21 Økonomiske og administrative konsekvenser

21.1 Innledning

Hovedfokus ved utarbeiding av ny lov har vært å oppnå et lovforslag som er mer brukervennlig og som inneholder reelle forbedringer i forhold til gjeldende regelverk.

Et hovedanliggende har vært å forbedre havnenes rammevilkår for å bidra til å styrke sjøtransportens konkurranseevne. Departementet har derfor bl.a. lagt til rette for økt samarbeid mellom offentlige og private aktører med sikte på å oppnå en mer rasjonell havnestruktur samt søkt å oppnå forenklinger i form av mer effektive og mindre detaljstyrende regler for kommunene som havneeiere.

Det andre hovedanliggende med den nye loven har vært å lage et mer brukervennlig styrings- og forvaltningsverktøy for myndighetenes regulering av sikkerheten og fremkommeligheten i farvannet langs kysten. Dette er nødvendig ut i fra en økende skipstrafikk langs kysten, samtidig som konkurransen om bruk av kystsonen tiltar fra andre brukergrupper. I tillegg legger regelverket opp til en tydeligere ansvarsdeling mellom stat og kommune etter loven.

Det har således vært en sentral målsetting å redusere kostnader og risiko for brukerne av kystsonen og havnene, og derigjennom tilrettelegge for en effektiv og konkurransedyktig sjøtransport. Samlet sett er det ventet at kostnadene for skipsfarten og andre private ikke vil øke, og at det på noe sikt kan legges til grunn at kostnadsnivået samlet sett vil gå noe ned. Lovforslagets økonomiske og administrative følger for det offentlige, vurderes samlet sett å være av begrenset omfang. Dette redegjøres for nærmere i det følgende.

21.2 Administrative og økonomiske konsekvenser for staten

21.2.1 Konsekvenser i forhold til gjennomgang av regelverket, og midlertidig økt behov for informasjon

De administrative konsekvensene for staten som følge av ny havne- og farvannslov, ligger på flere plan. Forskrifter hjemlet i gjeldende lov og annet regelverk som har kontaktpunkter med havne- og farvannsloven, må gjennomgås. Dessuten forutsetter den nye loven at det blir gitt enkelte nye forskrifter før ikrafttredelse, jf. særlig § 16 om fastsettelse av farleder (herunder hoved- og biled) som er en viktig forutsetning for ansvarsdelingen mellom stat og kommune, jf. § 7 og § 9 nærmere nedenfor.

I dag er det gitt 28 sentrale forskrifter i medhold av havne- og farvannsloven som administreres av departementet og Kystverket. I tillegg kommer alle de lokale forskriftene som avgrenser de ca. 100 havnedistriktene og ordensforskrifter som er gitt av kommunene.

Forskriftsverket må gjennomgås for å se hvilke modifikasjoner og tilpasninger som må gjøres. De fleste av forskriftene vil kunne videreføres uten særlige endringer. Den første tiden etter lovens ikrafttredelse vil det trolig være behov for noe veiledning overfor kommuner og publikum om hvordan det nye regelverket er å forstå. Disse oppgavene antas å kunne utføres innenfor gjeldene rammer.

For departementet vil det i tillegg bli nødvendig å foreta endringer i veiledere, instrukser og lignende som er utarbeidet med utgangspunkt i den gamle loven.

21.2.2 Konsekvenser for statens farvannsregulering og farvannsforvaltning

Ansvars- og myndighetsfordelingen mellom stat og kommune i farvannet endres med lovforslaget. Virkningen av dette for kommunene omtales nærmere under punkt 21.3.

For staten innebærer den ny inndelingen i utgangspunktet ikke store endringer. Ansvaret for hoved- og biled videreføres og formaliseres. Ansvar for de navigasjonsinstallasjonene mv. som staten ved Kystverket drifter og vedlikeholder utenfor hoved- eller biled videreføres.

21.2.3 Særlig om konsekvenser for tiltak som er søknadspliktige etter loven

De nye reglene innebærer at staten er rett myndighet for søknader om tillatelser til etablering av tiltak som settes i verk i, eller som har virkning i, hoved- og biled samt i sjøområde som ligger mer enn en nautisk mil utenfor grunnlinjen, jf. §§ 7 og 27 annet ledd. Reglene innebærer en endring av kompetanseforholdene mellom stat og kommune. Gjeldende ordning er komplisert (§ 18 annet ledd og § 6 tredje ledd). For en beskrivelse av gjeldende rett vises det til kapittel 13. Ordningen innebærer at staten ikke behandler søknader om tiltak som etableres innenfor de ca. 100 havnedistriktene, med mindre tiltakene har visse kvalifiserte virkninger på farvannet. Det må legges til grunn at den samlede saksbehandlingsmengden for staten ved Kystverket vil gå ned som følge av kompetanseforskyvningen ved at alle kommuner nå, får ansvar for behandling av farvannstiltak innenfor sine sjøområder ut til grunnlinjen, med unntak for i hoved- og biled, unntak for vindmølleparker, rørledninger og en del andre kompliserte saker som beror hos Kystverket. Det antas at dette vil frigjøre noe kapasitet.

