9 Gebyr ved overtredelse av meldepliktsbestemmelsen
9.1 Gjeldende rett
Etter verdipapirhandelloven § 3-1 skal personer som nevnt i § 2-1 annet ledd (primærinnsidere) gi børsen melding om kjøp, salg eller tegning av aksjer utstedt av selskapet eller av selskaper i samme konsern. Det samme gjelder for selskapets handel med egne aksjer. Videre må foretak som er eier av børsnoterte aksjer i et annet foretak og som på grunn av eierskapet er representert i vedkommende foretaks styre, gi melding ved handel i slike aksjer. Meldeplikten gjelder også lån, kjøp eller salg av tegningsretter, opsjoner og tilsvarende rettigheter, jf. annet ledd. Etter tredje ledd gjelder meldeplikten også der slik handel foretas av vedkommendes nærstående.
Kravet til meldingens innhold fremgår av verdipapirhandelloven § 3-3 første ledd. Bestemmelsen lyder:
«Melding etter § 3-1 første til tredje ledd skal inneholde opplysninger om
tidspunktet for kjøpet eller salget,
antall aksjer meldingen omfatter,
om ervervet eller avhendelsen gjelder vedkommende selv eller nærstående som nevnt i § 1-5,
til hvilken kurs transaksjonen er foretatt,
beholdning etter tidspunktet for meldingen.»
Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer meldepliktsreglene i § 3-1 kan straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år, jf. verdipapirhandelloven § 14-3 annet ledd nr. 1. Overtredelse av verdipapirhandelloven § 3-2 straffes med bøter, jf. § 14-3 tredje ledd.
9.2 Kredittilsynets forslag
Kredittilsynet foreslår at det innføres en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av verdipapirhandelloven § 3-1 og § 3-3 første ledd.
Bakgrunnen er blant annet at Kredittilsynet har registrert en økning i antall overtredelser av meldepliktsreglene. Kredittilsynet uttaler blant annet (høringsnotatet s. 55):
«I 1999 har Kredittilsynet behandlet over 30 saker som gjelder brudd på meldeplikten. Flertallet av overtredelsene gjelder imidlertid transaksjoner av til dels ubetydelig omfang, eller hvor meldefristen i bare liten grad er oversittet, og hvor det ikke foreligger mistanke om at den for sent fremsatte meldingen var ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold. Mange overtredelser antas å skyldes forglemmelser og/eller manglende kjennskap til de rutiner som må følges. Praksis fra Kredittilsynets side har imidlertid vært å anmelde det alt overveiende antall saker til ØKOKRIM. Strafferammen for forsettlig eller uaktsom overtredelse av § 3-1 er i henhold til § 14-3 bøter eller fengsel inntil 1 år. Reaksjonene fra ØKOKRIM har normalt vært forelegg på bøter i størrelsesorden 20.000 - 40.000 kroner for privatpersoner.
Flertallet av de saker som behandles av Kredittilsynet er oversendt fra Oslo Børs. Dette innebærer at hver sak utredes av både Oslo Børs og Kredittilsynet før sakene blir oversendt til ØKOKRIM for ytterligere etterforskning. Etter Kredittilsynets syn legger de aktuelle saker beslag på mer ressurser enn det som er rimelig ut fra en vurdering av alvorsgraden.»
Kredittilsynet er i tvil om bruk av strafferettslige sanksjoner er hensiktsmessig i de tilfeller hvor den for sent fremsatte meldingen ikke var ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold. Kredittilsynet viser også til at dagens reaksjonssystem kan slå uheldig ut for de børsnoterte foretak, idet sentrale personer i foretakene, selv ved mindre overtredelser av reglene om meldeplikt kan se seg nødt til å fratre sine stillinger eller verv etter ileggelse av bøter. Kredittilsynet uttaler videre (høringsnotatet s. 55):
«På denne bakgrunn, samt av nevnte prosessøkonomiske hensyn, er det Kredittilsynets oppfatning at man for transaksjoner som fremstår som lite kursrelevant, og hvor overtredelsen fremstår som lite vesentlig i forhold til de hensyn regelsen er ment å ivareta og hvilke brudd på transaksjonslovgivningen som bør prioriteres for å opprettholde tilliten i verdipapirmarkedet, bør innføre adgang til å anvende administrative sanksjoner i form av gebyrer ved overtredelsene av meldeplikten. Det vises her til børsloven § 6-3 om overtredelsesgebyrer som kan ilegges av børsen ved f.eks. brudd på informasjonsplikten, som for øvrig er en straffesanksjonert plikt.»
