3 Ei ansvarleg ressursforvaltning

Fiske og fangst er basert på fornybare ressursar. Det stiller krav til at styresmaktene forvaltar ressursane slik at også komande generasjonar kan hauste av dei.

Forvaltninga av fiskeressursane skal vere ansvarleg og berekraftig. Vi skal hauste av ressursane i havet slik menneska alltid har gjort. Fisken er ei av våre viktigaste kjelder til mat og han må forvaltast slik at ressursane gjev ei høg og stabil avkastning på lang sikt.

Vi har i dag reine og rike havområde og både forvaltning og forsking har kome langt på vegen mot ei langsiktig, berekraftig og økosystembasert forvaltning.

Med den nye lov 6. juni 2008 nr. 37 om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova), er det knesett fleire viktige prinsipp i norsk ressursforvaltning. Desse vert nærare omtalt nedanfor. Her kan det likevel nemnast stikkord som berekraftig forvaltning, forvaltningsprinsippet, at ressursane tilhøyrer fellesskapet og prinsipp for fordeling av ressursane.

Kystfiskeutvalet har i si utgreiing lege til grunn at omsynet til ei berekraftig forvaltning må liggje til grunn for dei tiltaka som dei foreslår for å styrkje sjøsamisk kyst- og fjordfiske. Vidare legg utvalet til grunn at dette kan gjerast innanfor gjeldande forvaltningssystem. Nedanfor gjev Fiskeri- og kystdepartementet difor eit oversyn over hovudelementa i den norske ressursforvaltninga.

3.1 Grunnlaget for ressursforvaltninga

Formålet med forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane er å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna, jf. havressurslova § 1.

I tillegg skal det sjølvsagt takast omsyn til ei rekkje andre forhold, som mellom anna å leggje til rette for ei formålstenleg fordeling av ressursane som kan medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna, ei optimal utnytting av ressursane som er tilpassa marin verdiskaping, marknad og industri og at forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur, jf. havressurslova § 7 andre ledd bokstav d, e og g.

Slik sett kan ein seie at forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane skal fremme omsyn som ofte kan stride mot kvarandre. Men det overordna omsynet er ei berekraftig forvaltning på lang sikt.

Det har lenge vore eit mål i forvaltninga av dei levande marine ressursane å oppnå ei høgast mogleg langsiktig avkastning av ressursane. Dette skal skje ved å sikre ei hausting av bestandane som tek vare på bestandane over tid og som gjer at bestandane på lenger sikt produserer eit høgast mogleg haustingsverdig overskot.

Men det vil likevel vere slik at styresmaktene ikkje utelukkande kan ta omsyn til kva som på kort sikt vil vere dei beste reguleringane, til dømes for å byggje opp att ein bestand som har fått seg ein knekk. Dersom berre biologiske omsyn skal leggjast til grunn, betyr det at styresmaktene må forby fisket på ein bestand inntil gytebestanden har kome opp på eit nivå som vil gje ei høgast mogleg langsiktig avkastning. Ei slik forvaltning av til dømes norsk arktisk torsk, hadde vorte svært alvorleg for kystsamfunn langs heile kysten og hadde fått konsekvensar for næringsutvikling og sysselsetjing i fiskeria. Då ville ein ha risikert at store delar av kystflåten hadde forsvunne når ein igjen kunne hauste av bestanden. Difor viser formåla og omsyna havressurslova skal fremme at bestandane må forvaltast berekraftig over tid, men at det i mange tilfelle må leggjast til rette for eit avgrensa fiske, slik at bestanden vert bygd opp gradvis.

På dette grunnlaget har styresmaktene gjennom tidene sett i verk ulike typar reguleringar, som kvotereguleringar, innsatsavgrensingar, reiskapsreguleringar o.a.

3.2 Vitskapleg rådgjeving

Eit anna grunnprinsipp i norsk ressursforvaltning, som heng saman med at forvaltninga skal vere berekraftig, er at ho skal byggje på den best mogleg tilgjengelege vitskaplege rådgjevinga.

Til grunn for dei ulike reguleringane som vert innførte ligg det vitskapleg rådgjeving frå Havforskingsinstituttet eller ICES (International Council for the Exploration of the Sea – Det internasjonale havforskingsrådet). Både den norske og den internasjonale rådgjevinga har som utgangspunkt at ho i størst mogleg grad skal vere økosystembasert. Prinsipielt inneber dette at ein skal ta omsyn til heile økosystemet under eitt for å sikre at alle delar av det vert forvalta på ein berekraftig måte. Det inneber i praksis at vi prøver å utnytte ressursane på ein måte som ikkje fører til tap av biologisk mangfald, unødig øydelegging av habitat eller i verste fall utrydding av habitat og artar. Formålet med ei økosystembasert forvaltning er såleis ei berekraftig forvaltning av dei enkelte delane av systemet som også er berekraftig for økosystemet som eit heile, men også ei høgast mogleg avkastning når ein ser fleire fiskeslag med ulik økonomisk verdi i samanheng.

