5 Samordning ved opptak

5.1 Gjeldende rett

Barnehageloven regulerer i dag ikke samordning ved opptak. Når det gjelder opptak til barnehage, fremgår det av barnehageloven § 15 tredje ledd bokstav e) at vedtektene skal angi barnehagens opptakskriterier. Det er eier av barnehager som fastsetter vedtektene. Det fremgår videre av barnehageloven § 9 at barn med funksjonshemming skal ha prioritet ved opptak til barnehage.

Dersom kommunen gir økonomisk støtte, kan kommunen sette betingelser om opptak eller opptakskriterier.

Flere kommuner praktiserer allerede samordning av opptak til barnehage. Samordningen har ulikt innhold i disse kommunene, og det er ulike grader av samordning. Opptaket til barnehager kan også følge av samarbeidsavtaler mellom kommunen som barnehagemyndighet og private barnehager, blant annet når det gjelder felles opptakskriterier. Det finnes også en mønsteravtale inngått mellom Kommunenes Sentralforbund og Private Barnehagers Landsforbund september 2001. Denne mønsteravtalen har i punkt 2.3 to alternativer til samarbeid eller samordning av opptak.

Departementet utarbeidet en veileder om samarbeidsavtaler mellom kommuner og private barnehageeiere i august 2001, der samordning av opptak er beskrevet (Q-1030).

5.2 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

På bakgrunn av barnehageavtalen pkt 1 d), gjengitt foran under punkt 4.2, fremmet departementet for høring et forslag om å lovfeste et krav om at kommunen skal legge til rette for en samordnet opptaksprosess, der det tas hensyn til barnehagenes mangfold. Brukernes ønsker skal tillegges stor vekt ved selve opptaket. Ved en samordnet opptaksprosess skal likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private barnehager sikres. En samordnet opptaksprosess ble foreslått som et virkemiddel for å få bedre oversikt over etterspørselen etter barnehageplasser, for derved å kunne oppnå full behovsdekning. Samtidig ble det lagt til grunn at en samordnet opptaksprosess vil kunne ivareta brukernes ønsker og behov på en god måte.

Høringsnotatet drøftet ulike former for et slikt formalisert samarbeid om opptak. Et samarbeid mellom kommunen og private barnehager kan for eksempel innebære felles informasjon om alle barnehager i kommunen eller felles annonsering og informasjon rundt hovedopptak. Et noe mer omfattende samarbeid kan innebære felles søknadsskjema og sentral registrering av alle søkerne. Hver private barnehage kan likevel gjennomføre opptak i sin opptakskrets ut fra sine egne vedtekter. Dette kan for eksempel skje ved at det gjennomføres samarbeidsmøter og løpende dialog mellom kommunen og alle barnehagene i kommunen. Samordning kan også innebære et felles kommunalt opptak, med felles opptakskriterier, eller at kommunen skal foreta opptaket til alle barnehagene i kommunen.

En samordnet opptaksprosess må sikre likebehandling av barn og av kommunale og private barnehager. Dette innebærer at det ikke må skje usaklig eller vilkårlig forskjellsbehandling. Dette betyr ikke at alle skal behandles likt, men at like tilfeller må behandles likt. Høringsnotatet inneholdt ikke forslag om økonomisk likebehandling, se nærmere om dette i kapittel 9.

Ved forberedelsen av høringsnotatet hadde departementet møter med representanter fra kommuner som praktiserer samordning, som er i ferd med å innføre samordning eller som har valgt foreløpig ikke å innføre dette.

Departementet hadde også møter med representanter for interesseorganisasjonene til ulike private barnehager.

I møtene fremkom flest positive argumenter for samordning. Synspunktene er tatt med i det videre arbeidet.

Departementet satte i høringsnotatet opp tre mål for samordning:

• Samordning skal bidra til at barnehageplasser blir fordelt etter brukernes ønsker og behov

• Samordning skal sikre likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private barnehager

• Samordning skal være et redskap for kommunen til å kunne oppfylle plikten til å sørge for at det finnes et tiltrekkelig antall plasser

5.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er i hovedsak positive til lovforslaget, men gir uttrykk for motstridende interesser knyttet til kommunens styring av opptaket.

Fylkesmennene er positive til lovforslaget. Fylkesmannen i Oppland påpeker:

«Siden det er ulike ordninger i de enkelte kommunene, er fylkesmannen tilhenger av at det vises tillit til og forståelse for at valg av ordning og system for et samordnet opptak løses av de samarbeidende parter i den enkelte kommune. Videre at samordning av opptak er oppfordring og ikke en plikt».

Fylkesmannen i Østfold stiller spørsmål ved formuleringen av lovteksten. Fylkesmannen forstår det slik at intensjonen er at opptaket faktisk skal samordnes, og advarer mot at uttrykket «legge til rette for en samordnet opptaksprosess» kan tolkes slik at det ikke kreves mer enn at kommunen skal forsøke. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttrykker bekymring:

«Samordnet opptak vil føre til mer arbeid for administrasjonene i kommunene og Fylkesmannen er derfor bekymret for tendensen i mange kommuner til å nedbemanne og nedbygge sin barnehageadministrasjon.»

