2 Bakgrunn

2.1 Kystfiskeutvalet for Finnmark – oppnemning og mandat

Ved kongeleg resolusjon 30. juni 2006 vart det oppnemnt eit utval for å greie ut samane og andre sin rett til å fiske i havet utanfor Finnmark, på prinsipielt grunnlag. Mandatet til utvalet vart også fastsett i den kongelege resolusjonen.

Det vart på førehand gjennomført konsultasjonar med Sametinget og Finnmark fylkeskommune om samansetninga av utvalet og mandatet.

Utvalet tok sjølv namnet kystfiskeutvalet for Finnmark på sitt første møte 4. til 5. september 2006.

Kystfiskeutvalet var ved slutten av arbeidet samansett slik:

• professor emeritus Carsten Smith, Oslo (leiar)

• prosjektmedarbeidar Svanhild Andersen, Tromsø

• pensjonist Bjarne Mørk-Eidem, Oslo

• sorenskrivar Ingrid Røstad Fløtten, Vardø

• professor Bjørn Hersoug, Tromsø

• fiskar Svein Mathisen, Havøysund

• førsteamanuensis Anita Maurstad, Trømsø

• høgsterettsdomar Jens Edvin A. Skoghøy, Son

• stipendiat Susann Funderud Skogvang, Tromsø

Audhild Schanke vart løyst frå oppdraget som medlem av utvalet 21. september 2006 og vart erstatta av Svanhild Andersen.

Det vart oppretta eit sekretariat med to deltidstilsette sekretærar. Sekretariatet har bestått av:

• førstekonsulent Benny Solheim, Justis- og politidepartementet

• førstekonsulent, seinare rådgjevar Ingrid Aamodt, Arbeids- og inkluderingsdepartementet

I den kongelege resolusjonen 30. juni 2006 stod det følgjande om bakgrunnen for oppnemninga av utvalet:

«Stortinget behandlet finnmarksloven (lov av 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke) i vårsesjonen 2005.

I Justiskomiteens innstilling (Innst. O. nr. 80 (2004–2005)) til finnmarksloven bemerket komiteens flertall at «spørsmålet om retten til og forvaltning av saltvannsfisket i samiske bosettingsområder har vært gjenstand for atskillig utredning, særlig i perioden 1990–2001». Flertallet viste videre til at det «etter flertallets mening ikke utelukkes at det foreligger føringer både i folkeretten og i norsk rett for å ta særlig hensyn til fisket i sjøsamiske områder i utformingen og praktiseringen av fiskeriforvaltningen. I forhold til dagens aktuelle situasjon er det imidlertid ikke utredet konkret hvordan disse hensyn mest effektivt og hensiktsmessig kan ivaretas i den løpende fiskeriforvaltningen.»

I forbindelse med behandlingen av finnmarksloven fattet Stortinget den 6. juni 2005 følgende anmodningsvedtak i tråd med forslag fremmet av flertallet i Justiskomiteen:

«Stortinget ber Regjeringen snarest mulig foreta en utredning av samer og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark, herunder minimumskvote for båter under ti meter, og fremme en oppfølgende sak om dette for Stortinget.»

Finnmarksloven omhandler bruk av land og vann i Finnmark og opparbeiding av rettigheter til disse ressurser. Loven omhandler ikke fiske i havet. Ved gjenoppnevning av Samerettsutvalget den 1. juni 2001 ble dette utvalg gitt et mandat som bl.a. omfatter følgende:

«Utvalget bør utrede generelt spørsmålene omkring den samiske befolknings rettslige stilling når det gjelder retten til og disponering og bruken av land og vann i samiske bruksområder utenfor Finnmark fylke.» (jf mandatets avsnitt 2.2).

Samerettsutvalgets avsluttende utredning ventes å foreligge i løpet av første halvår 2007. Mandatet har ingen klare referanser til fiske i havet. Utvalget som skal utrede samers og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark bør ta kontakt med Samerettsutvalget med sikte på å avklare om det kan være hensiktsmessig med et samarbeid eller utveksling av relevant materiale mv.

Generelt kan det bemerkes at det er regjeringens ansvar å fastslå omfanget av Norges folkerettslige forpliktelser og gjennomføre tiltak for en effektiv ivaretakelse av disse.

