1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Innledning

Proposisjonen følger opp deler av Metodekontrollutvalgets utredning NOU 2009: 15 Skjult informasjon – åpen kontroll, og deler av høringsnotat 12. juli 2012 om kriminalisering av forberedelseshandlinger til terror og utvidet adgang til tvangsmiddelbruk (basert på innspill fra PST i brev 1. november 2011). Metodekontrollutvalgets utredning har to overordnede temaer: Politiets bruk av skjulte tvangsmidler og behandling og beskyttelse av informasjon i straffesaker. Denne proposisjonen inneholder lovforslag knyttet til sistnevnte tema.

Departementet hadde opprinnelig til hensikt å fremme en samlet proposisjon om begge hovedtemaene i Metodekontrollutvalgets utredning, samt de deler av ovennevnte høringsnotat som omhandler tvangsmiddelbruk. Departementet har imidlertid funnet det hensiktsmessig å dele lovarbeidet i to delproposisjoner, hvorav denne første omhandler informasjon i straffesaker og den andre gjelder skjulte tvangsmidler. Dette skyldes dels et ønske om å fremme enkelte prinsipielt og praktisk viktige lovforslag som i særlig grad har vært etterspurt av Stortinget, politiet og påtalemyndigheten, på et så tidlig tidspunkt som mulig. Dels skyldes todelingen den kjensgjerning at en samlet, grundig og helhetlig vurdering av de øvrige spørsmålene som Metodekontrollutvalgets utredning reiser, ikke lar seg gjennomføre på en forsvarlig måte på kort tid. Straffeprosesslovens regler om skjulte tvangsmidler bygger på vanskelige vurderinger hvor hensynet til effektiv kriminalitetsbekjempelse må avveies mot hensynet til personvern og rettssikkerhet. Det er viktig både for borgerne og samfunnet at de enkelte problemstillingene vies den oppmerksomhet og grundighet de fortjener, for å sikre et faglig velfundert lovarbeid og nødvendig sammenheng i regelverket, mellom de materielle og prosessuelle reglene og mellom de enkelte tvangsmiddelreglene. Ubegrunnede inngrep i den enkeltes rettigheter og private sfære må unngås.

Denne proposisjonen inneholder forslag om utvidet adgang til å nekte innsyn i straffesaksdokumenter for å styrke vernet om kilder og informanter. Politiet og påtalemyndigheten har et stort praktisk behov for å avklare enkelte spørsmål knyttet til innsyn, og dette er et felt hvor regelendringer etterspørres av etatene. Også Stortinget har gitt klare signaler om at det er behov for ytterligere utredning av innsynsreglene, jf. Innst. O. nr. 13 (2007-2008) om lov om endringar i straffeprosessloven (avgrensa dokumentinnsyn og provføring):

«Komiteen vil påpeke at et av de viktigste grunnkravene til en god prosessordning er å sikre rettssikkerheten. Retten til dokumentinnsyn bør derfor være så vid som mulig, samtidig som man må ivareta sikkerheten til politiets kilder og informanter. Den evnen strafferettsapparatet har til å bekjempe alvorlig kriminalitet, er avhengig av at informanter og kilder kan føle seg sikre på at de kan gi informasjon til politiet uten at de setter seg selv eller sine nærmeste i fare.

Komiteen er også enig i at man – i tillegg til vern av kilder og informanter – har behov for å skjerme andre sider ved etterforskningen. Dette kan være metodebruken til politiet eller samarbeid med andre lands myndigheter. Komiteen vil påpeke at det vil være uheldig om andre lands myndigheter vegrer seg for å utlevere informasjon til Norge i frykt for at norsk lovgivning ikke gir godt nok vern mot innsyn. […]»

På den bakgrunn støttet komiteen det framlagte forslaget om å begrense retten til innsyn i inngangsinformasjon og dokumentene i en innsynssak. Komiteen påpekte likevel at høringsrunden hadde vist at det var behov for å sette ned et utvalg til å gjennomgå reglene for dokumentinnsyn og andre spørsmål vedrørende de nye politimetodene. Det ble uttalt i den sammenheng:

«Det er for komiteen av stor betydning at lovverk og metoder i det sivile maktapparatet har tillit både i befolkningen generelt og hos aktørene i rettsapparatet spesielt. Komiteen er derfor positiv til de signaler som gis i proposisjonen om at det nå snarlig blir nedsatt et slikt utvalg.»