Fylkesmannen i Aust-Agder uttaler:

«Foreldre til barn med spesielle behov skal i utgangspunktet ha samme mulighet for valg av barnehage som andre. Dersom barnehageeiere kan reservere seg fra å ta inn barn med spesielle behov, kan dette resultere i et «segregert barnehagetilbud», der foreldre og barn blir forskjellsbehandlet.»

Fylkesmannen i Nordland påpeker:

«I oppgaven med samordnet opptak er det svært viktig at kommunen ivaretar rollen som barnehagemyndighet og ikke primært sin interesse som barnehageeier.»

Fylkesmannen i Telemark uttaler:

«Søknad på opptak i kommunale barnehager omfattes av forvaltningsloven, og avslag gir klagerett. Private barnehager omfattes ikke av forvaltningsloven, og søkerne har ikke klagerett dersom den private barnehageeieren ikke har tatt inn en slik bestemmelse i vedtektene. I lovforslaget står det: «Ved en samordnet opptaksprosess skal likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private barnehager sikres.» Det er uklart for fylkesmannen om denne formuleringen også innebærer at saksbehandlingen skal følge reglene i forvaltningsloven, og at det innebærer lik rett for alle til å klage på avslag om barnehageplass. Spørsmålet bør avklares.»

Høgskolen Dronning Mauds Minneog Høgskolen i Oslo kommer med lignende uttalelser.

Kommunene er positive til lovforslaget. Opptak til barnehage samordnes i mange kommuner i dag. Oslo kommune skriver bl.a.:

«Oslo kommune har positiv erfaring med samordnet opptak i flere bydeler og vil utvikle dette videre. Oslo kommune anser samordnet opptak som positivt både for kommunen, de private barnehageeierne og brukerne. Men i og med at private barnehager varierer i driftsform, eierform og administrative forhold er det en forutsetning at det er opp til den enkelte kommune å utvikle den formen for samordnet opptak som er best egnet for de lokale forhold.

Som departementet påpeker innebærer et samordnet opptak at kommunen får nye administrative oppgaver. Det er også riktig at Oslo kommune i dag har et godt utviklet system for opptak til de kommunale plassene. Det vil likevel kreve mer administrative ressurser for å gjennomføre et samordnet opptak dersom en skal oppnå de gevinster det pekes på i høringsnotatet. Dette fordi de private aktørene er svært forskjellige i størrelse og flere har egen opptakskrets. Dette medfører at samordnet opptak må gjennomføres på flere ulike måter i forhold til de forskjellige private aktører, innenfor én og samme bydel.»

Frogn kommune uttaler:

«Frogn kommune har praktisert samordnet opptak i tre år og har regulert systemet for dette i samarbeidsavtale mellom kommunen og den enkelte barnehage. Frogn kommune har følgende positive erfaringer med samordnet opptak:

• Tilgjengelig og oversiktlig opptaksprosess for innbyggerne gjennom at all informasjon vedrørende barnehageopptaket kan innhentes på et sted og at det brukes kun ett søknadsskjema til alle barnehagene.

• Barn og foreldre likebehandles i opptaksprosessen.

• Det er ingen forskjellsbehandling av barnehager i opptaksprosessen, rutiner for å sikre dette er nedfelt i samarbeidsavtalene og i rutiner for opptak.

• Det gir god oversikt over ventelister og dermed en kunnskap om hvilke utfordringer vi står ovenfor når det gjelder utbygging av sektoren.

(...) Likebehandling av barnehager har gitt Frogn kommune flere arbeidsoppgaver og økt arbeidsmengde. Gevinsten ved dette arbeidet er et godt og nært samarbeid med de private barnehagene. Kommunens likebehandlingsprofil har ført til at tilsynet med de private barnehagene har utviklet seg positivt, spesielt når det gjelder det pedagogiske arbeidet.»

Noen kommuner uttaler at lovforslaget ikke vil medføre endringer i den etablerte praksis, mens andre mener at de sentrale føringene bør være så vide at kommunene kan bygge videre på de samarbeidsordningene som allerede er etablert. Bergen kommune fremhever at det er viktig at den enkelte kommune selv får utvikle lokale løsninger som gir dem best utnyttelse av ressursene.

Enkelte kommuner mener at siden samordnet opptak er en ny oppgave for kommunene som vil kreve ressurser til etablering og drift, bør det følge økonomiske ressurser hvis lovforslaget vedtas.

For eksempel uttaler Bergen kommune:

«Bergen kommune ser positivt på foreslåtte lovendringer, men vil presisere (...) Innføring av lovforslaget vil øke kommunens kostnader og ressurser bør derfor følge med til økt drift og investeringskostnader.»

Flere kommuner uttaler at føringer på hvordan samordningen skal foregå, vil være detaljstyrende på en måte som kommer i strid med prinsippet om kommunal frihet. Andre kommuner, blant annet Stavanger, mener på den annen side at det bør gis klare føringer i loven for private barnehagers ansvar i samarbeidsprosessene.

Trondheim kommune uttaler:

«Trondheim kommune slutter opp om alternativet som legger opp til at den enkelte kommune selv får definere hvordan den vil utforme en samordnet opptaksprosess. En detaljregulering vil kunne hindre gode lokale løsninger. Likebehandling av private og kommunale barnehager kan skape konflikt innad i kommunen mellom ivaretakelse av barnehagemyndigheten og eierskapet. Det vil bli behov for i større grad å skille ut det kommunale eierskapet. Et samordnet opptak vil innebære et betydelig merarbeid og merkostnad for kommunen, i en situasjon der kommunen ellers prøver og pålegges å redusere slike kostnader. I den sammenheng viser vi til den økonomiske dekningen som ble gitt til merarbeid i kommunene ved innføring av kontantstøtteordningen.»

