5 Utanlandsk rett

5.1 Innleiing

Utviklinga av rettstilhøva for urfolk i andre land er av interesse i samband med utgreiinga av internrettslege reglar i Noreg. I høve til land med sterke fiskeriinteresser og urfolk som har fiskeria som eit av dei materielle grunnlaga for kulturen sin, vil løysingar som er valde i andre land kunne gje verdifull kunnskap ved behandlinga av desse spørsmåla i Noreg.

Samanhengen mellom utvikling av intern rett og folkeretten i Noreg vert behandla i kapittel 10 om dei folkerettslege pliktene til staten, og Fiskeri- og Kystdepartementet viser til det kapitlet for ei nærare vurdering av spørsmål knytt til dette.

Kystfiskeutvalet har ei omfattande utgreiing av utanlandsk rett i NOU 2008: 5 kapittel 9, med hovudvekt på fiskerispørsmål. Utvalet har presentert rettstilhøve og rettshistorikk frå New Zealand, Canada, Alaska, Chile, Island og EU. Dei landa der utvalet har presentert interne rettstilhøve er dels valde ut frå kva for fiskeriforvaltningsregime dei har etablert i forvaltninga av fiskeressursane, og dels ut frå kva for løysingar dei har funne for sine urfolk.

Samerettsutvalet har i NOU 2007: 13 kapittel 6 ei utgreiing av intern urfolksrett i Sverige, Finland, Grønland og New Zealand og i kapittel 7 ei utgreiing av EØS-rettslege problemstillingar. Bortsett frå utgreiinga om rettstilhøva i New Zealand, har samerettsutvalet ikkje i særleg grad skildra rettstilhøve knytt til fiskeri.

Dette kapittelet inneheld ein kort presentasjon av utviklinga av rettsreglar og forvaltningsmodellar i høve til urfolk og kyst- og småskalafiske i New Zealand, Chile og Alaska. Felles for desse statane er at urfolka og lokalsamfunn der har fått særlege rettar til å utnytte viltlevande marine ressursar og i utøvinga av fiske. Rettsreglane i desse landa vert også presenterte fordi dei på ulike måtar har vore med på å prege debatten om kva for folkerettslege plikter Noreg har overfor urfolk og korleis den norske staten kan bidra til å sikre det materielle grunnlaget for sjøsamisk kultur.

Det er viktig å streke under at dei forvaltningssystema som vert presenterte her, på lik linje med den norske fiskeriforvaltninga, er utvikla over tid og tilpassa forholda i dei enkelte land og regionar. Dei løysingar som er valde, er ein konsekvens av ulike nasjonale og lokale tilhøve. Det gjer at dei modellane som er valde i enkelte land ikkje alltid kan samanliknast direkte med det norske forvaltningssystemet. Ikkje minst vil det vere avgjerande korleis staten forvaltar fiskeressursane ved tildeling av kvotar. Nokre land har innført meir eller mindre omsettelege kvotar, medan andre land, som til dømes Noreg, ikkje har privatisert fiskeressursane og framleis har høve til å endre fordelinga mellom dei ulike gruppene og endre vilkåra for kven som får delta i dei ulike fiskeria. I Noreg er det knesett i havressurslova § 2 at dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg.

Samtidig er det likevel viktig å gje innblikk i rettstilhøva i andre land, som eit grunnlag for å greie ut kva for løysningar som vil vere tenlege ved forvaltninga av samar og andre sine rettar til kystnært fiske i Noreg i framtida.

5.2 New Zealand

5.2.1 Bakgrunn

Den eksklusive økonomiske sona til New Zealand er den femte største i verda og dekkjer eit areal på 4,4 millionar kvadratkilometer. Til samanlikning dekkjer dei områda som ligg under norsk fiskerijurisdiksjon eit areal på litt over 2 millionar kvadratkilometer. Men store delar av havområda kring New Zealand er svært djupe, og dei er difor ikkje særleg produktive. Til samanlikning vert Barentshavet rekna blant dei mest produktive havområda i verda.

Størstedelen av fisket i den økonomiske sona til New Zealand baserer seg på bestandar som dei forvaltar eksklusivt. Det er berre nokre få bestandar dei deler med andre statar. Det gjer forvaltninga enklare enn for mange andre fiskerinasjonar, som deler sine kommersielt viktigaste bestandar med andre. Til dømes deler Noreg fleire av dei viktigaste bestandane, som mellom anna nordaustarktisk torsk, norsk vårgytande sild og makrell, med andre statar.

Departementet kjem nærare inn på kvotesystemet på New Zealand nedanfor. Her skal berre kort nemnast at i dag er det om lag 130 artar som vert hausta kommersielt. Av desse vert 96 artar kvoteregulerte, og det er delt ut kvotar til maoriane av alle desse artane. Dei totale fangstane utgjer om lag 500 000 tonn. Det er i underkant av 1 300 fiskefartøy på New Zealand, og dei aller fleste av desse er under 28 meter. Talet på fiskarar er rundt 4 500.

Kvotesystemet på New Zealand er innretta slik at private aktørar har fått utdelt individuelle og omsettelege kvotar, såkalla individuelle kvotar som kan overførast.

Fiskerinæringa på New Zealand er konsentrert i store selskap, og det er stor grad av vertikal integrasjon, ved at dei største selskapa kontrollerer kvotar, fartøy, foredlingsanlegg og detaljhandel. Dei ti største selskapa kontrollerer til saman 80 prosent av kvotane, og dei tre største selskapa kontrollerer om lag 50 prosent av heile fiskerinæringa. Dei totale inntektene frå fiskerinæringa er om lag 1,7 milliardar NZ$, noko som tilsvarar om lag 6,5 milliardar norske kroner.

