9 Likebehandling av private og kommunale barnehager

9.1 Gjeldende rett

Barnehageloven regulerer i dag ikke likebehandling av private og kommunale barnehager.

9.2 Bakgrunn for forslagene

Både Sem-erklæringen og barnehageavtalen forutsetter likebehandling mellom offentlige og private barnehager. Det fremgår av Sem-erklæringen at det er et viktig mål for Samarbeidsregjeringen å arbeide med sikte på full barnehagedekning, bl.a. gjennom likebehandling av private og offentlige barnehager.

I høringsnotatet av desember 2002 var det ikke tatt med noe lovforslag om økonomisk likebehandling. På bakgrunn av et nytt forslag om en rammefinansieringsmodell i stortingsmeldingen om barnehagepolitikken, Sem-erklæringens klare mål om likebehandling og barnehageavtalen, vil departementet foreslå at det i denne proposisjonen legges til rette for økonomisk likebehandling av kommunale og private barnehager i barnehageloven.

9.3 Begrenset høring

Ettersom forslaget ikke ble presentert i høringsnotatet av desember 2002 har Kommunenes Sentralforbund (KS) og interesseorganisasjoner til ulike private barnehager fått anledning til å uttale seg til forslaget om økonomisk likebehandling av kommunale og private barnehager.

Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler:

«Likebehandling av kommunale og private barnehager er et av KS' tre overordnede mål for engasjementet på barnehageområdet, og for rammestyringsmodellen slik KS foreslår. KS kan akseptere en lovhjemlet likebehandling uavhengig av eierskap koblet til rammestyringsmodellens prinsipp om rammefinansiering av kommunene.

Likebehandling er i hovedsak ensbetydende med økonomisk likebehandling. Den skal bidra til å sikre hensiktsmessig og forutsigbar finansiering av barnehager uavhengig av eierskap og basert på prinsippet om rammefinansiering. Økonomisk likebehandling innebærer at kommunen skal fordele det offentlige driftstilskuddet til kommunale og private barnehager etter samme prinsipper. Dette vil i mange tilfeller si etter like tilskuddssatser, men ikke bare det. Kommunene kan f.eks. basere sine tilskudd på bestemte drifts- og kvalitetskriterier (bygnings- og utstyrsmessige forhold, åpningstider og standard, personalmessig kompetanse etc.). Her vil det være rimelig at tildelingskriteriene for private barnehager er de samme som for kommunale.

Innenfor en slik ordning blir det ikke anledning for kommunen til å favorisere den ene eller annen kategori barnehager - eller enkeltbarnehager innenfor disse - med sikte på standardheving. Dette prinsippet må gjelde for både offentlige og private barnehageeiere. Dersom det imidlertid i enkelte tilfeller anses nødvendig med spesielle midler for å opprettholdenødvendig standard, bør prinsippet om tak på foreldrebetalingen kunne avvikes.

Når kommunen skal fordele offentlig tilskudd til egne og private barnehager etter samme prinsipper, får dette konsekvenser for foreldrebetalingen. Etter KS' vurdering må det føre til at foreldrebetalingen ikke skal være høyere i den ene gruppen barnehager enn i den andre innenfor den enkelte kommune.

KS er opptatt av at alle kommuner har en hensiktsmessig og effektiv barnehagestruktur basert på et nært samarbeid mellom kommunen som tilsynsmyndighet og barnehageeier på den ene siden og private barnehageeiere på den annen. Ikke minst vil samordnet opptak til barnehagene kreve et slikt samarbeid. For å kunne ha kontroll med at det er et tilstrekkelig og rimelig antall barnehager og plasser totalt, mener KS at kommunen må få en utvidet styringsrett over sektoren. For å unngå overetablering og en ineffektiv barnehagestruktur som konsekvens av dette, bør kommunen gjennom lovbestemmelse få ansvar for å godkjenne etablering av nye barnehager som skal være berettiget til offentlig tilskudd.

Med henvisning til ovenstående, støtter KS forslaget til lovtekst i høringsbrevet om likebehandling av private og kommunale barnehager. Det vil være hensiktsmessig at det er selve prinsippetom likeverdig behandling som fremgår av selve loven, mens nærmere bestemmelser om hva dette innebærer eventuelt gis i form av forskrift.»