Økosystembasert forvaltning representerer også internasjonale plikter som Noreg har gjennom ulike avtalar, og det ligg no som ein grunnleggjande føresetnad for norsk forsking og forvaltning. Mellom anna har Havforskingsinstituttet organisert verksemda si gjennom økosystembaserte forskings- og rådgjevingsprogram. Økosystembasert forvaltning er også eit av dei grunnleggjande omsyna det skal leggjast vekt på i forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane, jf. havressurslova § 7 andre ledd bokstav b.

Det er naturen sjølv som set grenser for kor mykje som kan haustast av ein bestand. Innanfor desse grensene, og basert på dei prinsippa som er nemnde ovanfor, kan det leggjast ulike forvaltningsstrategiar. Inntil for om lag 25–30 år sia vart forvaltninga i stor grad avgjort av sosioøkonomiske, politiske og kulturelle tilhøve. Utviklinga i fangstkapasitet og presset på fiskebestandane har ført til at havforskarane si rådgjeving knytt til biologiske tilhøve har vorte stadig viktigare når kvotar skal fastsetjast og for optimal langsiktig utnytting av bestandane.

Vitskaplege råd basert på vurderinga av tilstanden til dei enkelte bestandane dannar i dag eit viktig grunnlag for forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane. Havforskingsinstituttet driv ei omfattande overvaking av dei marine ressursane i havområda våre og stadig fleire av tokta deira er såkalla økosystemtokt, der målet er å overvake alle komponentane i økosystemet.

Også i framtida vil styresmaktene i forvaltninga av ressursane vere avhengige av konkrete råd frå norske og internasjonale havforskarar om blant anna bestandsstorleik, bestandsutvikling og kor mykje det er tilrådeleg å hauste av bestandane. For å drive ei berekraftig forvaltning er vi avhengige av gode bestandsvurderingar, både på bestandsnivå og med omsyn til meir lokale variasjonar.

3.3 Forvaltningsprinsippet i havressurslova

Som nemnt ovanfor er det grunnleggjande prinsippet for den norske forvaltninga av viltlevande marine ressursar at ho skal vere berekraftig og til ei kvar tid basert på den best tilgjengelege vitskaplege rådgjevinga.

Havressurslova tek dette eit steg vidare og pålegg styresmaktene, gjennom det såkalla forvaltningsprinsippet, ei plikt til med jamne mellomrom å vurdere tilstanden til dei ulike bestandane og vurdere kva slags forvaltningstiltak som er nødvendige for å sikre ei berekraftig forvaltning, jf. havressurslova § 7 første ledd.

Forvaltningsprinsippet kviler på tre hovudpilarar. Dette er omtala slik i Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) kapittel 4.4.4.2.1:

«Utgangspunktet for forvaltningsprinsippet er at dei viltlevande marine ressursane vert forvalta på ein ansvarleg og god måte. I ressursforvaltninga legg vi allereie vekt på eit breitt spekter av omsyn, jf. kapittel 4.1 om formålet med lova, kapittel 4.2 om økosystembasert forvaltning, kapittel 6 om regulering av ressursuttaket og kapittel 8.1 om ressurskontroll. Det vert gjort nettopp for å sikre ei ansvarleg og god ressursforvaltning.

Formålet med havressurslova er å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og å medverke til sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna. Formålet med lova er drøfta i kapittel 4.1 og viser fleire viktige prinsipp. Det første er at dei viltlevande marine ressursane skal haustast. Det inneber ei prinsipiell haldning om at menneska skal hauste av det overskotet ressursane gjev, slik menneska alltid har gjort. Havet er ei av dei viktigaste kjeldene våre til mat og matproduksjon.

For det andre ligg det i dette at vi skal hauste av det overskotet havet gjev på ein slik måte at dei komande generasjonar også kan hauste av overskotet frå havet. Ressursane må forvaltast med tanke framtida. I St.meld. nr. 43 (1998–99) Vern og bruk i kystsona er dette uttrykt slik:

«Samanlikna med mange andre land, er Noreg rikt på naturressursar, noko som mellom anna har lagt grunnlag for velferdssamfunnet vårt. Det er derfor naudsynt med ei berekraftig forvaltning av naturgrunnlaget slik at naturressursane kan førast vidare til seinare generasjonar.»

For det tredje skal forvaltninga av ressursane gje grunnlag for utvikling av næringsverksemd, velferd og busetjing i kystsamfunna våre. I St.meld. nr. 43 (1998–99) er dette skildra slik:

«Havet har til alle tider vore av stor verdi for dei menneska som har levd langs kysten. Dei rike marine naturressursane har stor økonomisk verdi, og har skapt grunnlag for busetjing og sysselsetjing gjennom generasjonar.»

I forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane vert det såleis lagt vekt på ei rekkje omsyn. Med dette som utgangspunkt, må styresmaktene innanfor ei berekraftig ramme søkje å forvalte ressursane i tråd med føre-var-prinsippet, der ein også legg vekt på ei økosystembasert tilnærming til forvaltninga som tek vare på det biologiske mangfaldet.»

Systemet i havressurslova er slik at hausting av viltlevande marine ressursar i utgangspunktet er tillete, med mindre det vert innført forbod eller avgrensingar av haustinga i forskrifter. Forvaltningsprinsippet inneber ei plikt for forvaltninga til å vurdere tilstanden til alle bestandane. Då skal omsynet til ei berekraftig forvaltning vere overordna. Men i vurderinga av om det skal innførast reguleringar i form av kvotar, tekniske reguleringar eller innsatsreguleringar, må ei rekkje ulike omsyn vurderast opp mot kvarandre, så som ulike nærings- og distriktsomsyn, jf. havressurslova § 7 andre ledd bokstav d) og e), og omsynet til samisk kultur, jf. § 7 andre ledd bokstav g).

Havressurslova er ei ny lov, og forvaltningsprisnippet er også nytt. Det er vanskeleg å seie om, og eventuelt korleis, forvaltningssystema vil endre seg som følgje av dette. Det er likevel tvillaust at forvaltningsprinsippet vil få verknad for verksemda til styresmaktene og forskarane, særleg fordi det vil vere behov for rådgjeving om artar som det hittil ikkje har vore forska særleg på.

Det er også svært sannsynleg at innføringa av forvaltningssystemet kan leie til at fleire artar vert regulerte. I dag vert mellom 80 og 90 artar utnytta i norske fiskeri. Det vert årleg utført systematisk bestandsovervaking av om lag 20 av desse artane, og i tillegg vert det gjeve fagleg baserte råd for ytterlegare 20 artar, i hovudsak basert på fangstdata.

3.4 Reguleringssystemet

På bakgrunn av vitskapleg rådgjeving frå Havforskingsinstituttet og ICES, fastset norske styresmakter nasjonale kvotar for dei enkelte fiskeslaga. For bestandar som Noreg forvaltar saman med andre land, som til dømes nordaustarktisk torsk, vert totalkvoten fastsett gjennom avtalar om felles forvaltning. I slike avtalar vert det fastsett ein totalkvote som så vert fordelt mellom avtalepartane og eventuelle tredjeland.

I rådgjevinga, i internasjonale avtalar og i den norske forvaltninga ligg det til grunn at kvotane skal fastsetjast for eitt år om gangen. Det er likevel ikkje noko til hinder for at ein både gjennom avtalar med andre land og nasjonalt, fastset kvotar for lengre periodar enn eitt år.

Når det så er fastsett kva for kvantum Noreg disponerer av dei enkelte fiskeslaga, vert det fastsett ulike reguleringar for korleis fisket av dei norske kvotane skal gjennomførast, for å sikre ei tenleg og rasjonell gjennomføring av haustinga, og for å leggje til rette for ein best mogleg kontroll med ressursuttaket. I tillegg vert andre forhold vurderte opp mot reguleringane, som til dømes reguleringstiltak for å redusere utslepp frå fiskeflåten.

I forvaltninga av dei fleste kommersielt viktige bestandane vert det i forskrift fastsett forbod mot fiske, og så opna for fiske gjennom tildeling av kvotar fartøya som har løyve til å delta i dette fiskeriet, kan fiske innanfor.

Styresmaktene fastset ein nasjonal kvote og fordeler denne på dei ulike fartøygruppene. Deretter vert gruppekvoten fordelt på dei enkelte fartøya i gruppa. Det er her viktig å peike på at ved fastsetjing av nasjonal kvote skal all haustingsverksemd takast med, jf. havressurslova § 11 første ledd tredje punktum. Det inneber at forskings- og undervisningskvotar og kvotar til overvaking av fiskefelt og praktiske reiskapsforsøk også skal reknast med i den nasjonale kvoten. Dette vert ofte gjort ved at kvotar til slike verksemder vert trekt frå den nasjonale kvoten før den vert fordelt på dei ulike fartøygruppene.

Dette betyr også at fordelinga av kvoten er eit nullsumspel, der konsekvensen er at når nokon får ein større del av kvoten, får andre mindre.

Det er også ein viktig del av kvotefastsetjinga at styresmaktene kan fastsetje forbod mot fiske. Når det er nødvendig av omsyn til bestanden, kan styresmaktene forby alt fiske i ein periode. Det har mellom anna vore gjort for lodde i Barentshavet i fleire år.

Uttaket av viltlevande marine ressursar kan også regulerast indirekte gjennom ulike former for innsatsavgrensingar, som mellom anna kan innebere at berre eit avgrensa tal fartøy kan delta i dette fisket, såkalla innsatsregulering i medhald av deltakerloven. Innsatsreguleringar medverkar på lik linje med reine uttaksreguleringar til å redusere uttaket av ressursane.

