7 Kontroll med statstilskuddene til barnehager

7.1 Gjeldende rett

Alle godkjente barnehager har, i henhold til Stortingets årlige budsjettvedtak, rett til statstilskudd til drift. Det er fire ulike tilskuddsordninger, hvorav det ordinære driftstilskuddet er beløpsmessig det største. Formålet med det ordinære driftstilskuddet er å bidra til driften av barnehager og skape grunnlag for nyetablering av barnehageplasser, samt legge til rette for lavere foreldrebetaling. Retten til tilskudd er ikke lovfestet, men retningslinjer for tildeling av statlig driftstilskudd til barnehager gis gjennom departementets årlige tilskuddsrundskriv ( Q-2 Statstilskudd til drift av barnehager). Reglene for rett til statstilskudd er de samme for kommunale og private barnehager. Vedtak om statstilskudd er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Departementet er klageinstans for fylkesmannens vedtak om statstilskudd.

Størrelsen på det ordinære driftstilskuddet beregnes ut fra antall barn som går i barnehagen, deres oppholdstid og alder. Barnehagen fyller ut skjemaet «Årsmelding for barnehager» (KOSTRA-skjema 16) hvor disse opplysningene må fremgå. Opplysningene på årsmeldingsskjemaet skal bekreftes å være korrekte av eier/ ansvarlig representant for barnehagen. Det er kommunens ansvar å forvalte tilskuddene til private barnehager i kommunen, jf. barnehageloven § 8 fjerde ledd. Med begrepet forvalte menes i denne sammenheng de arbeidsoppgaver kommunene utfører i forbindelse med søknad om og utbetaling av statlige tilskudd, herunder søknad til fylkesmannen om tilskudd på vegne av alle barnehagene i kommunen, både kommunale og private. Grunnlaget for kommunens søknad om tilskudd er barnehageeiers opplysninger. Som barnehagemyndighet og forvalter av tilskuddene undersøker kommunen at opplysningene eier har gitt er i overensstemmelse med de faktiske forhold. Etter at fylkesmannen har fattet vedtak, utbetales tilskuddet til kommunen, som videreformidler det vedtatte tilskuddsbeløpet til private barnehageeiere.

I årsmeldingsskjemaet er det tatt forbehold om at det kan bli ført kontroll med at tilskuddet blir nyttet etter forutsetningene, jf. bevilgningsreglementet § 17 og økonomireglementet i staten. Departementet og fylkesmannen som tilskuddsforvaltere, skal sørge for at rutinene knyttet til oppfølging og kontroll av tilskuddsordningen er tilfredsstillende. Fylkesmannen har som vedtaksmyndighet ansvar for å kontrollere at den enkelte barnehage får utbetalt det statstilskudd den i følge regelverket har krav på. Fylkesmannens kontroll med tilskuddsmottaker skal være den samme uavhengig av om det er kommunen eller private som eier og driver barnehagen. Den kontrollen med tilskuddene som fylkesmannen foretar i dag er en formalia- og rimelighetskontroll. Kontrollen utføres før tilskuddet utmåles og utbetales. Med formaliakontroll menes kontroll med at blanketten(e) er korrekt utfylt, at all nødvendig dokumentasjon følger med og at saksdokumentene er korrekt undertegnet og attestert av personer som er bemyndiget til dette. Med rimelighetskontroll menes en vurdering av hvorvidt de opplysningene barnehageeier har gitt virker sannsynlige. Hvis det oppstår tvil om rimeligheten, må fylkesmannen be om tilleggsdokumentasjon som bekrefter de opplysninger som er gitt av eier. Fylkesmannens kontroll med at tilskuddsgrunnlaget er korrekt vil således normalt bli foretatt på grunnlag av opplysninger gitt av barnehageeier og kommune. Fylkesmannen kan også iht. økonomireglementet for staten iverksette stikkprøvekontroll for å prøve om barnehageeier har gitt korrekt informasjon. Fylkesmannen foretar i svært liten grad stedlig kontroll i den enkelte barnehage.

Saksbehandlingen ved tildeling og utbetaling av tilskudd blir hvert år beskrevet i departementets rundskriv Q-2 Statstilskudd til drift av barnehager. Her, og på de blankettene departementet utarbeider for bruk i tilskuddsbehandlingen, er det de senere år lagt spesielt vekt på å tydeliggjøre barnehageeierens, kommunens og fylkesmannens ansvar og oppgaver. Med dagens regelverk og rutiner anser departementet at mulighetene for misligheter er små.

På bakgrunn av Ot. prp. nr. 35 (1996- 97) Om lov om endringer i barnehageloven, vedtok Stortinget at kommunen skal forvalte tilskuddene til private barnehager, jf. barnehageloven § 8 fjerde ledd. Videre vedtok Stortinget en tilføyelse til barnehageloven § 10 første ledd, nest siste punktum, om at fylkesmannen skal føre tilsyn med statlige tilskudd til barnehager. I tillegg ble det vedtatt et nytt siste ledd om at departementet kan gi forskrifter om tilsynet med tilskuddene til alle godkjente barnehager. Endringene i barnehageloven § 10 er av grunner som det vil bli redegjort for nedenfor, ikke trådt i kraft.

