11 Vurdering av historisk bruk

11.1 Innleiing

Kystfiskeutvalet fekk i oppdrag å greie ut om det var andre rettsgrunnlag enn folkeretten som kunne gje samar og andre ein rett til fiske i havet utanfor Finnmark. Utvalet skulle gjennomføre ein historisk gjennomgang og ei kartlegging av samar og andre si utøving av fiske i Finnmark, og likeins sjå på den økonomiske og kulturelle verdien fiskerinæringa har for befolkninga i Finnmark. Utvalet fekk vidare i oppdrag å gje ei framstilling av dei eventuelle plikter norsk rett, inkludert sedvanerettsdanninga, måtte påleggje staten.

Utvalet har i NOU 2008: 5 kapittel 5 gjeve ei omfattande historisk framstilling av fiske i havet utanfor Finnmark, og vi viser til utvalet si utgreiing av dette. Nedanfor vil Fiskeri- og kystdepartementet trekkje fram nokre av dei vurderingane utvalet gjer av det historiske fisket, av fiskerigrensesaka og av høgsterettsdommane i Kåfjord-, Manndalen- og Selbusakene.

I NOU 2008: 5 kapittel 11.4 og kapittel 11.6 legg utvalet fram vurderingar av retten til fiske på grunnlag av historisk bruk. Utvalet seier sjølv at konklusjonen om kva rettar den historiske bruken kan gje, er høgst usikker. I sitt framlegg til finnmarksfiskelov legg utvalet difor til grunn at den retten som eksisterer for befolkninga i Finnmark til å drive fiske, dels er tufta på folkeretten og dels er tufta på historisk bruk.

I kapittel 10 er dei folkerettslege vurderingane til utvalet og departementet sine generelle vurderingar av folkeretten gjennomgått. I dette kapitlet er det den historiske bruken som skal vurderast.

11.2 Utvalet sine vurderingar knytt til fiskerigrensesaka

Fiskerigrensesaka gjaldt ein tvist mellom Noreg og Storbritannia som vart bringa inn for den internasjonale domstolen i Haag. Problemstillinga var om Noreg hadde grunnlag i folkeretten til å nekte britiske trålarar å fiske innanfor den norske fiskerigrensa. Storbritannia meinte at Noreg ikkje hadde grunnlag i folkeretten for å fastsetje ei fiskerigrense som strekte seg ut over 3 sjømil. Domstolen i Haag måtte då mellom anna avgjere kor langt ut retten til å fastsetje ei fiskerigrense strekte seg og korleis grunnlinjene som er utgangspunkt for utstrekninga kan fastsetjast.

Denne saka er utførleg omtala i NOU 2008: 5 kapittel 5.17, og her vert berre nokre hovudpunkt omtala.

Utvalet framhevar at det i domspremissane vert peika på kor viktige fiskeria var for kystbefolkninga i Noreg. Utvalet meiner at Haagdomstolen la til grunn at det frå gammalt av eksisterte nedarva rettar til fiskegrunner i det omtvista området. Utvalet uttalar at dommen har særleg vekt for to tilhøve som er av interesse for arbeidet til kystfiskeutvalet. Dei uttalar såleis følgjande i kapittel 5.17.7.

«For det første førte rettssaken til at man fra norsk side måtte beskjeftige seg med spørsmålet om fiskerettigheter. I forkant av saken i Haag ble omfattende faktisk og rettslig materiale fremskaffet for å dokumentere hvordan fisket har blitt utøvet langs kysten av Nord-Norge.

…

For det andre ble det under forhandlingene fra norsk side gitt klart uttrykk for at det eksisterer lokale, tinglige rettigheter for befolkningen. Selv om hovedfokuset i Haag var å påvise norsk enerett til fiske i det omstridte området i forhold til utenlandske fiskere, brukte Norge Robberstads funn om at det kunne være tale om privatrettslige rettigheter direkte i sine innlegg for Den Internasjonale domstolen. Disse rettighetene kunne ha form av eiendomsrett, slik at enkeltpersoner kunne eie enkelte fiskegrunner, men i hovedsak synes det som om det var tale om kollektive rettigheter for bygder eller fiskevær. Avgrensningen av rettighetssubjektet fremtrer ikke som helt klar, men det virker i alle fall som det var tale om et nærhetsprinsipp i Finnmarks kystfiske. Norge benytter begrepet allmenning ved flere anledninger, og illustrerer dette også gjennom at tilreisende fiskere ikke hadde adgang til fjordfisket i Finnmark, men var, i alle fall frem til 1830, henvist til utøyene.

Grunnen til at det lokale perspektivet var så viktig var jo nettopp behovet for å påvise historiske, lokale rettigheter som kunne danne grunnlag for unntak fra folkerettens hovedregler.»

Utvalet oppsummerer deretter dei norske utsegnene med at det i hovudsak var snakk om kollektive rettar for bygder og fiskevær, der objektet for rettane var fiskegrunner, fjordar og havområde som for det meste låg innanfor synsrekkevidda. Vidare meiner utvalet det var tale om eksklusive rettar for ein avgrensa krets av personar, og nokre sterkare verna bruksrettar for enkeltpersonar som kan samanliknast med eigedomsrett. Utvalet peiker vidare på at Noreg i sitt innlegg for Haagdomstolen viste til at fiske var drive slik frå utgamal tid og fram til dei dagar då framande trålarar endra dette.

