10 Regulering av foreldrebetaling
10.1 Gjeldende rett
Det fremgår av § 15 i barnehageloven at vedtektene for barnehagen skal inneholde bestemmelser om hvem som fastsetter foreldrebetalingen. Utover dette finnes det ikke bestemmelser om foreldrebetalingen. Dette innebærer at barnehageeiere, både private og kommunale, står fritt til selv å fastsette nivået og profilen på betalingen. Det er store variasjoner i foreldrebetalingen i barnehagene. Barnehageeiere har ulike måter å fastsette foreldrebetalingen på, blant annet med hensyn til søskenmoderasjon, inntektsgraderte satser, friplassordninger m.m.
Et knapt flertall av barnehagene har i dag inntektsuavhengige betalingssatser. Blant barnehagene som har inntektsgraderte betalingssatser finner en flest kommunale barnehager. Der de private barnehagene har slike graderte betalingssatser, er det som oftest som følge av kommunal medvirkning. En del kommuner stiller krav om at private barnehager som mottar kommunal støtte skal ha den samme type foreldrebetaling som de kommunale barnehagene i kommunen.
Et stort flertall av barnehagene gir søskenmoderasjon. Alle kommunale barnehager gir søskenmoderasjon. Det gjør også svært mange av de private. Det er store variasjoner i hvor stor moderasjon som blir gitt. Generelt er søskenmoderasjonen høyere i kommunale barnehager enn i private.
I tillegg til inntektsavhengig foreldrebetaling og søskenmoderasjon har mange kommuner også systemer for vurdering av offentlige støttetiltak i form av friplass, hel eller delvis.
Noen kommuner stiller betingelser om nivået på foreldrebetalingen i private barnehager ved tildeling av kommunal støtte.
10.2 Gjeldende finansieringsordning
Barnehagesektoren er finansiert gjennom offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Dagens offentlige finansiering av barnehagene er todelt, med statstilskudd og frivillig kommunal medfinansiering. Den kommunale ressursbruken varierer mye fra kommune til kommune og mellom barnehagene i den enkelte kommune. Dette er hovedårsaken til de økonomiske ulikhetene som i dag eksisterer mellom barnehagene. Disse ulikhetene reflekterer også ulik kommunaløkonomisk situasjon, ulike kostnader, ulike prioriteringer og ulike lokale behov.
10.3 Kartlegging av foreldrebetaling
Barne- og familiedepartementet har gitt ECON, Senter for økonomisk analyse, i oppdrag å foreta en kartlegging av foreldrebetalingen i barnehager. ECON bygger sine beregninger på foreldrebetalingsundersøkelsen til Statistisk sentralbyrå (SSB) fra januar 2002. På bakgrunn av denne kartleggingen av foreldrebetaling i barnehager, er det grunnlag for å si følgende om foreldrebetalingen i barnehager:
En fulltidsplass i kommunal barnehage uten moderasjoner koster i dag drøyt 3 000 kroner i gjennomsnitt, mens en plass i en privat barnehage koster omtrent 500 kroner mer. En betydelig andel barn omfattes av søskenmoderasjon eller inntektsgraderte satser, noe som reduserer den reelle betalingssatsen til om lag 2 700 kroner i de kommunale og 3 400 i de private barnehagene i gjennomsnitt.
20 prosent av barna i de kommunale barnehagene og 10 prosent i de private barnehagene betaler mindre enn 1 500 kroner per måned i dagens system. Dette skyldes i hovedsak redusert oppholdstid eller ulike former for moderasjoner.
Kartleggingen viser at til sammen 1/3 av barna går i barnehager som tilbyr inntektsgraderte satser. Andelen er langt lavere i private enn i kommunale barnehager. En av fire kommuner i undersøkelsen har betalingssatser som varierer med foreldrenes inntekt. Det er særlig i de store kommunene at satsene er inntektsgraderte, slik at 45 prosent av barna i kommunale barnehager går i en barnehage som har inntektsgraderte satser. Andelen i de private er langt lavere, kun 14 prosent.