§ 10 lyder i henhold til endringsloven av 19. juni 1997 nr. 64:

Kommunen fører det lokale tilsynet med virksomheter etter denne lov. Kommunen skal gi veiledning til barnehager, og kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Fylkesmannen fører tilsyn med at statlige tilskudd til barnehager nyttes etter forutsetningene. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen.

Fylkesmannen har veiledningsansvar overfor kommuner og eiere av virksomheter etter denne lov, og kan av eget tiltak føre tilsvarende tilsyn som kommunen.

Fylkesmannens vedtak i første instans kan påklages til departementet.

Departementet kan gi forskrifter om tilsynet med tilskuddene til alle godkjente barnehager.

Departementet foreslår her å oppheve endringsloven av 19. juni 1997 nr. 64, for så vidt gjelder § 10 første ledd nest siste punktum og fjerde ledd.

7.2 Tidligere behandling av saken

I Ot.prp. nr. 35 (1996-97) Om lov om endringer i barnehageloven, fremmet departementet forslag om tillegg i barnehageloven §§ 8 og 10. Forslaget gikk ut på å pålegge kommunene å forvalte statstilskuddet til private barnehager (§ 8) og føre tilsyn med at tilskuddet ble nyttet etter forutsetningene i lov og regelverk (§ 10). Kommunen skulle ha myndighet til å fatte vedtak i saker vedrørende tilsyn med tilskuddene, med klageadgang til fylkesmannen, mens departementet skulle ha myndighet til å gi forskrifter om tilsynet med statens driftstilskudd til private barnehager. Med lovforslaget ønsket departementet å formalisere den langvarige praksisen med at kommunene forvalter de statlige tilskuddene og fører en viss kontroll med at midlene blir nyttet etter forutsetningene. Siden kommunene er selvstendige rettssubjekter kreves det hjemmel i lov for å pålegge kommunene plikter. Med lovforslaget ønsket en dessuten å følge opp den kritikken av tilskuddsforvaltningen som var blitt reist av Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité. En anså det som hensiktsmessig at det burde være en viss nærhet mellom det forvaltningsnivået som skulle utføre tilsynet og virksomhetene som det faktisk skulle føres tilsyn med. Som godkjennings- og faglig tilsynsmyndighet var det kommunene som var best kjent med de lokale forholdene.

Bakgrunnen for forslaget om at kommunen skulle føre kontroll med privatebarnehager var at kontrollen med de kommunale barnehagene ble ansett godt nok ivaretatt gjennom kommuneloven, slik at det ikke var behov for en egen tilsynshjemmel i barnehageloven. Når det gjaldt de private barnehagene, ble kontrollen imidlertid ansett som mangelfull og uklar, slik at det var behov for å lovfeste et ansvar for kontroll med tilskuddsmidlene.

Forslaget om at «kommunen forvalter tilskuddene til private barnehager» ble vedtatt av Stortinget, jf. någjeldende barnehagelov § 8 fjerde ledd.

Stortingsflertallet var derimot ikke enig i at kommunene skulle føre tilsyn med at de statlige tilskuddene ble nyttet etter forutsetningene. I stedet vedtok Stortinget at fylkesmannen skal føre tilsyn med at statlige tilskudd til barnehager nyttes etter forutsetningene, jf. Besl. O. nr. 100 (1996-97) av 29. mai 1997, vedtak til lov om endringer i barnehageloven § 10 første ledd, nytt nest siste punktum. Det ble også vedtatt et nytt ledd i barnehageloven § 10 som gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om tilsynet. Bakgrunnen for vedtaket om å legge ansvaret for kontrollen med statstilskuddet til fylkesmannen, var fra stortingsflertallets side å sørge for lik kontroll med kommunale og private barnehager. På denne bakgrunn ble det ansett som uheldig at kommunen som selv er barnehageeier skulle ha et kontrollansvar overfor de ikke-kommunale barnehagene med hensyn til statstilskuddet, da dette ville kunne innebære forskjellsbehandling av kommunale og private barnehager. Likeledes var det naturlig at fylkesmannen som fatter vedtak om statstilskuddet, også har et klart ansvar for å føre kontroll med at det nyttes etter forutsetningene.

