10 Fengsling av personer som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser
10.1 Departementets høringsbrev
Departementet foreslo i høringsbrevet en ny fengslingshjemmel for utlendinger som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Det ble foreslått som et vilkår for fengsling at det må være fastslått i et vedtak i utlendingssaken eller i en instruks fra departementet at utlendingen anses å utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. I tillegg inneholdt forslaget et krav om at det treffes tiltak med sikte på utsendelse.
10.2 Høringsinstansenes syn
Røde Kors er kritiske til forslaget, og viser blant annet til FNs arbeidsgruppe om vilkårlig fengsling som har uttalt at “if detention of asylum seekers results from exercising the right to seek asylum, such detention might be considered arbitrary”.
Røde Kors mener at fengsling bare kan benyttes dersom utsendelsen fremstår som realistisk. At det fastslås i et vedtak fra Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda eller i en instruks fra departementet at utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, er etter Røde Kors’ vurdering ikke tilstrekkelig til å oppfylle vilkåret om at saken er ”in progress” i henhold til EMK art. 5 nr. 1 bokstav f.
Politiets utlendingsenhet(PU) etterlyser en nærmere redegjørelse for hvordan forslaget til fengslingsbestemmelse skal anvendes i praksis. PU mener at det er behov for en nærmere klargjøring av følgende:
Hvilken instans skal ta initiativ til å benytte denne hjemmelen, og hvordan skal denne bestemmelsen ses i sammenheng med ny foreslått § 76 tredje ledd?
Hvor realistisk må det være at en utsendelse vil kunne finne sted?
Hvilke krav stilles til den pågående prosessens intensitet?
Hvilken instans skal ha ansvar for at det pågår en aktiv prosess med å få til utsendelse?
Hvordan skal prosessen dokumenteres for domstolen som skal avgjøre fengslingsspørsmålet, og hvilken instans skal ha ansvaret for slik dokumentasjon?
Hvor ser man for seg at utlendinger som fengsles etter den foreslåtte § 106 første ledd bokstav h skal interneres?
Antirasistisk senter er negative til innføringen av en hjemmel for fengsling i saker som gjelder grunnleggende nasjonale interesser:
”Både norske og utenlandske borgere kan utgjøre en fare for rikets sikkerhet, og det bør eksistere et lovverk som håndterer begge situasjoner på en fyllestgjørende og likeartet måte. Hvis en slik hjemmel skal eksistere, bør den etter vår vurdering være plassert i straffeloven. Hva som bør være kriteriene for fengsling etter straffeloven eksempelvis i forbindelse med planlegging av terrorhandlinger, er ikke vårt anliggende. Hva Antirasistisk Senter vil hevde, er imidlertid at slike situasjoner må håndteres tilnærmet likt uansett hvorvidt saken involverer en norsk eller utenlandsk borger. Forslaget kan også fremstå som et forsøk på å omgå den alternative tilnærmingen, nemlig å regulere håndteringen av situasjoner som involverer ”grunnleggende nasjonale interesser” annerledes i straffeloven. Denne omgåelsen vil imidlertid kun fungere i de tilfeller hvor vedkommende faktisk er utenlandsk statsborger. Derfor fremstår dette som en utilfredsstillende løsning av flere grunner. Det er nærliggende å mistenke at departementet er klar over at den folkelige reaksjonen på en generell hjemmel i straffeloven for å fengsle norske borgere på et tilsvarende grunnlag, ville være svært sterk, og at det er politisk langt mer gangbart å innføre en slik hjemmel kun for utenlandske borgere.”
Advokatforeningen uttaler:
”Advokatforeningen er kritisk til den foreslåtte lovtekst der departementets eller forvaltningens vurdering av den trusselen utlendingen utgjør skal være tilstrekkelig vilkår for fengsling. Dette nærmer seg administrativ fengsling, noe som ikke kan sees å være i tråd med vår rettstradisjon og våre folkerettslige forpliktelser. Det minnes om Høyesteretts dom inntatt i Rt-2007-1573, der Høyesterett fastslo at domstolene i utvisningssaker kan prøve om det foreligger en trussel mot rikets sikkerhet. Det samme må gjelde i fengslingssaker. Det foreslås derfor at lovteksten endres slik at det er et inngangsvilkår for å begjære fengsling, at det i enkeltvedtaket eller særskilt instruks er lagt til grunn at utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, men at det fastsettes klart at dette er et domstolsprøvbart skjønn, i tråd med nevnte høyesterettsdom.