Vidare vert uttaket regulert indirekte gjennom reglar om maskevidde, minstemål o.l., og gjennom reglar om stenging av område for kortare eller lenger tid, anten i tillegg til kvoteregulering og innsatsavgrensingar, eller som einaste forvaltningstiltak som er innretta mot å redusere fisket på ein bestand. Dei ulike reguleringsregima er oftast kombinasjonar av ulike uttaks- og innsatsreguleringar og tekniske reguleringsforskrifter.

Kvotereguleringane og dei tekniske reguleringane vert fastsette i medhald av havressurslova, medan innsatsavgrensinga vert fastsett med heimel i deltakerloven.

Kvotereguleringar, inkludert fordeling av den nasjonale kvoten mellom dei ulike fartøygruppene, vert fastsett i årlege reguleringsforskrifter. Tidlegare vart framlegg til desse forskriftene drøfta i Reguleringsrådet, jf. havressurslova § 8 og Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) kapittel 6.4 og 6.7. Reguleringsrådet var eit rådgjevande organ samansett av representantar for fiskerinæringa og andre representantar med særleg interesse i saka, mellom anna Sametinget. Funksjonen til Reguleringsrådet var å gjere greie for dei faktiske og rettslege konsekvensane av ei regulering innanfor dei ulike fiskeria.

Etter at det gjennom fleire år viste seg vanskeleg å oppfylle krava i likestillingslova til kvinnedel i offentleg oppnemnde utval, vart Reguleringsrådet frå desember 2006 avløyst av eit ope høyringsmøte.

Etter at framlegget til reguleringar er behandla i høyringsmøtet, fremmar Fiskeridirektoratet forslag til reguleringar til Fiskeri- og kystdepartementet. Gjennomføringa av opne høyringsmøte tilfredsstiller krava til kontradiksjon og forslagsrett etter forvaltningsloven, og dette erstattar såleis ei skriftlig høyring av reguleringsforskriftene, jf. forvaltningsloven § 37 siste ledd.

Dei nasjonale reguleringane av fiskeria, inkludert føresegner om kvotar til norske fiskarar og føresegner om gjennomføring av fisket, er såleis eit resultat av ein prosess med vitskapleg rådgjeving, kvoteforhandlingar med andre land, innspel frå ulike organisasjonar med drøftingar i reguleringsmøtet og faglege vurderingar og tilrådingar frå Fiskeridirektoratet.

Forskriftene med føresegner om fordelinga av kvotar til norske fiskarar og om gjennomføringa av fisket vert på denne bakgrunn fastsette i årlege reguleringsforskrifter for dei enkelte fiskeslaga. Desse forskriftene gjev dei som har løyve til å delta rett til å fiske innanfor rammene i reguleringsforskriftene, jf. havressurslova § 12 og deltakerloven § 4 siste ledd.

3.5 Nærare om fordeling mellom grupper

Reguleringsforskriftene inneheld som vist ovanfor føresegner om fordeling av kvotar mellom dei ulike fartøygruppene, og fordeling av kvotane mellom fartøy i same fartøygruppe. Fordelinga mellom ulike fartøygrupper vert såleis formelt sett fastsett kvart år. Rettsleg sett har styresmaktene høve til å endre fordelinga mellom dei ulike gruppene.

For å leggje til rette for utvikling av fiskerinæringa, og for å sikre stabile og føreseielege rammevilkår, har det likevel over tid vore brei politisk semje om å arbeide for stabilitet i kvotefordelinga. Her har også næringa sjølv vore aktiv og gjennom organisasjonsmessig behandling i Norges Fiskarlag utvikla nøklar for fordelinga av dei ulike artane mellom fartøy- og reiskapsgrupper. Slike ressursfordelingsvedtak frå Norges Fiskarlag veg tungt når styresmaktene skal fastsetje fordelinga av dei ulike fiskeslaga.

Når det gjeld trongen for stabile og føreseielege rammer, har Stortinget kommentert dette, seinast ved behandlinga av havressurslova. I Innst. O. nr. 45 (2007–2008) kapittel 6.2 uttalar næringskomiteen følgjande:

«Komiteen viser til at fiskerinæringa er avhengig av naturen og utsatt for naturlige svingninger. Uttaket må derfor styres av en bærekraftig høsting av ressursene. Komiteen vil likevel understreke fiskerinæringens behov for stabilitet og forutsigbare rammer, selv om kvotene fra år til år kan endre seg. Det bør fortsatt være en målsetting at næringen selv gjennom fiskerienes organisasjoner medvirker til å komme fram til omforente fordelinger mellom de ulike gruppene.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at fordeling av kvoter mellom gruppene må opprettholdes over tid, slik at det blir et verktøy som stimulerer til langsiktig planlegging.

Komiteen viser til at fortsatt stabilitet omkring disse fordelingsspørsmålene betyr mye for fiskerinæringens videre utvikling.