Fitjar kommune uttaler:

«I små kommunar og i kommunar med store geografiske avstandar vil ikkje samorda opptak hindre overkapasitet. Full barnehagedekning vil difor til tider føre med seg auka belastning på kommunen sin økonomi.»

Kristiansand kommune mener departementet bør gi merknader til loven som presiserer hva som ligger i «likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private barnehager». Likeledes bør intensjonene med samordningen presiseres slik at grunnlaget for samarbeidet mellom kommunen og private barnehager kan klargjøres. Videre uttaler Kristiansand kommune at det synes realistisk at kommunene kan ha et samordnet opptak klart til hovedopptaket med sikte på barnehageåret 2004-2005, altså opptaket som finner sted vinteren 2004.

Flere av høringsinstansene knytter samordnet opptak til harmonisering av foreldrebetalingen, for eksempel uttaler Bærum kommunefølgende om dette:

«Regler om samordnet opptak anbefales under forutsetning av at den nye foreldrebetalingsordningen med maximalsats vedtas i Stortinget. Det er også en forutsetning at kommunen skal definere hvordan den vil utforme en samordnet opptaksprosess, der det tas hensyn til barnehagens mangfold og brukernes ønsker.»

Også Alta kommune er opptatt av dette forhold og skriver:

«Vi finner i dag ulikheter mellom barnehager mht. foreldrebetaling. En nødvendig betingelse for samordning av opptaket er at foreldrebetalingen harmoniseres. (...) I kommuner med mangel på plasser eller overskudd på plasser, vil pris være et valgkriterium for foreldre. Dersom nærhetsprinsippet og barnehageprofil skal være brukernes valggrunnlag, må kostnaden for barnehageplasser harmoniseres.»

Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler:

«KS er positiv til prinsippet om samordning av opptak mellom kommunale og private barnehager. Vi mener kommunene har gode forutsetninger for å håndtere dette på en tilfredsstillende måte. Vi vil understreke at innenfor en slik ordning må begge parter kunne stille de nødvendige krav til hverandre for å sikre en god gjennomføring. Det bør ikke gis sentrale regler for hvordan ordningen med samordnet opptak skal praktiseres. Dette bør være gjenstand for lokale beslutninger.»

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) uttaler:

«PBL er tilfreds med den grunnholdning departementet har tatt i forhold til samarbeid om opptak. Det må være et samarbeid, og opptaket må i første rekke ivareta foreldrenes behov og interesser. Lovteksten åpner imidlertid for at kommunene kan ta seg vesentlig til rette. PBL er kritisk til slike formuleringer.

Et eventuelt lovkrav om samarbeid om opptak er et så alvorlig inngrep i private barnehagers styringsrett og selvstendighet, at det må lages et effektivt regime for å behandle uenighet mellom private barnehager og kommunene».

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) tar på denne bakgrunn til orde for opprettelse av et nasjonalt tilsyn for barnehagene. PBL foreslår en alternativ lovtekst:

«Alle godkjente barnehager i kommunen har rett til å delta i samarbeid om opptak av barn. Kommunene og barnehageeiere plikter å legge til rette for et samarbeid om opptaksprosessen, der det skal tas hensyn til barnehagenes egenart og opptakskrets. Søker brukerne et tilgjengelig tilbud, kan ikke brukernes ønsker og behov overprøves.»

Barnehageforbundet går ikke imot lovforslaget, men mener at høringsnotatet og lovteksten er uklar. Forbundet mener at loven «... må sikre barnehageeierne mot kommunal overstyring». Loven bør få fram at «... samordning skal tilrettelegge for at brukerne skal sikres tilgang til ulike tjenestetilbyderes produkter, ikke at kommunen som en av tilbyderne skal sikres styringsrett». Det bør gis en nærmere presisering av begrepet «særlig opptakskrets» og av hvordan private barnehageeiere skal sikre «sine» foreldregrupper plass.

Institutt for Kristen Oppseding (IKO) er positiv til forslaget om at kommunen må legge til rette for en samordnet opptaksprosess. IKO mener foreldrene må ha rett til blant annet å velge en livssynsbarnehage for sitt barn. IKO og Norsk Luthersk Misjonssamband peker på at kommunegrenser og mangel på plasser i livssynsbarnehager kan begrense foreldrenes valgmuligheter, og foreslår en merknad til loven om at «Kommunen må sørge for retningslinjer som sikrer at foreldrenes ønsker blir ivaretatt både ved opptaket og på ventelister». Norsk Luthersk Misjonssamband foreslår at kommunene bør opprette en særskilt opptaksnemnd med representanter fra alle barnehager i kommunen, som i tillegg til opptak også skal fordele tilskuddet til tilrettelegging for funksjonshemming i barnehage.

