. 90 prosent av totalkostnadene. Så lenge havnene har ledig kapasitet er det derfor små ekstrakostnader forbundet med ytterligere skipsanløp eller håndtering av mer gods. I henhold til bestemmelsene i den gjeldende havne- og farvannsloven, krever de offentlige havnene eksempelvis inn avgifter per anløp og per container. Redere og vareeiere har derfor betydelige variable kostnader knyttet til bruk av havnen, til tross for at underliggende kostnader er faste.

Dette betyr at havnene selv tar størsteparten av risikoen knyttet til nye investeringer. Havnebrukerne betaler, gjennom havneavgiftene, i utgangspunktet løpende for å benytte havnen, og kan dermed lett endre anløpsmønster. Resultatet er bortfall av avgiftsinntekter, og dette gjør havnenes økonomi sårbar.

I tilegg vil brukere som øker godsomslaget i en havn få en relativt høy ekstrakostnad. Dette medfører at det er relativt lav økonomisk gevinst knyttet til å konsentrere godset i en havn, og vinne markedsandeler gjennom økt frekvens. Det er med andre ord lite som knytter et rederi til én havn. Resultatet er at godset spres på mange havner, som følgelig har lav frekvens på relativt få destinasjoner.

En konsolidering av havnesektoren vil kunne bidra til et styrket sjøtransportilbud, men analyser har vist at restrukturering er vanskelig under eksisterende rammevilkår for offentlig havnedrift. Dette forklares med at kommunene har små incentiver til å trekke seg ut av havnevirksomheten, at havnevirksomheten på sikt skal gå i null (selvfinansieringsprinsippet) og at havnene i mange tilfeller er del av lokal- og regionalpolitikken fremfor et transportpolitisk virkemiddel.

3.1.7 Alternative modeller for finansiering og eierskap i havnesektoren

Dersom brukerne trekkes inn på eiersiden i havnene og havnene drives mer kommersielt, kan dette gi grunnlag for en prisstruktur der faste kostnader dekkes gjennom egenkapitalutvidelser og variable kostnader gjennom enhetspriser. Havnens brukere får da et incentiv til å konsentrere godset i færre havner, og dette vil bidra til et bedre sjøtransporttilbud. En åpning for at brukerne kan gå inn på eiersiden i havnene kan følgelig gi en mindre fragmentert struktur, og samtidig stimulere til at parallelle sjøtransportsystemer integreres.

Økt privat eierskap i de offentlige havnene blir trukket frem som et virkemiddel som kan bidra til en nødvendig restrukturering av havnesektoren. Privat eierskap i de offentlige havnene kan innføres på flere måter. Det kan enten opprettes et aksjeselskap bestående av offentlige og private eiere, eller havnen kan fullt ut privatiseres. Et tredje alternativ er å leie ut havnearealene til foretak som driver profesjonell havnevirksomhet.

En profesjonelt drevet havn kan også forestås av det offentlige ved kommunen. Dette forutsetter imidlertid en annen organisering og finansiering enn det som er tilfellet i dagens offentlige havner, og at eierkommune og vertskommune har en forretningsmessig tilnærming til havnevirksomheten.

For å åpne for privat eierskap eller delprivatisering av offentlige havner, må det foretas en grensedragning mellom myndighetsutøvelse, forvaltning og forretningsdrift i havnen.

3.1.8 Behovet for ny lovregulering av havnevirksomheten

For å nå den transportpolitiske målsettingen om å overføre mer gods fra veg til sjø, slik at transportvirksomhet blir sikrere, mer effektiv og miljøvennlig, må havnene utvikles til sentrale bindeledd i transportkjedene. Havnene må fremstå som effektive og attraktive for vareeiere og transportører ved å tilby helhetlige og markedstilpassede løsninger. Statlige myndigheter på sin side bør utforme rammebetingelser som gir havnene nødvendig handlingsrom til å kunne fungere som knutepunkter i transportkorridorene og i logistikkjeden.

For å øke sjøtransportens markedsandeler må det etableres en mer hensiktsmessig havnestruktur med større grad av kommersielt drevne havner.