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) uttaler:

«PBL er svært glad for at departementet nå foreslår lovfesting av økonomisk likebehandling av barn i barnehager. Økonomisk likebehandling av barn i private og kommunale barnehager er et avgjørende virkemiddel for å sikre full behovsdekning og redusert foreldrebetaling. (...) Vi har registrert at det i lovteksten brukes «likeverdig», mens høringsnotatet bruker «likebehandling». PBL kan ikke se behovet for denne nyanseforskjellen.»

Barnehageforbundet (BF) skriver:

«Stiftelsen Barnehageforbundet (BF) ønsker velkommen en lovfesting av offentlig likebehandling av private og kommunale barnehager. BF er derfor glad for at departementet fremmer innstilling om likebehandling av private og kommunale barnehager nå.»

Til lovteksten skriver BF:

«BF tilrår at lovteksten bruker begrepet likebehandles. Dersom noe annet enn likebehandling menes, bør det tydeliggjøres. BF er opptatt av at det må legges føringer slik at forskriften ikke åpner for en videreføring eller forsterking av negativ styring og myndighetsutøvelse slik vi har vist ovenfor.»

Institutt for Kristen Oppseding (IKO) uttaler bl.a.:

«IKO har med glede mottatt forslaget om å lovfeste økonomisk likebehandling av offentlige og private barnehager. Vi gir vår støtte til fremlagte forslag til lovtekst.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)uttaler bl.a.:

«HSH støtter forslaget om endringer i barnehageloven med den ordlyden som er foreslått for § 7 b. (...) En likeverdig behandling mellom offentlige og private barnehager forutsetter et likt utgangspunkt.»

9.4 Departementets vurderinger og forslag

Private barnehager utgjør en vesentlig del av barnehagetilbudet, og bidrar positivt til mangfoldet i sektoren. Likebehandling av private og offentlige barnehager er et mål i seg selv og et virkemiddel for å nå full behovsdekning, jf. kapittel 5 om samordning ved opptak, og redusert foreldrebetaling, jf. kapittel 10 om regulering av foreldrebetaling.

Det fremgår av stortingsmeldingen om barnehagepolitikken, som fremmes samtidig med denne proposisjonen, at Regjeringen mener at rammefinansiering av barnehagene samlet sett er den beste modellen for finansiering av barnehagesektoren. Rammefinansiering gir kommunene et helhetlig ansvar for barnehagene. Fordeling etter objektive kriterier gir en likeverdig fordeling av ressursene mellom kommunene. Kommunene har bedre kjennskap til lokale kostnadsvariasjoner og lokale behov. Rammefinansiering er derfor et godt virkemiddel for kostnadskontroll og bidrar til prioriterings- og kostnadseffektivitet. Finansiering gjennom inntektssystemet gir også kommunene handlefrihet til å gjøre lokale tilpasninger. Modellen bidrar også til å styrke lokaldemokratiet. Dette er i tråd med Regjeringens moderniseringsarbeid, hvor en sentral målsetting er å arbeide frem finansieringsformer som gjør det mulig å gi brukerne økt valgfrihet og som legger til rette for at ansvar og myndighet kan legges nærmere der møtet med brukeren skjer.

For Regjeringen er det viktigst å nå målet om full behovsdekning først. Regjeringen foreslår derfor å supplere rammefinansieringsmodellen med både juridiske og økonomiske virkemidler som vil bidra til økt utbygging.

Når øremerkede midler legges inn i kommunenes rammeinntekter skjer det gjennom en overgangsordning over minst fem år, hvor en gradvis går over fra å fordele midler etter dagens aktivitetsbaserte tilskudd til fordeling etter kriteriene i inntektssystemet. Dette innebærer at kommuner som i dag har lav ressursinnsats gradvis vil få mer midler til utbygging og drift av barnehager samlet sett. Frem til statstilskuddet er fullt innlemmet i kommunenes frie inntekter, vil disse kommunene ha vanskeligheter med å finansiere utbygging og drift av nye barnehager. Dette tilsier en overgangsordning i en utbyggingsperiode.

Både Regjeringen og Stortinget har som mål at det skal være full behovsdekning i løpet av 2005. Sett i forhold til de siste års utbyggingstakt, er dette et svært ambisiøst mål. Regjeringen foreslår derfor i den nevnte stortingsmeldingen en statlig utbyggingspakke. Regjeringen ønsker å innføre et statlig, øremerket investeringstilskudd. Tilskuddet utformes slik at barnehageeier kompenseres for en vesentlig del av de høye kapitalkostnadene de første årene etter etablering. Investeringstilskuddet skal gå til både private og kommunale etablerere. For å sikre god effekt av tilskuddet, bør det knyttes til netto utbygging i den enkelte kommune. Departementet vil utarbeide nærmere retningslinjer for ordningen der hensynet til mangfoldet i barnehagesektoren vektlegges.