21.2.4 Konsekvenser av nye regler om havnekapitalen

Det er opprettet over 100 havnedistrikt under dagens lov som i større eller mindre omfang disponerer en lovbeskyttet havnekapital. Departementet foreslår en adgang til å søke om fritak fra reglene om havnekapitalen på visse vilkår. På sikt vil staten dermed kunne konsentrere ressursene sine mer om havner som er sentrale for å nå lovens målsettinger. Dette vil spare staten for saksbehandling knyttet til saker om ulovlig bruk av havnekapitalen i havner som er gitt fritak. Dette vil kunne frigjøre noe saksbehandlingskapasitet.

21.2.5 Konsekvenser av å styrke statens tilsynsfunksjoner

Etter lovforslaget skal departementet bestemme hvem som skal føre tilsyn med de ulike bestemmelsene i loven. Det vil være behov for en nærmere gjennomgang av hvilke områder som bør prioriteres for statlig tilsyn, se nærmere kapittel 18. Det er sannsynlig at tilsynet med havner og farvann vil bli styrket. Omfanget av økonomiske konsekvenser vil avhenge av definerte områder som skal prioriteres.

21.3 Administrative og økonomiske konsekvenser for kommunene

21.3.1 Konsekvenser for farvannsforvaltningen som følge av endret myndighetsfordeling i farledene

Lovforslaget medfører administrative forskyvinger i forholdet mellom stat og kommune. Etter gjeldende lov har kommunen myndighet og ansvar innenfor havnedistriktet og staten utenfor havnedistriktet. Det er opprettet til sammen ca. 100 havnedistrikt. Uavhengig av dette, er staten gitt et særlig ansvar i hovedled og i viktige bileder. I kommuner hvor det ikke er opprettet havnedistrikt påhviler hele ansvaret staten.

Lovforslaget opphever havnedistriktet som reguleringsenhet og innfører et skille hvor kommunene får ansvaret for forvaltningen og reguleringen av sjøområdet i kommunen som sammenfaller med planmyndighet etter plan- og bygningsloven (p.t. ut til grunnlinjene), mens det statlige ansvaret konsentreres til hoved- og biled. I tillegg får staten ansvar og myndighet utenfor grunnlinjen. Endringene er nærmere drøftet i kapittel 9.

For kommuner som ikke har opprettet havnedistrikt, vil lovforslaget innebære diverse lovfastsatte plikter innenfor kommunens sjøområder. For kommuner som i dag har havnedistrikt, vil endringen kunne medføre en utvidelse av gjeldende ansvars- og myndighetsområde. Lokale behov som følge av den nye inndelingen forutsettes avhjulpet ved at statens ansvarsområde i forskrift kan utvides eller innskrenkes, jf. § 7 tredje ledd.

Ansvaret etter loven omfatter for det første plikt til å sørge for sikkerhet og fremkommelighet i kommunens havner og farvann. Videre medfører loven bl.a. plikt til å sørge for uhindret ferdsel på sjøen, og det gis en adgang til å gi regler om orden i og bruk av farvann, tilsvarende regler gis for havner, jf. hhv. §§ 15, 14 og 42. Oppgaver kan også følge av reglene i lovens kap. 5 som gir kommunen myndighet til å gi pålegg til den ansvarlige for fartøy, kjøretøy eller gjenstand om tiltak for å redusere fare eller hindre skade og fjerne vrak.

Disse endringene vil kunne få visse administrative konsekvenser i form av behov for et vedtaks-, kontroll- eller oppsynsapparat, men som vil måtte tilpasses aktivitetsnivå i kommunen, etablert infrastruktur og tjenester samt konkrete behov.

Ansvarsforskyvningen mellom stat og kommune forventes likevel ikke å medføre nevneverdige økonomisk virkninger da staten beholder det tunge finansielle ansvaret for de viktige hoved- og biledene. Staten skal også beholde ansvaret for alle navigasjonsinstallasjoner basert på status quo, også der de befinner seg utenfor hoved- og biled. Videre beholder staten et særlig ansvar for enkelte viktige regler som bl.a. trafikkregulering, trafikksentraler, overordnet ansvar for alle navigasjonsinnretninger og tiltak overfor fartøy i fare, jf. lovforslaget §§ 13, 17, 19 og 38.

De kommuner som ikke har opprettet havnedistrikt under gjeldende lov for å kreve inn havneavgifter, må antas å ha beskjedne kostnader til farvannsforvaltning. Kostnader kommunene pådrar seg ved offentlig myndighetsutøvelse og tilretteleggelse av sikkerhet og fremkommelighet i kommunale farleder, kan etter den nye loven dekkes inn ved en anløpsavgift, uavhengig av om kommunen er bundet av reglene om havnekapital (§ 47, jf. § 45). Anløpsavgiften utløses ved anløp til private og offentlige havner i kommunen.

Kostnader for kommunen forbundet med direkte gjennomføring av tiltak ved fare eller skade samt vrakfjerning som nevnt over, skal dekkes av den ansvarlige. Myndighetene er dessuten sikret pant i fartøy, kjøretøy eller andre gjenstander ved iverksettelse av tiltak, jf. hhv. § 36 fjerde ledd og § 56.