Det er store variasjoner i systemene for inntektsgradering, både med hensyn til inntektsgrenser og størrelsen på rabatten. I tillegg varierer det noe med hensyn til hvilket inntektsbegrep som legges til grunn. I hovedsak benyttes personinntekt slik det defineres i skattelikningen. ECONs kartlegging viser bl.a. at innslagspunktene varierer fra 250 000 til 600 000 kroner. 60 prosent av kommunene har en øvre grense for å få redusert foreldrebetaling som ligger mellom 400 000 og 500 000 kroner. Kartleggingen viser videre at kommunene i stor grad baserer seg på et minstenivå for foreldrebetalingen og i stedet satser på friplasser eller andre tiltak fra sosialkontoret for de med lavest inntekt.
Et stort flertall av dagens barnehager gir søskenmoderasjon (alle kommunale og 87 prosent av de private). ECONs kartlegging og vurderinger er nærmere behandlet i stortingsmeldingen om barnehagepolitikken.
10.4 Barnehageavtalens forslag til ny finansieringsordning
Barnehageavtalen gir omfattende føringer for utforming av økonomiske og juridiske virkemidler for styring av barnehagesektoren. Avtalen legger opp til at finansieringen skal skje gjennom to hovedkilder, et øremerket statstilskudd og foreldrebetaling. Den offentlige finansieringen skal i tillegg til statstilskudd bestå av en buffer i kommunene for å utjevne kostnadsforskjeller mellom barnehagene innen kommunen. Videre skal fylkesmennene disponere skjønnsmidler som skal gis til kommunene for å korrigere for kostnadsforskjeller mellom kommunene. Til sammen skal den offentlige finansieringen dekke om lag 80 prosent av kostnadene i barnehagesektoren. I følge avtalen skal alle barnehager, uavhengig av eierskap, være berettiget til om lag 80 prosent offentlig driftsstøtte. Det legges også til grunn at private og offentlige barnehager skal likebehandles.
I Finanskomiteens innstilling ble det presisert nærmere hvordan det kommunale ansvaret for medfinansiering skal utformes. Den kommunale bufferen skal ta utgangspunkt i den andel kommunene i dag bruker på barnehager. Det presiseres at den nye finansieringsmodellen skal innebære et fortsatt kommunalt finansieringsansvar og at det ikke skal foretas et uttrekk fra rammetilskuddet av de midlene kommunene i dag bruker på barnehager.
Den offentlige finansieringen er mer omfattende behandlet i stortingsmeldingen om barnehagepolitikken og i kapittel 9 om økonomisk likebehandling.
10.5 Forslaget i høringsnotatet
Barnehageavtalen sier følgende om foreldrebetalingen i pkt. 1 m):
«Nedtrappingsplan for foreldrebetalingen (oppgitt i 2002-tall):
År Max 2003 2500,- (f.o.m.1.8.2003) 2004 1500,- (f.o.m.1.8.2004) Fra og med våren 2003 skal Stortinget årlig bli forelagt kostnadsanalyser, slik at en kan kostnadsjustere foreldrebetalingen.»
I avtalens pkt. 1 i) om finansieringsmodellen er et annet forhold som gjelder foreldrebetaling nevnt i forbindelse med kostnadsanalyser våren 2003:
«...det fremlegges vurderinger på hvordan søskenmoderasjonen og inntektsgraderingen kan gjøres regelstyrt. Dette vil ikke påvirke nedtrappingsplanen av foreldrebetalingen.»
Som nevnt foran i 2.1.1 ble avtalen justert slik på punktet om nedtrappingsplan, jf. Finansinnstillingen av 20. november 2002:
«2003: 2500,- kr. som gjennomsnittspris fra og med 1.8.03 (i 2002-kroner).
2004: 2500,- kr. som makspris fra og med 1.1.04 (i 2002-kroner).
2005: 1500,- kr. som makspris fra og med 1.1.05 (i 2002-kroner).»
På bakgrunn av barnehageavtalen fremmet departementet for høring forslag om å innføre en hjemmel i barnehageloven for å kunne gi forskrifter om foreldrebetalingen. Det ble foreslått at forskriftshjemmelen i barnehageloven skulle gi Regjeringen mulighet for å gi nærmere regler for foreldrebetalingen i barnehager ved kongelig resolusjon. En forskriftshjemmel kan benyttes som virkemiddel til å redusere foreldrebetalingen, innføre nasjonale regler for søskenmoderasjon, inntektsgradering m.m. eller innføre maksimalpriser i barnehagene.