Samskipnadsrådet forutsetter at brukernes interesser vil være styrende ved et samordnet opptak, og at det ikke er hensynet til enkle administrative prosesser eller eiernes ønsker som skal tillegges vekt. Samskipnadsrådet uttaler også:

«Samskipnadene bruker betydelige egne ressurser til barnehagedriften og det ville være meningsløst om disse ressursene ikke skulle kunne komme studentene eksklusivt til gode. Det må derfor være mulig for samskipnadene å opprettholde sin lukkede opptakskrets og gis anledning til å avslå søknader fra søkere som ikke er definert som søknadsberettiget i vedtektene. Slik vi oppfatter høringsutkastet vil dette være mulig, men ikke nødvendig sikret i den lovteksten som er foreslått.»

Datatilsynet skriver i sin uttalelse:

«Det forutsettes i høringsnotatet at regler om taushetsplikt og personvern setter grenser for hvilken informasjon som kan gjøres tilgjengelig for private og kommunale barnehageeiere gjennom den foreslåtte bestemmelsen om samordning. Datatilsynet savner imidlertid en nærmere redegjørelse for hvilke opplysninger som eventuelt skal behandles, i hvilken form opplysningene skal tilgjengeliggjøres og på hvilke kriterier. Tilsynet kan ikke se at det er tilfredsstillende redegjort for et behov for utlevering av annet enn anonyme eller avidentifiserte opplysninger til private og kommunale barnehageeiere.»

Utdanningsforbundet uttaler:

«Utdanningsforbundet støtter forslaget om å lovfeste at alle barnehager skal samarbeide om opptak av barn. (...) Utdanningsforbundet mener at alle barn skal ha rett til et ordinært barnehagetilbud. Barnehager som har reservert seg fra eller har utvidet formålsparagraf kan ikke regnes som ordinære barnehager, men sees som et spesielt tilbud rettet mot spesielle grupper i samfunnet. Utdanningsforbundet er derfor sterkt uenig i at ledige plasser i barnehager med særlig opptakskrets, skal kunne tilbys foreldre som ikke har prioritert denne type barnehager i sin søknad. At disse foreldrene skal kunne takke nei i andre omgang, viser liten effektivitet. Søknadsskjemaet bør heller ha avkrysning for om man reserverer seg fra plass i barnehager som har unntak fra eller utvidet formålsparagraf.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler seg i samme retning, mens Høgskolen Dronning Mauds Minne uttaler seg i motsatt retning. Høgskolen i Oslo uttaler at foreldrenes rett til å takke nei til et tilbud om plass utfra at de ikke kan slutte seg til barnehagens formålsbestemmelse, må respekteres.

Utdanningsforbundet er skeptisk til at den enkelte barnehageeier skal ha det endelige ordet vedrørende opptaket fordi det kan føre til et segregert barnehagetilbud.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) uttaler:

«FFO støtter forslaget om samordning ved opptak. Det er viktig at foreldrenes ønsker og behov blir tatt hensyn til når det gjelder valg av barnehageplass. For foreldre til funksjonshemmede barn er dette svært viktig. (...) Til orientering er prinsippet om retten til å gå på nærskolen lovfestet. Ut fra et inkluderingsprinsipp mener FFO det ville være diskriminerende å ikke legge seg på samme type politikk når det gjelder barnehageplass. Det kan ikke være meningen at alle andre enn funksjonshemmede barn som hovedregel skal få plass i nærbarnehagen?»

5.4 Departementets vurderinger og forslag

5.4.1 Generelt

Departementet opprettholder forslaget slik det ble fremmet i høringsnotatet. Departementets forslag innebærer at kommunen får en plikt til en form for samordning, og kommunen vil med dette forslaget få nye administrative oppgaver. Ettersom flertallet av barnehagebarna (ca 60 prosent) går i kommunalt eide barnehager, har imidlertid kommunene allerede i dag et system for å samordne opptaket til de kommunale plassene innenfor den enkelte kommune. Selv om det nye forslaget om en plikt til en form for samordning for alle vil innebære noe merarbeid for kommunen, forutsettes det at de rutiner og systemer som kommunene allerede har, må kunne benyttes i en utvidet form ved en samordningsprosess. I denne forbindelse viser departementet til uttalelsen fra Kommunenes Sentralforbund som bekrefter at kommunene har gode forutsetninger for å håndtere dette på en tilfredsstillende måte.

Departementet opprettholder videre forslaget om at det skal være opp til den enkelte kommune å finne frem til en prosess for samordnet opptak som er best egnet for de lokale forhold. Kommunen må velge hvor omfattende og detaljregulert en samordnet opptaksprosess skal være. Forslaget går videre ut på at private barnehageeiere blir pålagt en plikt til å delta i samordningen for å nå målet om at samordningen skal være et redskap for kommunen for å kunne oppfylle plikten til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall plasser, og for å nå målet om likebehandling av barn og barnehager.

Det vises til stortingsmeldingen om barnehagepolitikken. Forslaget her støtter opp under Regjeringens ønske om økt lokaldemokrati ved at kommunene får ansvar for å utforme innholdet i samordningen.

I høringsnotatet er det lagt til grunn at departementet tolker barnehageavtalen slik at det der legges opp til at kommunene skal ha ansvaret for å samordne opptaket til alle barnehager i kommunen. Og at det i begrepet samordnet opptak ligger at kommunen og private barnehageeiere skal samarbeide om opptaket av barn.

En samordning av opptak må innebære et samarbeid mellom kommunale og private barnehager og kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven kapittel III om ansvar og myndighet, der det fremgår at kommunen blant annet har ansvar for utbyggig og drift av barnehager. Samarbeidet skal omfatte rekruttering av barn til barnehagene på en slik måte at brukernes behov for ulike tilbud kan bli ivaretatt.

