7 Enkelte materielle spørsmål ved gjennomføringen av bunkerskonvensjonen i norsk rett
7.1 Spørsmålet om det bør innføres regler om ansvarsfritak for visse personer (ansvarskanalisering)
7.1.1 Forslaget i høringsbrevet 24. mars 2006
I høringsbrevet 24. mars 2006 viste departementet til at bunkerskonvensjonen ikke inneholder tilsvarende regler som 1992-ansvarskonvensjonen om såkalt «ansvarskanalisering». 1992-ansvarskonvensjonen inneholder regler om ansvarskanalisering i artikkel 3 nr. 4, jf. sjøloven § 193 annet ledd. Reglene går ut på at visse nærmere bestemte personer ikke kan holdes ansvarlige for skaden i andre tilfeller enn dersom de har voldt skaden med kvalifisert grad av skyld. Dette innebærer at ansvaret etter 1992-ansvarskonvensjonen normalt må rettes bare mot den registrerte eieren. Regelen om ansvarskanalisering beskytter medlemmer av besetningen eller andre ansatte, losen eller andre som utfører tjenester for skipet, rederen eller disponenten, befrakteren, bergere og personer som treffer tiltak for å avverge eller begrense forurensingsskade, samt ansatte eller agenter for personer som nevnt, mot krav for tap som er omfattet av 1992-ansvarskonvensjonen. (I den norske sjøloven er kanaliseringsregelen i sjøloven § 193 annet ledd utvidet i forhold til det som gjelder etter konvensjonen, til å omfatte også sender, avlaster, eier eller mottaker av lasten.)
I høringsbrevet redegjorde departementet slik for bakgrunnen for at bunkerskonvensjonen ikke inneholder tilsvarende regler om ansvarskanalisering som 1992-ansvarskonvensjonen:
«Grunnen til at man valgte en slik løsning er først og fremst at bunkerskonvensjonen skiller seg fra CLC-konvensjonen, ved at det ikke er noe internasjonalt erstatningsfond. Det ble derfor ansett som mer betenkelig i forhold til de skadelidtes interesser om konvensjonen skulle beskytte andre involverte personer mot alminnelig ansvar. Under forhandlingene var det imidlertid mye debatt om spørsmålet. Mange mente at personer som utfører tiltak for å avverge eller begrense forurensningsskade, bør beskyttes mot ansvar, fordi det ellers kan være en fare for at muligheten for ansvar om man gjør en feil kan avskrekke dem fra å sette i gang tiltak. Flertallet (herunder Norge) mente imidlertid at både preventive hensyn og hensynet til skadelidte taler mot at man beskytter slike personer mot uaktsomhetsansvar etter vanlige erstatningsregler. Som et kompromiss vedtok diplomatkonferansen en resolusjon om at statene skal vurdere å innta regler om at personer som gjør tiltak for å avverge eller begrense forurensningsskade, skal beskyttes mot ansvar, med mindre vedkommende selv har forårsaket skaden forsettlig eller grovt uaktsomt og med forståelse for at skade sannsynligvis ville oppstå. Videre anbefales det i resolusjonen at det vurderes i tillegg å beskytte medlemmer av besetningen eller andre ansatte, losen eller andre som utfører tjenester for skipet, bergere samt ansatte eller agenter for personer som nevnt, mot ansvar på samme måte.»
I høringsbrevet redegjorde departementet videre for at Danmark har inntatt en regel om ansvarskanalisering i sine lovregler om bunkersoljesøl, jf. § 185 i lov om ændring av søloven, lov nr. 599 af 24. juni 2005. Departementet foreslo i høringsbrevet likevel ikke å innføre tilsvarende regler om kanalisering av ansvaret etter bunkerskonvensjonen, og viste til de samme hensyn som flertallet la vekt på under diplomatkonferansen, jf. sitatet over. Videre viste departementet til at man ikke er kjent med erfaringer fra Norge som tilsier at fraværet av regler om ansvarskanalisering ved bunkersoljesøl har ført til vanskeligheter med å få utført tiltak for å hindre eller begrense skade. Departementet viste også til at det ikke er grunn til å tro at bunkerskonvensjonen vil endre på dette, fordi konvensjonen ikke innebærer noen økt risiko for ansvar for andre enn dem som er omfattet av begrepet «skipets eier».