10.6 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene har ulike oppfatninger om lovforslaget. Kommunenes Sentralforbund (KS), Private Barnehagers Landsforbund (PBL) og Barnehageforbundet (BF) går klart imot et lovfestet nivå på foreldrebetalingen. Flere kommuner uttaler at siden de anser regulering av foreldrebetaling som allerede vedtatt i og med barnehageavtalen, er temaet i høringen mer hvordan dette skal gjennomføres. Flere kommuner gir likevel også uttrykk for motstand mot innføring av maksimalpris.
Vefsn kommune mener at en ikke må detaljstyre foreldrebetalingen da det binder eieres og politikeres beslutninger, mens Dovre kommune påpeker at sentralt regulert foreldrebetaling vil gjøre småbarnsforeldre mindre sårbare i forhold til varierende kommuneøkonomi.
Narvik kommune uttaler at «Dersom likhetsprinsippet skal være gjeldende må foreldrebetalingen være lik, uavhengig om barna går i kommunal eller privat barnehage, eller hvor i landet de bor.» Kristiansand kommune uttaler at «...det må klarere og sterkere virkemidler til for at kommunene skal videreføre det kommunale tilskuddet til barnehager samtidig som foreldrebetalingen blir lavere.»
Høringsinstansene er delt med hensyn til om forskriftshjemmelen skal regulere inntektsgradering, søskenmoderasjon mv. eller kun angi en maksimalpris.
Fylkesmennene er overveiende positive til lovforslaget, men flere mener som Fylkesmannen i Oppland at innføring av maksimalpris hjemlet i barnehageloven vil være et betydelig inngrep i det kommunale selvstyret og private barnehagers frihet, og at en slik lovhjemmel vil stå i motsetning til de statlige målene om mindre detaljstyring, forenkling og større frihet og handlingsrom. Fylkesmannen tilføyer:
«På den andre siden kan det ut fra de siste par års erfaringer med økt statstilskudd synes nødvendig at det settes et øvre tak for foreldrebetaling. Så langt viser undersøkelser at den foretatte økning av statstilskuddssatsene ikke i tilstrekkelig grad har medført den forventede reduksjon i foreldrebetaling, verken i private eller kommunale barnehager.»
Fylkesmannen i Oslo og Akerhus uttaler:
«Fylkesmannen i Oslo og Akerhus mener det er viktig for å oppnå et reelt barnehagetilbud til alle barn at staten legger føringer på nivået på foreldrebetalingen i barnehagene. (...) Fylkesmannen vil likevel gi uttrykk for en viss bekymring for hvorvidt private aktører vil finne det interessant å etablere og drive barnehage når et så viktig handlingsparameter som foreldrebetaling båndlegges av statlige bestemmelser og makspris på denne. Dette vil samtidig kunne gå på bekostning av kvalitet ved en lavere bemanning evt. gjøre det vanskelig å oppnå full barnehagedekning innen 2005.»
Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler:
«KS er enig i at dagens foreldrebetaling er for høy og ser det som viktig å redusere denne til et akseptabelt nivå. Vi ser imidlertid betydelige problemer med å fastsette en maksimalprisordning slik Stortingets barnehageavtale legger opp til. (...) KS slutter seg til departementets avgjørelse om ikke å fremme noe konkret forslag om betalingssatser nå, men isteden gi en forskriftshjemmel om foreldrebetalingen.»
Utdanningsforbundet går inn for maksimalpris:
«Utdanningsforbundet mener at alle familier må kunne velge å ha barna sine i en barnehage. For at dette skal bli en realitet må blant annet foreldrebetalingen ned. Utdanningsforbundet mener at prinsippet om maksimalpris må lovfestes. (...) Utdanningsforbundet mener at det i tillegg til å lovfeste prinsippet om maksimalpris er behov for at loven gir departementet kompetanse til å gi forskrifter om foreldrebetaling. Forskriftene bør omfatte regler for ulike moderasjonsordninger.»