11.3 Utvalet sine vurderingar knytt til Kåfjorddommen

I debatten kring moglege sedvanebaserte rettar til fiske, står den såkalla Kåfjorddommen i Høgsterett sentralt (Rt. 1985 side 247). Saka gjaldt spørsmålet om dei som dreiv fiske i Kåfjorden i Troms hadde krav på erstatning for tap i fiske som var forårsaka av at istilhøva i fjorden vart endra som følgje av regulering av vassdraget Guolasjokka.

Fleirtalet i Høgsterett kom til at fiskarane som dreiv heimefiske i Kåfjorden hadde krav på erstatning. Grunngjevinga var mellom anna at bruken til fjordfiskarane hadde vore så konsentrert og særprega at den langt på veg kunne kallast eksklusiv, og framstod sett utanfrå på vesentleg same måte som utøvinga av ein rett. Det vart også lagt vekt på at fisket hadde stor økonomisk verdi for fiskarane og at det ikkje var grunn til å tru at fisket ville få mindre verdi samanlikna med tidlegare.

Kystfiskeutvalet legg til grunn at Kåfjorddommen ikkje inneheld fråsegner som dreg i retning av at fjordfiskarane i Kåfjord hadde erverva ein privatrettsleg fiskerett til fisket i Kåfjord. Dommen må difor ifølgje utvalet reknast som eit av relativt få døme på at det i norsk rett er tilkjent erstatning for inngrep i allemannsrettar. Utvalet meiner at både fleirtalet og mindretalet la til grunn for vurderinga av erstatningsspørsmålet at det dreidde seg om inngrep i ein allemannsrett. Utvalet uttalar mellom anna følgjande:

«Selv om rettens flertall besvarte spørsmålet om det ekspropriasjonsrettslige vern bekreftende og tilkjente erstatning for tapt fiske, var tvistetemaet i dommen ikke om fjordfiskerne hadde ervervet tinglige rettigheter til fisket, men om det skulle ytes erstatning for inngrep i en allemannsrett. Domspremissene gir således ingen grunn til å anse dommen som et unntak fra hovedregelen om at fisket i sjøen er en allemannsrett, ei heller å ta den til inntekt for at Høyesteretts flertall anerkjente at det var ervervet en tinglig rett til saltvannsfiske i den indre delen av Kåfjorden.»

Utvalet meiner likevel dommen kan vere eit døme på at lokale sedvanar har vorte aksepterte av Høgsterett, og at desse vurderingane kan få noko å seie for ei eventuell kartleggjing av rettar i saltvatn. Utvalet oppsummerer deretter Kåfjorddommen, slik dei tolkar denne, på følgjande måte:

«For å oppsummere betydningen av Kåfjord-dommen er det klart at man for det første neppe kan anse dommen som et prejudikat for at det kan etableres tinglige rettigheter i saltvann. Dommen er likevel, som Strøm Bull uttaler, et eksempel på at lokale sedvaner i saltvann har holdt seg opp til vår tid og at de også har blitt anerkjent av Høyesterett.

Hvorvidt sedvanen i 1985 kunne kategoriseres som en tinglig sedvane eller ikke, synes dermed mer underordnet og det vises her til den utvikling som har skjedd i synet på erverv av samiske rettigheter som omtales nedenfor i punkt 5.22.

For det annet er argumentasjonen i avgjørelsen forvirrende lik den argumentasjon som anføres i forbindelse med påstand om erverv av rettigheter på grunnlag av hevd eller alders tids bruk. Når domsresultatet begrunnes med at fjordfiskernes bruk hadde vært så konsentrert og særpreget at den langt på vei kunne betegnes som eksklusiv, og utad hadde fremtrådt på vesentlig samme måte som utøvelsen av en rettighet, er dette i realiteten en sammenfatning av vilkårene for erverv av tinglige rettigheter. Igjen vises det til at det neppe kan være avgjørende hvilken rettslig kategorisering de faktiske forhold ble subsumert under i 1985.

For det tredje kan Høyesteretts vurderinger i saken få betydning for en eventuell rettighetskartlegging i saltvann. Dommen vil kunne være veiledende for hva slags havområder og hvilke type fiske som kan være gjenstand for særskilte rettsdannelser. Høyesterett begrunner sin avgjørelse med at fjordfiskernes bruk hadde vært så konsentrert og særpreget og at den langt på vei kunne betegnes som eksklusiv, og utad hadde fremtrådt på samme måte som utøvelsen av en rettighet.

Flertallet gir imidlertid uttrykk for tvil med hensyn til domsresultatet og dommen ble avsagt under sterk dissens (3–2). Avgjørelsen er i ikke liten utstrekning begrunnet ut fra de konkrete bruksforholdene i fjorden, samtidig som også konkrete rimelighetsbetraktninger synes å ha hatt en viss vekt. Det kan derfor være en viss grunn til å anta at generelt sett det skal en del til før en domstol eller en eventuell kommisjon vil komme til at det er ervervet slike særlige rettigheter til fiske. Avgjørelsen vil på den annen side kunne ha betydelig vekt for tilsvarende saker med likeartede faktiske forhold.»

Samerettsutvalet har også drøfta om Kåfjorddommen kan gje grunnlag for privatrettslege rettar. Samerettsutvalet uttalar mellom anna at det ikkje er nokon fråsegner i dommen om at fjordfiskarane hadde erverva ein privatrettsleg rett til fisket i Kåfjorden, og at dommen i tingsrettsleg teori vert rekna som eit av relativt få døme på at det i norsk rett er gjeve erstatning for inngrep i allemannsrettar. Samerettsutvalet uttalar vidare i kapittel 22.4 følgjande:

«Selv om rettens flertall besvarte spørsmålet bekreftende og tilkjente erstatning for tapt fiske, var – som det siterte viser – tvistetemaet i dommen ikke om fjordfiskerne hadde ervervet tinglige rettigheter til fisket, men om det skulle ytes erstatning for inngrep i en allemannsrett. Å anse dommen som et unntak fra hovedregelen om at fisket i sjøen er en allemannsrett, eller å ta den til inntekt for at Høyesteretts flertall i 1985 anerkjente at det var ervervet en tinglig rett til saltvannsfiske i den indre delen av Kåfjorden, kan derfor synes noe anstrengt.