Departementet ga imidlertid uttrykk for at dersom de øvrige nordiske land vil følge den danske løsningen, tilsier hensynet til den nordiske rettsenheten at det gis tilsvarende regler i den norske sjøloven. Høringsinstansene ble særlig oppfordret til å uttale seg om spørsmålet om ansvarskanalisering.
7.1.2 Høringsinstansenes syn
Samtlige tre høringsinstanser som uttaler seg om spørsmålet, Fiskeri- og kystdepartementet, Den Norske Advokatforening og Norges Rederiforbund, mener Norge bør innføre regler om ansvarskanalisering ved bunkersoljesølskade, slik man har gjort i Danmark. Disse høringsinstansene mener det er urimelig om det skal gjelde andre regler om kanalisering for oljesølskade som er omfattet av bunkerskonvensjonen, enn det som gjelder for oljesølskade som er omfattet av 1992-ansvarskonvensjonen. De viser også til at det vil gi et mer oversiktig regelverk om reglene om dette er de samme for begge typene av oljesøl. Den Norske Advokatforening og Norges Rederiforbund mener videre at det uten regler om kanalisering av ansvaret kan være fare for at muligheten for ansvar om man gjør en feil, kan avskrekke aktører fra å iverksette tiltak.
Fiskeri- og kystdepartementet gir uttrykk for at manglende ansvarskanalisering nok ikke vil avskrekke dem som er forpliktet etter loven til å avverge og begrense forurensningsskade, fra å gripe inn, men viser til at manglende ansvarskanalisering kan gjøre det vanskeligere å få leid inn bistand fra andre aktører innen oljevernberedskap. Fiskeri- og kystdepartementet uttaler:
«Etter Fiskeri- og kystdepartementets vurdering bør det imidlertid også innføres regler om ansvarskanalisering. Uten regler om ansvarskanalisering kan ansvar gjøres gjeldende etter alminnelige erstatningsrettslige regler. I motsetning til CLC-konvensjonen er det i bunkerskonvensjonen ikke etablert et internasjonalt erstatningsfond. Departementet mener likevel at innføring av ansvarskanalisering i liten grad svekker skadelidtes dekningsmuligheter. Innføring av obligatorisk ansvarsforsikring for skipseier med direkte krav mot forsikringsgiver antas å medføre at skadelidte kun unntaksvis ikke får dekning av forsikringsgiveren. For de statlige, kommunale og private aktører som gjennom lovgivningen er forpliktet til å avverge og begrense forurensningsskade, vil reglene om uaktsomhetsansvar ikke nødvendigvis medføre at disse etater vil, eller kan, vegre seg mot å foreta slike bistandsoppgaver. De nevnte aktørene er imidlertid avhengig av å inngå avtaler med betydelige private ressurser for å gjennomføre effektive aksjoner. Det er viktig at arbeidet med opprydningsaksjoner kommer i gang raskt. Etablering av for eksempel garanti for oljesølsansvar for aktører innen oljevernberedskap før tiltak iverksettes, vil kunne medføre uheldige forsinkelser i denne forbindelse. Departementet mener at det er urimelig at hvorvidt uaktsomhet ved arbeid av denne karakter skal medføre et erstatningsansvar skal avhenge av hvilken type olje som forårsaker forurensning. Innføring av regler om ansvarskanalisering som ved gjennomføring av reglene i CLC-konvensjonen i norsk lov vil etter departementets vurdering medføre nødvendig forutberegnelighet og oversiktlighet over reglene.
Los, eller andre som utfører tjeneste for skipet, samt personer som utfører tiltak for å avverge eller begrense forurensningsskade bør beskyttes mot ansvar, unntatt hvis vedkommende selv har forårsaket skaden forsettelig eller grovt uaktsomt, og med forståelse for at skade sannsynligvis ville oppstå. Dette er i samsvar med dansk lovgivning.»
7.1.3 Departementets vurdering
I lovforslaget § 185 foreslår departementet regler om ansvarskanalisering ved bunkersoljesølsskade, ved at det vises til reglene om dette i sjøloven § 193. Departementet har merket seg at de høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, gir uttrykk for at manglende ansvarskanalisering vil kunne bidra til problemer og forsinkelser i forbindelse med tiltak for å hindre eller begrense forurensning. På denne bakgrunn mener departementet at de beste grunner taler for at det innføres regler om ansvarskanalisering også for ansvaret etter bunkerskonvensjonen.