5.2.2 Waitangi-tribunalet

New Zealand har eitt urfolk, maoriane. New Zealand har, særleg dei siste 30 åra, hatt omfattande prosessar med ulike utgreiingar og forhandlingar mellom styresmaktene og maoriane. Desse prosessane har dreidd seg om avklaring og endring av rettstilhøve, arealbruk og økonomisk kompensasjon. For å forstå det systemet New Zealand har i dag, er det nødvendig med eit kort oversyn over korleis dette kom til.

Dei to mest sentrale institusjonane i prosessane med avklaring av rettar har vore The Waitangi Tribunal (Waitangitribunalet) og The Office of Treaty Settlements. Sentrale rettsavgjerder har også spela ei viktig rolle i desse prosessane. Når det gjeld avklaring av rettar til fiske er det store fiskeriforliket (Sealordavtalen) den dominerande hendinga.

Grunnlaget for dei pågåande prosessane på New Zealand er The Treaty of Waitangi (Waitangiavtalen). Denne avtalen vart inngått mellom den britiske krona og 46 maorihøvdingar i 1840, og avtalen vart seinare underteikna av meir enn 500 maorihøvdingar.

Det er to versjonar av avtalen, ein engelsk og ein maorisk, og mellom anna av den grunn har det oppstått usemje og tolkingsproblem. I den engelske versjonen har artikkel 2 i avtalen følgjande ordlyd:

«Her Majesty the Queen of England confirms and guarantees to the Chiefs and Tribes of New Zealand and to the respective families and individuals thereof the full exclusive and undisturbed possession of their Lands and Estates Forests Fisheries and other properties which they may collectively or individually possess so long as it is their wish and desire to retain the same in their possession; but the Chiefs of the United Tribes and the individual Chiefs yield to Her Majesty the exclusive right of Preemption over such lands as the proprietors thereof may be disposed to alienate at such prices as may be agreed upon between the respective Proprietors and persons appointed by Her Majesty to treat with them in that behalf.»

I denne artikkelen vert det såleis slått fast at stammane på New Zealand har eigarskap til sine landareal og fiskeri. I same artikkel heiter det vidare at dronninga av England har ein eksklusiv forkjøpsrett når det gjeld sal av landareal.

Engelskmennene kjøpte aldri fiskerettar frå maoriane, og maoriane ga heller ikkje frå seg slike rettar. Etter engelsk rett var fisk, då avtalen vart inngått, ikkje nokon sin eigedom før han vart fanga. Vidare kunne nasjonale regjeringar berre kontrollere territorialfarvatnet ut til tre nautiske mil. Utanfor denne grensa var det fritt hav og fri tilgang til fiske.

Frå 1840 og fram til 1975 hadde Waitangiavtalen etter det som vart sagt liten praktisk verknad. New Zealand vart sjølvstendige i 1907, og etter Common-law reglane om suverenitet har Krona absolutt suverenitet, og fiskerilovgjevinga kunne såleis ikkje angripast med den grunngjevinga at ho var i strid med rettane til maoriane etter Waitangiavtalen eller i strid med prinsippa i avtalen. Ei rekkje dommar i perioden på slutten av 1800-talet og byrjinga av 1900-talet konkluderte difor med at dei krava maoriane reiste mot staten med grunnlag i traktaten, ikkje kunne avgjerast rettsleg. Det er likevel grunn til å peike på at nyare fiskerilovgjeving frå 1860 og framover hadde stengt maoriane ute frå fiske. Maoriane meinte difor at deira fiskerettar etter Waitangiavtalen ikkje vart respekterte av styresmaktene. Dette kom på spissen i 1986 då systemet med omsettelege kvotar vart innført.

Men før det, i 1970-åra, tok maoriane opp at krava mot staten. Det leidde til etableringa av Waitangitribunalet ved lova om Waitangitraktaten i 1975. Formålet var primært å etablere grunnlaget for eit rådgjevande utval som kunne vurdere ulike krav og saker reiste av maoriane, og som skulle uttale seg om verknadene av ulike reguleringstiltak. Departementet går ikkje nærare inn på prosessane i tribunalet når det gjeld landområde eller tilhøyrande rettar her.

Waitangitribunalet er ikkje nokon domstol, men ein permanent undersøkingskommisjon. Tribunalet gjer grundige historiske undersøkingar på vegner av dei som har fremma kravet og hjelper dei med å formulere kravet overfor styresmaktene. Dersom tribunalet meiner at Waitangiavtalen vert broten, gjev dei styresmaktene tilrådingar om korleis dei bør kompensere handlinga og korleis dei kan fjerne eller redusere dei negative verknadene for maoriane. I tillegg tolkar tribunalet Waitangitraktaten og utviklar prinsipp ut frå tolkingsresultatet.

Tilrådingane frå tribunalet fungerer også som grunnlag for forhandlingar mellom staten og stammane. Staten er ikkje rettsleg forplikta til å leggje tilrådingane frå tribunalet til grunn. I forhandlingane mellom staten og stammane vert staten representert av The Office of Treaty Settlements, eit statleg organ som administrativt er underlagt Justisdepartementet på New Zealand. Stammane utnemner sine eigne forhandlarar.

Både enkeltpersonar, stammar og grupper kan fremme krav for tribunalet så framt dei er maori eller representerer maori-interesser og kravet er basert på handlingar av den engelske krona eller staten, og det vert påstått at desse handlingane er i strid med prinsippa i Waitangiavtalen. I perioden 1975–2002 vart det registrert meir enn 1 000 saker reist for tribunalet, og det er rekna med at kravsprosessen skal vere gjennomført i 2015.