Selv om Høyesterett i dommen tar utgangspunkt i den tradisjonelle allemannsretten, beveger imidlertid rettens flertall seg gjennom sin beskrivelse av bruksforholdene i fjorden som ledd i begrunnelsen for domsresultatet seg ut av dette begrepet. Den bruken som beskrives ligger relativt langt fra de typiske allemannsrettighetene, og har de fleste karakteristika som kjennetegner en tinglig rettighet. Videre har det i de drøyt 20 årene som har gått siden dommen ble avsagt, vært en betydelig utvikling i rettspraksis når det gjelder synet på samiske rettigheter og mulighetene for samiske rettserverv gjennom lang tids bruk, jf. særlig Selbu-saken (Rt. 2001 side 769) og Svartskog-saken (Rt. 2001 side 1229).

Det er derfor ikke utenkelig at domstolene i en fremtidig sak hvor tvistetemaet er om det er ervervet en privatrettslig rettighet til kyst- og fjordfiske for fiskere hjemmehørende i et sjøsamisk bygdesamfunn, kan gi de lokale fiskerne medhold dersom deres bruksutøvelse er av noenlunde samme omfang, intensitet og eksklusivitet som i Kåfjord-dommen.

Dommen ble riktignok avsagt under sterk dissens, flertallet ga uttrykk for tvil med hensyn til domsresultatet, og avgjørelsen er begrunnet ut fra de konkrete bruksforholdene i fjorden, samtidig som også konkrete rimelighetsbetraktninger synes å ha hatt betydning. Den fremstår også som en enkeltstående avgjørelse. Selv om Kåfjord-dommen derfor neppe ut fra alminnelige rettskildemessige betraktninger kan anses som et tungtveiende prejudikat, kan den imidlertid ha atskillig vekt i saker hvor de faktiske forholdene er relativt likeartede.

Selv om det skulle bli anerkjent at enkelte kyst- og fjordområder har vært gjenstand for slike rettsdannelser og dermed har et vern mot fiske fra tilreisende fiskere, og krav på erstatning for tapt fiske dersom for eksempel utbyggingstiltak griper inn i fisket, vil en slik anerkjennelse imidlertid ikke gi noen beskyttelse mot at det fiskes utenfor disse områdene. Fisket i farvann hvor det blir fastslått at lokalbefolkningen har ervervet fiskerirettigheter gjennom lang tids bruk, vil heller ikke være beskyttet mot at fisket utenfor disse farvannene utøves på en måte som begrenser ressurstilgangen der det måtte være ervervet fiskerettigheter.»

11.4 Utvalet sine vurderingar knytt til rettserverv ved alders tids bruk

Kystfiskeutvalet har gjeve ei omfattande vurdering av spørsmålet om rettserverv ved alders tids bruk er eit aktuelt rettsgrunnlag for erverv av rettar i samiske område. Utvalet meiner at det i nyare praksis frå Høgsterett er slått fast at ved bruken av norske tingsrettslege reglar må gjerast tilpassingar for samisk bruk. Dei to viktigaste avgjerdene som vert trekte fram, er dommane i Selbusaka (Rt. 2001 side 769) og Svartskogsaka (Rt. 2001 side 1229), begge frå 2001.

Utvalet meiner desse avgjerdene representerer ei endring i synet Høgsterett har på den rettslege vekta av samiske sedvanar og rettsoppfatningar. Utvalet uttalar at:

«Begge disse sakene ble avgjort på grunnlag av en fleksibel og dynamisk anvendelse av reglene om alders tids bruk og kan sies å utgjøre et paradigmeskifte.»

Vi går ikkje nærare inn på utvalet si utgreiing om innhaldet i dei to dommane, men viser til NOU 2008: 5 kapittel 5.22.2–5.22.4. Utvalet trekkjer deretter opp fire tilhøve som gjer at desse to dommane har vekt for samerettslege spørsmål. Utvalet uttalar såleis:

«Høyesterett tolker norske regler om alders tids bruk på en måte som er tilpasset samisk språk og kultur.

Høyesterett viser med disse dommene fra 2001 en endring i synet på samiske sedvaner og samiske rettsoppfatninger som rettskildefaktorer ved tolkningen av norske tingsrettslige regler i samerettslige spørsmål.

Videre synes det som om Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene har medført en innvirkning på tolkningen av interne norske regler. Derfor ikke nødvendig å særskilt vurdere de folkerettslige instrumentene, SP artikkel 27 og ILO-169.

Det må tas hensyn til at samisk bruksutøvelse er fokusert på kollektivet, slik at man i større grad må anerkjenne kollektive rettigheter. Når det gjelder rettighetssubjekt for erverv ved bruk i alders tid, gjelder det som for hevd at det er den bruk som har vært utøvet som skal anerkjennes. Om denne bruken er utøvet av flere i fellesskap, så er det fellesskapet som erverver rett tilsvarende deres bruk. Særlig i tilfeller der det er snakk om mange pretendenter, oppstår det spørsmål om kravet til god tro er oppfylt. Det følger av både Selbu-dommen, Rt. 2001 s. 769, og Svartskog-saken, Rt. 2001 s. 1229 at det i slike tilfeller ikke kreves at samtlige er i god tro. Dette begrunnes i Rådsegn 6 frå Sivillovbokutvalet Om hevd side 16:

«Når det gjeld bruk i alders tid, har praksis sett tilsvarande krav til god tru som for vanleg hevd. Ofte er det her vanskeleg og upraktisk å sjå dei einskilde hevdarane kvar for seg, og det vert då helst eit spørsmål om kva folk på staden reint allment har visst og gått ut ifrå.»»