…

Komiteen viser til at omfordelingen mellom gruppene kan føre til usikkerhet om framtidig kvotegrunnlag, og tilsvarende usikkerhet for framtidige investeringer. Dette gjelder for alle fartøygrupper, fra mindre og mellomstore sjarker, via større kystfartøy og til havfiskeflåten.»

Desse og liknande politiske utsegner har leia til at det har vorte etablert relativt faste nøklar for fordeling av ulike fiskeslag mellom dei gruppene som deltek i dei aktuelle fiskeria.

Nokre av fordelingsnøklane inneber same fordeling uavhengig av kor stor den nasjonale kvoten er, medan andre inneheld glideskalaer, der kystflåten vert priortert ved låge nasjonale kvotar. Slik er det mellom anna i Fiskarlaget sitt vedtak om fordelinga av torsk nord for 62 °N.

3.6 Fordeling mellom hav og kyst

Diskusjonane om korleis fiskeressursane skal fordelast mellom havfiskeflåten og kystfartøyflåten dukkar med jamne mellomrom opp i den norske fiskeripolitiske debatten.

Utgangspunktet for desse diskusjonane er at dei enkelte fartøygruppene er svært ulike i kapasitet, mobilitet, effektivitet, sysselsetjing og lønnsemd. Det får naturleg nok innverknad på fordelinga av ressursane mellom fartøygruppene. Sjølv om havressurslova som nemnt gjev styresmaktene vide fullmakter til å endre fordelinga mellom ulike grupper, har det over tid vore brei politisk semje om at fiskerinæringa treng stabile og føreseielege rammevilkår.

Vidare har styresmaktene lagt vekt på at fordelinga mellom fartøygruppene vert fastsett i samråd med næringa. Det kjem mellom anna fram i sitatet ovanfor frå Innst. O. nr. 45 (2007–2008) kapittel 6.2.

Det har historisk vore brei politisk semje om at styresmaktene i forvaltninga av fiskeressursane skal tilgodesjå mindre fartøy og småskalafiske. Dette har særleg vore tilfelle i reguleringa av torsk nord for 62 °N. Grunngjevinga er at fiskeria har vore, og er, svært sentrale for den nordlegaste landsdelen, der kystfartøy som leverer til lokale foredlingsanlegg ofte er hjørnesteinar i lokalsamfunna.

I den samanheng er det viktig å peike på at kvotane av torsk nord for 62 °N er fordelte med om lag 70 prosent til kystflåten og konvensjonelle havfiskefartøy og om lag 30 prosent til trålflåten. Det er heilt unikt samanlikna med reguleringar i andre land, der størstedelen av bestandane ofte er sett av til trålflåten. Denne fordelingsnøkkelen, som vert kalla trålstigen, er i St.meld. nr. 21 (2006–2007) skildra slik:

«Dagens ressursfordeling mellom ulike fartøygrupper er et resultat av den historiske utviklingen av fisket som næringsvei. Ressursfordelingen avspeiler derfor den tilpasning ulike lokalsamfunn har gjort til ressursene, og utviklingen av ulike fartøygrupper som har fulgt denne tilpasningen. Dagens ressursfordeling er også resultat av den fiskeri- og næringspolitikken som har vært ført de siste 50 til 100 årene. Den speiler således også skiftende politiske valg og prioriteringer.

Fra og med 1990 ble den norske kvoten av norsk-arktisk torsk fordelt mellom fartøy som fisker med konvensjonelle redskap og trålerne etter den såkalte trålstigen. Selv om kvoter også tidligere ble delt mellom ulike fartøygrupper, var trålstigen på mange måter innledningen til den prosessen som har ført frem til en mer helhetlig ressursfordeling. Trålstigen ble foreslått av Norges Fiskarlag, etter drøftinger internt mellom ulike grupper i laget, og fulgt opp av myndighetene ved fastsettingen av kvoter.

Trålstigen var dynamisk, i den forstand at de to gruppenes andeler var ulike alt etter hvor høy den norske totalkvoten ble, og prioriterte kystflåten ved lave totalkvoter. Denne prioriteringen er videreført ved senere justeringer av trålstigen. Trålstigen var dermed ikke bare et fordelingskompromiss i en akutt situasjon, men viste vei videre fremover.

Etter dette har Norges Fiskarlag ved flere anledninger behandlet spørsmålet om kvotefordeling mellom ulike fartøygrupper, for stadig flere fiskeslag. Når det fra myndighetenes side har blitt lagt stor vekt på næringens eget syn på fordelingsspørsmålene slik dette har fremkommet særlig i vedtak fra Fiskarlagets landsmøte, har det blant annet sin begrunnelse i betydningen av langsiktig stabilitet og ro omkring fordelingsspørsmålene.»

Fiskarlaget sine forslag til fordelingsnøklar har i stor grad vorte lagt til grunn av styresmaktene.