Waitangitrbunalet har vore svært viktig for krav knytt til saltvassfiskeria. Opphavleg var mandatet til tribunalet avgrensa til saker som bygde på handling, unnlating eller politikk frå styresmaktene etter 1975, men i 1985 var mandatet utvida og tribunalet kunne behandle saker som var reiste så langt tilbake som 1840. Sjølv om dei opphavlege sakene i hovudsak gjaldt landområde, vart det etter kvart også reist mange fiskerikrav.

Tribunalet har stadfesta at Waitangiavtalen gav maoriane full, eksklusiv og uforstyrra rett til fiskeria sine så lenge dei ønskte det. Med fiskeri meinte tribunalet fiskeaktiviteten, omsetninga, fisken som vart fanga, stadene han var fanga og sjølve retten til å fiske. Tribunalet har også dokumentert at rettane til maoriane dreiar seg om langt meir enn seremonielt fiske eller fiske berre til matauk.

5.2.3 Waitangitraktatens fiskerikommisjon

Då Waitangitribunalet fekk utvida mandatet sitt i 1985, oppstod det diskusjonar knytt til prosessen med utdeling av individuelle og omsettelege kvotar.

Nokre stammar kravde opphavlege og ureduserbare rettar til fiskeria utanfor landområda sine. Difor tilrådde Waitangitribunalet at styresmaktene stoppa prosessen med utdeling av individuelle og omsettelege kvotar inntil forhandlingar kunne gjennomførast med alle stammar som saka vedkom. Då var det allereie tildelt slike rettar for 29 bestandar, noko som omfatta meir enn 80 prosent av dei kommersielle fiskeressursane. Denne prosessen vart mellombels stoppa etter ein dom i Høgsterett i november 1987 som fastslo at utdelinga av individuelle rettar etter fiskerilova ikkje hadde skjedd i samsvar med § 88 i lova, som slo fast at «Nothing in this Act shall affect any Maori fishing rights».

For at forhandlingane i Waitangitribunalet skulle kunne fortsetje utan at etableringa av eit nytt kvoteregime vart forseinka, vedtok parlamentet i 1989 ei maorifiskerilov (Maori Fisheries Act). Denne lova omfatta ei mellombels avtale som skulle gjelde til det låg føre ei permanent løysing. Maorifiskerilova etablerte ein maorifiskerikommisjon som skulle få 10 prosent av dei eksisterande kvoterettane i det nye kvoteregimet og 10 millionar NZ$. Sidan desse allereie var delte ut, måtte staten kjøpe attende kvotar frå dei private kvoteeigarane.

Det vart oppretta ei kommersiell avdeling av maorifiskerikommisjonen som var kalla Aotearoa Fisheries Limited. Dette selskapet fekk 50 prosent av dei kvotane som staten kjøpte frå private kvoteeigarar. Dei resterande 50 prosentane skulle leigast ut på årleg basis, fortrinnsvis til maoriselskap og maorioperatørar. Maorifiskerikommisjonen brukte overskotet frå utleige av kvotar til å kjøpe ytterlegare kvotar og selskap.

Maorifiskerilova inneheldt vidare føresegner om at maoriane hadde rett til å søkje om godkjenning av spesielle område langs kysten som var viktige for dei.

Som nemnt var maorifiskerilova frå 1989 ei mellombels ordning. I 1991 tok regjeringa opp att forhandlingane med maoriane, denne gangen gjennom eit eige fiskeriutval (Fisheries Task Force) som skulle gje regjeringa råd om trongen for ny lovgjeving og andre reformer i fiskeriforvaltninga.

5.2.4 Fiskeriforliket i 1992

I 1992 vart det forhandla fram eit utkast til ein avtale mellom styresmaktene og maoriane. Det store fiskeriforliket bygde mellom anna på to rapportar frå Waitangitribunalet, der det vart konkludert med at maoriane hadde ein sedvanebasert rett til fiske og at denne retten inkluderte ein kommersiell komponent og ein utviklingsrett som ga maoriane rett til ein djuphavskvote sjølv om dei ikkje hadde drive slikt fiske i 1840-åra. Då New Zealand etablerte kvotesystemet sitt i 1986, gjekk ein ut frå at fiskeressursane tilhøyrde staten.

Samtidig med forhandlingane var det største fiskeriselskapet på New Zealand, Sealord Limited, til sals. Det vart ein katalysator for å få til ein avtale mellom styresmaktene og maoriane.

Etter at eit fleirtal av maorisamfunna slutta seg til avtalen, vart den endelege avtalen (The Deed of Settlements) underteikna 23. september 1992. Avtalen vert gjerne kalla det store fiskeriforliket. Hovudinnhaldet var at styresmaktene skulle løyve 150 millionar NZ$ til maoriane, slik at dei kunne kjøpe 50 prosent av aksjane i Sealord Limited, som då eigde 26 prosent av fiskekvotane på New Zealand.

Det store fiskeriforliket innebar også at maoriane skulle få 20 prosent av dei individuelle kvotane for kvar ny art som vart kvoteregulert. Desse skulle overførast til maorifiskerikommisjonen. Vidare vart maoriane sikra deltaking i alle typar av lovbestemt fiskeriforvaltning og i fiskeripolitiske organ.

Fiskeriforliket innebar også ei endeleg avslutting av alle store fiskerikrav frå maoriane si side, med unntak av rettar knytt til havbruk, og at Waitangitribunalet difor ikkje lenger skulle behandle saker som dreidde seg om maoriane sitt kommersielle fiske. For havbruk vart det eit separat forlik i 2004. Ikkje-kommersielle tradisjonelle rettar gjev likevel framleis opphav til spørsmål om pliktene i traktaten og styresmaktene har forplikta seg til å konsultere med maoriane om å utvikle retningslinjer for å anerkjenne ikkje-kommersiell bruk og forvaltning.

