1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Utfordringene med identitetsavklaringer i utlendingssaker og problemene med at mange forsøker å unndra seg gjennomføringen av vedtak som innebærer at de har plikt til å forlate Norge, skaper store vanskeligheter for arbeidet med en effektiv utlendingskontroll og et effektivt returarbeid. Videre har man de senere år erfart et økende problem med asylsøkere og utlendinger uten lovlig opphold som begår kriminalitet, særlig vinningskriminalitet og besittelse og salg av narkotika. Samtidig som retten til å søke asyl skal vernes, er det altså en kjensgjerning at enkelte misbruker asylsystemet ved å begå kriminalitet. Utnyttelsen av asylsystemet er ikke bare en utfordring for samfunnet, men kan svekke oppslutningen om hele asylinstituttet og dermed undergrave muligheten for personer på flukt til å søke beskyttelse mot alvorlige menneskerettsbrudd i hjemlandet.

Det er også alvorlige utfordringer knyttet til utlendinger som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Det er derfor viktig at det ikke er snevrere adgang i regelverket for utlendingsrettslige kontrolltiltak i slike saker enn nødvendig.

Bruk av tvangsmidler bidrar både til å gjøre det vanskeligere å utnytte asylsystemet og til å effektivisere myndighetenes arbeid med å gjennomføre avslagsvedtak. Departementet ønsker i større grad å utnytte det handlingsrom Norge har innenfor våre internasjonale forpliktelser, men uten at det etableres mer inngripende regler enn det som er nødvendig.

I proposisjonen foreslår derfor departementet utvidede hjemler for bruk av utlendingsrettslige tvangsmidler overfor utlendinger med uklar identitet, utlendinger som det er grunn til å frykte vil unndra seg utsendelse, og overfor kriminelle utlendinger og utlendinger som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Forslagene innebærer endringer i lov av 15. mai 2008 nr. 35 (utlendingsloven), og det gjøres i det følgende kort rede for hovedinnholdet i proposisjonen og de enkelte forslagene.

I kapittel 2 omtales bakgrunnen for forslagene.

I kapittel 3 gis det en oversikt over gjeldende regelverk om aktuelle tvangsmidler i utlendingsloven.

I kapittel 4 gis det en fremstilling av Norges internasjonale forpliktelser, og grensene for hvilke og hvor omfattende frihetsinnskrenkninger staten kan gjøre overfor utlendinger. Det redegjøres både for hvilken adgang folkeretten gir for å kunne begrense utlendingers bevegelsesfrihet og for å kunne fengsle utlendinger.

I kapittel 5 gis det en oversikt over reglene om fengsling av utlendinger i Sverige, Finland og Danmark, samt over Storbritannias og Tysklands regler om fengsling av personer som utgjør en trussel mot rikets sikkerhet.

I kapittel 6 foreslår departementet å endre vilkårene for bruk av tvangsmidler ved uklar identitet og unndragelsesfare. Blant annet foreslår departementet et mindre strengt sannsynlighetskrav i følgende tilfeller:

• undersøkelse av utlendingens person eller oppbevaringssted for å finne penger eller andre formuesgoder som kan brukes til å dekke utgifter i forbindelse med utreisen, eller reisedokument, billetter eller annet materiale som kan sikre iverksetting av vedtaket, jf. lovens § 103.

• beslag av reisedokumenter, billetter eller annet materiale på grunn av unndragelsesfare eller ved tvil om identitet, jf. lovens § 104,

• meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted ved tvil om identitet eller på grunn av unndragelsesfare, jf. lovens § 105 første ledd bokstav a og b,

• fengsling ved tvil om identitet eller på grunn av unndragelsesfare, hvilket innebærer at kravet ligger nærmere det som er formulert i svensk og finsk rett, jf. lovens § 106 første ledd bokstav a og b.

• uttransportering på grunn av fare for at utlendingen ikke vil overholde utreisefrist, jf. lovens § 90 syvende ledd første punktum.

Sannsynlighetskravet endres i disse bestemmelsene fra “skjellig grunn til å mistenke”/”mest sannsynlig” til “konkrete holdepunkter for å anta”.

Forslaget om endringer i lovens § 90, jf. det siste kulepunktet ovenfor, ble ikke omtalt i høringsbrevet av 7. juli 2010. Det drøftes nærmere i kapittel 6.4.4.

Departementet drøfter også lovens § 103 om undersøkelse av utlendingens person mv, og forholdet til Grunnloven § 102 (“Hus-Inkvisisjoner maa ikke finde Sted, uden i kriminelle Tilfælde.”). For at det ikke skal oppstå tvil om forholdet til Grunnloven, foreslår departementet å begrense adgangen til husundersøkelser etter § 103 bokstav b og c, til de tilfeller der utlendingen har begått nærmere angitte lovbrudd, se forslaget til nytt § 103 annet ledd.