Hva som fremgår i departementets instruksjon eller forvaltningens vedtak skal ikke tillegges betydning, men det forhold at utlendingen etter et rettslig prøvbart skjønn utgjør en slik risiko. Advokatforeningen er enig i at det vil være i strid med våre folkerettslige forpliktelser å fengsle en utlending med sikte på uttransport uten at det er klare holdepunkter for at uttransporten vil kunne skje i overskuelig fremtid.”
Rødt mener det er beklagelig at fengsling kan iverksettes allerede mens saken er til behandling i Utlendingsdirektoratet (så lenge det foreligger en instruks fra departementet), selv om utlendingen på dette tidspunkt har lovlig opphold under saksbehandlingen. Rødt fremhever at mennesker på denne måten kriminaliseres og stemples på forhånd.
10.3 Departementets vurdering
Retten til frihet og beskyttelse mot vilkårlig fengsling er en grunnleggende menneskerett som er forankret i blant annet EMK art. 5. Som det fremgår i kapittel 4 om våre internasjonale forpliktelser, tillater samme bestemmelse at statene i sin nasjonale lovgivning har hjemler for fengsling av utlendinger som det treffes tiltak mot med sikte på utsendelse. Det er ut over dette ikke noe vilkår at fengslingen skal være nødvendig av hensyn til offentlig orden eller for å unngå unndragelse eller lignende. Når det i norsk rett i dag stilles krav om at utlendingen enten vil forsøke å unndra seg utsendelse eller at vedkommende har uavklart identitet, setter dette derfor snevrere grenser for fengslingsadgangen enn hva som er nødvendig etter EMK.
I saker hvor det treffes tiltak mot utlendingen med sikte på utsendelse, foreslår derfor departementet å fastsette en adgang til fengsling dersom utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Både Danmark og Sverige har særskilte fengslingsregler for denne persongruppen.
Det vises for øvrig til kapittel 7.1 hvor det er redegjort for at hensynet til offentlig orden og nasjonal sikkerhet er relevante hensyn når man skal vurdere statens adgang til fengsling som ledd i utlendingskontrollen.
10.3.1 Vilkårene for å kunne fengsle
For at det skal være grunnlag for fengsling i henhold til den foreslåtte hjemmelen, må utlendingen utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, og det må treffes tiltak mot vedkommende med sikte på utsendelse.
Begrepet “grunnleggende nasjonale interesser” ble innført med utlendingsloven 2008 (i kraft 1. januar 2010). Begrepet erstattet begrepene ”rikets sikkerhet” og ”tvingende samfunnsmessige hensyn” i tidligere lov. Ved fortolkningen av grunnleggende nasjonale interesser vil også tidligere rettskilder vedrørende de eldre begrepene være relevante.
Begrepet er dynamisk og det nærmere innholdet vil kunne endre seg i tråd med samfunnsutviklingen og bli videre utviklet gjennom forvaltningspraksis og rettspraksis, se Rt. 2007 s. 1573 hvor Høyesterett uttalte seg om begrepet “rikets sikkerhet”.
I utlendingsloven benyttes begrepet “grunnleggende nasjonale interesser” en rekke steder.1 I tillegg benyttes begrepet i andre lover som straffeloven og sikkerhetsloven, jf. straffeloven (2005) §§ 111-129. Interesser som vernes der er blant annet Norges selvstendighet og fred, Norges statsforfatning, de høyeste statsorganenes virksomhet, viktige samfunnsinstitusjoner og statshemmeligheter. Det rettslige innholdet i begrepet vil imidlertid kunne variere mellom de ulike lover. Begrepet har som eksempel en snevrere rekkevidde i strafferettslig sammenheng enn etter utlendingsloven. I tillegg vil også begrepet kunne variere mellom de ulike bestemmelsene i utlendingsloven. Det vises for øvrig til Ot.prp. nr. 75 ( 2006-2007) s. 385 for en nærmere omtale av begrepet grunnleggende nasjonale interesser. For at det skal kunne være grunnlag for å benytte fengsling i uttransporteringsprosessen overfor en utlending som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, må det gjelde et tilfelle av særlig alvor. Det vises til fremstillingen nedenfor i punkt 10.3.2 om forholdet til EU-retten.