Stammar som representerte om lag 20 prosent av maoriane, godkjende ikkje det store fiskeriforliket. Dei hevda at den opphavlege Waitangiavtalen ikkje vart respektert. Ei gruppe tok difor saka inn for FNs menneskerettskomité og hevda at SP artikkel 14 (1) og artikkel 27, jf. artikkel 1 vart krenka. Saka vart kalla Apirana Mahuika mot New Zealand, og fleirtalet i komiteen kom til at korkje artikkel 14 eller artikkel 27 vart krenka gjennom det store fiskeriforliket.

5.2.5 Treaty of Waitangi Fisheries Commission

Traktaten for Waitangi Fisheries Commission vart oppretta for å sikre dei rettane til fiske som vart fastsette i fiskeriforlika i 1989 og 1992 (gjeld både kvotar og selskapsdelar), og for å arbeide med maoriane, særleg representantar frå iwi-maoristammane, for ei ordning for deling av desse rettane blant iwiane. Kommisjonen ligg ikkje under styresmaktene, men er ein uavhengig organisasjon, etablert gjennom lovendringar som vart gjennomførte i kjølvatnet av fiskeriforliket i 1992, den såkalla Sealordavtalen.

Fordelingsprosessen har vore tidkrevjande, men det vart avtalt ei ordning som vart gjennomført i maorifiskerilova frå 2004. Denne slår fast at kvotar for innlandsfiske skal fordelast på grunnlag av iwi-kystlengda, rettar til djuphavsfiske skal fordelast på grunnlag av iwi-befolkninga og iwi-kystlengda. Utbyttet av dei ressursane som framleis ligg under sentraladministrasjonen, skal kommisjonen fordele på grunnlag av iwi-befolkninga. Iwiane måtte oppfylle ulike krav til styresett og kommersiell forvaltning før dei fekk desse verdiane. Dei måtte også inngå avtalar med nabostammar om grenser. I 2009 var fleirtalet av verdiane overførte og er no eigde direkte av iwiane.

5.2.6 Ikkje-kommersielle tradisjonelle rettar

Forvaltning av ikkje-kommersielle tradisjonelle rettar vart fastsett i forskrifter som vart utvikla i samråd med maoriane i 1998 og 1999. Forskriftene gjev maoristammane rett til å utnemne representantar som kan skrive ut løyve til tradisjonell fangst, søkje om å opprette fiskereservat der kommersielt fiske er forbode og søkje om mellombels stenging av område.

Mange maoriar fiskar likevel framleis til matauk og til den næraste familien etter dei generelle reglane for rekreasjonsfiske i New Zealand.

5.2.7 Omsynet til fangstrettar i fiskeriforvaltninga

I tillegg til fangstrettar (både kommersielle og ikkje-kommersielle) har tangata whenua (iwi- og hapumaoristammar og understammar) lovfesta rettar til å delta i fisket og til å få verdiane sine anerkjent.

Fiskeridepartementet skal sørgje for at tangata whenua kan delta i og kome med innspel til fiskerireguleringane. Maoriane har nyleg arbeidd saman med Fiskeridepartementet for å utvikle meir effektive metodar for deltaking frå maoriane. Det er utvikla metodar som gjev maoriane høve til å samanhalde og balansere alle fiskeriinteressene sine, både kommersielle og ikkje-kommersielle. Ein konsekvens av fiskeriforlika i 1989 og 1992 er at maoriane no deltek i fiskeria på ei rekkje måtar. Enkeltpersonar og familiar som tilhøyrer maoriane fiskar i samsvar med reglar for ikkje-kommersielt fiske, lokalsamfunn fiskar under vanlege reglar, stammeorganisasjonar eig eigne kvotar som dei kan fiske sjølve eller leige ut til sine eigne kommersielle fiskarar eller til utanforståande, og maoriane eig også store fiskeriselskap.

Utfordringane for maoriane no er å utvikle forvaltningsstrukturar og forvaltningspolitikk som balanserer dette interessespekteret.

Spørsmålet om korleis maoriane sine rettar til fiske vert tekne omsyn til i forvaltningsavgjerder, er framleis ei kjelde til debatt mellom maoriane og styresmaktene. Maoriane har ei klår og sterk stemme i offentlege debattar om fiskeriforvaltninga.

5.3 Alaska – lokalsamfunnskvotar

5.3.1 Bakgrunn

På vestkysten av Alaska vert fiskeressursane forvalta gjennom delvis omsettelege lokalsamfunnskvotar, som vert fordelte på langtidsbasis. Også her er det tenleg med eit historisk tilbakeblikk for å sjå korleis dette utvikla seg.

Beringhavet er eit havområde på meir enn 800 000 kvadratkilometer som er avgrensa av Alaska i aust, Beringstredet i nord, øygruppa Aleutene i sør og Russland i vest. Nesten halvparten av området er grunnare enn 200 meter og 80 prosent av dette området igjen er amerikansk økonomisk sone. Beringhavet vert til liks med Barentshavet rekna blant dei mest produktive i verda, med meir enn 300 fiskeartar, der dei fleste er botnfiskartar. Det kommersielle fisket i dette området starta på byrjinga av 1900-talet, med fiske etter stillehavstorsk. Det var i stor grad basert på trålfiske og utvikling av fabrikkskip som foredla fangsten om bord, fordi det var langt til dei næraste hamnene og mottaksanlegga. I alt sju land deltok i dette fisket på 1970-talet, fram til at den amerikanske økonomiske sona vart vedteken i 1976 gjennom lova som seinare vart kalla The Magnusson-Stevens Fishery Conservation and Management Act. I dag er fisket etter pollock det viktigaste fiskeriet i Beringhavet.

Som i andre land leidde etableringa av den økonomiske sona til at fisket i den amerikanske økonomiske sona vart reservert for amerikanske borgarar.