Den regelen om ansvarskanalisering som foreslås, har det samme innholdet som de reglene om dette som gjelder etter sjøloven kapittel 10 om oljesølansvaret etter 1992-ansvarskonvensjonen. Regelen beskytter ikke bare bergere og andre som iverksetter tiltak for å avverge eller begrense skade, men også besetningsmedlemmer og andre i skipseierens tjeneste, los og andre som utfører tjenester for skipet, samt personer på lastesiden. Det er likevel en forskjell mellom den kanaliseringsregelen som foreslås i utkastet § 183, og reglene i sjøloven § 193. Etter bunkerskonvensjonen er rederen og disponenten ansvarssubjekter, jf. lovforslaget § 183 femte ledd. Disse er derfor ikke beskyttet av den kanaliseringsregelen som foreslås i forslaget § 185.
7.2 Spørsmålet om det bør gjøres unntak for skip som utelukkende opererer innenfor statens eget territorium
I høringsbrevet i 2006 redegjorde departementet for at bunkerskonvensjonen artikkel 7 nr. 15 tillater statene å unnta fra forsikringsplikten skip som utelukkende opererer innenfor statens eget territorium. Departementet foreslo at Norge ikke innfører noe slikt unntak, fordi det også for skip med et slikt begrenset fartsområde er nødvendig med forsikring for bunkersoljesølskade. Den Norske Advokatforening støtter dette i sin høringsuttalelse. Ingen andre høringsinstanser kommenterer spørsmålet. På denne bakgrunn foreslår departementet ikke unntak for skip som utelukkende går i innenriks fart.
7.3 Spørsmålet om reglene bør gis anvendelse for skip som eies av den norske stat, og som benyttes i statlig, ikke-kommersiell virksomhet
Krigsskip og andre skip som eies av en stat og som på tidspunktet da olje unnslipper eller tømmes ut fra skipet, utelukkende benyttes i statlig, ikke-kommersiell virksomhet, er i utgangspunktet unntatt fra bunkerskonvensjonen, jf. artikkel 4 nr. 2. En kontraherende stat kan likevel etter artikkel 4 nr. 3 gi reglene anvendelse på slike skip som er eid av staten selv. Staten må da notifisere IMOs generalsekretær om dette.
I høringsbrevet i 2006 foreslo departementet at de nye reglene i sjøloven som gjennomfører reglene i bunkerskonvensjonen, gis anvendelse på slike skip som eies av den norske stat. Den Norske Advokatforening støtter dette i sin høringsuttalelse. Ingen andre høringsinstanser har kommentert spørsmålet.
På denne bakgrunn foreslås at reglene også skal omfatte skip som eies av den norske stat og som utelukkende benyttes i statlig, ikke-kommersiell virksomhet. Unntaket som foreslås i § 190 tredje ledd, gjelder derfor bare for statsskip som nevnt, som eies av en fremmed stat.
Departementet foreslår likevel at reglene om ansvar skal gjelde for skip som er eid av en fremmed stat, når det gjelder skade her i riket eller i norsk økonomisk sone. Bunkerskonvensjonen artikkel 4 nr. 2 og 3 er etter departementets syn ikke til hinder for å gi alminnelige regler om objektivt ansvar for skip som eies av en fremmed stat, selv om bunkerskonvensjonen ikke gjelder. Bestemmelsen er den samme som gjelder ved oljesøl etter sjøloven § 206 jf. § 207.
7.4 Forsikring av den delen av ansvaret som overstiger beløpsgrensen for den pliktige forsikringen etter bunkerskonvensjonen
Den tvungne ansvarsforsikringen etter bunkerskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 dekker ansvar bare opp til 1996-begrensningskonvensjonens ansvarsgrenser, som tilsvarer ansvarsgrensene i sjøloven § 175. Mange krav som er av stor praktisk betydning ved bunkersoljesølskade, for eksempel utgifter til fjerning av bunkersolje fra skipet og opprensning av bunkersoljesøl fra sjøen eller kysten etter at skipet er «sunket, strandet forlatt eller blitt vrak», vil i norsk rett være omfattet av de høyere ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a, jf. § 172 a (se punkt 3.3 ovenfor). De fleste skip som har tvungen ansvarsforsikring etter bunkerskonvensjonen, vil i tillegg ha en vanlig P&I-forsikring. Denne P&I-forsikringen er ikke begrenset til ansvarsgrensene i § 175, og vil derfor kunne dekke den delen av ansvaret som overstiger ansvarsgrensene der. Departementet legger til grunn at reglene i bunkerskonvensjonen artikkel 7 nr. 10 om skadelidtes rett til å reise kravet direkte mot forsikringsgiveren også vil gjelde for slik forsikring.