Departementet skiller mellom kommunale barnehager som kommunene selv eier og driver, og private barnehager som her defineres til å omfatte alle ikke-kommunale barnehager. Departementet mener at private barnehager er en integrert og likeverdig del av barnehagetilbudet i kommunene. Kommunene trenger den kapasiteten og kompetansen de private barnehagene utgjør, for å nå målet om full behovsdekning og for å kunne gi et tilbud i samsvar med brukernes ønsker og behov.

Departementet foreslår at den enkelte kommune sammen med alle barnehagene søker å komme frem til en omforent samordningsprosess. Dette vil etter departementets vurdering gi best mulig samordningseffekt, og det foreslås derfor ikke rådgivende opptaksprosedyrer eller kriterier.

Barne- og familiedepartementet legger til grunn at en samordning av opptak skal bidra til å sikre et godt og rettferdig opptakssystem i kommunene som ivaretar hensynet til mangfold og lokal tilpasning.

For flere av de kommunene som allerede i dag praktiserer samordnet opptak, vil forslaget kun innebære en formalisering av gjeldende praksis.

Fylkesmannen i Telemark har reist spørsmål om samordnet opptaksprosess innebærer at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven om enkeltvedtak skal følges også når det gjelder opptak til private barnehager. Spørsmålet som reises er omfattende og departementet vil avklare denne problemstillingen i den helhetlige gjennomgangen av barnehageloven som er varslet. Departementet vil imidlertid allerede nå anbefale at kommunen legger til rette for at den kommunale klagesaksbehandlingen kan gjelde alle barnehager i kommunen. Særlig gjelder dette jo mer omfattende samarbeidet om opptaket blir i den enkelte kommune. Med forslaget om økonomisk likebehandling som fremgår av kapittel 9, må en plass i privat barnehage likestilles med en plass i kommunal barnehage, dersom tilbudene ellers er like.

Enkelte høringsinstanser, blant andre Private Barnehagers Landsforbund, ønsker en instans til å behandle uenighet mellom private barnehager og kommunene. Departementet mener at alle barnehagene må være forpliktet til å samarbeide for at den enkelte kommune skal få oversikt over behovet for barnehageplasser, herunder hvilke tilbud det er etterspørsel etter. Dette er også av stor betydning for brukerne. Hvis samarbeidet ikke fungerer lokalt, kan partene bringe konflikten inn for de alminnelige tilsynsmyndighetene, dvs. fylkesmannen eller departementet. Departementet vil understreke at også de private barnehagene som ikke får økonomisk støtte fra kommunen, får såpass omfattende offentlig støtte at det i seg selv ikke gjør det urimelig at de pålegges å samarbeide med offentlige myndigheter på en slik måte.

For å kontrollere at kommunene har en samordnet opptaksprosess, må det stilles krav til den enkelte kommune om at den kan dokumentere at kommunen har en samordnet opptaksprosess og at den likebehandler kommunale og private barnehager.

Enkelte av høringsinstansene har uttalt seg til spørsmålet om hvorvidt bedriftsbarnehager bør omfattes av samordnet opptak.

Trondheim kommune uttaler:

«Trondheim kommune har mange store bedriftsbarnehager som utgjør en betydelig del av barnehagekapasiteten i kommunen. Det vil derfor være viktig at bedriftsbarnehagene også omfattes av et samarbeid omkring opptaket. Dette er viktig for å nå målsettingen om at samordningen skal være et redskap for kommunen for å kunne oppfylle plikten til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall plasser. Uten denne samordningen vil et betydelig antall barnehageplasser holdes utenfor kommunens totale oversikt over etterspørsel og tilbud.»

Bergen kommune uttaler også:

«Bergen kommune ser positivt på foreslåtte lovendringer, men vil presisere (...) Lovforslaget bør også inkludere bedriftsbarnehager og studentsamskipnadenes barnehager slik at behovstallene blir korrekt og barnehageplasser etableres der det er behov.»

Selv om det følger av barnehageavtalen at bedriftsbarnehager ikke skal omfattes av samordnet opptak, med unntak av ledige plasser, må det etter departementets vurdering bli opp til den enkelte kommune å avklare forholdet til bedriftsbarnehager gjennom avtaler mellom kommunen og barnehagen. Departementet anbefaler at bedriftsbarnehagene inkluderes slik at samordningen blir reell. Selv om bedriftsbarnehagene inkluderes får de beholde sin opptakskrets, med mindre partene blir enige om noe annet.

Til Datatilsynets innvendinger vil departementet bemerke at det forutsettes at kommunene forholder seg til personopplysningsloven når systemet for samordning av opptak utarbeides, og eventuelt be om Datatilsynets vurdering, blant annet med hensyn til datasikkerhet. En vesentlig fordel ved en samordning av opptak med ett søknadsskjema, er at vedlegg med sensitive personopplysninger, f.eks. om sykdom i familien, kun sendes til én adressat. Dermed er det et mindre antall personer som vil få tilgang til opplysningene. Systemet for samordning av opptak må sikre at sensitive opplysninger ikke spres til andre enn de som skal behandle søknaden om opptak. Det vil etter departementets vurdering neppe være behov for at flere enn styrer eller eier i den enkelte barnehage som søkeren har prioritert, mottar informasjon om søkeren, herunder sensitive opplysninger som prioriteringsgrunner. Departementet mener at kommunene bør vurdere om opptaket kan foretas på grunnlag av avidentifiserte opplysninger. Det vil si at navn på barn eller foreldre ikke formidles til den som skal foreta opptaket, men kun opplysninger om blant annet alder, kjønn, ønsket oppholdstid, søsken i barnehagen og prioriteringsgrunn (f.eks. funksjonshemming). Hvis kommunen velger å bygge opp et samordnet opptakssystem med ett søknadsskjema, bør skjemaet inneholde opplysninger om hvordan informasjonen som gis eller vedlegges brukes i opptaksprosessen.