Fiskeri- og kystdepartementet har fått i oppdrag å sørge for at Stortingets anmodningsvedtak følges opp. I samråd, og etter enighet med Sametinget og Finnmark fylkeskommune, skal det nedsettes et regjeringsoppnevnt utvalg for dette formål.»

På denne bakgrunn vart det i den kongelege resolusjonen fastsett følgjande mandat for utvalet:

«Innledningsvis bes utvalget drøfte og presentere sentrale begreper og redegjøre for eventuelle avgrensninger i definisjonen av oppdraget.

Utvalgets hovedoppgave er på prinsipielt grunnlag å utrede samers og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark. Med dette siktes det spesielt til utredning av samers og andres rett til saltvannsfiske i kystnære farvann og fjorder langs Finnmarks kyst. Mandatet omfatter således ikke drøftelse av havrettslige spørsmål om ressursforvaltning utenfor nevnte områder, ei heller ressursforvaltningen i samsvar med internasjonale avtaler.

Som et ledd i dette arbeidet skal utvalget foreta og presentere en historisk gjennomgang og kartlegging av samers og andres utøvelse av fiske i Finnmark, og likeledes om fiskerinæringens (inkl. relatert landbasert virksomhet) økonomiske og kulturelle betydning for befolkningen i Finnmark.

Utvalget skal også utarbeide en oversikt over relevante folkerettslige kilder og norsk rett, over tidligere utredninger, offentlige dokumenter, rettspraksis o.l. som er relevant for spørsmålet, samt over reguleringstiltak o.a. som har vært brukt for å ivareta relevante regionalpolitiske målsettinger. Utvalget bes gi en fremstilling av aktuelle spørsmål i overensstemmelse med ILO-konvensjon 169 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (særlig artikkel 27), samt av de forpliktelser som norsk rett, inklusive sedvanerettsdannelsen, måtte pålegge staten, og fremme forslag til eventuelle lovendringer og andre tiltak utvalget mener er nødvendig eller hensiktsmessig. Utvalget skal også drøfte konsekvenser og presedens av aktuelle foreslåtte tiltak, herunder en vurdering av forholdet til etablert forvaltning og sett i forhold til nasjonale fiskeripolitiske strategier.

Utvalget bes innhente opplysninger fra andre land om forhold som er relevante for de spørsmål som skal vurderes.

I sitt vedtak har Stortinget eksplisitt bedt om en utredning og en vurdering av minimumskvote for båter under ti meter. I tillegg bes utvalget vurdere eventuelle andre aktuelle tiltak.

Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene som fremmes, både for offentlig og privat sektor, i tråd med Utredningsinstruksen.

Utvalget skal avgi sin utredning innen 31.12.2007 og i form av en offentlig utredning (NOU).»

2.2 NOU 2008: 5 Retten til fiske i havet utenfor Finnmark

Kystfiskeutvalet leverte utgreiinga si 18. februar 2008. Utgreiinga er trykt som NOU 2008: 5 Retten til fiske i havet utenfor Finnmark. Utgreiinga vart 11. april 2008 sendt på høyring til følgjande institusjonar og organisasjonar:

• Departementa

• Fylkeskommunane

• Oslo kommune

• Sametinget

• Fiskeridirektoratet

• Havforskingsinstuttet

• Kystvakta

• Direktoratet for naturforvaltning

• Finnmarkseiendommen

• Reindriftsforvaltningen

• Fylkesmannen i Finnmark

• Fylkesmannen i Troms

• Fylkesmannen i Nordland

• Landsdelsutvalget for Nord-Norge

• Regjeringsadvokaten

• Sivilombodsmannen

• Alta kommune

• Berlevåg kommune

• Båtsfjord kommune

• Gamvik kommune

• Hammerfest kommune

• Hasvik kommune

• Karasjok kommune

• Kautokeino kommune

• Kvalsund kommune

• Lebesby kommune

• Loppa kommune

• Måsøy kommune

• Nesseby kommune

• Nordkapp kommune

• Porsanger kommune

• Sør-Varanger kommune

• Tana kommune

• Vadsø kommune

• Vardø kommune

• Kvænangen kommune

• Kåfjord kommune

• Storfjord kommune

• Lyngen kommune

• Tromsø kommune

• Tranøy kommune

• Torsken kommune

• Berg kommune

• Lenvik kommune

• Sørreisa kommune

• Lavangen kommune

• Skånland kommune

• Gratangen kommune

• Evenes kommune

• Narvik kommune

• Tysfjord kommune

• Hamarøy kommune

• Norges Fiskarlag

• Norges Kystfiskarlag

• Sør-Norges Trålerlag

• Fiskesalgsalgenes Samarbeidsråd

• Bivdi Sjøsamisk fangst- og fiskeriorganisasjon

• Fjordfiskernes forening

• Norges Kyst- og Fjordfiskarlag

• Norges Jeger- og Fiskerforbund

• Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening

• Norske Sjømatbedrifters Landsforening

• Fiskekjøpernes Forening

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

• Norsk Sjømannsforbund

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Norges Bondelag

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Noregs Grunneigar og Sjølaksefiskarlag

• WWF Norge

• Greenpeace

• SABIMA

• Norges Naturvernforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Kommunenes Sentralforbund

• Landsorganisasjonen i Norge

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Sparebankforeningen

• Innovasjon Noreg

• Norske Reindriftssamers Landsforbund

• Norske Samers Riksforbund

• Samenes Landsforbund

• Samenes Folkeforbund

• Vest-Finnmark Sjøsameforening

• Øst-samene i Neiden

• Sjøsamisk kompetansesenter

• Vardobaiki Samisk Senter

• Samisk kultursenter

• Lulesamisk senter

• Pitesamisk senter

• Aja Samisk Senter

• Saemien Sitje

• Samisk nærings- og utredningssenter AS

• Norske Kveners Forbund

• Skoltene i Norge

• Samerådet, Norsk seksjon

• Kompetansesenter for urfolksrettigheter

• Finnmark Reiseliv AS

• Samenes naturressursforbund

• Samisk naturvernforbund

• Sør-Varanger Sjølaksefiskarlag

• Tana og omegn Sjølaksefiskerlag

• Finnmark Sjølaksefiskeforening

• Sami Juristtaid Searvi

• Universitetet i Oslo

• Senter for menneskerettigheter, Universitetet i Oslo

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Tromsø

• Norges Fiskerihøgskole

• Høgskolen i Finnmark

• Høgskolen i Bodø

• Høgskolen i Nesna

• Samisk høgskole

• Nordisk Samisk Institutt

• Norsk institutt for by- og regionforskning

• NORUT

• NOFIMA

• Aksjon folkets rett til fiskeriallmenningen

• Organisasjon for etnisk og demokratisk likeverd

Høyringsfristen vart sett til 1. desember 2008. Følgjande høyringsinstansar har gjeve høyringsfråsegn:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justisdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Miljøverndepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Fiskeridirektoratet

• Direktoratet for naturforvaltning

• Havforskingsinstituttet

• Finnmark fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Alta kommune

• Berlevåg kommune

• Båtsfjord kommune

• Gamvik kommune

• Lebesby kommune

• Lenvik kommune

• Måsøy kommune

• Nordkapp kommune

• Storfjord kommune

• Tana kommune

• Vardø kommune

• Nord-Troms regionråd (kommunane Lyngen, Storfjord, Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa, Kvænangen)

• Vest-Finnmark regionråd (kommunane Loppa, Hasvik, Alta, Kvalsund, Hammerfest, Måsøy, Nordkapp)

• Øst-Finnmark regionråd (kommunane Lebesby, Gamvik, Berlevåg, Båtsfjord, Vadsø, Vardø, Nesseby, Tana, Sør-Varanger)