Domstolen skal ved behandlingen av fengslingssaken vurdere om utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Dette er en vurdering som domstolen også foretar i tilknytning til spørsmålet om utvisning. Det vises her til Rt. 2009 s. 1573. I tilknytning til bevisvurderingen uttalte retten her følgende:
”Jeg finner grunn til å poengtere at det ikke er noen forutsetning for utvisning etter de aktuelle bestemmelsene i utlendingsloven §§ 29 og 30 at utlendingen har begått straffbare handlinger. Bestemmelsen gir anvisning på et skjønn for bedømmelse av en fremtidig risiko, i dette tilfellet for at straffbare handlinger – terrorhandlinger – vil kunne bli begått. Ved dette skjønnet vil beviskravet måtte stilles ut fra hvilke handlinger risikoen refererer seg til. Der det er risiko for terrorhandlinger av noe omfang, vil nok selv en begrenset, men reell risiko for slike handlinger kunne true rikets sikkerhet på en slik måte at vilkåret for utvisning kan være oppfylt.”
Det andre hovedvilkåret for å kunne fengsle etter den foreslåtte bestemmelsen er at det “treffes tiltak mot utlendingen med sikte på utsendelse”. Departementet understreker at det avgjørende her må være at det foregår en aktiv prosess med realistiske utsikter til en utsendelse. Ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen er hentet direkte fra EMK art. 5 nr. 1 bokstav f, og praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) vil således være bestemmende også for forståelsen av den norske bestemmelsen. Det vises for øvrig til fremstillingen i punkt 9.3.2 ovenfor om EMDs praksis knyttet til kravet om en aktiv prosess og utsikter til retur.
Som det er påpekt i kapittel 4 ovenfor, vil det normalt ikke være adgang til fengsling av en person som er vernet mot retur i henhold til EMK eller andre folkerettslige regler. Unntak kan likevel tenkes i spesielle situasjoner. Dersom returvernet for eksempel skyldes en fare for dødsstraff eller en annen straffereaksjon som vil komme i strid med vernet mot umenneskelig behandling mv. i EMK art. 3, har EMD i noen tilfeller godtatt fengsling mens staten arbeider med å innhente forpliktende garantier mot dødsstraff mv. fra hjemlandet. I prinsippet kan man også tenke seg at myndighetene kan jobbe med å få til uttransportering eller utlevering til et annet land enn det landet som utlendingen er vernet mot utsendelse til. Dersom det skal være adgang til fengsling i tilfeller hvor det for tiden foreligger et utsendelsesvern, er det grunn til å tro at EMD vil stille som vilkår at myndighetene er i stand til å vise at det er realistisk at returhinderet vil bortfalle innen et nærmere angitt tidsrom.
For å kunne konstatere at utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, må det være fattet et vedtak i utlendingssaken eller være gitt en instruks fra departementet hvor dette er fastslått. Dette innebærer at det etter § 106 første ledd bokstav g ikke kan finne sted pågripelse eller fengsling før det foreligger et vedtak eller en instruks.
Vedtaket eller instruksen vil ofte gjelde vedtak om bortvisning (§§ 17 og 121), utvisning (§§ 66, 67 og 68 og 122) eller annet vedtak om å nekte utlendingen innreise eller opphold ut fra hensynet til grunnleggende nasjonale interesser (§ 7). Politiet vil for øvrig stå fritt til å legge frem andre bevis i saken. Det understrekes at dersom det bare foreligger en instruks, og denne er gradert slik at den ikke gjøres kjent for utlendingen, kan instruksen heller ikke brukes som grunnlag for fengsling.
Ved forholdsmessighetsvurderingen etter lovens § 99 vil alvoret i den aktuelle saken ha betydning. Desto mer alvorlig trussel utlendingen representerer, desto sterkere grunnlag vil det være for å begjære vedkommende fengslet.