Utvalet uttalar deretter at Svartskogdommen er den første dommen i Høgsterett som anerkjenner kollektiv eigedomsrett for dei som bur i ei bygd, og at Høgsterett her legg vekt på at ein i samisk kultur har eit anna syn på kven som eig grunnen enn i norsk rettstradisjon. I Selbusaka var det tale om kollektiv rett til beite for rein.

11.5 Vurderingane til utvalet av retten til fiske på grunnlag av historisk bruk

11.5.1 Fiske utanfor fjordane

Utvalet er klare på at det i hovudsak er slik at finnmarksfiskarane ikkje har noka sedvanebestemt særstilling utanfor fjordane i Finnmark og uttalar følgjande om dette i kapittel 11.3:

«Utenfor fjordene er det i hovedsak klart at finnmarksfiskerne ikke har hatt noen sedvanebestemt særstilling. Også fiskere som kommer fra områder sør for Finnmark, har gjennom århundrer tatt del i fisket i havet utenfor Finnmark. Disse fremmedfiskerne har ikke bare vært konkurrenter til fiskerne fra Finnmark. De har også vært viktige for Finnmark økonomisk sett, først og fremst gjennom deres betydelige leveringer av fisk til landbasert virksomhet i Finnmark, men også ved bosetting. Utvalget mener at deres fiske utenfor Finnmark gjennom historien tilsier at de har en rett til å fiske utenfor fjordene på lik linje med Finnmarks egne fiskere.»

11.5.2 Fiske i fjordane

Utvalet peiker på at den utgreiinga dei har gjort, viser at folk ved fjordane har hatt ei særstilling til fiske i den enkelte fjord gjennom tidene og at fiskarar frå andre område som har fiska i større omfang, har møtt motstand frå fjordfiskarane.

Utvalet meiner at mykje kan tale for at det vart danna ein bindande sedvane om ein særleg sterk rett for fjordfiskarane. Sjølv om forholda er endra gjennom det siste halve hundreåret, betyr ikkje det at ein sedvanerett er fallen bort. Utvalet meiner at ein slik særleg rett i alle fall er ei god løysing fordi han vil styrkje vernet for fiske i dei typiske sjøsamiske områda.

11.5.3 Forholdet mellom ein sedvanerett og nasjonale reguleringar

Utvalet har drøfta korleis ein skal sjå ein eventuelt sedvanebasert rett opp mot styresmaktene sitt utgangspunkt om at fisken er ein nasjonal ressurs, og uttalar følgjande om det i kapittel 11.4:

«Den fisken som Norge har adgang til å disponere i henhold til internasjonale overenskomster, blir omtalt som en «nasjonal ressurs». Utvalget har ofte møtt uttrykket i betydningen av at dette er fellesskapets ressurs som de nasjonale myndigheter må fordele på best mulig måte ut fra et likhetsprinsipp. Men i den grad utvalget finner en «rett til fiske» uavhengig av myndighetenes fordeling, vil dette gi en «rett til fiske» til særlige grupper av fiskere og følgelig innebære en modifikasjon av denne vanlige forståelsen av fisk i havet som en «nasjonal ressurs.»»

Utvalet drøftar så om det ligg føre ein rett til fiske for befolkninga i Finnmark som er uavhengige av dei nasjonale reglane og reguleringane. Utvalet uttalar såleis i kapittel 11.4:

«Retten til fiske i havet har fra 1850-tallet i stor grad vært ansett som en «allemannsrett». Det vil si at retten kunne utøves av enhver som holdt seg innenfor de lovsatte og sedvanefestede regler. Man har også talt om sjøterritoriet (eventuelt med økonomisk sone) som en «allmenning» og retten til fiske som en «allmenningsrett». Det vil si en områderett som kunne utøves av de som hadde tilknytning til området. Begge uttrykk pekte på at dette i utgangspunktet var en rett for alle som fisket i samsvar med de regler som myndighetene stilte opp.»

Utvalet meiner at styresmaktene etter kvart har avgrensa denne allmenningsretten av omsyn til fiskeressursane, og at staten har lukka allmenningen. Utvalet meiner at det ikkje lenger er «fritt fiske», eller i alle høve i svært avgrensa grad. Utvalet drøftar difor om retten til fiske som ein allemannsrett har vorte omdanna til ein rett til fiske ved ulike former for offentlege løyve, eller om det framleis vil vere grupper av fiskarar som har ein særleg rett til fiske.

11.5.4 Utvalet si kopling mellom historisk bruk og pliktene til staten etter folkeretten

Utvalet koplar dette spørsmålet til folkeretten, då særleg urfolks- og minoritetsretten, og viser til at Noreg har gjeve sentrale delar av denne retten ei spesielt sterk lovs kraft ved menneskerettsloven. Utvalet framhevar at eit hovudskilje i ei utgreiing om retten til fiske, er om det er ein rett i kraft av historisk bruk, i kraft av urfolks- og minoritetsrett eller om det er ein rett i kraft av dei ulike løyva styresmaktene gjev.