• Sametinget

• Aja Samisk Senter

• Bivdi

• Galdu kompetansesenter for urfolks rettigheter

• Hinna og omegn sameforening og Tromsø sameforening

• Norske Kveners Forbund

• Norske Samers Riksforbund

• Samenes Folkeforbund

• Domstolsadministrasjonen

• Finnmarkskommisjonen

• Innovasjon Noreg

• Regjeringsadvokaten

• Universitetet i Tromsø

• Fellesforbundet

• Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening

• Fiskekjøpernes Foreining

• Fjordfiskernes forening

• Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen

• Finnmark Arbeiderparti

• Finnmark Bondelag

• Finnmark Bonde- og Småbrukarlag

• Finnmark Venstre

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norges Fiskarlag

• Norges Jeger- og Fiskerforbund

• Norges Kystfiskarlag

• Norges Naturvernforbund

• Norges Naturvernforbund – Naturvernforbundet i Sør-Varanger

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Sjølaksefiskeforeningen i Finnmark

• Sør-Norges Trålerlag

• Sør-Varanger Sjølaksefiskarlag

2.3 Samerettsutvalet – oppnemning og mandat

Ved kongeleg resolusjon 1. juni 2001 vart Samerettsutvalet nemnt opp att.

Samerettsutvalet var ved slutten av arbeidet samansett slik:

• seniorrådgjevar Jon Gauslaa, Oslo (leiar)

• administrativ leiar Else Grete Broderstad, Tromsø

• professor Kirsti Strøm Bull, Oslo

• turistvert Gunveig Elvsæter Eggen, Engerdal

• reineigar Kristina J. Eira

• regionsjef Amund Eriksen, Mo i Rana

• veterinær Paul Fjellheim, Røros

• reineigar John Kappfjell, Grane

• gardbrukar Eilif O. Larsen, Kåfjord

• advokat Caroline Lund, Oslo

• fagleiar Siri Parmann, Bærum

• sivilarbeidar Roger Pedersen, Narvik

• distriktssjef Dagfinn Reiersen, Bardu

• bonde Johan Petter Røssvoll, Rana

• førstekonsulent Nanni Westerfjeld, Snåsa

Sorenskrivar Bjørn Solbakken vart oppnemnt som leiar av utvalet i den kongelege resolusjonen 1. juni 2001. Han ønskte i mars 2006 å verte friteken for vervet som leiar og medlem i utvalet. Seniorrådgjevar Jon Gauslaa vart då oppnemnt som leiar av utvalet frå 7. april 2006.

Sekretariatet til utvalet vart lagt til Justisdepartementets lovavdeling.

I den kongelege resolusjonen 1. juni 2001 står det mellom anna følgjande om bakgrunnen for at samerettsutvalet vart nemnt opp att:

«Samerettsutvalget har nå fullført størstedelen av sitt mandat. Det gjenstår imidlertid å vurdere bruk og forvaltning av grunn og naturgoder i samiske bruksområder utenfor Finnmark fylke, og jeg vil tilrå at utvalget gjenoppnevnes for å fullføre sitt mandat. Det er foretatt enkelte endringer i mandatet for å synliggjøre den nasjonale og internasjonale utviklingen som har vært på dette området siden utvalget ble oppnevnt i 1980.»

Mandatet til utvalet var mellom anna:

«2. Utvalget bør utrede generelt spørsmålene omkring den samiske befolknings rettslige stilling når det gjelder retten til og disponeringen og bruken av land og vann i samiske bruksområder utenfor Finnmark fylke. Utvalget bør ta sikte på å identifisere de aktuelle områdene i samsvar med artikkel 14 nr. 2 i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater.

Utredningen bør generelt gi dels en framstilling av rettsutviklingen og av rettstilstanden i dag, dels en begrunnet vurdering av hvilke endringer i rettstilstanden som er ønskelige.

Utvalget bør gi en historisk redegjørelse for hvilke sedvaner, rettsoppfatninger og rettsregler som har gjort seg gjeldende når det gjelder retten til og bruken av land og vann i samiske bruksområder i den utstrekning det er nødvendig for å klarlegge gjeldende rett og legge fram forslag til løsninger. På samme måte bør det gis en historisk redegjørelse for den faktiske bruken av land og vann i disse områdene og for eventuelle uoverensstemmelser mellom rett og faktisk bruk.

Både når det gjelder den rettshistoriske framstilling og redegjørelsen for den faktiske bruken av land og vann i de samiske bruksområder, vil utvalget kunne bygge på tidligere utredninger. Dersom det er nødvendig for å frambringe tilstrekkelig dokumentasjon, kan utvalget ta initiativ til ny forskning og/ eller utredninger.