Videre foreslås omformulering av § 106 første ledd bokstav a om fengsling på grunn av uklar identitet, ved at det ikke lenger bare er i de tilfeller hvor utlendingen nekter å oppgi sin identitet at det skal kunne besluttes fengsling. Departementets forslag innebærer at en utlending kan fengsles dersom vedkommende “ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet i henhold til lovens § 21 eller 83”. Tilsvarende endring er foreslått i lovens § 103 første ledd bokstav a om undersøkelse av utlendingens person mv. og § 105 første ledd bokstav a om meldeplikt eller bestemt oppholdssted. Det foreslås også en presisering om at det ved vurdering av unndragelsesfare skal kunne legges vekt på generelle erfaringer med unndragelse, se forslag til nytt § 106a annet ledd.

Endelig foreslår departementet en ny bestemmelse hvor det presiseres at det ikke skal besluttes pågripelse eller fengsling dersom det vil være tilstrekkelig med pålegg om bestemt oppholdssted eller meldeplikt, se forslag til ny § 106 annet ledd. Samme prinsipp følger i dag av forarbeidene til gjeldende § 99 i loven.

I kapittel 7 foreslår departementet nye regler om adgang til bruk av tvangsmidler overfor enkelte utlendinger som begår kriminalitet. Kapittelet gir først en gjennomgang av den utlendingsrettslige begrunnelsen for slike regler. For å kunne motvirke at en utlending som er utvist på grunn av straffbare forhold begår kriminelle handlinger i tiden før et eventuelt utvisningsvedtak kan iverksettes, foreslår departementet en ny hjemmel om adgang til å pålegge asylsøkere eller utlendinger med ulovlig opphold, meldeplikt eller bestemt oppholdssted. Det vil være et vilkår for slikt pålegg at utlendingen er ilagt straff eller treffes på fersk gjerning ved utøvelse av et straffbart forhold som kan føre til høyere straff enn fengsel i seks måneder, se forslag til ny § 105 første ledd bokstav c. Det understrekes at den foreslåtte hjemmelen ikke kan brukes til å etablere en praksis hvor man for eksempel plasserer kriminelle personer i andre områder eller kommuner enn der hvor de allerede er bosatt eller er gitt et tilbud om mottaksplass. Den aktuelle lovbestemmelsen må likevel ta høyde for spesielle situasjoner hvor det er nødvendig med en viss handlefrihet, jf. punkt 7.2.4. nedenfor.

Dersom utlendingen ikke overholder pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted etter § 105 første ledd bokstav c, vil det være nødvendig å benytte mer inngripende tiltak. Departementet foreslår derfor en hjemmel for å kunne fengsle i slike tilfeller, se forslag til ny § 106 første ledd bokstav c. Videre foreslås en hjemmel for å fengsle dersom utlendingen er utvist på grunn av straffbare handlinger, når det ut fra utlendingens personlige forhold er fare for at utlendingen vil begå nye kriminelle handlinger, og det treffes tiltak mot vedkommende med sikte på utsendelse, se forslag til ny § 106 første ledd bokstav d.

I kapittel 8 foreslår departementet en ny hjemmel for fengsling av utlendinger i transitt i Norge i forbindelse med ledsaget uttransportering til et tredjeland, se forslag til ny § 106 første ledd bokstav f.

I kapittel 9 drøftes lovens regler knyttet til varighet av fengsling av utlendinger, og det foreslås presisert i loven at fengslingsfristene på henholdsvis 12 uker og 18 måneder ikke gjelder dersom utlendingen er fengslet på grunn av grunnleggende nasjonale interesser, se § 106 fjerde ledd.

I kapittel 10 foreslår departementet en ny hjemmel som gir adgang til å fengsle utlendinger som er i en utsendelsesprosess og som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, se forslag til ny § 106 første ledd bokstav g. For å kunne begjære fengsling på dette grunnlag, må det være fattet et vedtak i utlendingssaken eller gitt en instruks fra departementet hvor grunnleggende nasjonale interesser er fastslått.

Videre følger det av utlendingsloven § 76 tredje ledd at departementet kan instruere om alle avgjørelser som inngår i en sak for å ivareta grunnleggende nasjonale interesser. Det foreslås en endring i denne bestemmelsen som presiserer at departementet ikke kan instruere om bruk av tvangsmidler som besluttes av politiet i medhold av lovens kapittel 12 (Behandling av fingeravtrykk mv., tvangsmidler og straff), se § 76 tredje ledd annet punktum.

I kapittel 11 i proposisjonen drøftes adgangen til pågripelse og fengsling av barn etter utlendingsloven. De samme prinsipper som gjelder etter straffeprosessloven, vil gjelde for fengsling av barn etter utlendingsloven.

I kapittel 12 i proposisjonen omtales økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene.

I kapittel 13 i proposisjonen gis merknader til de enkelte lovbestemmelsene i lovforslaget.