Private Barnehagers Landsforbund (PBL) uttaler:
«PBL fraråder en hver form for prisregulering og ser ingen behov for lovendringer. En hvilken som helst form for regulering av prisene, uten at økonomisk likebehandling er lovfestet og gjennomført, vil føre til en rasering av sektoren.»
Barnehageforbundet (BF) mener:
«BF mener det er prinsipielt uheldig å eksakt lovregulere prisnivået når de lokale forhold er så vidt ulike som de er innen sektoren. Vi frykter at slik regulering kan være til hinder for lokal tilpasning til lokale behov og etterspørsel.»
Institutt for Kristen Oppseding (IKO) og Norsk Luthersk Misjonssamband mener at redusert foreldrebetaling forutsetter like rammevilkår. Priskonkurranse mellom barnehagene innenfor dagens ulike rammevilkår, hvor mange private barnehager ikke får kommunale tilskudd, kan medføre at disse i verste fall vil måtte legge ned.
Disse mener videre at den offentlige finansieringen av barnehagene må økes slik at barnehagene har sikre driftsvilkår, før det settes et tak på foreldrebetalingen. Flere høringsinstanser, blant annet IKO, Sør-Odal kommune og Fylkesmannen i Aust-Agder, gir uttrykk for bekymring for at kvaliteten i barnehagene vil forringes som følge av en maksimalpris. Et flertall av kommunene påpekte at det må være en forutsetning for maksimalpris at barnehageeiernes inntektstap kompenseres.
10.7 Departementets vurderinger og forslag
Det er bred politisk enighet om at nivået på foreldrebetalingen i dag generelt er for høyt. Redusert foreldrebetaling er ikke avhengig av ny finansieringsmodell, men av at det offentlige dekker en større andel av kostnadene enn i dag.
Barnehageavtalen forutsetter en statlig regulering av nivået på foreldrebetalingen. I stortingsmeldingen om barnehagepolitikken som legges frem samtidig med denne proposisjonen, drøftes de økonomiske virkemidlene for finansiering og styring av barnehagesektoren. I meldingen kommer det frem at Regjeringen ikke kan anbefale forslaget om innføring av en maksimalpris. Kostnadene varierer svært mye mellom kommuner og mellom ulike typer barnehager, og usikkerhet omkring fremtidige inntekter og driftssituasjon vil antakelig også føre til at utbyggingen hemmes. En statlig styring av hvor mye barnehageeier kan kreve i foreldrebetaling vil bety at inntektssiden låses. Dette vil være svært lite fleksibelt for eiere, og vil i ytterste konsekvens kunne føre til nedleggelse av barnehager pga. manglende inntekter.
Regjeringen og Stortingets overordnede mål for barnehagesektoren er at alle småbarnsfamilier som ønsker det skal få tilbud om en barnehageplass. Den prisen foreldrene må betale for en barnehageplass er avgjørende for hvor realistisk tilbudet er. Av den grunn er nivået på foreldrebetalingen viktig for om tilbudet reelt sett er tilgjengelig for alle.
Gjennom den kraftige opptrappingen av offentlige midler som det legges opp til både fra Regjeringens side, jf. stortingsmeldingen, og fra Stortingets side, jf. barnehageavtalen, og som til dels allerede har funnet sted, settes barnehageeiere i stand til en betydelig reduksjon i foreldrebetalingen. Ved overgang til rammefinansiering som nå foreslås, vil kommunene overta ansvaret for å holde foreldrebetalingen på et lavt nivå, både i kommunale og private barnehager. I den grad kommunene bryter med denne intensjonen, vil de måtte stå til ansvar for brukerne av tjenestetilbudet. Sammenlignet med dagens delte ordning, vil det kommunale ansvaret være tydeligere. Lokalt folkestyre gir generelt gode vilkår for brukerne til å føre krav og kritikk til ansvarlig myndighet. Regjeringen mener at det er nødvendig og ønskelig med moderasjonsordninger i foreldrebetalingen. I dag har alle kommuner søskenmoderasjon i sine barnehager, og mange har ulike rabatt- og friplassordninger for familier med lav betalingsevne. Det er viktig at barn med særskilte behov og barn i økonomisk vanskeligstilte familier sikres tilgang til barnehager, gjennom tiltak som bl.a. fortrinnsrett, søskenmoderasjon og graderte betalingssatser. Regjeringen har tillit til at kommunene viderefører dagens ordninger og mener det er uheldig å styre dette fra statlig nivå.