Om historiske rettar uttalar utvalet:

«En form for rett til fiske møter man ved de rettigheter til fiskeområder i havet som kan være opparbeidet ved hevd eller alders tids bruk. Dette vil kunne være kollektive rettigheter, som rett for et lokalsamfunn, eller det vil kunne være individuelle rettigheter, for en fisker og eventuelt hans husholdning. Det vil kunne gjelde en enkelt fiskeplass eller et noe større areal, som en fiskerik grunne. Det vil kunne gjelde en bestemt bruk av redskaper eller en særlig fiskeart. Trolig vil det, de ganger det forekommer, dreie seg om selve retten til fiske, altså en form for bruksrett til området.

…

Dersom bruken er foretatt av et større antall mennesker og gjelder et større geografisk område, taler man gjerne om sedvane i stedet for alders tids bruk. Dreier det seg om et enkelt område, som en enkelt fjord i Finnmark, vil man kunne bruke betegnelsen lokal sedvane. Har sedvanen en større utbredelse, taler man om en sedvane mer allment.

Både for alders tids bruk og for sedvane gjelder at det må være en meget langvarig bruk, og at bruken må være utøvet med den oppfatning at den var rettmessig. Har en sedvane dannet en rettighet, taler man om sedvanerett.

For denne utredning oppstår spørsmålet om det er utviklet en særlig rett for de som er bosatt ved en fjord i Finnmark, til å fiske i denne fjorden. Her gjelder det ikke små, avgrensete områder, men en hel fjord. Det vil videre kunne være spørsmål om en sedvanerett for alle fjordene i Finnmark.

En slik særlig «fjordrett» vil – som ved tilfelle av alders tids bruk – vende seg mot andre private subjekter, altså verne rettshaverne mot andre fiskere. Men når området blir så omfattende at man taler om sedvanerett, ser man det ikke lenger bare som en tinglig rett for en eller flere rettshavere, men som en rettsregel av mer allmenn karakter.

Det er i kapittel 5 redegjort for bruk av fjordene og regulering av denne bruken gjennom århundrer. Motsetningen mellom fjordfiskere og andre fiskere er viet særlig oppmerksomhet. Fremstillingen viser at det ikke er noe i det fremlagte materialet som skulle hindre at det er dannet en sedvanerett for folk bosatt ved fjordene til en særlig rett til fiske. Det er også elementer i fremstillingen som peker i retning av en slik sedvanerett.»

Utvalet konkluderer ikkje på spørsmålet om det eksisterer ein sedvanerettsleg rett til fiske i fjordane for dei som bur langs fjordane. Det er ifølgje utvalet ikkje naudsynt å konkludere i drøftinga av den historiske bruken. Grunngjevinga er at folkeretten krev vern av den sjøsamiske kulturen og realistiske vilkår for busetjing. Og fjordane er ifølgje utvalet viktige sjøsamiske område.

Når den historiske bruken vert sett i samanheng med folkeretten, er rettsstillinga slik utvalet ser det, klarare. Dei rettane samane har til kultursikring og medråderett, som legg eit ansvar på staten, er ifølgje utvalet også skapt gjennom ein historisk bruk. Det er sjøsamane sine samla liv og aktivitet som gjennom hundreåra har danna den kulturen som gjev grunnlag for den historiske bruken. Utvalet uttalar så følgjande om folkeretten:

«Men rettighetene har oppnådd sin styrke i vårt land ved vår tilslutning til de internasjonale konvensjoner og vår gjennomføring av disse i norsk rett. Både den internasjonale rett og denne gjennomføringen er behandlet i kapittel 8.

De rettigheter som samlet danner samenes urfolks- og minoritetsvern, er til dels viktige menneskerettigheter, og må bli gjennomført på de enkelte samfunnsområder på en måte som menneskerettigheter har krav på i en rettsstat.»

11.5.5 Kan forvaltninga gjennom reguleringar innskrenke ein rett til fiske?

Når det gjeld korleis forvaltninga skal stille seg til denne retten i forvaltninga av fiskeressursane, peiker utvalet på at retten til fiske står i ei særstilling, der berre den nasjonale kvoten utgjer ei avgrensing. Dei uttalar:

«Selv om all rett til fiske må gjennomføres innenfor det samlede nasjonale fangstvolum, står retten til fiske i en annen stilling overfor de nærmere reguleringer innenfor dette fangstvolum. Fiskerne i Finnmark har et rettskrav så langt dette er begrunnet i den historiske bruk og internasjonal rett, og statens forvaltning må tilpasses fiskernes rettskrav. Statens praksis med kvoter og andre tildelinger kan ikke legge begrensninger på disse rettskrav, men må sørge for å gjennomføre disse. Det er forvaltningsregler og forvaltningspraksis som må vike der det blir motstrid mellom fiskernes rettskrav og statens forvaltning.

Dette må presiseres noe nærmere. Staten – eller annen myndighet etter delegasjon – kan gi regler om hvordan fisket skal skje. Slike regler må alle fiskere tilpasse seg selv om de har en rett til å fiske. Men forvaltningen må godta retten så langt den rekker, selv om denne retten kan komme i konflikt med de ordinære fiskerireguleringer.

Dette vil etter utvalgets konklusjoner om rettens omfang kunne gi fiskerne i Finnmark rett til en større del av landets fiskeressurser. Det er mulig at fiskerne i enkelte områder utenfor Finnmark kan påvise et tilsvarende eller liknende rettskrav som det utvalget fastslår for Finnmarks fjord- og kystfiskere. Det henvises her til Samerettsutvalgets innstilling i NOU 2007: 13 og NOU 2007: 14. Men en slik geografisk utvidelse ligger utenfor dette utvalgs mandat å undersøke.»