I tillegg til desse tiltaka er det i denne samanhengen også viktig å nemne at fleire fiskeindustriføretak i Nord-Noreg har fått dispensasjon frå aktivitetskravet i deltakerloven, slik at dei kan eige trålarar med torsketrålkonsesjon. Det har vore politisk semje om at nordnorske landanlegg bør få eige trålarar, for å bidra til å sikre tilførselen av råstoff til foredlingsindustrien i landsdelen. Formålet har vore å medverke til å oppretthalde dei lokale fiskerimiljøa og skape annan aktivitet i lokalsamfunna.

3.7 Tiltak som skal leggje til rette for fiske med mindre fartøy

3.7.1 Kvotar av torsk til dei som ikkje har løyve til å delta i det lukka fisket etter torsk

Delar av kystbefolkninga har tradisjonelt livnært seg av ein kombinasjon av jordbruk, jakt og fiske. Desse har tradisjonelt drive eit kystnært fiske med mindre kystfartøy. Gjennom tidene har ulike fiskeslag vore grunnlaget for slik kombinasjonsdrift. Det har også variert i ulike delar av landet. For «fiskarbonden» i Nord-Noreg har fisket etter torsk vore det dominerande fiskeriet. I tillegg har det, særleg i Nord-Noreg, vore svært mange som har hatt småskalafiske som hovudyrke.

Då fisket etter torsk nord for 62 °N vart lukka, vart det samtidig opna for at dei som ikkje var kvalifiserte til å delta i lukka gruppe, kunne delta i ei open gruppe. Denne gruppa vart først kalla maksimalkvoteordninga, seinare gruppe II og no altså open gruppe. Reglane for å få fiske i open gruppe har over noko tid vore at vedkommande fyller krava til å vere registrert på blad A i fiskarmanntalet. I 2012 er den garanterte kvota i open gruppe på mellom 14 og 22 tonn torsk, avhengig av storleiken på fartøyet, i tillegg til ei viss overregulering. For hyse og sei er det som dei føregåande åra fritt fiske for fartøy i open gruppe. Det er difor i dag mogleg å skaffe seg ei rimeleg inntekt ved å fiske i open gruppe i fisket etter torsk.

3.7.2 Opne fiskeri

I tillegg til at det er mogleg å delta i fiske i open gruppe i fisket etter torsk nord for 62 °N, er det fleire andre fiskeri som ikkje er lukka og som kan utgjere ein god del av inntektene for eit mindre kystfartøy. I seinotfisket nord for 62 °N er det ikkje avgrensingar i kven som kan delta i dette fisket når det gjeld fartøy under 13 meter. Det betyr at mindre fartøy kan starte seinotfiske utan å ha delteke i dette tidlegare, innanfor den same reguleringsgruppa som fartøya i lukka gruppe. Det same gjeld for fisket etter rognkjeks, som også berre er avgrensa for fartøy over 13 meter.

I tillegg er det i fisket etter fleire andre artar botnfisk, som er ein viktig del av kystflåten sitt fiske fleire stader langs kysten, ikkje lagt avgrensingar på kven som kan delta i desse fiskeria, og dei er i mange tilfelle heller ikkje kvoteregulerte.

Reguleringane for fartøy som ikkje har rett til å delta i lukka gruppe inneber såleis at desse fartøyeigarane har høve til å skaffe seg ei viss inntekt frå fisket. Desse tiltaka er i hovudsak retta mot dei som driv fiske i kombinasjon med anna verksemd.

3.7.3 Føringstilskot og mottaksstasjonar

Det er eit problem for mindre fartøy at det stadig er ein nedgang i talet på landanlegg. Det leier til at fleire lokalsamfunn og dei lokale fiskarane misser det anlegget dei brukte å levere fisk til. Dette rammar dei minste fartøya som er minst mobile.

I mange tilfelle har det vorte oppretta mottaksstasjonar for å sikre at dei lokale og minst mobile fiskarane kan levere fangsten til ein lokal mottaksstasjon som samlar opp fangst før den vert transportert til eit landanlegg i nærleiken. Mottaksstasjonane sikrar at den minste flåten kan oppretthalde eit heimefiske, og at dei slepp å transportere fisken over lenger avstandar til næraste produksjonsanlegg.

Styresmaktene løyver kvart år midlar for å gje tilskot til føring og frakt av fangst, og det er dei siste åra også opna opp for tilskot til mottaksstasjonar. Ein stor del av dette tilskotet går til føring av fangst frå mottaksstasjonar til landanlegg. I tillegg er det i dei tre nordlegaste fylka oppretta fond som kan gje tilskot til ulike tiltak på mottaksstasjonane. Norges Råfisklag administrerer desse fonda.

3.7.4 Distriktskvoteordning og bifangstordning

Distriktskvoteordninga for kystfiskeflåten som vart innført i 2006 vart frå og med 2008 erstatta av ei bifangstordning. Formålet med ordninga er å auke fangsten av sei og hyse om hausten ved at det vert sett av torsk som bifangst i fiske etter andre artar.

Bifangstordninga er retta mot fartøya, og kan bidra til landingar av fersk fisk i dei same områda og i det same tidsrommet som distriktskvoteordninga.