Magnusson-Stevens-lova etablerte åtte regionale fiskeriforvaltningsråd, og eitt av desse fekk hovudansvaret for Beringhavet, Alaskagulfen, og farvatna utanfor statane Oregon og Washington. Forvaltningsråda var i lova pålagde å utvikle forvaltningsplanar for bestandane i sine område, og i 1981 var planen som omfatta Beringhavet klar. Planen slo fast at ei berekraftig forvaltning burde baserast på eit samla uttak av alle botnfiskartar på mellom 1,4 og 2 millionar tonn.

5.3.2 Lukking av fiske

Då Magnusson-Stevens-lova vart vedteken i 1976, var det ikkje stor nok flåtekapasitet i USA eller Alaska til å hauste dei enorme mengdene fisk som fanst i Beringhavet. Det som ikkje amerikanske fartøy hadde kapasitet til å hauste, vart difor gjeve til utanlandske fartøy. Frå 1987 vart fisket i den økonomiske sona reservert for amerikanske borgarar og joint-venture-selskap, og frå 1991 vart også joint-venture-selskapa utelukka frå fisket.

Fiske i USA si økonomiske sone i Beringhavet vart gjort med lisensierte fartøy som konkurrerte om ein del av kvoten som er kjent som eit derby, eller som eit olympisk fiske. På slutten av 1970-talet og i byrjinga av 1980-talet hadde amerikanske fartøy ein fangstsesong på 10–11 månader. Dette endra seg raskt fordi stadig fleire og meir effektive fartøy kom inn i fisket. Etter kvart var den effektive fangstsesongen nede i 10–11 veker, og det var klart at det var overkapasitet i fiskeflåten. Dette skapte krav om nye reguleringar, oppdeling av fangstsesongen og at totalkvoten skulle delast mellom fabrikkskipa og dei som leverte fangst til foredlingsanlegga på land.

5.3.3 Krav frå urfolka

Befolkninga langs nordvestkysten av Alaska består i stor grad av inuittar. Dei hadde sett lite til rikdommane som vart hausta utanfor kystområda deira, og då debatten om fordelinga av fiskeressursane for alvor tok til på 1990-talet, fremma inuittane krav om ein del av fiskeressursane.

Sjølv om inuittane i Alaska har drive fiske i uminnelege tider, har fangstmetodane og utstyret vore enkle og lite kapitalkrevjande. Bortsett frå laksefisket i Bristol Bay, har inuittane sitt fiske vore basert på sjølvforsyning og i avgrensa grad på sal av fisk. Mange i desse områda livnærer seg ved ulike yrkeskombinasjonar.

Då debatten om fordelinga av ressursane tok til, meinte befolkninga i dei nordvestlege kystområda i Alaska at dei hadde krav på ein større del av ressursane utanfor kysten. Samtidig var det klart at dei kapitalinvesteringane ein trong i pollockfisket var så store at få eller ingen av lokalbefolkninga hadde høve til å delta direkte i dette, som fartøyeigar eller som eigar av ei foredlingsbedrift. Fordi det er grunt langs kysten mot Beringhavet, kunne ikkje fiskeflåten gå inn til landsbyane der, og det var også slik at den lokale infrastrukturen i form av elektrisk straum, vatn og renovasjon var for utilstrekkeleg til å kunne sikre lokal deltaking i desse fiskeria.

5.3.4 Utvikling av eit program med lokalsamfunnskvotar

Etter Magnusson-Stevens-lova tilhøyrer fiskeressursane alle amerikanske borgarar, og fordelingsspørsmål må avgjerast på føderalt nivå. I debatten om fordelinga av ressursane vart det frå kystsamfunna ved Beringhavet fremma eit forslag om at ein del av totalkvoten skulle tildelast lokalsamfunna.

I 1992 vart det vedteke at det skulle etablerast lokalsamfunnskvotar og at desse skulle takast inn som ein fastsett del av kvotane til kystflåten og fabrikkskipflåten. Dette var ei prøveordning. Vedtaket innebar i første omgang at 7,5 prosent av kvoten av pollock skulle vere ein lokalsamfunnskvote. Denne kvoten kunne også fiskast utanom dei to hovudsesongane (no er det fire hovudsesongar) som var fastsette for dette fisket, og vart difor særleg attraktiv.

For å få del i ein slik kvote, måtte lokalsamfunnet liggje langs kysten, vere registrert som urfolkssamfunn etter lova om urfolka i Alaska (Alaska Native Claims Settlement Act), ha innbyggjarar som hadde minimum 50 prosent av fisket sitt i Beringhavet og ikkje ha utvikla fiskeri eller foredlingsbedrifter som utgjorde ein vesentleg del av botnfiskeria i områda. Dette leidde til at nesten alle lokalsamfunna langs vestkysten av Alaska mot Beringhavet i prinsippet kunne søkje om tildeling av lokalsamfunnskvote.

Lokalsamfunnskvotane kunne leigast ut til kommersielle aktørar eller til lokale fiskarar for utvikling av lokale føretak. Kvotane var toårlege.

Dei 56 opphavlege lokalsamfunna som er omfatta av programmet med lokalsamfunnskvotar, har organisert seg i seks regionale stiftingar. Desse har styrer med representantar frå alle dei involverte lokalsamfunna.

Over tid har det vorte tildelt lokalsamfunnskvotar for ulike artar og med ulike prosentdelar av totalkvoten, og dei ulike lokalsamfunna får fastsett prosentdelar av lokalsamfunnskvoten. Etter kvart har lokalsamfunnskvotane fått ein betydeleg verdi. Til dømes var royaltyinntektene frå pollockfisket i år 2000 om lag 33 millionar dollar, medan inntektene frå andre fiskeri var på 7,5 millionar dollar. Når befolkninga i dette området i 1989 var på 21 000 personar, syner det kor viktig desse lokalsamfunnkvotane er.