Departementet mener det er naturlig samtidig å fremme lovforslag knyttet til øvrige temaer som omtales i Metodekontrollutvalgets utredning del V, Behandling og beskyttelse av informasjon, med unntak av kapittel 30 om taushetsplikt ved utlevering til allmennheten i straffesak, hvor lovendringer allerede er vedtatt i lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) § 34. Utredningen del V omfatter ellers bestemmelser om bruk av overskuddsinformasjon, oppbevaring og sletting av materiale innhentet ved skjult tvangsmiddelbruk, anonym vitneførsel, pressens rett til kildevern og advokaters taushetsplikt i straffesaker. De to siste problemstillingene inngår for øvrig i forliket i datalagringssaken mellom Arbeiderpartiet og Høyre ved behandlingen av Prop. 49 L (2010–2011), jf. Innst. 275 L (2010–2011).

Forslagene i proposisjonen presenteres i korthet nedenfor i punkt 1.2 til 1.7.

1.2 Innsyn i straffesaker

Muligheten til å bekjempe alvorlig kriminalitet blir svekket om personer som sitter på opplysninger om straffbare forhold ikke tør å stå frem. Det er nødvendig å verne informanter, og skjerme andre sider ved etterforskningen som ikke blir brukt som bevis for skyld- eller straffespørsmålet i retten. Dette dannet i sin tid grunnlaget for innføringen av § 242 a ved lov 9. mai 2003 nr. 30. Bestemmelsen har virket i noen år, og erfaringene viser at den ikke har vært like effektiv som ønsket. I kapittel 4 fremmer departementet derfor forslag til en rekke endringer i straffeprosessloven som blant annet skal bidra til styrket vern av kilder og informanter. Samtidig er det viktig at endringene ikke går på bekostning av mistenktes rett til en rettferdig rettergang. Retten til dokumentinnsyn bør være så vid som mulig. En uavgrenset rett til innsyn ville likevel utgjøre en hindring for effektiv nedkjempelse av kriminaliteten og kunne svekke tilliten til rettssystemet. De ulike rettspolitiske hensynene som ligger til grunn for forslagene er nærmere omtalt i punkt 3.5.

I motsetning til Metodekontrollutvalget, går departementet inn for å opprettholde gjeldende saksdokumentbegrep, se nærmere punkt 4.4.4. Det betyr at de opplysningene påtalemyndigheten kan holde utenfor sakens dokumenter etter gjeldende rett, fortsatt kan holdes utenfor.

Departementet foreslår å presisere påtalemyndighetens objektivitetsplikt i en egen bestemmelse i straffeprosessloven, jf. lovforslaget § 55 nytt tredje ledd. Noen tilsvarende bestemmelse er ikke foreslått av utvalget. Forslaget er en lovfesting av den generelle objektivitetsplikten som følger av god påtaleskikk og som man finner spredte utslag av i loven. Formålet med forslaget er å gjøre påtalemyndigheten ytterligere bevisst sin plikt til å opptre objektivt på alle stadier av saken, ikke minst i vurderingen av hvilke opplysninger som tas inn i sakens dokumenter.

De mest sentrale forslagene til endringer for øvrig i kapittel 4 er som følger:

Departementet går inn for å lovfeste et unntak fra innsynsretten i opplysninger som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis i saken, når det om innsyn gis, kan være fare for at identiteten til en person som har gitt opplysninger til politiet blir avslørt. Det er en forutsetning at unntaket fra innsyn er strengt nødvendig og ikke medfører vesentlige betenkeligheter av hensyn til mistenktes forsvar, se nærmere under punkt 4.6. Forslaget er ment å gi informanter og kilder et styrket vern og er langt på vei sammenfallende med realiteten i utvalgets forslag, selv om unntaket er utformet noe annerledes. I dag kan § 242 a bare benyttes i saker som gjelder straffbare handlinger av en viss alvorlighet. Departementet foreslår å oppheve strafferammekravet, jf. punkt 4.7. Etter departementets syn vil endringene som foreslås gi politiet og påtalemyndigheten en betydelig videre adgang enn i dag til å holde kilders og informanters identitet utenfor innsyn.