Regjeringen foreslår videre å kombinere rammefinansiering av eksisterende plasser med et øremerket tilskudd til drift av nye plasser. Driftstilskuddet innlemmes i rammetilskuddet til kommunene, og investeringstilskuddet avvikles når full behovsdekning er nådd.

Etter departementets vurdering bør en rammefinansieringsmodell følges opp ved at likebehandling av offentlige og private barnehager sikres gjennom lovregulering, i tråd med Sem-erklæringen og barnehageavtalen.

Den økonomiske likebehandlingen må ta utgangspunkt i kommunens finansiering av egne barnehager. Den kommunale støtten til private barnehager er etter gjeldende rett frivillig. Kommunene bruker i dag langt mer midler på egne barnehager enn de gir i støtte til private barnehager. Kommunale og private barnehager har dermed ikke like rammevilkår. Dette fører til at foreldre som har barn i private barnehager uten kommunal støtte, i mindre grad får del i offentlige midler enn foreldre med barn i kommunale barnehager. Økonomisk likebehandling kan ikke sees isolert fra de økonomiske rammene kommunen stilles ovenfor. Den finansielle siden av likebehandlingen må derfor vurderes i sammenheng med finansieringsreformen og endringene i barnehageloven for øvrig.

Private barnehager utgjør en vesentlig del av barnehagetilbudet og bidrar positivt til mangfoldet i sektoren. Likebehandling av private og offentlige barnehager er et mål i seg selv og et virkemiddel for å nå full behovsdekning. Prinsippet om likebehandling synliggjør også at man ikke kan diskriminere en barnehage som følge av dens verdimessige eller pedagogiske profil. Økonomisk likebehandling er også en forutsetning for å nå målet om redusert foreldrebetaling. Gjennom økonomisk likebehandling vil private barnehager også kunne tilby gode lønns- og pensjonsvilkår for sine ansatte. Spørsmålet om inngåelse av tariffavtaler er imidlertid et forhold mellom partene i arbeidslivet. Innenfor en kommunal modell må likebehandling av offentlige og private barnehager sikres gjennom lovregulering.

Den kommunale finansieringen av de private barnehagene kan innrettes på ulike måter. Tilskuddet fra kommunen kan f. eks. gis slik at private barnehager får tilskudd etter de samme prinsippene som den enkelte kommune følger for tilskudd til egne barnehager.

Departementet vil på denne bakgrunn legge frem forslag om at alle godkjente barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd. Det må fremgå av forskrifter hva som menes med likeverdig behandling. Departementet har merket seg at enkelte av de private barnehagenes interesseorganisajoner er opptatt av hvorfor det foreslås likeverdig i lovens ordlyd, og ikke likebehandling. Departementet vil understreke at denne nyanseforskjellen er bevisst. Begrepet likeverdig åpner for et ønsket mangfold. Et slikt prinsipp ligger til grunn for bestemmelsen om likebehandling av private og offentlige barnehager i Sverige. Dersom det gis et lavere tilskudd til en privat enn til en kommunal barnehage, må dette begrunnes spesielt, for eksempel at den kommunale barnehagen tilbyr lengre åpningstid. Utformingen av regler for likebehandling må imidlertid sees i sammenheng med rammeverket for barnehager forøvrig. I Sverige er det ikke fri etableringsrett, og private driver sin virksomhet på bakgrunn av avtale med kommunen.

Etter departementets vurdering må det derfor utredes hvilke utslag et krav om likebehandling vil få innen rammen av dagens barnehagelov, herunder om barnehageloven bør endres slik at kommunenes styringsrett styrkes. Det bør også vurderes om retten til godkjenning bør gjøres betinget for å forhindre en ineffektiv barnehagestruktur i kommunen. Departementet foreslår at den nærmere utformingen av innholdet i bestemmelsen gis i forskrifts form. Departementet vil sende forslag til forskrifter på alminnelig høring, slik at høringsinstansene kan få uttalt seg nærmere om innholdet i likebehandlingen. Ved utarbeidelsen av forskriften vil departementet bl.a. ta med seg innspillene fra den begrensede høringsrunden.