3. Utvalget bør utrede og komme med forslag til hvordan man skal trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bruksområder, samtidig som man anerkjenner den ikke-samiske befolknings interesser. Hensynet til å bevare og sikre samisk kultur og levemåte må stå sentralt. Utvalget bør særlig vurdere reindriftens arealbruk og rettigheter, med sikte på å kunne opprettholde og utvikle en bærekraftig reindriftsnæring. Spørsmål om lokal forvaltning av grunnen og naturressursene bør utredes. Samtidig bør utvalget utrede hvordan den samiske lokalbefolknings eventuelle rettigheter innen sitt bruksområde skal avgrenses mot og fungere sammen med den øvrige lokalbefolknings og andre gruppers rettigheter og interesser. Det bør klarlegge eventuelle ulikheter i interesser mellom forskjellige deler av den samiske befolkning. I den utstrekning det blir nødvendig, bør utvalget utrede og gi anvisning på hvem som skal være bærere av eventuelle særlige samiske rettigheter. Utvalget bør kartlegge og komme med forslag til løsninger som kan dempe eventuelle konflikter mellom ulike bruksmåter for grunnen – bl.a. utøvelsen av reindrift, jordbruk, husdyrbruk, skogsdrift, fiske, industri og vannkraft, gruvedrift, turisme, forsvar, naturvern og friluftsliv osv. Det tenkes her både på eventuelle konflikter mellom samiske og ikke-samiske brukere og på eventuelle konflikter mellom ulike interesser innen disse to kategoriene.

I arbeidet med disse spørsmålene skal utvalget legge vekt på samiske og lokale sedvaner og rettsoppfatninger vedrørende bruken av land og vann i de aktuelle områder. Utvalget skal legge vekt på den internasjonale rettsutviklingen på området og legge frem forslag som ikke er i strid med Norges internasjonale forpliktelser, herunder FN-konvensjonen 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater.

Utvalget bør vurdere om forslag til løsninger kan gjennomføres ved tillempinger i eksisterende forvaltningsordninger, eller om en bør innføre nye ordninger. Utvalget bør også vurdere behovet for endringer i gjeldende rettsregler, og eventuelt legge fram forslag til bestemmelser. Utvalget bør vurdere om det er behov for lovregler i en egen lov, eller om eventuelle nye lovbestemmelser bør tas inn i gjeldende lovverk. Utvalget skal herunder vurdere om fjellova bør legges til grunn for forvaltningen.»

2.4 NOU 2007: 13 Den nye sameretten

Samerettsutvalet leverte innstillinga si 3. desember 2007. Utgreiinga er trykt som NOU 2007: 13 Den nye sameretten. I kapittel 11 i utgreiinga er det ei oversikt over rettsutviklinga knytt til kyst- og fjordfiske. Kapittelet gjev ein del av bakgrunnen for synspunkta og vurderingane knytt til kyst og fjordfiske i sjøsamiske område i kapittel 22.

Justis- og politidepartementet sende NOU 2007: 13 på høyring 15. februar 2008. Høyringsfristen vart sett til 15. februar 2009.

I brev til høyringsinstansane 17. april 2008 gjorde Justisdepartementet høyringsinstansane merksame på at høyringssvar til kapittel 22 i NOU 2007: 13 skulle sendast til Fiskeri- og kystdepartementet innan 1. desember 2008.

2.5 Utkast til nordisk samekonvensjon

Eit utkast til nordisk samekonvensjon vart lagt fram i november 2005. Konvensjonsutkastet er utarbeidd av ei nordisk ekspertgruppe med medlemmar frå Noreg, Sverige og Finland. Ekspertgruppa vart leia av Carsten Smith.

Forhandlingar mellom Noreg, Sverige og Finland om utkast til nordisk samekonvensjon starta i mars 2011. I løpet av 2011 vart det gjennomført tre forhandlingsmøte. Det er ei målsetting å sluttføre forhandlingane innan fem år.

Utkastet til nordisk samekonvensjon inneheld i artikkel 38 framlegg til føresegner om samisk fiske og annan bruk av kyst- og fjordområde. Framlegget til nordisk samekonvensjon vert nærare omtala i vedlegg 1.