Mistenkte og hans forsvarer skal etter dagens regler få varsel om at det er truffet en kjennelse om innsynsnekt etter § 242 a. Departementet foreslår å oppheve varslingsplikten, jf. punkt 4.9. I forlengelsen av dette overlates til den særskilte advokaten å begjære omgjøring. Av hensyn til sammenhengen i regelverket og for å rendyrke det særskilte sporet for innsynssaken, mener departementet at spørsmålet om omgjøring under hovedforhandlingen av kjennelser etter § 242 a bør avgjøres av en særskilt dommer og ikke av den dømmende rett, og foreslår at dette klargjøres i loven. Se nærmere om forslaget i punkt 4.10.

Lovens klare utgangspunkt er, og skal etter forslaget fortsatt være, at forsvarer på tiltalestadiet skal få oversendt sakens dokumenter. Det foreslås imidlertid en regel om at dokumenter kan gjøres tilgjengelig for forsvareren på annen forsvarlig og hensiktsmessig måte dersom sterke hensyn taler mot å oversende dem. Dette er ment å være en snever unntaksregel, jf. punkt 4.13, og tar først og fremst sikte på materiale fra skjult tvangsmiddelbruk der personvernet til tredjemenn er særlig utsatt.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å innta en bestemmelse i § 242 som gjør det klart at forsvarer kan få innsyn selv om mistenkte nektes det, mot at han bevarer taushet om opplysningene. For opplysninger som er unntatt etter § 242 a, går departementet imidlertid inn for at forsvarer og mistenkte skal identifiseres med hensyn til spørsmålet om innsyn. Det betyr at forsvareren ikke kan gis innsyn dersom mistenkte nektes det. Forslaget er avledet av forslaget om å oppheve varslingsplikten og å rendyrke sporet med særskilt dommer og særskilt advokat i innsynssaken, se nærmere om dette i punkt 4.14.

Departementet foreslår i punkt 4.12 at muligheten til å gjøre unntak fra innsyn i opplysninger om eller fra skjulte tvangsmidler av hensyn til etterforskningen av andre saker, skal gjelde materiale fra all skjult tvangsmiddelbruk, og ikke bare fra kommunikasjonskontroll som i dag. Dette er i tråd med utvalgets forslag.

Mistenkte skal etter forslaget ha rett til innsyn i dokumenter i andre saker i den utstrekning de er av betydning for avgjørelsen av skyld- eller straffespørsmålet i mistenktes sak, jf. punkt 4.16.

1.3 Overskuddsinformasjon

Departementet foreslår i kapittel 5 en utvidet adgang til å bruke som bevis opplysninger fra kommunikasjonskontroll og romavlytting om andre straffbare forhold enn dem etterforskingsskrittet var ment å avdekke – såkalt «overskuddsinformasjon». Ved kommunikasjonskontroll og romavlytting kan overskuddsinformasjon i dag bare brukes som bevis for straffbare forhold som kan begrunne den form for metodebruk som opplysningene stammer fra. Departementet finner at et forbud mot bruk av overskuddsinformasjon som bevis for straffbare forhold som ikke i seg selv kunne ha begrunnet den aktuelle metodebruken, harmonerer dårlig med politiets generelle plikt til å forebygge og oppklare straffbare handlinger, og foreslår at slik overskuddsinformasjon skal kunne brukes som bevis såfremt det «etter sakens art og forholdene ellers ikke vil være et uforholdsmessig inngrep» og «oppklaring av saken uten bruk av overskuddsinformasjonen i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort».

Departementet foreslår også at beslutninger om å reise tiltale eller begjære pådømmelse etter reglene om tilståelsesdom på bakgrunn av overskuddsinformasjon som ikke i seg selv kunne ha begrunnet den aktuelle metodebruken, skal fattes av statsadvokaten. Dette vil bidra til kvalitetssikring og til å avverge eventuelt misbruk av metodene.