11.5.6 Utvalet sine konkrete vurderingar av fiske i Finnmark

I den konkrete vurderinga utvalet gjer av det historiske fisket, viser utvalet til at det har vore drive fiske i fjordane og langs kysten av Finnmark i uminnelege tider, og at fiske er sjølve grunnlaget for busetjinga i denne delen av landet.

Utvalet peiker på at det ofte vil vere slik at nærleik til naturressursar over tid vil leie til ein bruk av ressursane som kan skape rett, ut frå dei anerkjende reglane om alders tids bruk og sedvanerett. Utvalet tilføyer likevel at dette ikkje er eit prinsipp som har noko klar forankring i norsk rett, og at i norsk fiskeripolitikk har synspunktet om fisken som ein nasjonal ressurs og likestilling mellom fiskarar uavhengig av bustad, vore meir dominerande.

Utvalet uttalar deretter følgjande i kapittel 11.6 om danning av sedvanerett når det gjeld rett til fiske til eige forbruk og fiske til næring:

«Fiske til eget og husholdningens forbruk har opprinnelig vært et hovedmotiv for å slå seg ned ved havet. Dette fisket har en så gammel historie at om noen ressursbruk har dannet sedvanerett, så må det være denne.

Når det gjelder fiske i næring, er det noe mer usikkert om en rett til slikt fiske kan begrunnes i dagens samfunn utelukkende på historisk grunnlag. Det er imidlertid ikke nødvendig å drøfte grensene for en sedvanerett på dette området nærmere, idet de internasjonale regler som krever et materielt kulturgrunnlag under enhver omstendighet bidrar til at retten rekker videre. De gir grunnlag for, som omhandlet nedenfor, et fiske i næring som danner basis for en videreføring av samisk kultur i lokalsamfunnene ved fjord og ved kyst, og som etter utvalgets mening skal gjelde for den samlede kystkultur i Finnmark.»

Utvalet held så fram med å drøfte om finnmarksfiskarane har ein særleg bruksrett eller fortrinnsrett til fiske utanfor Finnmark, samanlikna med framandfiskarane, og om det er ein særleg rett for fjordfiskarane til fiske inne i fjordane. Utvalet konkluderer som nemnt med at det ikkje er nokon einerett for finnmarksfiskarane i kystfarvatna utanfor fjordane i Finnmark.

Når det gjeld fisket innover i fjordane, vert bildet ifølgje utvalet eit anna ved at fjordbuarane i stor grad har hatt fjordfisket for seg sjølve fram til midten av 1900-talet, med unntak av Varangerfjorden. Etter den andre verdskrigen kom store fartøy med aktive reiskapar inn i fjordane i Finnmark, skriv utvalet. Dei peiker på at ein står overfor ei vurdering av kor lang tid og kva intensitet som skal til for å bryte ned ein rett grunna på ein særleg langvaring alders tids bruk. Utvalet uttaler følgjande om dette:

«Ved siden av det faktiske press fra båter som kom fra områder utenfor fjordene, har man i den siste halvdel av 1900-tallet et par nye trekk for selve den rettslige vurdering. Det ene er den meget sterke vekt som staten tilla de lokale rettigheter til fiske i fiskerigrensesaken mot Storbritannia. Det andre er det mer positive syn som rettspraksis har vist overfor rettigheter skapt ved langvarig bruk.»

Utvalet viser til at det i rettspraksis frå 1960-talet og fram til i dag, inkludert høgsterettsdommane i Selbu- og Svartskogsaka, er slege fast at samisk bruk utøvd over lang tid etablerer rettar, så vel bruksrett som eigedomsrett. Utvalet konstaterer at sterke trekk i rettshistoria peiker i retning av ein sedvanerett med ein særleg rett til fiske i fjordane for folk i fjordane.

Utvalet konkluderer som ovanfor nemnt med at det ikkje er naudsynt for utvalet å ta stilling til spørsmålet på grunnlag av den historiske bruken åleine, «all den stund denne bruk bare danner ett av de to rettsgrunnlag for en særlig fjordrett». Utvalet held fram at ein særleg rett til fiske for fjordbuarane bygd på historisk bruk er eit rettsstandpunkt som har ei vesentleg berekraft, og at det er viktig når utvalet skal samanhalde den historiske bruken med dei folkerettslege reglane, og når utvalet skal kome med sitt framlegg til lov.

11.6 Vurderingane til Fiskeri- og kystdepartementet

11.6.1 Om allemannsretten

I tradisjonell tingsrett har det vore lagt til grunn at ville dyr og vill fisk er å sjå som eigarlause, og fiske i sjøen vert gjerne karakterisert som ein allemannsrett.

Allemannsrett er den retten ein kvar har på annan manns eigedom. Allemannsretten er i dag viktigast i samband med friluftslivet, og her har sentrale reglar etter kvart vorte kodifisert, slik som ferdsleretten i friluftsloven.

Allemannsretten til fiske i sjøen inneber at alle i utgangspunktet kan drive fiske i sjøen. Allemannsretten til fiske i sjøen er innskrenka gjennom reguleringar fastsette med heimel i ulike lover, der havressurslova og deltakerloven er dei viktigaste i denne samanhengen. Retten må utøvast innanfor ramma av dei reguleringar som til ei kvar tid er gjevne i eller i medhald av lov.