Stortingsvedtaket om tillegg til barnehageloven § 10 om kontroll med de statlige tilskuddene mv. er fulgt opp med sanksjonering av lov 19. juni 1997 nr. 64, men har ikke trådt i kraft. Bakgrunnen for dette er at da forslaget til tilføyelse i barnehageloven § 10 ble omgjort av Stortinget, falt det ut deler av en setning, slik at det kan stilles spørsmål ved om fylkesmannen har myndighet til å fatte vedtak i saker om kontroll med tilskuddet. Uten denne myndigheten vil kontrollen bli illusorisk. Det må åpenbart ha vært Stortingets intensjon at fylkesmannen skulle kunne fatte vedtak i slike saker. Slik lovteksten er formulert er det også uklart om fylkesmannen både skal føre tilsyn med tilskuddene, fatte vedtak og være klageinstans mht. egne vedtak. Dette kan neppe ha vært Stortingets intensjon. Når fylkesmannen er førsteinstans, er departementet klageinstans, jf. forvaltningsloven § 28. Disse uklarhetene er bakgrunnen for at bestemmelsene ikke er trådt i kraft. Det følger naturlig av dette at også departementets hjemmel til å gi forskrifter om tilsynet i tillegg til at fylkesmannen skal føre kontroll med tilskuddet, foreslås opphevet. Det er derfor nødvendig å fremme saken for Stortinget på nytt. Spørsmålet om fylkesmannens kontrolloppgaver i forhold til tilskuddet ble omtalt i Stortingsmelding nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre, hvor de framtidige økonomiske og juridiske rammevilkår for sektoren ble drøftet. På denne måten kunne spørsmålet vurderes i en bredere sammenheng.

I Innst. S. nr. 207 (1999-2000) fremgår det at flertallet i komiteen har merket seg at vedtaket fra 1997 om å la fylkesmannen kontrollere det statlige driftstilskuddet ikke er trådt i kraft. På bakgrunn av påstanden om at enkelte kommuner ikke nytter tilskuddene etter forutsetningene, bes regjeringen gjøre en ny vurdering av dette. Det forutsettes at kontrollen med tilskuddet «vert tilfredsstillande».

7.3 Forslaget i høringsnotatet av mars 2001

Departementet la i høringsnotatet av mars 2001 frem forslag om at Stortinget henstilles om å oppheve vedtaket fra 1997 om at fylkesmannen skal føre tilsyn med at statlige tilskudd til barnehager nyttes etter forutsetningene mv. Bakgrunnen for forslaget var at fylkesmannen allerede i dag utfører denne oppgaven og at oppgaven er hjemlet i økonomireglementet for staten.

7.4 Høringsinstansenes syn

I underkant av 20 kommuner uttaler at de er enige i forslaget, eller sier at dette ikke får konsekvenser i forhold til dagens situasjon. Ingen av fylkesmennene har motforestillinger til opphevelsen av bestemmelsen. Lærerforbundet går mot forslaget, fordi forbundet mener at det ikke er tilstrekkelig å vise til at fylkesmannen i dag har delegert fullmakt til slik kontroll på grunnlag av bestemmelser i økonomireglementet for staten. Norsk Lærerlag er betenkt over forslaget om oppheving, og mener at det er behov for en lovformulering som sikrer at offentlige midler brukes til de formål som er tenkt. Av private interesseorganisasjoner og eierorganisasjoner er Institutt for Kristen Oppseding, Norsk Luthersk Misjonssamband og Steinerbarnehagene mot forslaget.

7.5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet fremmer forslaget i overensstemmelse med høringsnotatet av mars 2001 og foreslår å oppheve § 10 første ledd nest siste punktum og fjerde ledd i endringsloven av 19. juni 1997 nr. 64, jf. Stortingets vedtak vedrørende kontroll med tilskuddene til drift av barnehager i Besl. O. nr. 100 (1996-97) av 29. mai 1997.

Departementet mener at dagens regelverk om at kommunens undersøkelse av opplysningene gitt på årsmeldingsskjemaet og fylkesmennenes formalia- og rimelighetskontroll, gjør mulighetene for mislighold små. I henhold til Stortingets bevilgningsreglement § 17, jf. økonomireglementet for staten har departementet ansvar for at det føres kontroll med at statlige tilskudd nyttes etter forutsetningene. Departementet har delegert myndigheten til å fatte vedtak og føre kontroll med tilskuddene til fylkesmannen.

Dette er i samsvar med Stortingets syn om at det er naturlig at fylkesmannen, som fatter vedtak om statstilskuddet, også har et klart ansvar for å føre kontroll med at det nyttes etter forutsetningene. Fylkesmennene er gjennom dette regelverket pålagt å utføre den samme kontrollen i forhold til kommunale og private barnehager. I henhold til Regjeringens program for modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor er forenkling av regelverk en målsetting. På denne bakgrunn bør en unngå dobbelthjemling av fylkesmannens kontrolloppgaver i forbindelse med tilskuddene til barnehager.

Departementet vil vurdere behovet for utarbeidelse av retningslinjer for stikkprøvekontroll, med sikte på å sikre en enda bedre kontroll med at tilskuddene nyttes etter forutsetningene.