På grunnlag av lokalsamfunnskvotane har utviklingsselskap kjøpt delar i fartøy og foredlingsanlegg og satsa på utvikling av infrastruktur, opplæring og utdanning. I 2002 kontrollerte dei regionale utviklingsselskapa om lag 27 prosent av all botnfiskproduksjon i området. Alt tyder på at programmet med lokalsamfunnskvotar har gjort det mogleg å tilby befolkninga i dette området gode sesongjobbar i fiskeindustrien. Såleis kan dei også oppretthalde livsstilen sin, basert på sjølvforsyningsøkonomi og kombinasjonsnæringar.

Ordninga med lokalsamfunnskvotar vart vurdert i perioden 1997–1999 i samband med evalueringa av fiskerilovgjevinga i USA. Ordninga fekk eit godt skussmål, mellom anna fordi ho hadde ført til omfattande lokal deltaking i fiskeria. Det var overført betydelege midlar som i hovudsak hadde vorte nytta til fornuftige prosjekt. Ordninga hadde gjeve fleire arbeidsplassar i fiskerinæringa, utbygging av lokal infrastruktur og utdaning av lokalbefolkninga.

Utvalet som evaluerte ordninga peika også på nokre svakheiter. Mellom anna meinte utvalet at det var noko uklart kva for kriterium som skulle leggjast til grunn og korleis desse skulle rangerast ved fordelinga av kvoten. Dette var viktig fordi fordelinga var eit nullsumspel der meir til nokre betydde mindre til andre. Utvalet foreslo difor ei forenkling og stabilisering av kvotefordelinga ved at det berre var mogleg med mindre justeringar frå ein periode til ein annan.

I 2002 vart programmet med lokalsamfunnskvotar vurdert på ny, og basert på desse to evalueringane vart det gjort mindre endringar i programmet, mellom anna vart kriteria for å tildele kvotar forenkla. I 2006 vedtok den amerikanske kongressen å innføre faste kvotedelar til lokalsamfunn for ti år om gongen, og det er difor grunn til å tru at dette verkemiddelet no er permanent.

Kystsamfunn som har lokalsamfunnskvotar og deira føretak har full kontroll med korleis deira kvote vert fiska, i samsvar med dei overordna føderale reglane for fiske. Dei er fullverdige og svært effektive deltakarar i prosessane i det regionale fiskeriforvaltningsrådet som fastset reglane for fiske i Beringhavet. Lokalsamfunnskvotane er primært ein reiskap for utvikling av lokalsamfunn og fiskeri. Formålet er å tilføre kapital til marginale kystsamfunn som i stor grad vart ståande utanfor det moderne industrifisket som utvikla seg i Beringhavet på 1970- og 1980-talet, slik at dei kan investere i det som dei finn mest tenleg.

5.4 Chile – oppretting av ei kystfiskesone

5.4.1 Bakgrunn

Chile har store industrielle fiskeri og er ein stor oppdrettsnasjon. Her skal departementet skildre ei anna side ved chilensk fiskeriforvaltning, småskala- og kystfiske, utviklinga og den påfølgjande opprettinga av ei eiga kystfiskesone og etablering av urfolksrettar i Chile si kystsone.

Chile er den sjuande største fiskerinasjonen i verda målt i kvantum. I 2005 vart det fiska 4,9 millionar tonn fisk. Det er 57 000 kystfiskarar og om lag 14 000 kystfiskefartøy i Chile, medan det er om lag 6 000 personar som er tilsette på 350 havfiskefartøy.

Likevel er fiskeri og oppdrett relativt nye næringar i Chile, og til langt inn på 1900-talet var kvalfangst langt viktigare enn fiske. På den andre sida har urfolka og befolkninga langs kysten likevel nytta marine ressursar til eige bruk i uminnelege tider.

Då dei store pelagiske fiskeria etter ansjoveta og andre pelagiske artar starta på 1950-talet var dette basert på produksjon av fiskemjøl og fiskeolje. På 1970-talet utvikla det seg eit fiske av noko omfang etter botnfiskeartar, og fangstane frå desse vart i hovudsak eksporterte.

På 1980- og 1990-talet var det ei omfattande tilstrøyming til småskalafisket i Chile.

Frå 1976 til 1989 vart både dei pelagiske fiskeria og botnfiskeria lukka i fleire regionar, og det vart ikkje delt ut nye konsesjonar. Det gjorde at Chile i perioden frå 1989 til 2001 utvikla eit nytt regime for forvaltninga av fiskeressursane, der fiskeria i hovudsak vart regulert gjennom innsatsreguleringar og oppretting av eit eige register for småskalafiske.

5.4.2 Etablering av kystfiskesona

Chile etablerte allereie i 1947 ei fiskerisone på 200 nautiske mil, men likevel vart overfiske snart eit problem, samtidig som kontrollen med uttaket var mindre effektivt. Det kom difor etter kvart eit krav om strengare reguleringar. Mellom 1989 og 1991 vedtok Chile tre lover om forvaltninga av fiskeressursane, og desse vart i 1991 samla i ei lov kalla den generelle fiskerilova (som også omfatta havbruk).

Den generelle fiskerilova hadde fleire nyvinningar med omsyn til fiske basert på rettar. Det vart innført individuelle fiskekvotar og individuelt omsettelege kvotar. Dei allereie etablerte innsatsreguleringane vart vidareført. Det vart innført lokale områderettar for å hauste skjell og ulike bentiske ressursar (ressursar på havbotnen) og det vart oppretta ei eiga eksklusiv fiskerisone for småskalafiske. Nedanfor kjem departementet berre inn på dei to sistnemnde endringane.