Bunkerskonvensjonen artikkel 7 nr. 10 om retten til direktekrav sier at «[e]thvert krav om erstatning for forurensningsskade kan reises direkte mot forsikringsgiveren eller den som har stilt økonomisk sikkerhet for den registrerte eierens ansvar for forurensningsskade». Etter ordlyden gjelder dette enhver forsikring som dekker ansvaret etter bunkerskonvensjonen, både den obligatoriske ansvarsforsikringen og en alminnelig P&I-forsikring som dekker den delen av kravet som eventuelt overstiger beløpsgrensen for den tvungne forsikringen. Under forhandlingene om bunkerskonvensjonen i IMO ble det imidlertid ikke drøftet spesielt om artikkel 7 nr. 10 vil gjelde for en slik alminnelig P&I-forsikring for det overskytende. Artikkel 7 nr. 10 ble utarbeidet med den tvungne ansvarsforsikringen etter bunkerskonvensjonen for øyet, etter mønster av de tilsvarende bestemmelsene i 1992-ansvarskonvensjonen og HNS-konvensjonen. Etter departementets syn bør bunkerskonvensjonen artikkel 7 nr. 10 likevel tolkes etter sin ordlyd, slik at bestemmelsen anses å gjelde all forsikring som dekker krav etter bunkerskonvensjonen. En slik fortolkning synes å være best i tråd med prinsippene for tolking av internasjonale konvensjoner, jf. Wienkonvensjonen 23. mai 1969 om traktater artikkel 31 og 32. Man var under forhandlingene av bunkerskonvensjonen klar over at ansvaret etter bunkerskonvensjonen kan overstige ansvarsgrensene etter 1996-begrensningskonvensjonen, fordi artikkel 6 åpner for anvendelsen av nasjonale ansvarsbegrensningsregler. Det vil være best i tråd med konvensjonens formål om erstatningsrettslig beskyttelse av de skadelidte at artikkel 7 nr. 10 tolkes slik at bestemmelsen gjelder all forsikring som dekker ansvaret etter bunkerskonvensjonen.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at bunkerskonvensjonens regler om skadelidtes rett til direktekrav gis anvendelse også for forsikring som kommer i tillegg til den obligatoriske ansvarsforsikringen etter bunkerskonvensjonen, og som dekker det overskytende opp til ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a, se forslaget § 188 tredje ledd. Uavhengig av hvordan bunkerskonvensjonen artikkel 7 nr. 10 skal tolkes i denne sammenheng, er konvensjonen uansett ikke til hinder for å gi en slik regel. Også reelle hensyn taler for at de samme reglene om retten til direktekrav skal gjelde også for slik forsikring. En fordel med at retten til direktekrav også for denne overskytende delen av kravet er forankret i bunkerskonvensjonen, er at retten til direktekrav for norske skadelidte i internasjonale forhold derved kan stå sterkere. (Se punkt 3.4 og Rt. 2002 s. 180.) En ulempe er at unntaket for den registrerte eierens egenfeil må gjelde også for denne delen av forsikringen. (Se om dette punkt 4.2.)
Et særskilt spørsmål er om det bør innføres et krav til obligatorisk tilleggsforsikring for den delen av erstatningskravet som overstiger grensen for den tvungne forsikringen etter bunkerskonvensjonen, for tilfelle der de høyere ansvarsgrensene i sjøloven § 175 a gjelder. Departementet fremmer imidlertid ikke noe forslag om en slik ordning. Som Sjølovkomiteen peker på i NOU 2004: 21 punkt 3.4 side 20, lar regler om forsikringsplikt i skipsfarten seg vanskelig gjennomføre effektivt uten internasjonal regulering. Generelt er det derfor grunn til å være tilbakeholdende med å innføre nasjonale særordninger her. Det kan også reises spørsmål om det er forenlig med bunkerskonvensjonen å pålegge en forsikringsplikt for bunkersoljesølskade som går lenger enn bunkerskonvensjonens regler om dette.