På bakgrunn av uttalelser i høringsrunden vil departementet her utdype at med begrepet «særlig opptakskrets» menes den opptakskretsen som er nærmere definert i den enkelte barnehages vedtekter, f.eks. barn som tilhører nærmiljøet, barn som hører inn under de nærmere angitte skolers opptakskrets, barn av studenter, barn i familier med medlemskap i et husmorlag eller som er ansatt i en bestemt bedrift eller barn som tilhører den lokale menighet.

5.4.2 Hva vil samordning innebære for brukerne

Departementet har vurdert nærmere hva samordning vil innebære for brukerne i lys av målene for samordning jf. 5.2.

For det første må foreldrene få informasjon om hva slags tilbud den enkelte barnehagen kan gi, og oversikt over hvor det er ledig kapasitet. En samordnet opptaksprosess bør kunne gi barnehagemyndigheten en oversikt over hvilke barnehager som har ledige plasser, og en mulighet til å få oversikt over hvilke brukere som ønsker plass i hvilke barnehager.

En samordning av opptak bør føre til at søkerne får en enklere og mer oversiktlig søknadsprosess. En ordning med for eksempel felles informasjon om barnehagetilbudet i kommunen og felles søknadsskjema vil innebære betydelig forenkling for mange brukere. Forutsatt at alle barnehagene som finnes i kommunen blir presentert på en likeverdig og informativ måte, med informasjon om adresse, opptakskrets, åpningstid, pedagogisk innhold mv., legger departementet til grunn at det vil være enklere for brukerne å søke sentralt på ett skjema, fremfor å sende søknader til hver enkelt barnehage.

Samordning vil også kunne gi fordeler for dem som må vente på å få barnehageplass. Ved at det er en samordnet opptaksprosess, bør foreldrene kunne være sikre på at deres barn blir registrert med mulighet for at barnet deres kan bli vurdert hver gang det er en ledig plass i de barnehagene foreldrene har søkt.

Det er et mål at alle barn skal ha lik mulighet til barnehageplass. For barn med særskilte behov, bør et samordnet opptak kunne gi større muligheter til å få plass i nærmiljøet. Både kommunen og de private barnehagene, der det er søkt om plass, vil få informasjon om søkeren, og kan samarbeide om hvor barnet skal få plass. Brukerens ønsker og behov bør være styrende for opptaket. Dette er også tatt opp av Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon(FFO) i høringsrunden, der FFO fremhever hvor viktig det er å kunne få en plass i nærmiljøet. De som foretar opptaket vil da måtte vektlegge dette. Etter barnehageloven § 9 skal barn med funksjonshemming ha prioritet ved opptak, dersom barnet etter en sakkyndig vurdering er funnet å kunne ha nytte av oppholdet i barnehager. Innenfor opptakskretsen må fortsatt barn med funksjonshemming gis prioritet etter barnehageloven § 9. Barnehageeier kan ikke reservere seg mot å ta inn barn med særlige behov, forutsatt at det legges økonomisk til rette for dette fra kommunens side.

Det er kommunen som har det praktiske og økonomiske ansvaret for at barn med funksjonshemming får tilbud om plass i barnehage. Hvis fortrinnsretten etter § 9 er utløst, har kommunen ansvaret for å skaffe barnet plass i barnehage raskest mulig. Så fremt det er mulig og ønskelig bør plassen være i barnets nærmiljø. Kommunen har en viss mulighet til å påvirke dette. Selv om samordningen av opptaket skal vektlegge brukernes ønsker og behov, har kommunen en viss mulighet til å styre hvor barnet skal få plass. Det vil ofte være avgjørende hvilke barnehager som allerede har et tilrettelagt tilbud til den type funksjonshemming, eller at særskilt kompetent personale allerede er tilknyttet en spesiell barnehage. Departementet mener at kommunens styringsmulighet så langt det er forsvarlig bør følge de lokale reglene for samordning. En samordnet opptaksprosess vil ikke gi barna noen større rett, men vil over tid kunne bidra til en jevnere fordeling av barn med særlige behov. På denne måten kan barn med særlige behov få større valgfrihet og dermed større grad av likebehandling.

Forslaget til lovtekst gir rammene for samordningen, men regulerer ikke i detalj hvordan samordningen skal foretas i den enkelte kommune. Forslaget om en samordnet opptaksprosess legger etter departementets vurdering til rette for større grad av brukertilpasning i barnehagetilbudet enn i dag, og ivaretar samtidig de private barnehagenes selvstendighet og egenart.