Det norske reguleringssystemet har vore og er slik, at fiske i sjøen er tillate med mindre det er fastsett avgrensingar i lov eller forskrift. Eit godt døme på dette er reglane om fritidsfiske, som er regulert gjennom avgrensingar av kva reiskapar det er tillate å bruke. I Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) kapittel 7.3.1, heiter det om fritidsfiske at bakgrunnen for desse reiskapsavgrensingane er eit ønskje om å balansere den allmenne retten til å hauste av ressursane i havet opp mot omsynet til å verne yrkesfiskarane sitt grunnlag for å drive yrket sitt i ein situasjon der dei kommersielt viktigaste ressursane er avgrensa med kvotar. Då det første lovframlegget om reiskapsavgrensingar for fritidsfiskarar vart behandla i Stortinget, vart det nettopp understreka at allmenta sin tilgang til å utnytte fiskeressursane til matauk og rekreasjonsformål er ein grunnleggjande og viktig del av kystkulturen og for busetjinga langs kysten.

11.6.2 Om historisk bruk

Drøftingane og konklusjonen til kystfiskeutvalet om rett til fiske på grunnlag av historisk bruk, byggjer på ein føresetnad om at historisk bruk kan gje ein særleg rett til fiske, når denne vert sett i samanheng med staten sine folkerettslege plikter overfor samane. Utvalet uttalar mellom anna at slike historiske rettar vil byggje på sedvanerett eller på alders tids bruk og ha rettsvern overfor statlege reguleringar anten dei vert rekna som bruksrettar eller i særlege tilfelle som eigedomsrettar til spesielle fiskeplassar.

Kystfiskeutvalet har vurdert om befolkninga langs kysten av Finnmark generelt har ein rett til fiske i havet utanfor Finnmark, på historisk grunnlag. Utvalet trekkjer ikkje nokon konklusjon på dette punktet, men peiker på at mykje kan tale for at det er danna ein bindande sedvane. Dei meiner det ikkje er naudsynt å konkludere i dette spørsmålet, fordi den historiske bruken saman med folkeretten gjev grunnlag for ein rett til fiske for dei som bur i fjordane og langs kysten i Finnmark.

Det er vanskeleg å sjå for seg at den bruken utvalet har kartlagt, skil seg frå den bruken lokalbefolkninga har utøvd langs heile kysten i ein eller annan historisk periode. Busetjinga langs heile kysten har historisk vore tufta på fiskeri og landbruk, ofte i kombinasjon. Fiskarbonden har vore eit kjent omgrep langs heile kysten og i mange fjordar, eit døme er landnotfisket på Vestlandet. Både kystfiskeutvalet og samerettsutvalet har sjølve peika på at dei tilhøva kystfiskeutvalet har identifisert i Finnmark, ikkje skil seg frå tilhøva andre stader langs kysten. Rett nok har fiskeressursane vore særleg rike utanfor kysten av Nord-Noreg, og fiskarar frå heile kysten drog nordover for å delta til dømes i Lofotfisket. Dette kan likevel ikkje brukast som grunngjeving for å etablere ein særleg rett til fiske i havet utanfor Finnmark for befolkninga i dette fylket. Dei vurderingane som vert gjort nedanfor av historisk bruk, vil såleis gjelde for det historiske fisket langs heile kysten.

Utvalet gjer framlegg om to typar rettar. Ein rett til i næring å fiske eit kvantum som gjev grunnlag for ei hushaldsinntekt, anten åleine eller saman med anna verksemd. Det andre er ein eksklusiv rett for dei som bur i ein fjord til å fiske i denne fjorden. Slik Fiskeri- og kystdepartementet forstår utvalet, har begge desse rettane grunnlag i historisk bruk og i folkeretten samla.

Nedanfor vil departementet først drøfte spørsmålet om historisk bruk åleine kan gje grunnlag for bruksrett til fjordane for dei som bur langs desse, og deretter om historisk bruk åleine kan gje grunnlag for retten til å fiske eit bestemt kvantum.

11.6.3 Om ein rett til fiske i fjorden på grunnlag av historisk bruk

Kystfiskeutvalet tek ikkje eksplisitt stilling til om det på historisk grunnlag eksisterer ein rett til fiske i fjordane for dei som bur der. Men utvalet legg til grunn at den historiske bruken saman med folkeretten, gjev uttrykk for ein allmenn rettsregel om at dei som bur langs fjordane i Finnmark har ein særleg rett til å fiske i sin fjord. Utvalet legg til grunn at ein særleg rett til fiske i ein fjord for dei som bur langs fjorden, dekkjer eit så stort område at retten skifter karakter frå å vere ein tingleg rett danna etter alders tids bruk, til å verte ein rettsregel av meir allmenn karakter, ein sedvanerett. Utvalet viser så til at konklusjonen om det ligg føre ein slik sedvanerett er usikker, men at dei ikkje treng ta stilling til det når dette vert sett i samanheng med dei folkerettslege pliktene til staten.

Departementet er ikkje samd i denne tilnærminga, og meiner det bør takast stilling til om det eksisterer ein sedvanerettsleg rett til fiske i fjordane for dei som bur i fjorden, uavhengig av dei folkerettslege pliktene.

Hevd og alders tids bruk gjev grunnlag for rettserverv av fast eigedom, men det er eit grunnleggjande spørsmål om det kan ervervast slike rettar når det gjeld fiskerirettar. Dette vil eventuelt vere tinglege rettar som gjer at rettshavaren eller rettshavarane kan gjere retten gjeldande mot andre. Slike rettar vil vere av privatrettsleg karakter, og ikkje vere avhengige av offentlege vedtak.

Fiske i sjøen er i utgangspunktet fritt for alle. Det gjeld også der strandeigaren har eigedomsrett. Fisket i saltvatn har gjennom tidene også vore rekna som ein allemannsrett.