Kredittilsynet understreker at grove eller gjentatte overtredelser av § 3-1 fortsatt bør sanksjoneres etter dagens straffebestemmelse.
Etter Kredittilsynets syn bør størrelsen på gebyret ved overtredelse av meldeplikten fastsettes etter objektive kriterier som f.eks. transaksjonsbeløpets størrelse og forsinkelsens omfang. Kredittilsynet foreslår at de nærmere prosedyrer for gjennomføring av den administrative gebyrordningen, herunder størrelsen på gebyret, ileggelse og inndrivning, betalings- og klagefrist, bør fastsettes i forskrift.
Kredittilsynet har utarbeidet to alternative utkast til regler for behandlingsmåte dersom ilagt gebyr ikke vedtas.
Etter det første alternativet kan Kredittilsynet oversende saken til Økokrim for strafferettslig vurdering dersom tilsynet ikke finner grunn til å endre det påklagede vedtak. Dersom ilagt overtredelsesgebyr ikke vedtas vil Kredittilsynet kunne endre eller omgjøre vedtaket etter de vanlige forvaltningsrettslige regler. Kredittilsynet har også vurdert om det skal være klageadgang til Finansdepartementet, men har ikke funnet dette hensiktsmessig.
Etter det andre alternativet kan ilagt overtredelsesgebyr innklages for forhørsretten. Kredittilsynet uttaler (høringsnotatet s. 57):
«I slike tilfeller vil klage måtte fremsettes skriftlig overfor Kredittilsynet som forbereder klagebehandlingen. Dersom Kredittilsynet ikke finner grunn til å endre det påklagede vedtak, sendes så saken til den kompetente forhørsrett og føres etter straffeprosessens regler så langt de passer. I så fall fastsettes de nærmere prosedyrer i forskrift.»
9.3 Høringsinstansenes merknader
Generelt
Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen i Norge, Justisdepartementet, Norges Bank, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo Børs, Verdipapirfondenes Forening og Økokrim støtter forslaget om innføring av overtredelsesgebyr som sanksjonsmiddel for overtredelse av meldepliktsbestemmelsen i verdipapirhandelloven § 3-1, samt kravet i § 3-3 første ledd til meldingens innhold.
Høringsinstansene peker på at bruk av administrative sanksjonsmidler vil kunne innebære en ressursbesparelse. Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningenuttaler blant annet:
«Det tilligger etter dagens regler ØKOKRIM å håndheve overtredelse av meldeplikten etter vphl § 3-1 for ansatte og tillitsvalgte i selskapet. Det fremgår av notatet at dette fortrinnsvis skjer i form av bøter. I forkant har saken vanligvis også vært behandlet av Børsen og Kredittilsynet før ytterligere etterforskning skjer i ØKOKRIM. Mange av disse sakene er relativt bagatellmessige. Vi har merket oss at de samlet sett etter dagens praksis legger beslag på mer ressurser enn det som synes rimelig ut fra en vurdering av alvorsgraden. Vi er enige i at dette taler for å åpne for at overtredelse av meldeplikten etter vphl § 3-1 behandles og avgjøres av Kredittilsynet gjennom sivilrettslige sanksjoner i form av overtredelsesgebyr. Det må her forutsettes i motivene at det utøves et forsvarlig skjønn av Kredittilsynet over hvilke saker som faller inn under denne kategori. Kriteriet slik det fremgår s. 55 nederst i notatet må være at det gjelder transaksjoner som fremstår som lite kursrelevante, og der overtredelsen samtidig må anses mindre vesentlig i forhold til hensynet bak meldepliktregelen.»