10.3.2 Forholdet til EU-retten og returdirektivet
Returdirektivet (2008/115/EF) ble vedtatt av Rådet og Parlamentet i EU desember 2008. Rettsakten er bindende for Norge og ble gjennomført i norsk lov i desember 2010, jf. Prop. 3 L (2010-2011).
Det rettslige utgangspunktet er at den foreslåtte norske bestemmelsen – fengslingen for å sikre utsendelse ved grunnleggende nasjonale interesser – må være i samsvar med direktivets bestemmelser. Direktivet art. 15 regulerer fengsling av tredjelandsborgere som er i en returprosess, og fengsling kan bare skje for å forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen, jf. art. 15 (1), innledningen:
“Med mindre andre tiltak som er tilstrekkelige men innebærer mindre tvang, kan anvendes effektivt i en konkret sak, kan medlemsstatene fengsle en tredjelandsborger som skal returneres, men bare for å forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen (…)”
At fengsling må skje “for å” (“in order to”) forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen, innebærer en snevrere adgang til fengsling enn den som følger av EMK art. 5 nr. 1 bokstav f, hvor forutsetningen etter EMDs praksis bare er at det pågår en aktiv utsendelsesprosess (“en person som det treffes tiltak mot med sikte på utsendelse eller utlevering”).
Etter art. 15 (1) bokstav a og b skal fengsling for å forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen, “særlig” kunne skje når:
det foreligger fare for unndragelse, eller
den berørte tredjelandsborgeren unngår eller vanskeliggjør forberedelsen av returen eller uttransporteringen.
Eksemplene i bokstav a og b i tilføyelsen er ikke er ment å være uttømmende, jf. begrepet ”særlig” (”in particular”). Fengslingen må imidlertid skje ”for å” forberede eller gjennomføre uttransporten.
Bestemmelsen omtaler altså ikke fengsling av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser i tilfeller hvor utlendingen er i en utsendelsesprosess. Det kan derfor spørres om direktivet åpner for fengsling i utsendelsestilfellene når fengslingen ikke skjer ”for å” gjennomføre utsendelsen. Selv om fengsling etter den nye norske bestemmelsen bare kan skje i forbindelse med en utsendelsesprosess, er det ikke nødvendig å konstatere at utsiktene for uttransporteringen vil bedres på grunn av fengslingen. I utgangspunktet vil det bare være tilstrekkelig å konstatere at grunnleggende nasjonale interesser foreligger, i tillegg til at det pågår en aktiv utsendelsesprosess.
EUs kompetanse til å vedta rettsakter er områdebasert og kompetansen innenfor ”frihet, sikkerhet og rettferdighet” er nærmere presisert i traktaten om EUs funksjonsmåte (TEUF) i avdeling V. TEUF avdeling V innebærer at medlemsstatene har overlatt til EU-organene en kompetanse til å utforme bindende rettsakter, innenfor blant annet innvandring. Returdirektivet har nettopp sin rettslige forankring i avdeling V, nærmere bestemt art. 79 (tidl. art. 63 (3) og (4)), som bl.a. omhandler utsendelse. Medlemsstatene har imidlertid ivaretatt et handlingsrom gjennom art. 72 i avdeling V i TEUF (tidl. art. 64 (1) i EF-traktaten og tidl. art. 33 EU-traktaten) som lyder:
”This Title [avdeling] shall not affect the exercise of the responsibilities incumbent upon Member States with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security.
Returdirektivet må således tolkes i lys av art. 72 og det handlingsrommet medlemsstatene har til å ”ivareta lov og orden” og ”indre sikkerhet”. Det kan derfor spørres om EUs lovgivningskompetanse – i dette tilfellet returdirektivet – overhodet kan regulere forhold som berører våre grunnleggende nasjonale interesser.
Returdirektivet omtaler selv ”national security” i art. 6 (2) (om returvedtak) og “public security”/“national security” i art. 7(4) (unntakene for frivillig retur), 11 (2) (ileggelse av innreiseforbud), 11 (3) (ileggelse av innreiseforbud) og 12 (1) (prosessuelle sikkerhetsmekanismer). Bestemmelsene oppstiller alle en mulighet for medlemsstatene til å gjøre særskilte unntak for sikkerhetstilfellene. Ved gjennomføringen av returdirektivet i norsk rett ble det også presisert at begrepene ”public security” og ”national security” til sammen utgjør det norske begrepet grunnleggende nasjonale interesser.2 Dersom art. 72 innebærer et generelt unntak for alle sikkerhetssaker som faller inn under begrepene ”public security” og national security” ville ikke presiseringene i artiklene gi noen mening. Utgangspunktet må således være at direktivet også er ment å omfatte saker som berører medlemsstatenes nasjonale sikkerhet.