Det er særlig de viktigste havnene som må sikres god tilknytning til det landbaserte transportnettet og til trygge og effektive farleder på sjøen, slik at de kan bygge seg opp til effektive knutepunkter og omlastingsterminaler i transportnettverket. For å oppnå en mer målrettet prioritering av virkemidlene på havnesiden, er det nødvendig å skille mellom havner som har en særlig funksjon i det overordnede transportnettverket, og havner som ikke har denne betydningen. Dette er bakgrunnen for at det i foreliggende lovforslag foreslås at departementet skal kunne utpeke havner som er særlig viktige for å fremme effektiv og sikker sjøtransport av personer og gods, og stille særlige krav til slike, jf. § 46.

Eksisterende regelverk for finansiering av offentlige havner virker konserverende på en sektor som har behov for endringer for å nå målsettingene innenfor transportpolitikken. Gjeldende havne- og farvannslov gir i liten grad eierne av de offentlige havnene, dvs. kommunene, incentiver til å drive og utvikle havnevirksomheten. Økonomireglene legger unødige begrensninger på havnenes kommersielle handlefrihet, investeringer og samarbeidskonstellasjoner. Resultatet er til dels en fragmentert havnestruktur med parallelle og lukkede sjøtransportsystemer. Mange havner driver dermed sin virksomhet med lite tanke på at de potensielt er en viktig del av et samlet transporttilbud, og at samarbeid og konsolidering kan ha positive virkninger for sjøtransporten totalt sett.

Videre er det slik at gjeldende regler i havne- og farvannsloven båndlegger bruken av havnens økonomiske midler til havneformål på en snever måte. Samtidig er havnens investeringer begrenset geografisk til kommunens område. Resultatet er at havnevirksomhet i praksis er bundet til ett forretningsområde innenfor én kommune. Dette gir betydelige begrensninger for samarbeid og samordning av havnevirksomhet i regionene, noe som igjen gir reduserte muligheter for å tilby konkurransedyktige transportløsninger, effektiv arealutnyttelse og utvikle et bredt kommersielt grunnlag for virksomheten.

Til tross for at en havn kan miste sitt driftsgrunnlag, eller ikke kan operere i henhold til opprinnelig formål, er det ingen åpninger i gjeldende regelverk for at havnen kan avvikles. Det er følgelig heller ikke anledning til å investere havnens verdier i annen virksomhet, eller overføre infrastruktur, formueverdier og kapital til andre havner i andre kommuner.

På denne bakgrunn mener departementet at det er nødvendig å utforme et regelverk for de offentlige havnene som i større grad åpner for profesjonalisering, markedsorienterte investeringer og samarbeid mellom offentlige og private aktører innenfor offentlig havnevirksomhet.

En del av de offentlige havnearealene og havneanleggene er en del av den nasjonale transportinfrastrukturen, og det anses derfor som svært viktig at denne infrastrukturen sikres offentlig tilgjengelighet og kontroll. Dette oppnås bl.a. gjennom å opprettholde regler om en særlig økonomi i havnene, slik at kommunene forblir viktige eiere, og en prinsippbestemmelse som gir fartøy ikke-diskriminerende tilgang til havnene.

Et fortsatt offentlig (del)eierskap gir også styringsmuligheter gjennom lokal, regional og nasjonal planlegging og prioriteringer ved de ordinære prosessene under plan- og bygningsloven.

Et klarere skille mellom myndighetsoppgaver og kommersielle funksjoner i de offentlige havnene vil kunne lette etablering av ulike samarbeidsformer, og samtidig tilrettelegge for en profesjonalisering av havnevirksomheten. Dette vil i mange tilfeller kunne bedre sjøtransportens konkurranseevne, og i tillegg bidra til en mer hensiktsmessig areal- og ressursutnyttelse innen havnesektoren. En konsolidering av havneterminaler, etablering av allianser og oppbygging av større havneenheter for visse typer gods vil også kunne frigjøre areal til annet bruk, uten at den samlede havnekapasiteten reduseres.