Også etter Norges Banks syn vil administrative sanksjoner i form av gebyrer bidra til å effektivisere håndteringen av mindre alvorlige overtredelser. Norges Bank mener dette kan frigjøre ressurser til større innsats på områder som er vanskeligere å avdekke og bevise, men som har stor betydning for tilliten i verdipapirmarkedet. Norges Bank mener i lys av dette at man kan vurdere å gi bruken av administrative sanksjoner fra Kredittilsynet et større omfang enn foreslått.
Etter Økokrims syn gjelder dette formalovertredelser, som i utgangspunktet ikke hører inn under kriterier Økokrim skal legge til grunn for å starte etterforskning.
Justisdepartementet slutter seg til forslaget hvor den for sent framsatte meldingen ikke var ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold, og forutsetter at ordningen utformes slik at den blir i samsvar med Grunnloven § 96 og at den ellers er rettssikkerhetsmessig forsvarlig.
Justisdepartementet er videre enig i at gebyrets størrelse i utgangspunktet fastsettes på bakgrunn av objektive kriterier, og uttaler:
«Forutsettes gebyret å ligge på omtrent samme nivå som dagens bøtesatser for denne type overtredelser, synes det imidlertid påkrevet å innarbeide en bestemmelse som tar hensyn til individuelle økonomiske forhold.»
Klagebehandlingen
Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen tilrår at alternativ 1 velges når det gjelder klagebehandlingen av ilagt overtredelsesgebyr. Disse uttaler blant annet:
«Mens alt. 1 innebærer at klager eventuelt bringes over til ØKOKRIM for strafferettslig vurdering av om påtale skal uttas, legger alt. 2 opp til at gebyret eventuelt kan innklages direkte til forhørsretten til avgjørelse etter straffeprosessuelle regler. Realiteten i sistnevnte alternativ er at Kredittilsynet tillegges påtalekompetanse. Dette reiser prinsipielle spørsmål om oppgave- og ansvarsfordelingen mellom Kredittilsynet og ØKOKRIM på det straffeprosessuelle felt. Det er en forutsetning for støtte fra oss at Kredittilsynet ikke gis slik kompetanse innenfor ØKOKRIMs naturlige område uten etter en vesentlig bredere gjennomgang av de prinsipielle og praktiske sider. Vi tilrår derfor at alt. 1 legges til grunn ved den videre oppfølging. For øvrig legger vi til grunn at det vil finne sted en reell klagebehandling via styret i Kredittilsynet, i tilfelle gebyret ikke vedtas, før saken eventuelt oversendes til ØKOKRIM.»
Også Næringslivets Hovedorganisasjon tilrår at alternativ 1 for klagebehandlingen velges. Etter Næringslivets Hovedorganisasjons syn er det uheldig at Kredittilsynet også skal ha påtalekompetanse.
Etter Justisdepartementets syn har alternativ 1, oversendelse av saken til Økokrim, den fordelen at dette vil lede til en ny vurdering av om sanksjon bør ilegges. Justisdepartementet uttaler:
«Når det er ilagt gebyr, vil bakgrunnen være at man anser overtredelsen for å være lite grov, noe som taler for at saken ikke bør gå direkte til forhørsretten.
På den annen side kan oversendelse til Økokrim få den konsekvens at det åpnes straffesak selv om sakens faktum er det samme som på tidspunktet for utstedelsen av gebyret. Dette kan innebære en sammenblanding av forvaltningsmessige og straffeprosessuelle virkemidler. En eventuell anmeldelse til ØKOKRIM i saker hvor gebyr er ilagt bør etter vårt syn bare være aktuelt hvis den forvaltningsmessige saksbehandlingen etter utstedelse av gebyret avdekker forhold av en slik alvorlig karakter at det ikke lenger er grunnlag for en administrativ reaksjon.