Dei siste åra har kystflåten overfiska torskekvotane sine samtidig som store kvantum sei og hyse ikkje er blitt fiska. Bifangstordninga skal leggje til rette for større leveringar av både sei, hyse og torsk om hausten, noko som vil bidra både til jamnare leveringar gjennom året og totalt auka aktivitet på kysten.

Denne reguleringa er eit ledd i regjeringas ferskfiskstrategi, og har som siktemål å auke dei samla leveransane av fersk fisk om hausten.

3.7.5 Reglane om deltaking i fisket etter kongekrabbe

I St.meld. nr. 40 (2006–2007) om forvaltning av kongekrabbe vart det bestemt at det skulle gjerast endringar i reglane om deltaking i fisket etter kongekrabbe. Endringane er at alle fartøy under 11 meter som er registrert i Aust-Finnmark, inklusive kommunane Nordkapp og Porsanger no får løyve til å delta i fisket etter kongekrabbe gjennom ein områdetilgang, jf. Ot.prp. nr. 13 (2007–2008). Om grunngjevinga for endringa heiter det i St.meld. nr. 40 (2006–2007):

«Fartøy fra området hvor krabben har sin hovedutbredelse, og særlig små fartøy med liten mobilitet og få driftsalternativ, må anses å være mest berørt av de problemene krabben utgjør som bifangst i andre fiskerier. Det kan fremstå som urimelig dersom disse skulle måtte oppfylle bestemte kvalifiseringskrav for å få adgang til å delta i fangsten av kongekrabbe, særlig etter at utbredelsen av kongekrabbe har gjort det vanskelig å oppfylle bestemte kvalifiseringskrav i lokale fjordområder».

3.7.6 Andre reguleringstiltak til vern om småskala og kystnært fiske

I reguleringa av dei norske fiskeria er det ei rekkje reglar om kva for reiskapar ulike fartøy kan fiske med. Vidare er det reglar som har til formål å dele havområde mellom fartøy som driv fiske med ulike reiskapar. Slike reglar kan vere nasjonale eller regionale.

Formålet med slike reglar kan seiast å vere tredelt. For det første kan det av omsyn til bestandane og økosystemet vere sett reglar om kva for reiskapar ein kan fiske med i ulike område. For det andre kan det vere viktig å ha reglar om kven som kan fiske i ulike område for å hindre brukskonfliktar, og for det tredje kan det trengast reglar for å sikre at mindre fartøy som driv kystnært fiske ikkje skal verte fortrengde av større fartøy. Den viktigaste praktiske konsekvensen vil likevel vere at aktuelle haustingsområde vert delte mellom ulike fartøygrupper.

Eitt viktig døme på slike reglar er havressurslova § 20 som forbyr hausting med trål med unntak av krepsetrål og reketrål innanfor territorialfarvatnet med mindre dette er særleg tillete. Grunngjevinga for dette forbodet er dels biologisk og dels for å reservere haustinga i territorialfarvatnet for dei fartøya som naturleg driv meir kystnært fiske. Det er gjort unntak frå denne hovudregelen for områda mellom 4 og 12 nautiske mil for særskilde fartøygrupper. Det er også fastsett særlege reglar for enkelte område. På same måte er det fastsett reglar om at linefartøy over 70 fot som hovudregel ikkje kan fiske innanfor 4 nautiske mil frå grunnlinjene.

Eit anna døme er dei ulike reguleringane som er fastsette for å verne kysttorsken. Kysttorskvernet regulerer både reiskapsbruk og kvar dei ulike fartøya kan fiske, avhengig av storleik. All bruk av snurrevad er til dømes forbode innanfor dei definerte fjordlinjene langs kysten nord for 62 °N. Fisket etter torsk er vidare regulert gjennom prinsippet at di større fartøy di lengre frå kysten må det enkelte fartøyet fiske. Fiske på fjordane er berre tillete for konvensjonelle fartøy under 15 meter. Fartøy over 21 meter må som hovudregel fiske etter torsk utanfor grunnlinja.

3.8 Reglane om løyve til å delta i næringsmessig fiske og fangst

Retten til å delta i ervervsmessig fiske og fangst er regulert i lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven). Lova fastset vilkår for kven som kan få delta i ervervsmessig fiske og fangst, og kva for vilkår som må vere oppfylte. Fiske vert rekna som ervervsmessig når vedkommande yrkesutøvar har fiske eller fangst til leveveg åleine eller saman med annan næring, jf. deltakerloven § 3 første ledd.

Fartøy kan ikkje nyttast til ervervsmessig fiske og fangst utan at eigaren har fått ervervsløyve for fartøyet, jf. deltakerloven § 4. I tillegg kan det fastsetjast at fartøyet treng konsesjon eller deltakarløyve for å delta i ulike fiskeri, jf. deltakerloven kapittel III og IV.