Like fullt vil ikke direktivet kunne innskrenke det handlingsrommet medlemsstatene har innenfor art. 72. Primærretten, som består av EUs traktatregelverk og EU-domstolens fortolkning av disse, har forrang for sekundærretten, hvor blant annet forordninger og direktiver befinner seg.
Spørsmålet er om art. 72 innebærer at en norsk fengslingshjemmel som er knyttet til begrepet ”grunnleggende nasjonale interesser” kan fravike de krav som følger av fengslingsbestemmelsen i returdirektivet. Art. 72 (tidl. art. 64 (1) i EF-traktaten) kom inn ved endringene i traktatregelverket som følge av Amsterdamtraktaten som trådte i kraft i 1999. Det foreligger imidlertid ingen rettspraksis fra EU-domstolen om bestemmelsen. EU-domstolen har riktignok slått fast, i en sak hvor avveiningen sto mellom organiseringen av forsvaret og EUs kompetansebegrensinger, at det er opp til medlemsstatene å treffe passende tiltak for å ivareta indre og ytre sikkerhet (C-273/97 Angela Maria Sirdar mot The Army Board and Secretary of State for Defence).
Departementet anser ikke at art. 72 gir grunnlag for å gjøre unntak fra returdirektivet for alle saker som gjelder ”grunnleggende nasjonale interesser”. Svenske myndigheter har i annen sammenheng ansett at art. 72 gir grunnlag for nasjonal særlovgivning i saker hvor dette er ”särskilt påkallat av hänsyn til rikets sikkerhet”.3 I saker hvor det vurderes å reise fengslingssak etter lovforslagets § 106 første ledd bokstav g, vil det derfor være en forutsetning at det er tale om et særlig alvorlig tilfelle som vil omfattes av unntaksklausulen i art. 72.
Departementet vil også understreke at det er anerkjent som et alminnelig folkerettslig prinsipp at statene er tillagt et såkalt ”margin of appreciation” i den forstand at de innen visse grenser gis frihet til selv å definere blant annet sine nasjonale sikkerhetshensyn. Se i denne forbindelse også i Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) s. 382.
10.3.3 Spørsmålet om diskriminering og EMK art. 14
For en fremstilling av hovedinnholdet i diskrimineringsforbudet i EMK artikkel 14, vises det til punkt 4.4 ovenfor. Det følger av fremstillingen der at en forutsetning for at diskrimineringsspørsmålet skal få aktualitet, er at man står overfor personer i samme situasjon, som behandles ulikt.
Forslaget til ny fengslingsbestemmelse retter seg mot personer som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, og som det treffes tiltak mot med sikte på utsendelse. Det er særlig to personkategorier som det er aktuelt å vurdere om er i en sammenlignbar situasjon:
Utlendinger som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, men som ikke kan sendes ut av landet, og
Norske statsborgere som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.
Ingen av disse persongruppene vil kunne fengsles etter den foreslåtte bestemmelsen (som bare gjelder utlendinger som er i en utsendelsesprosess).
Det er i denne forbindelse relevant å vise til saken A. m.fl. mot Storbritannia, 19. februar 2009 (nr. 3455/05): Etter 11. september 2001 innførte Storbritannia nye og omfattende antiterror-tiltak høsten 2001 i den såkalte Anti-terrorism, Crime and Security Act. Lovens del 4 inneholdt en mulighet for utenriksministeren til å klassifisere en utenlandsk statsborger som, “suspected international terrorist”, hvoretter utlendingen kunne fengsles uten tiltale og dom. Loven gjaldt tilfeller hvor personene ikke kunne bli sendt ut av landet, av hensyn til internasjonale forpliktelser eller av praktiske hensyn. På dette punktet skiller den britiske fengslingshjemmelen seg fra både EMK art. 5 nr. 1 bokstav f og den foreslåtte norske bestemmelsen, noe som også medførte at Storbritannia måtte bruke derogasjonsbestemmelsen i EMK art. 15. Fengslingsadgangen ble brukt ved flere tilfeller og elleve av de berørte utlendingene gikk til sak hvor blant annet diskrimineringsvernet etter EMK art. 14 ble påberopt. Saken gikk til EMD og ble avgjort i februar 2009.