I tillegg nevnes at noen sider av regelverket i gjeldende lov virker svært detaljregulerende, og oppfattes som et hinder for utvikling av en effektiv virksomhet med handlekraftige styringsorganer. I denne sammenheng nevnes reglene som i dag pålegger obligatoriske representanter i havnestyrene i en del havner.

Sentrale endringer i havne- og farvannsloven vil følgelig knyttes til eierskap, prisfastsettelse og reguleringsbehov.

3.2 Noen utviklingstrekk på farvannssektoren

Sjøsikkerhets- og fremkommelighetstiltak samt beredskap mot akutt forurensning og antiterrortiltak i havnene, er alt innrettet mot å unngå skade på eller tap av liv, helse, miljø og materielle verdier. Samtidig er de samme element helt avgjørende i arbeidet med å tilrettelegge for sjøtransport som en moderne, miljøvennlig og effektiv transportform. I dette avsnittet fokuseres det på utviklingen i arbeidet med sikkerhet, sikker ferdsel, god fremkommelighet og annen forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet. St.meld. nr. 14 (2004 – 2005) «På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap» presenterer bl.a. risikoanalyser og tiltak som følge av den forventede veksten i skipstrafikk langs kysten, særlig transport av gass og oljeprodukter fra nordvest-Russland til kontinentet og USA.

Sjøtransporten er som nevnt av stor betydning for norsk økonomi. Siden gjeldende havne- og farvannslov ble vedtatt, har både sjøtransporten og annen bruk av farvannene økt. Utviklingen går generelt i retning av større og hurtigere fartøy, og det er et økende innslag av skip med farlig eller forurensende last. I dag er omkring to tredjedeler av alt gods som transporteres i norsk farvann petroleumsprodukter. I den senere tid har særlig oljetransporten økt, både i og utenfor territorialfarvannet, og det må forventes at denne trafikken vil øke ytterligere. Økt velferd og mer fritid har i tillegg bidratt til en intensivert bruk av kystfarvannet med fritidsbåter, voksende cruisetrafikk og større fergetrafikk mot utlandet.

Kystfarvannene er også en viktig ressurs for annen næringsaktivitet som for eksempel oppdrett, havbruk og havbeite. Utviklingen må antas å gå i retning av at også andre næringer ønsker å bruke farvannet til for eksempel tidevanns- og vindmøllekraftverk. Det må videre forventes en gradvis redusering av petroleumsvirksomhet på sokkelen, noe som vil kunne gi behov for å bruke egnede kystfarvann for demontering av installasjoner. Havne- og farvannsloven må av hensyn til sikkerhet og miljø derfor legge til rette for ivaretakelse av farvannet som en sikker transportåre og en sikker regulering av den trafikken som bruker farvannet. Som ledd i tilretteleggingen for økt bruk av sjøtransport er det nødvendig å sikre et helhetlig og sammenhengende nett av sikre transportveier på sjøen. Sjøarealer med tilstrekkelig dybde og god framkommelighet ellers er sentralt i denne sammenheng. En rekke bestemmelser i gjeldende lov må videreføres for å ivareta dette behovet. Departementet anser imidlertid at det er behov for å omredigere loven for bedre brukervennlighet. Det er også behov for lovmessig forankring av et landsdekkende nettverk av sikre farleder, og de krav som må kunne stilles til farledene som inngår i dette nettverket, av hensyn til framkommelighet og sikkerhet. Samtidig må loven legge til rette for at annen bruk og utnytting av farvannet ikke kommer i konflikt med sikkerhet og miljø innen sjøtransport.

Innen sjøtransporten har det de senere år vært en betydelig teknologisk utvikling innen områder som elektronisk navigasjon, elektroniske sjøkart, antikollisjon og overvåking ved hjelp av AIS (Automatisk Identifikasjons System), samt elektroniske systemer for meldings- og informasjonsutveksling. Flere av disse systemene integreres også i hverandre, både om bord på skipet og mellom skip og trafikksentraler som overvåker og kontrollerer skipstrafikken. Hensynet til sikkerhet, herunder også antiterrorsikring og miljø, går i retning av tettere kontroll med og styring av skipstrafikken. I FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) er det vedtatt etablering av et system for langtrekkende identifikasjon og sporing, såkalt LRIT (Long Range Identification and Tracking). Systemet skal være operativt innen utgangen av 2008 og vil da gi medlemsstatene oversikt over skiptrafikken lenger ut fra kysten enn dekningsområdet for dagens AIS. I EU drives det også frem initiativ som skal sikre tettere kontroll og overvåking av skipstrafikken, nødhavner, havnestatskontroll osv.