Småskalafiske er i Chile definert som fiske med fartøy inntil 18 meter og maksimalt 50 bruttoregistertonn. Kvar fiskar kan eige to fartøy, og retten til å drive fiske ligg til personen og ikkje til fartøyet slik det er for havfiskeflåten. Eit kystfartøy misser difor automatisk lisensen dersom det vert selt til ein person som ikkje er innskriven i kystfiskarmanntalet.

Dette manntalet vart oppretta i 1991 og har i dag om lag 60 000 deltakarar. Manntalet er inndelt etter aktivitet, og den same personen kan delta i fleire aktivitetar. Difor omfattar manntalet reelt sett færre enn 60 000 personar.

Gruppa av kystfiskarar er relativt samansett med omsyn til kva for aktivitetar dei driv, alt frå innsamling av algar på strendene til mellomstore føretak som har god tilgang på kapital. Kategorien kystfiskar er såleis ein administrativ kategori som vart fastsett utan nokon referanse til faktiske fiskeri eller sosiale grupperingar.

Fiskerilova av 1991 gjev kystfiskarane eksklusive rettar til fiske frå kysten og ut til 5 nautiske mil i eit område som strekkjer seg frå grensa mot Peru i nord og til om lag 41°S. Sør for dette området har kystfiskarane eksklusive rettar til fiske i dei indre farvatna, noko som inneber at alle fjordane sør i landet er omfatta av kystfiskesona.

Reguleringa av kystfiske i fiskerilova av 1991 inneber vidare ei avgrensing i kva område kystfiskarane kan fiske i. Medan dette tidlegare var uregulert, må fiskarane no registrere seg i det området dei er busette, og kan berre drive fiske i kystsona i dette området. Dersom dei vil drive fiske i andre delar av kystfiskesona, må dei ha ein avtale om det med fiskeriorganisasjonane i den gjeldande sona. Kystfiskesona er delt opp i 12 slike område.

Det er nokre unntak frå dette systemet. Industriflåten som fiskar etter pelagiske artar i nord kan få løyve til å fiske i kystfiskesona når fisken søkjer inn mot kysten. Dette gjeld berre i dei to nordlegaste områda, og løyve kan berre gjevast når det ikkje er fare for konflikt på fiskefeltet. Konfliktar skal løysast i sonevise fiskeriråd der både kystfiskarar og industriflåten er representerte. Det er delte meiningar om kor godt dette har fungert.

Ei regionalisering av ressursane skaper utfordringar. Med ei inndeling i 12 regionar, fordeling mellom kystfiskarar og industriflåte i desse regionane og eit aukande tal kystfiskarar kan det verte press på bestandane, auka interesse for ressursfordeling og korte fiskesesongar. Etablering av ei kystfiskesone sikrar at dei som driv kyst- og småskalafiske kan gjere dette utan å måtte konkurrere om ressursane med større og meir effektive fartøy. Vidare hevdar somme at etableringa av sona innebar ei overføring av ressursar frå industriflåten til kystflåten.

5.4.3 Etablering av områderettar for bentiske ressursar

Fiskerilova av 1991 etablerte også eit system med områderettar for bentiske ressursar (ressursar på havbotnen). Formålet var ikkje å beskytte nokre næringsutøvarar, men å få kontroll med haustinga av skjell og andre bentiske ressursar.

Systemet med områderettar er basert på tildeling av eksklusive haustingsrettar til visse grupper av fiskarar i nærare avgrensa område. Desse forvaltningsområda varierer i storleik, men kan vere relativt små, heilt ned til 0,5 kvadratkilometer. Dei som skal hauste i desse områda, må betale ei årleg avgift som er basert på storleiken av området.

Bakgrunnen for etablering av dette systemet var at ei tilnærma ukontrollert hausting av abaloneskjell på 1980-talet nesten førte til samanbrot i bestanden ei rekkje stader langs kysten. Dykking etter abaloneskjell vart stansa i tre år, og då dette vart teke opp att, var haustinga basert på totalkvotar for ulike område. Kvotane vart tildelte dei som var registrerte som dykkarar på eit fastsett tidspunkt. Forvaltninga var basert på deltaking av forskarar, forvaltarar og kvoteeigarar. Dette systemet gav gode resultat. Bestanden betra seg, avkastninga for dei som deltok auka og haustingssesongen vart forlenga.

Fiskerilova av 1991 etablerte så eit system der grupper av fiskarar/dykkarar fekk ein eksklusiv rett til å utnytte botndyr slik som skjell, sjøpiggsvin, sjøpølse o.a. i eit nærare avgrensa forvaltningsområde.

Retten vert berre gjeven til grupper, ofte fiskarorganisasjonar, reiarorganisasjonar eller kooperativ, og ikkje til enkeltpersonar.

Det er også denne gruppa som må greie ut om ressursgrunnlaget og lage ein forvaltningsplan som fastset årlege kvanta som kan haustast. Gruppa må også gjennomføre overvaking av ressursane. På grunnlag av desse opplysningane avgjer styresmaktene om forvaltningsplanen og den årlege kvoten kan godkjennast.

Per 2007 var det oppretta 568 slike forvaltningsområde, og 395 av dei er aktive. Ei rekkje søknader er i tillegg under behandling. Det er mange som kan delta i kvart enkelt område, og fordelt på alle deltakarane er det ofte ikkje rom for nokon særleg lang sesong per person. I tillegg må desse gruppene leige inn konsulentar til utarbeiding av forvaltningsplanen og betale ei arealavgift til styresmaktene. Det gjer at avkastninga frå denne verksemda er relativt avgrensa.

Men i nokre område der ressurstilgangen og forvaltninga er god og det er få deltakarar, kan haustinga gje ei betydeleg avkastning for deltakarane. Då vil det ofte vere slik at retten til å delta i den lokale organisasjonen kan ha ein høg pris.