Før saken ble avgjort av EMD, ble diskrimineringsvernet i art. 14 vurdert av House of Lords, som kom til at fengslingshjemmelen var diskriminerende. House of Lords kom til til at britiske borgere som er en trussel mot rikets sikkerhet er i en sammenlignbar situasjon med utenlandske borgere som utgjør en lik trussel og som ikke kan sendes ut, se premiss 53. Domstolen konkluderte derfor med at fengslingshjemmelen var diskriminerende.
Departementet mener at det er en avgjørende forskjell mellom den britiske bestemmelsen som ble prøvd i A. m.fl. mot Storbritannia og den bestemmelsen som departementet nå foreslår. Departementet foreslår kun en adgang til fengsling av utlendinger som er i en utsendelsesprosess, og dermed er ikke den berørte persongruppen sammenlignbar med norske borgere. Adgangen til å forskjellsbehandle personer som er i utsendelsesprosess følger også forutsetningsvis av EMK art. 5 nr. 1 bokstav f, som nettopp gir adgang til å fengsle utlendinger som det treffes tiltak mot med sikte på utsendelse. Bestemmelsen åpner derfor for forskjellsbehandling av utlendinger som skal ut av landet på den ene siden, og nasjonale borgere og utlendinger som ikke skal sendes ut på den annen side. Den adgang statene har til å forskjellsbehandle utlendinger som er i en utsendelsesprosess kommer etter departementets mening også tydelig til uttrykk gjennom den type uttalelser som EMD har benyttet i blant annet Saadi mot Storbritannia, 29. januar 2008 (nr. 13229/03) premiss 64:
”Whilst the general rule set out in Article 5 § 1 is that everyone has the right to liberty, Article 5 § 1 (f) provides an exception to that general rule, permitting States to control the liberty of aliens in an immigration context. As the Court has remarked before, subject to their obligations under the Convention, States enjoy an “undeniable sovereign right to control aliens` entry into and residence in their territory” (…). It is a necessary adjunct to this right that States are permitted to detain would-be immigrants who have applied for permission to enter, whether by way or asylum or not. (…)”
Departementet går etter dette ikke nærmere inn på de øvrige grunnvilkår i diskrimineringsvernet etter EMK, da det ikke foreligger sammenlignbare situasjoner som nødvendiggjør en slik drøftelse.
Det bemerkes for øvrig at en fengslingshjemmel som eventuelt også ville omfatte utlendinger som ikke kan sendes ut og norske borgere, lett ville komme i strid med EMK art. 5.
10.3.4 Fremstillingen for domstolen
Det er i dag politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt som treffer beslutning om pågripelse. Den pågrepne skal snarest mulig, og så vidt mulig dagen etter pågripelse fremstilles for tingretten. Det følger videre av utlendingsloven § 106 annet ledd at straffeprosessloven §§ 174 til 191 gjelder så langt de passer. Dette innebærer blant annet at retten bare kan beslutte fengsling for inntil fire uker av gangen, men at det kan besluttes en lengre frist for å begjære ny fengsling dersom særlige omstendigheter tilsier at fornyet prøving etter fire uker vil være uten betydning. Departementet foreslår ingen endringer av disse hovedregler som følge av ny fengslingshjemmel ved grunnleggende nasjonale interesser.
10.3.5 Forholdet til departementets instruksjonsmyndighet
Det følger av utlendingsloven § 76 tredje ledd at departementet kan instruere om alle avgjørelser som inngår i en sak for å ivareta grunnleggende nasjonale interesser. Bestemmelsen omtaler ikke særskilt beslutninger om bruk av tvangsmidler. Tvangsmiddelbruken bør forbeholdes politiet med en påfølgende domstolskontroll. Departementet foreslår derfor en tilføyelse i § 76 tredje ledd som presiserer at departementet ikke har instruksjonsmyndighet ved bruk av tvangsmidler etter lovens kapittel 12.