Noen foreldre oppretter barnehage med det formål å sikre barnehageplass til egne barn. For dem vil det oppleves urimelig om samordnet opptak medfører at de ikke får plass i barnehagen de har vært med å etablere. Dette kan løses ved at foreldre med eierandel i en privat barnehage sikrer seg fortrinnsrett til plass i denne i vedtektene.

En samordnet opptaksprosess skal sikre at barna i en kommune blir behandlet på en likeverdig måte uansett hvilken barnehage foreldrene ønsker. Dersom foreldre får tilbud om en plass som overhodet ikke samsvarer med deres ønsker og behov, kan en vanskelig snakke om likeverdig behandling.

I dag står foreldre i utgangspunktet fritt til å søke om plass i den barnehagen de ønsker. En plikt til en samordnet opptaksprosess skal ikke føre til at denne valgmuligheten bortfaller.

Det er videre av betydning for brukere som står i kø å vite at det ikke står barnehageplasser tomme i kommunen, og at det ikke er nødvendig at de stadig tar kontakt med barnehageeiere for å sikre seg plass hvis det blir ledig.

Departementet legger til grunn at en samordnet opptaksprosess må innebære at foreldrene kan få føre opp hvilken type plass de ønsker for sitt barn, dvs. om de ønsker heltids- eller deltidsplass, eventuelt om de ønsker familiebarnehage eller en barnehage med et alternativt pedagogisk innhold mv. og kunne få et tilbud tilpasset deres behov, dersom det finnes. Det bør så langt det er mulig tas hensyn til foreldrenes ønske om plass i en bestemt barnehage. Med en samordnet opptaksprosess bør det kunne sikres at det enkelte barn bare får tilbud om én plass, slik at både foreldre og barnehageeiere slipper det ekstraarbeidet som påløper når barnet får tilbud om mer enn en plass.

5.4.3 Hva vil samordning innebære for barnehageeiere

Departementet har vurdert nærmere hva samordning vil innebære for barnehageeiere i lys av målene for samordning jf. 5.2.

Private barnehager representerer et stort mangfold når det gjelder eierform og selskapsformer. Innenfor begrepet private barnehager finnes barnehager som er eid av enkeltpersoner, foreldre, husmorlag, menigheter, pedagogisk/ideologiske organisasjoner, bedrifter mv. I tillegg omfatter «private barnehager» studentbarnehager og bedriftsbarnehager. Fylkeskommunale og statlige barnehager regnes også som private fordi de ikke eies av en primærkommune og mottar som regel ikke kommunalt tilskudd. Det er forskjellig i hvilken grad kommunen støtter private barnehager med direkte kommunalt tilskudd, med garantier, gratis tomt mv.

Hvis ikke annet er avtalt mellom kommunen og den enkelte private barnehage, vil beslutningen om opptak ligge i den enkelte barnehage.

Forslaget her skal sikre at det blir en form for samordning av opptakene i hver kommune. Det blir så opp til den enkelte kommune å avgjøre i nært samarbeid med alle barnehagene om samordningen også skal omfatte et felles opptak. Dette vil gi muligheter for lokale tilpasninger og forhandlinger mellom kommunen og de private barnehagene.

Departementet mener at et sentralt punkt i samordnet opptak er at den enkelte barnehage fortsatt må få gi første prioritet til barn i egen opptakskrets. Dette er også blitt understreket av partene bak barnehageavtalen. I Finanskomiteens innstilling om Nasjonalbudsjettet for 2003 sier flertallet følgende om dette:

« Flertalletser av debatten rundt barnehageforliket at foreldre som ønsker å bygge barnehage for sine barn, har vært bekymret for at deres barn ikke skal få plass i barnehagen pga. samordnet opptak. Flertalletvil derfor understreke at foreldre som bygger barnehageplass for sine barn, selvsagt skal ha plass i «sin» barnehage.»

Dette betyr at det likevel skal gis prioritet til barn med funksjonshemminger, jf. barnehageloven § 9, og det vil være mulig å ha regler om prioritet for andre barn, for eksempel av enslige forsørgere, så lenge disse barna tilhører barnehagens opptakskrets, for eksempel nærmiljøet, borettslaget, bedriften mv.

De private barnehagene bidrar til økt omfang og mangfold i sektoren. Økt samordning og samarbeid mellom kommunen og de private barnehagene er ønskelig og nødvendig. En samordning må ikke undergrave mangfoldet i sektoren, men bidra til en «positiv konkurranse» mellom barnehagene. De private bør gis insitamenter og stor frihet til å styre og utforme egen virksomhet innenfor rammen av lover og forskrifter. Den kommunale styringen bør etter departementets vurdering begrenses til felles avtalte mål. Samordning må kunne bidra til fortsatt å stimulere private eiere til å drive barnehager. Alle barnehageeierne i en kommune må behandles på en likeverdig måte.

Ved en samordning må det fortsatt tas hensyn til barnehagenes egenart. Dette gjelder alle, men får spesielt betydning for barnehager med særlig opptakskrets, for eksempel livssynsbarnehager. Selv om barnehagen inngår i samordning av opptak, bør det være opp til barnehageeier å velge hvilke foreldre som får barna sine inn i barnehagen. Ledige plasser i barnehager med særlig opptakskrets, bør kunne tilbys til foreldre som ikke har prioritert denne typen barnehage. Foreldre må ha adgang til å reservere seg mot opptak i en barnehage hvis de ikke kan slutte seg til denne barnehagens særskilte formål.