Internasjonalt har de store skipsulykkene med bl.a. «Erika» og «Prestige» medført økt oppmerksomhet knyttet til sjøsikkerhet ut fra kyststatenes interesser. Både EU og IMO har igangsatt arbeider med utvikling av nødvendig infrastruktur og tiltak for å bedre sjøsikkerheten og oljevernberedskapen.

3.3 Virkemidler til rådighet

Havnenes og sjøtransportens rammebetingelser er således en del av nasjonale og internasjonale trender, og sektoren må i relativt stor utstrekning innrette seg etter internasjonalt regelverk. Økonomiske og juridiske virkemidler er i denne sammenheng de viktigste redskapene som myndighetene har til rådighet for å sikre sjøtransportens rammebetingelser og fremme dens konkurransekraft. Grovt sett må innrettingen av virkemiddelbruken balanseres mellom sjøtransportens kostnadsnivå, sett i forhold til alternative fremføringsmåter på den ene siden og hensynet til sikkerhet i vid forstand på den annen siden.

Havne- og farvannslovens målsetting er å legge til rette for god fremkommelighet, trygg ferdsel og forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet i samsvar med allmenne hensyn og hensynet til fiskeriene og andre næringer.

Effektivitet og sikkerhet i havneleddet er en avgjørende forutsetning for å sikre sjøtransporten gode og trygge rammevilkår. Loven er følgelig et sentralt juridisk virkemiddel for sjøtransporten.

Lovens farvannsdel har således bestemmelser som tar sikte på å bidra til sikkerhet i farledene ved å avsette tilstrekkelige arealer til sjøtrafikken, fremme aktsomhet og unngå faresituasjoner gjennom generelle og spesielle trafikkreguleringer, ordensbestemmelser, plikt til å melde om farer, krav til navigasjonsinnretninger, plikt til å søke om tillatelse for å etablere tiltak i farledene, samt en del hjemler hvoretter myndighetene kan gripe inn for å hindre uhell der de ansvarlige ikke selv ordner opp.

Lovens havnedel har på den annen side en del alminnelige bestemmelser som bl.a. skal sikre fartøy ikke-diskriminerende adgang til havner, at havnene driftes og vedlikeholdes på en forsvarlig måte og beskyttes mot terror og unødvendige farer. I de offentlige havnene videreføres dessuten særlige økonomibestemmelser som skal sikre at inntekter fra de tjenester som ytes fra de offentlige eierne brukes til havnens administrasjon, drift, vedlikehold, utbygging og utbedring. En skjerming av havnens særlige midler til bestemte formål bidrar til at havnevirksomhet opprettholdes, men garanterer ikke at havnen tiltrekker seg gods og personer. Det foreslås derfor bl.a. visse muligheter for unntak og fritak fra reglene.

Økonomiske virkemidler består vesentlig av statlige bevilgninger og tilskudd til investeringer i fiskerihavner, statlige bevilgninger til farledsutbedringer, maritim infrastruktur, maritime tjenester og beredskap mot akutt forurensning, samt statlige bevilgninger til veg og jernbane. I tillegg kommer virkninger på konkurranseforholdet mellom transportformene som følge av skatte-, avgifts-, og gebyrpolitikken for de ulike transportsektorene.

Lovbestemmelsene i havne- og farvannsloven vil sammen med andre lover som bl.a. forurensningsloven, sjøloven, kommuneloven, plan- og bygningsloven og skipssikkerhetsloven, og ved siden av politisk retning og tiltak som gjennomføres ved Nasjonal transportplan, utgjøre virkemiddelapparatet som følger opp de viktigste rammebetingelsene for sektoren.