På denne bakgrunnen bør det etter vårt syn vurderes om de overtredelser som det er aktuelt å utstede gebyr for, avkriminaliseres helt, slik at gebyrene i sin helhet behandles administrativt. Da vil det ikke være aktuelt at saken behandles av ØKOKRIM, mens domstolsbehandling fortsatt vil være et alternativ. En annen mulighet er at saken bringes inn for Finansdepartementet, slik det er antydet i høringsbrevet. Etter vårt syn er ikke disse spørsmålene grundig nok behandlet i høringsbrevet.
Det synes å være forutsatt i alternativ 1 at gebyret må vedtas for å bli bindende, men det er bare sagt forutsetningsvis i lovutkastet og er lite problematisert i høringsbrevet. Også dette spørsmålet bør etter vår mening vurderes mer grundig.»
Oslo Børs har ingen merknader til hvilken instans som skal være klageinstans for ileggelse av overtredelsesgebyr, men uttaler:
«Dersom man ved lovbehandlingen kommer til at et ilagt overtredelsesgebyr skal kunne påklages til en overordnet instans, foreslår børsen at det i en slik bestemmelse presiseres at klageadgangen må være utnyttet før overtredelsesgebyret kan være gjenstand for behandling i domstolsapparatet.
Det må videre presiseres om påtalemyndigheten/Økokrim på selvstendig grunnlag strafferettslig kan påtale en overtredelse hvor overtredelsesgebyr allerede er vedtatt etter forslag om ny § 14-2. Etter børsens oppfatning bør det presiseres i forarbeidene at dette som utgangspunkt ikke bør skje.»
Etter Økokrims syn bør forhørsretten være klageinnstans for ilagt overtredelsesgebyr. Økokrim støtter dermed alternativ 2 i Kredittilsynets utkast. Økokrim uttaler blant annet:
«Etter vår mening er det en uheldig sammenblanding av systemer dersom ØKOKRIM skal fungere som en slags klageinstans, og da etter andre regler enn førsteinstansen, slik alternativ 1 legger opp til.»
9.4 Departementets vurdering
Departementet er enig med Kredittilsynet i at det bør innføres en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om meldeplikt i verdipapirhandelloven § 3-1 og § 3-3, og slutter seg til den begrunnelse som er gitt av Kredittilsynet i høringsnotatet. Det vises også til at ingen av høringsinstansene går i mot at det innføres en slik administrativ sanksjonsmulighet.
Når det gjelder klagebehandlingen vises det til at Justisdepartementet har tatt opp spørsmålet om hvorvidt overtredelse av meldepliktsreglene bør avkriminaliseres, slik at gebyrene i sin helhet behandles administrativt. Finansdepartementet er enig med Justisdepartementet i at lite grove overtredelser bør kunne avkriminaliseres. Imidlertid mener departementet at grove overtredelser fortsatt bør være straffesanksjonert. Departementet foreslår derfor et to-sporet system som medfører at Kredittilsynet kan ilegge gebyr ved overtredelse av meldeplikten ved mindre grove overtredelser. Vedtak om gebyr vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven, som vil kunne påklages til Finansdepartementet. Det foreslås videre at straffeansvar videreføres for grove og gjentatte overtredelser.
Kredittilsynet har foreslått at de nærmere regler om gebyrets størrelse, ileggelse, klage etc. fastsettes i forskrift. Departementet slutter seg til Kredittilsynets vurdering, og foreslår at kompetansen til å gi slike regler legges til departementet. Den foreslåtte hjemmelen gir etter departementets syn rom for å gi regler som tar hensyn til individuelle økonomiske forhold, jf. Justisdepartementets merknad om dette.
Departementet viser ellers til at grensen mellom overtredelsene som skal medføre gebyr og overtredelser der det skal ilegges straff nødvendigvis vil måtte bli skjønnsmessig, og det enkelte tilfelle vil måtte avgjøres konkret. Departementet antar imidlertid at relevante momenter i vurderingen blant annet vil kunne være omfanget av den meldepliktige transaksjonen, hvor lenge meldefristen er oversittet og årsaken til at melding ikke er gitt. Det vises til forslag til ny § 14-2 om overtredelsesgebyr og til forslag til endringer i straffebestemmelsen i ny § 14-4.