Det er en fordel både for kommunale og private barnehager at finansieringsreformen kan bidra til at det blir færre overflytninger mellom barnehager. En mer stabil barnegruppe gjør det pedagogiske arbeidet bedre og fører til mindre administrativ belastning enn i dag. Ved en samordnet opptaksprosess vil de private barnehagene kunne få bedre muligheter til å sikre søkere til sine ledige plasser i løpet av året. En samordning bør videre kunne gi oversikt over hvilke foreldre som har behov for en bestemt type plass, i en bestemt del av kommunen. At plasser ikke står tomme når barn slutter gir dessuten bedre lønnsomhet for barnehageeierne. Departementet mener at en samordnet opptaksprosess vil være særlig fordelaktig for barnehageeierne ved full behovsdekning.

5.4.4 Hva vil samordning innebære for kommunen som barnehagemyndighet

Departementet har vurdert nærmere hva samordning vil innebære for kommunen som barnehagemyndighet i lys av målene for samordning jf. 5.2.

Gjennom en samordning kan kommunen få bedre oversikt over behovet for barnehageplasser og derved et bedre grunnlag for planlegging av videre utbygging av barnehageplasser. De vekslende behov for plasser av ulik type vil komme fram på et tidlig tidspunkt. Dette gjør det mulig for kommunen som barnehageeier, og de private barnehageeierne å tilpasse sitt tilbud til brukernes behov. Departementet mener at en ordning med ett søknadsskjema kan ha store fordeler for kommunene, fordi det vil gi bedre oversikt og det vil kunne generere en venteliste.

Etter hvert som målet om full behovsdekning nås i kommunene, vil det kunne bli vanskeligere for den enkelte barnehage å fylle opp ledige plasser. Med samordning som et redskap til å få en bedre oversikt over behovet for barnehageplasser, vil kommunene kunne styre tilbudet bedre enn uten samordning. Den enkelte kommune og barnehageeierne kan tjene på å samarbeide om at tilbud og etterspørsel tilpasses best mulig, samtidig som dette best vil kunne innfri brukernes ønsker og behov. Et bedre grunnlag for å styre tilbudet slik at kapasiteten kan utnyttes optimalt i alle barnehager, mener departementet også totalt sett må være en fordel for kommunen som barnehagemyndighet.

Mange kommuner har i dag en samordning av opptak. Erfaringer tyder på at dette er kommuner som har en aktiv og inkluderende politikk overfor private barnehager. For å nå målet om likebehandling, forutsetter departementet at kommunen som barnehagemyndighet opptrer i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige normer og ikke favoriserer barnehager som kommunen selv eier. Forslaget til lovtekst om samordning gir også klare føringer for denne situasjonen med formuleringen om likebehandling av private og kommunale barnehager. Lovens krav til likebehandling er ment å være en rettesnor for samordningen, men fører ikke til at noen får en selvstendig rett. Samordningen må ivareta likebehandling av barn og barnehager på en slik måte at det ikke skjer usaklig eller vilkårlig forskjellsbehandling. Det betyr ikke at alle skal behandles likt, men at en samordnet opptaksprosess må føre til at like tilfeller behandles likt.

5.4.5 Oppsummering

Avhengig av hvilke form for samordning som velges bør informasjonen som genereres gjennom samordningen kunne være tilgjengelig for både private og kommunale barnehageeiere. Regler om taushetsplikt og personvern setter imidlertid grenser for hvilken informasjon som kan gjøres tilgjengelig, se nærmere om dette under 5.4.1. Informasjonen vil kunne gjøre det mulig for barnehageeierne å planlegge utbygging eller forandring i barnehagetilbudet. Med høy andel offentlig finansiering til alle barnehager er det ikke urimelig å kreve at alle barnehager skal delta i en samordnet opptaksprosess.

Departementet mener videre at en samordning ikke skal være en trussel for den enkelte barnehages egenart, men nettopp kunne gi den enkelte barnehage et fortrinn ved god markedsføring. Så lenge barnehagenes opptakskrets følges, mener departementet at kravet om likebehandling vil begrense den enkelte kommunes mulighet til å forfordele barn i en samordningsprosess. Departementet antar at den enkelte kommune vil se det som fordelaktig å støtte opp om det private tilbudet. Men barnehagene skal fylle brukernes behov, og hvis det viser seg at en barnehage ikke får et tilstrekkelig antall søkere, må enten barnehagen endre tilbudet (f.eks. ved å øke antallet småbarnsplasser hvis det er slike plasser det er størst etterspørsel etter), få nye eiere eller nedlegges.

Departementet har vurdert om dette forslaget vil få følger for barnehagedriften på Svalbard. Der finnes det ikke en kommune som kan legge til rette for samordning av opptak og forslaget her kan derfor ikke gis analogisk anvendelse på Longyearbyen lokalstyre. Betydningen av lovforslagene på Svalbard er i sin helhet behandlet i kapittel 12.2.

Departementet opprettholder forslaget om at regelen trer i kraft samtidig med pliktbestemmelsen, som Stortinget har sagt skal gjelde fra 1. juli 2003. Etter departementets vurdering bør en samordnet opptaksprosess i hvert fall omfatte hovedopptaket. Dette vil gi kommunene og private barnehageeiere noe tid til å utforme en samordnet opptaksprosess for hovedopptaket vinteren 2004.