Videre går departementet inn for at det skal gå frem av bevisoppgaven hvilke bevis som stammer fra overskuddsinformasjon, og at det skal være vedlagt en begrunnelse for hvorfor påtalemyndigheten mener vilkårene for å føre overskuddsinformasjonen er oppfylt. Av hensyn til tredjeperson foreslås det endringer i domstolloven slik at muntlige forhandlinger om å avskjære overskuddsinformasjon som bevis, holdes for lukkede dører og med pålegg om taushetsplikt.

1.4 Oppbevaring og sletting av materiale innhentet ved skjult tvangsmiddelbruk

I kapittel 6 foreslår departementet å utvide anvendelsesområdet for reglene om sletting av materiale som er innhentet ved skjult tvangsmiddelbruk. I dag gjelder reglene bare for materiale som er innhentet ved kommunikasjonskontroll eller romavlytting. Etter departementets syn tilsier personvernhensyn at de samme regler bør gjelde så langt de passer for materiale som er innhentet ved andre typer skjulte tvangsmidler, slik som skjult kameraovervåkning eller teknisk sporing.

Departementet foreslår at materiale som ikke har vært ført som bevis under hovedforhandling, skal slettes eller sperres når saken er avgjort ved rettskraftig dom. Bakgrunnen for dette er hensynet til personvernet til dem som rammes av tvangsmiddelbruken, herunder også utenforstående tredjepersoner. De deler av det innhentede materialet som åpenbart er uten betydning for saken, bør etter departementets mening slettes. Annet materiale skal etter forslaget ikke slettes, men i stedet sperres, slik at videre behandling begrenses til visse nærmere angitte formål. Det er særlig muligheten for senere gjenåpning, hvor også materiale som ikke opprinnelig ble påberopt som bevis kan være av betydning, som begrunner en slik ordning. Sperring foreslås innført etter mønster av politiregisterloven.

Sletting og sperring skal etter forslaget gjennomføres når saken er endelig avgjort ved rettskraftig dom. Dette innebærer en justering av dagens regler, som bestemmer at sletting skal skje «snarest mulig». En slik justering er etter departementets syn nødvendig i lys av nyere rettspraksis, samt for å ivareta hensynet til siktedes rett til innsyn i etterforskningsmaterialet.

Dersom en sak hvor det er iverksatt skjult tvangsmiddelbruk ender med henleggelse, foreslår departementet at alt materiale som er innhentet ved slike tvangsmidler som hovedregel skal slettes. Sletting skal etter forslaget gjennomføres når fristen for å påklage henleggelsesbeslutningen er utløpt og en eventuell klage er endelig avgjort. Det antas imidlertid at en absolutt regel om sletting vil kunne gi uheldige konsekvenser. Departementet foreslår derfor at sletting skal kunne unnlates, dersom det er grunn til å regne med at siktede vil kreve erstatning i anledning av forfølgning eller at materialet kan få vesentlig betydning for senere etterforskning eller forebygging av en straffbar handling.

Departementet går inn for å videreføre regelen i straffeprosessloven § 216 g bokstav b, om at opplysninger som omfattes av regler om vitneforbud eller vitnefritak skal slettes så snart som mulig. Regelen er som utgangspunkt ikke til hinder for at politiet gjennomgår innhentet materiale, for å avgjøre om dette skal slettes. Sletting skal etter forslaget gjennomføres umiddelbart etter at det er brakt på det rene at materialet inneholder vernede opplysninger.

1.5 Anonym vitneførsel

Departementet foreslår i kapittel 7 en rekke lovendringer for å styrke vernet av kilder og informanter.

Departementet går inn for at det gis adgang til anonym vitneførsel ved krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og folkemord. Departementet har i likhet med utvalget ikke funnet grunn til å utvide adgangen til anonym vitneførsel til andre sakstyper.

Departementet mener at en beslutning om anonym vitneførsel må kunne omgjøres dersom vilkårene etter § 130 a ikke er oppfylt, slik at vitnet ikke kan forklare seg anonymt. Regelen om anonym vitneførsel må samtidig utformes slik at den gir mulige vitner forutsigbarhet og trygghet for at de vil få beskyttelse i form av anonymitet dersom de står frem. Departementet foreslår derfor at det fremgår uttrykkelig av straffeprosessloven § 130 a at et vitne ikke kan føres under full identitet dersom det først er besluttet anonym vitneførsel, med mindre det samtykker.