Gjennom prisundersøkelser vil staten kunne følge utviklingen nøye i foreldrebetalingen etter overgang til rammefinansiering. Slike undersøkelser gjøres allerede i dag. Dette kan danne bakgrunn for dialog med og eventuelt kritikk mot kommunene for mangelfull oppfølging av målet om redusert foreldrebetaling, blant annet gjennom bruk av konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren.
I en fullt utbygd sektor står foreldre mer fritt til å velge det tilbudet som passer best. Foreldrenes makt som brukere og kjøpere av et tjenestetilbud øker. En må forvente at dette fører til konkurranse på pris, og dermed synkende priser.
Som flere av høringsinstansene har påpekt, taler hensynet til forutberegnelighet for brukerne for en detaljert lovregulering, mens hensynet til barnehageeierne kan trekke i motsatt retning. Med detaljerte regler om foreldrebetaling vil ikke barnehagene ha samme frihet som i dag til å sette opp prisene, eller til å redusere moderasjonene for å bedre budsjettbalansen for den enkelte barnehage.
Et annet viktig argument mot detaljert regulering av foreldrebetalingen, er at reguleringen vil binde opp ressurser til barnehagesektoren uten en lokal vurdering av om dette er den beste prioriteringen av begrensede økonomiske ressurser i forhold til lokale behov.
Ettersom regler om foreldrebetaling kan innebære et inngrep i det kommunale selvstyret og i private virksomheters inntektsforhold, kreves det eventuelt en tydelig hjemmel. Regler om foreldrebetaling i barnehager kan fastsettes i lov. En eventuell lovhjemmel om foreldrebetaling bør ikke inneholde detaljerte bestemmelser, dette bør eventuelt gis i forskrifter. En eventuell hjemmel bør innføres i barnehageloven for å kunne gi forskrifter om foreldrebetalingen, søskenmoderasjon, inntektsgradering mv. Etter departementets vurdering bør slike forskrifter fastsettes ved kongelig resolusjon for å ivareta en betryggende politisk behandling.
Det er flere alternativer for hvordan en slik forskriftshjemmel kan brukes. Forskriften kan f.eks. regulere nivået på foreldrebetalingen eller gi føringer for profilen på betalingssystemet, f. eks. ved å sette krav om inntektsgraderte satser og/eller søskenmoderasjon.
En eventuell forskriftshjemmel trenger ikke bety at det innføres en maksimalprisordning på foreldrebetalingen i barnehagen. Det fremgår av stortingsmeldingen at omfattende utredninger viser så store betenkeligheter ved å innføre maksimalprisordning at Regjeringen uansett ikke kan anbefale dette.
Departementet har vurdert en eventuell forskriftshjemmel om foreldrebetaling i loven på grunnlag av de rettslige vurderingene departementet kan foreta på det nåværende tidspunkt. En fremtidig bruk av forskriftshjemmelen vil være avhengig av i hvilken grad det anses politisk ønskelig å styre betalingssatser og vilkår. En forskriftshjemmel kan legge til rette for en slik styring. Forskriften kan brukes til å regulere nivået på foreldrebetalingen, for eksempel slik at foreldrebetalingen skal være på et forsvarlig nivå. Forskriften kan også brukes til å regulere krav om søskenmoderasjon eller inntektsgradering.
Departementet har vurdert en eventuell hjemmel som en ny § 15 a om foreldrebetaling som kan lyde slik:
Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om foreldrebetaling i barnehagen, herunder søskenmoderasjon og inntektsgradering.
Som en konsekvens av et slikt forslag til forskriftshjemmel må barnehageloven § 15 tredje ledd bokstav g også endres slik at det fremgår at vedtektene skal inneholde bestemmelser om foreldrebetalingen, og ikke som i dag, hvem som fastsetter foreldrebetalingen. Ettersom Regjeringen ikke støtter forslaget om å regulere foreldrebetalingen, vil departementet heller ikke tilrå at dette forslaget fremmes.