21.3.2 Utvidet ansvar for sikker navigasjon

I farvannet vil en rekke kommuner altså få et nytt eller utvidet ansvar for etterlevelse av regelverket, jf. omtalen i forrige avsnitt.

Kommuner som ikke har etablert noen form for navigasjonsinstallasjoner eller tjenester, kan ikke anses å bli pålagt dette ved loven utover de konkrete plikter loven stiller opp. Loven fordrer aktsomhet fra kommunens side ved de vedtak som treffes og de tjenester som etableres.

Utgangspunktet på sjøen er skipsførerens plikt til å sørge for sikker navigasjon. Der det ikke er etablert infrastruktur eller navigasjonstjenester fra offentlige myndigheter, må således fartøyets fører navigere sikkert ved hjelp av visuell navigasjon, bruk av navigasjonsinnretninger om bord, kart, forsvarlig valg av rute osv.

Kommunene har en særlig funksjon når det gjelder kontroll og sikring av de fysiske anleggene i havnene, og skal sørge for at ferdselen ikke hindres eller vanskeliggjøres i de kommunale farledene, jf. §§ 15 og 40 tredje ledd. Disse bestemmelsene vil ikke få økonomiske konsekvenser for kommunene idet risikoforholdet mellom navigatør og offentlige myndigheter må antas uendret.

21.3.3 Særlig om konsekvenser for tiltak som er søknadspliktige etter loven

Tiltak som er søknadspliktige etter loven, skal fordeles mellom stat og kommune i tråd med inndeling som følger av § 7, jf. § 27. Det vises til beskrivelsen av ansvarsforskyvningen i punkt 21.2.3 over.

Som tiltak som kommunene skal behandle innenfor sine sjøområder regnes bl.a. fortøyningsinstallasjoner, kaier, brygger, broer, luftspenn, utdypning, dumping, akvakulturanlegg, opplag av fartøy, lyskilder, kabler og rør. Det bemerkes at tillatelsesmyndigheten for enkelte tiltak eller typer av tiltak, gjennom forskrift kan legges direkte til departementet. Kommunen skal før tillatelse blir gitt, se til at tiltaket ikke vil stride mot bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. De fleste søknader om etablering av tiltak er allerede søknadspliktige etter plan- og bygningsloven noe som fordrer et etablert saksbehandlingsapparat. Kommunen vil kunne kreve inn et saksbehandlingsgebyr etter forskrift som vil bli fastsatt med hjemmel i § 6. Dette gebyret vil plassere kostnaden ved saksbehandlingen hos tiltakshaver. Omleggingen antas derfor å ikke få økonomiske konsekvenser for kommunen.

Kystverkets erfaring og kompetanse som er bygget opp i organisasjonen må tilflyte kommunene gjennom en veileder, rundskriv eller liknende. Dette vil være med å sikre likebehandling og kvalitet i avgjørelsene.

21.4 Administrative og økonomiske konsekvenser for private

21.4.1 Konsekvenser for brukerne av havn og farleder i form av lavere kostnader

Samlet sett er lovforslag rettet inn mot å sikre effektive og trygge farleder, en mer konsentrert og konkurransedyktig havnestruktur med forventet virkning for kostnadsnivået i havnene og reduserte utgifter for brukerne (skipsfart, fiskefartøy, og andre fartøy). Dette skal bl.a. oppnås ved å tilrettelegge for økt konkurranse i og mellom havnene og mot vei og jernbane, og et styrket samarbeid mellom private og offentlige havneaktører. Et ledd i dette er at loven gir større organisasjonsfrihet til kommunene og skiller klart mellom drifts- og myndighetsoppgaver. På denne måten legges det til rette for en profesjonalisering av havnevirksomheten. En konsentrert havnestruktur forventes å dempe prisnivået i havnene. I tillegg vil sikre og effektive farleder gi hurtigere og dermed rimeligere transport. Det vises særlig til reglene om havnevirksomheten i kap. 7 og forslag til endring av gjeldende plan- og bygningslov § 9 – 4 samt adgangen til å fastsette en farledsnormal i § 16 annet ledd. Virkningene av disse endringene er forventet på noe lengre sikt.

Som et ledd i tilretteleggelsen for reell konkurranse mellom havnene, foreslås det at reglene om havneavgifter erstattes med betaling for tjenester. Gjeldende finansieringssystem evner ikke å holde kostnadsnivået nede for brukerne. Havnenes inntektsgrunnlag vil da bero på alminnelig prising av de tjenester som ytes i havnen, herunder for bruk av kai. Betalingsvillighet og konkurranse mellom havnene blir dermed viktig for prisfastsettelsen.

Et grep for å gi en mer rettferdig fordeling av kostnader er å målrette de gebyrhjemler som innføres slik at kostnader i større grad faller på dem som pådrar dem, se forslag til § 6 og § 54 som innfører gebyrhjemmel for saksbehandling, kontrolltiltak og tilsyn.

Samlet mener departementet at lovforslaget på sikt kan redusere transportbrukernes kostnader til havner og farleder.