Både kystfiskeutvalet og samerettsutvalet har drøfta og tolka høgsterettsdommen om erstatning for reduserte fiskemoglegheiter i Kåfjord (Rt. 1985 side 247).

Departementet er samd med utvalet i at Kåfjorddommen gjeld spørsmålet om erstatning for inngrep i ein allemannsrett. Det er grunn til å peike på at Høgsterett i Malangensaka (Rt. 1969 side 1220), tok utgangspunkt i at fiske i sjøen er fritt for alle. Høgsterett uttalar vidare at:

«Utgangspunktet i den foreliggende sak må etter min mening være at det gjelder et fiske som er fritt for alle. Hvorvidt den enkelte utøver har eiendom med strandrett eller ikke, er i denne sammenheng uten avgjørende betydning. På noen form for særrett kan klart ikke et erstatningskrav bygges. Spørsmålet er bare om det for en større eller mindre gruppe utøvere av fisket foreligger en faktisk interesse av den art og styrke at de har erstatningsvern mot inngrep i den bestående tilstand.»

På same måte uttala fleirtalet i Kåfjorddommen følgjande om utgangspunktet for vurderinga av erstatningskravet:

«Det følger av flere høyesterettsavgjørelser at brukere som ikke har hjemmel for sin bruk i særrett men i allemannsrett, bare kan kreve erstatning for tap ved ekspropriasjonsinngrep – herunder vassdragsregulering – dersom bruksutøvelsen har hatt en slik karakter at den i det ytre har fremtrådt på vesentlig samme måte som en rettighetsutøvelse, jf. Rt-1969–1220 flg».

Det talar for at ressursane tilhøyrer fellesskapet som ein allemannsrett, og at det ikkje er grunnlag for særrettar på grunnlag av historisk bruk.

Det er samstundes tvillaust at Høgsterett har kome til at også innehavarar av slik allemannsrett kan nyte eit erstatningsrettsleg vern for sine rettar. Eit slikt erstatningsrettsleg vern er likevel avhengig av heilt spesielle omstende. Eit slikt erstatningsrettsleg vern er noko anna enn ein tingleg rett eller rettsreglar av meir allmenn karakter.

Det er difor vanskeleg å sjå at det er rettsleg grunnlag for å seie at det for fjordfiskarane i Finnmark på historisk grunnlag har oppstått ein rettsregel av meir allmenn karakter som gjev dei ein beskytta rett til fiske i fjordane i Finnmark. Det same vil gjelde for fjordfiske sør for Finnmark.

Når det gjeld tilhøvet til moglege eksisterande private rettar er det domstolane som i dag må avgjere krav frå ein fiskar eller ei gruppe av fiskarar om dei har ein særrett til eit område. Kystfiskeutvalet har vurdert at ei klarlegging av slike rettar er så viktig at det krev ein enklare veg for dei fiskarane som meiner dei kan dokumentere slike krav. Utvalet understrekar samstundes at eit vilkår for å undersøkje og ta avgjerder er at det vert framsett krav knytt til eit nærare bestemt område frå ein fiskar eller ei gruppe av fiskarar. Utvalet har kome til at desse oppgåvene bør leggjast til Finnmarkskommisjonen, og at kommisjonen berre trer i funksjon dersom det vert fremma krav om rettar.

Departementet kan slutte seg til dette forslaget til utvalet som er nærare drøfta i kapittel 12.

11.6.4 Kombinasjonen av historisk bruk og folkerettslege plikter

Utvalet har i si vurdering av om kystbefolkninga sin historiske bruk har gjeve ein sedvanerett til fiske i fjordane lagt avgjerande vekt på staten sine folkerettslege plikter overfor urfolk. Dei meiner det gjer rettstilstanden klarare. Departementet meiner det er ei noko enkel slutning.

Ovanfor i kapittel 10 er staten sine folkerettslege plikter drøfta, og departementet kan i hovudsak slutte seg til utvalet sine generelle vurderingar av dei folkerettslege kjeldene. Når det gjeld dei konklusjonane utvalet dreg på bakgrunn av folkeretten og historisk bruk samla, kan ikkje departementet slutte seg til desse. Utvalet legg vekt på at det er den historiske bruken som er grunnlaget for at staten har folkerettslege plikter overfor samane som urfolk, og frå det grunnlaget trekkjer dei ut ein rett for alle som bur i Finnmark, uavhengig av om dei bur i sjøsamiske område eller ikkje.

Departementet er ikkje samd med utvalet i at ein slik kombinasjon av rettsgrunnlag kan gje rettar for alle som bur i Finnmark. Som drøfta ovanfor gjev ikkje historisk bruk i seg sjølv nokon rettsregel som gjeld for alle som bur i fjordområda.

All den tid det er den historiske bruken som skaper grunnlaget for dei folkerettslege pliktene, kan heller ikkje kombinasjonen av den historiske bruken og folkeretten gje andre og meir omfattande rettar enn det som følgjer av den historiske bruken åleine.

Det viktige for staten er å ivareta dei pliktene som følgjer av folkeretten med effektive og målretta tiltak som gjev samane som urfolk høve til å dyrke kulturen sin.

11.6.5 Om rett til å fiske eit visst kvantum på grunnlag av historisk bruk

Utvalet meiner at det eksisterer ein rett til å fiske, i tydinga rett til å hauste eit visst kvantum fisk, for dei som bur i Finnmark. Også denne retten byggjer på ein kombinasjon av historisk bruk og staten sine folkerettslege plikter overfor samane som urfolk.

Departementet kan på bakgrunn av drøftinga ovanfor ikkje sjå at det er haldepunkt for ein slik konklusjon på grunnlag av historisk bruk.