Straffeprosessloven § 234 a annet ledd bokstav a fastslår at anonym vitneførsel for politiet kan gå ut på at det ikke opplyses om navnet på en av politiets kilder eller informanter eller gis andre opplysninger som kan føre til at kildens eller informantens identitet blir kjent. Departementet er enig med utvalget i at straffeprosessloven § 234 a annet ledd bokstav a bør oppheves. Departementet går inn for å utvide adgangen etter straffeprosessloven §§ 242 a og 292 a til å unnta fra innsyn og bevisføring opplysninger som er egnet til å avsløre identiteten til personer som har gitt opplysninger til politiet. Forslaget åpner for å hemmeligholde informanters identitet i større omfang enn, og på samme vilkår som, § 234 a annet ledd bokstav a. Departementet kan ikke se at § 234 a annet ledd bokstav a vil ha noen selvstendig betydning ved siden av bestemmelsene som gir adgang til å nekte innsyn.

Departementet mener at det er behov for å begrense kretsen av personer som får kjennskap til vitnets identitet. Det er svært uheldig dersom påtalemyndigheten velger å frafalle vitner, for eksempel polititjenestemenn som jobber «undercover», fordi risikoen for at vitnets identitet skal bli kjent, med de konsekvenser det kan få, oppleves å være for høy. Departementet forslår at opplysninger om vitnets identitet ikke i alle tilfeller må gjøres kjent for lagrettemedlemmer og lekdommere. Videre foreslås det at det skal være adgang til å begrense forsvarerens og bistandsadvokatens mulighet for å gjøre seg kjent med vitnets identitet. Etter departementets syn bør fagdommerne og aktor kjenne vitnets identitet.

Departementet vil også foreslå en ordning med særskilt oppnevnt advokat ved begjæring om anonym vitneførsel, dersom det begjæres at forsvarer ikke skal kjenne identiteten til vitnet.

Dersom påtalemyndigheten har begjært at det skal gjøres unntak fra regelen i § 130 a om at lekdommere, lagretten, forsvarer og bistandsadvokat skal opplyses om vitnets identitet, vil det kunne være behov for å beslutte at disse forlater rettsmøtet under behandlingen av begjæringen om anonym vitneførsel. Departementet mener imidlertid at det vil være betenkelig om forsvarer utelukkes helt fra behandlingen av en begjæring om anonym vitneførsel. Forsvarer bør blant annet gis anledning til å reise innsigelser mot at det besluttes anonym vitneførsel. For å sikre at forsvarer gis slik mulighet, foreslås derfor at beslutning om å be de nevnte aktørene om å forlate rettssalen, bare kan tas i den utstrekning det er nødvendig for å forhindre at vitnets identitet blir kjent.

1.6 Pressens rett til kildevern

I kapittel 8 foreslår departementet lovendringer for å styrke vernet av pressens anonyme kilder. Etter departementets oppfatning er en slik styrking ønskelig for å sikre ivaretakelse av forpliktelsene etter EMK artikkel 10. Departementets forslag innebærer at det innføres et krav om særlige grunner i henholdsvis straffeprosessloven §§ 216 c annet ledd og 216 m fjerde ledd for å tillate henholdsvis kommunikasjonskontroll overfor redaktører eller journalister og romavlytting av redaksjonslokaler eller tilsvarende.

1.7 Advokaters taushetsplikt i straffesaker

Departementet foreslår i kapittel 9 at det lovfestes en generell regel om taushetsplikt for advokater om informasjon de mottar i forbindelse med straffesaker. Forslaget er en kodifisering av hva som i dag følger av de advokatetiske regler, og vil bringe advokaters lovbestemte taushetsplikt på linje med det som gjelder for andre profesjonelle aktører i straffesakssystemet. Etter departementets forslag vil regelen gjelde for både forsvarere og bistandsadvokater.

Det er sentralt at en regel om taushetsplikt ikke kommer i veien for advokatens mulighet til å utføre sitt oppdrag på en tilfredsstillende måte. Departementet finner derfor at taushetsplikten må begrenses, slik at den ikke er til hinder for at opplysningene brukes i den utstrekning det er nødvendig for å ivareta klientens tarv i saken.