5.4.4 Urfolksrettar i kystsona

Sjølv om rettane til urfolkssamfunn vart anerkjende i «urfolkslova» av 1993 – vedteken i styringstida til dei første demokratiske regjeringane i Chile – var desse rettane avgrensa til eigedomsrettar og råderett i tradisjonelle område. Ingenting vart nemnt om den historiske bruken av kystnære område.

Urfolkslova av 1993 nedfelte ei generell plikt for samfunnet – særleg den chilenske staten – til å respektere, beskytte og fremme utviklinga av urfolka, kulturen, familiane og lokalsamfunna deira. Etter lova skal det setjast inn tiltak med slike formål, inkludert å beskytte urfolksområde gjennom berekraftig ressursutnytting og miljømessig utvikling og ekspansjon. CONADI, som er eit organ med representantar både frå urfolk, lokalsamfunn og styresmakter, har plikt til å koordinere og setje i verk staten sin politikk for urfolka.

I dei seinare åra har lokalsamfunn lagt særleg vekt på aukande press på kystnære ressursar, hovudsakleg sør i Chile. I desse områda har det vore ei rask utvikling av intensivt havbruk som kolliderte med tradisjonelle aktivitetar for lokalsamfunna av Huilliche (folk i sør) i området Chiloe Island. Vidare har tildeling av områderettar for utnytting av ressursar som lever på havbotnen til organisasjonar for småskalafiske ført til konflikt mellom fiskeorganisasjonar og lokalsamfunn av Lafquenche (folk i sjøen).

I 2001 vart det forhandla fram ein ny politikk mellom urfolka, staten og samfunnet. Blant punkta var rett til effektiv tilgang til naturressursar i urfolksområde.

I lys av denne politikken vart ei ny lov for kystområde for urfolk gjennomført i 2007. Lova opnar for å tildele definerte kystnære område til samanslutningar av urfolkssamfunn, eller i særlege høve til eitt bestemt urfolkssamfunn, dersom sedvanemessig bruk er anerkjent.

Lova er basert på fire hovudprinsipp. Kvart kystsoneområde vert tilordna utelukkande for den anerkjende bruken. Retten til å hevde særlege bruksrettar er frivillig for urfolkssamfunna, og dei er ikkje avskorne frå å gjere gjeldande andre juridiske alternativ for å oppnå særlege rettar i marine område. Rettar må hevdast av samanslutningar av urfolkssamfunn, då anerkjenning av sedvanemessig bruk normalt berre vert tildelt slike samanslutningar. Å tildele og halde oppe rettane er gratis. I dette ligg det ei anerkjenning av sedvanemessig bruk av dei respektive områda.

Etter lova er ein bestemt bruk av området å sjå på som sedvanemessig når dei aktuelle handlingane eller den aktuelle åtferda normalt vert utførd av alle medlemmer av urfolkssamfunna som er med i samanslutninga, under føresetnad av at handlingane eller åtferda også kollektivt vert anerkjent av dei som uttrykk for deira kultur. Sedvanemessig bruk kan omfatte fiskeri, religiøs bruk, rekreasjonbruk og medisinell bruk.

Anerkjenning av ein bruk som sedvanemessig vert utført av CONADI i kvart enkelt tilfelle.

Lova for kystområde for urfolk legg til grunn at rettar som vert etablerte etter lova ikkje kan fortrenge allereie etablerte rettar i same område. På den andre side fastslår lova at dei rettane som lova etablerer for urfolksfellesskap i kystområda har fortrinnsrett framfor andre rettar som det same urfolksfellesskapet har fått i form av forvaltningsområde eller løyve til havbruk eller maritime formål.

For å utnytte slike område må urfolkssamanslutninga leggje fram ein forvaltningsplan som skal omfatte bruk og aktivitetar som skal utviklast. Når det gjeld utnytting av levande marine ressursar bør forvaltningsplanen også innehalde ein eigen forvaltningsplan for desse ressursane. Lova set opp konkrete normer for konfliktløysing i etablerte kystnære område. Konfliktar innanfor dei lokalsamfunna som dette vedkjem, skal løysast i samsvar med deira eigne normer. Brukarkonfliktar som kan oppstå med andre brukarar skal løysast etter normer i den nemnde forvaltningsplanen. Berre dersom det ikkje finst slike normer i forvaltningsplanen, og konflikten også er uløyst etter at vedkomande styresmakt har intervenert, kan saka takast til domstolen.

Lova er vorten kritisert. Ei rekkje fiskeriorganisasjonar kritiserte at fiske vart inkludert som tradisjonell bruk. Talsmennene deira meiner at å tildele kystnære område berre til urfolkssamfunn vil føre til uavgrensa fiske på botnfiskearter, sidan det ikkje er mange attverande områdeavgrensingar og dei beskytta områda som er att no vil verte annekterte av urfolkssamfunn. Vidare meiner dei at urfolkssamfunn gjennom lova vert stimulerte til å rekvirere store kystnære område. Dei viser her til at å tildele og halde oppe slike urfolksrettar er gratis, i motsetning til det som gjeld ved tildeling av allmenne fiskerettar i forvaltningsområde for botnfisk. På urfolkssida har dei ønskt lova velkomen, men dei har kritisert at det finst få tilgjengelege område som ikkje allereie er disponert til ein tredjepart i form av forvaltningsområde eller løyve til havbruk eller maritime formål, i alle høve gjeld det i område der bruken vil vere relevant for lokale urfolkssamfunn.

Lova vert no implementert. Tilhøyrande forskrifter er nyleg komne på plass og effektiviteten og omfanget av lova skal vurderast i løpet av dei komande åra.