Tilsvarande er det i havressurslova § 12 andre ledd fastsett at kvotar for fartøy fastsett i medhald av havressurslova, berre kan haustast med fartøy det er gjeve ervervsløyve til, og som har rett til å delta i den konkrete haustingsverksemda etter reglane i deltakerloven.

Deltakerloven og havressurslova er såleis kopla saman. Deltakerloven regulerer kven som får løyve til å drive ervervsmessig fiske, konsesjonar og deltakarløyve, medan havressurslova regulerer kvotar til fartøya som har slike løyve, korleis fisket skal utøvast, inkludert tekniske reguleringar som utforming av reiskapar, områdeavgrensingar og kontrollføresegner.

3.8.1 Nærare om aktivitetskravet

For å få ervervsløyve, er det etter deltakerloven § 6 første ledd krav til at den som søkjer om ervervsløyve må ha drive med ervervsmessig fiske og fangst i tre av dei fem siste åra. Dette kravet skal medverke til at den norske fiskeflåten er eigd av aktive fiskarar.

For fartøy under 50 fot er det ein særregel i forskrift om eigedomsrett til fiskefartøy som gjer unntak for aktivitetskravet for slike fartøy. Ein person kan såleis få ervervsløyve på eit slikt fartøy og starte fiske i opne fiskeri, utan å ha drive næringsmessig fiske og fangst tidlegare.

3.8.2 Vilkåra for ervervsmessig fiske – reglane om registrering i fiskarmanntalet

Deltakerloven § 3 siste ledd gjev heimel til å gje nærare reglar om kva som skal til for at fiskeaktiviteten er ervervsmessig. Det er ikkje fastsett ei slik forskrift, men i forarbeida til deltakerloven er det ei nærare tilvising til kva som vert rekna som næringsfiske. I Ot.prp. nr. 69 (1995–96) heiter det:

«Vilkårene for når fiske- eller fangstvirksomhet skal anses som ervervsmessig, bør i utgangspunktet være sammenfallende med vilkårene for å bli ført på blad A i fiskermanntallet. Vilkårene for å bli ført på blad A vil derfor være styrende for den nærmere utforming av forskrifter i medhold av annet ledd, og manntallsbestemmelsens innhold vil senere kunne være et moment ved tolkningen av hvorvidt det foreligger et ervervsmessig fiske i deltakerlovens forstand.

Det vil likevel ikke være hensiktsmessig å gjøre fiskermanntallets bestemmelser direkte gjeldende ved en henvisning til disse, idet de to regelverkene ikke har sammenfallende formål.»

I havressurslova er grensa mellom fritidsfiske og næringsfiske lovfesta ved at dei som haustar med ikkje-merkeregistrerte fartøy, berre kan omsetje fangst for inntil 50 000 kroner årleg, jf. havressurslova §§ 22 og 23.

Vilkåra for å verte registrert i fiskarmanntalet går fram av forskrift 18. desember 2008 om manntal for fiskarar og fangstmenn. For å verte registrert i fiskarmanntalet er det krav om ei brutto inntekt frå fiske og fangstverksemd på minst 3/4 av beløpet i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 28 første ledd første punktum for å stå på blad A og minst to gonger beløpet i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 28 første ledd første punktum for å stå på blad B.

Vilkåra for å verte registrert i fiskarmanntalet har indirekte verknad for kven som kan få ervervsløyve til å eige eit fartøy som skal nyttast til ervervsmessig fiske og fangst. Det er vidare slik at det i deltakarforskrifta for ei rekkje fiskeri er sett krav om å vere registrert anten på blad A eller blad B for å få løyve til å delta i det aktuelle fiskeriet.

Fiskarmanntalet er todelt. Blad A er for personar som har fiske som binæring saman med anna yrke. Blad B er for personar som har fiske som hovudyrke. Skiljet mellom dei som er registrerte på blad A og blad B, får mellom anna utslag i dei fiskeria der deltakinga er avgrensa, og dei som får løyve til å delta vert delte i to grupper. Slik er det gjort i reguleringa av kystflåten sitt fiske etter torsk, hyse og sei nord for 62 °N, der lukka gruppe (som har dei høgaste kvotane) vert definerte etter tidlegare aktivitet, og at høvedsmann er registret på blad B, medan open gruppe omfattar dei som er registrerte på blad A og dei som er registrert på blad B, men som likevel ikkje fyller vilkåra for å delta i lukka gruppe.

I verkeområdet til Sametinget sine søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd (tidlegare Samisk utviklingsfond) er det særreglar om registrering i manntalet. Dei skal leggje til rette for og ta omsyn til at tradisjonelt samisk fiskeri kan ha ei anna innretting enn anna småskalafiske, og at slikt fiskeri kan vere kombinert med andre næringar.

Det er difor fastsett reglar som er betre tilpassa slikt fiske. Grensa for kor mykje inntekt frå anna yrke dei som står på blad B kan ha, er i verkeområdet for Samisk utviklingsfond sett til sju gonger beløpet i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 28 første ledd første punktum, medan det er sett til fem gonger dette beløpet i resten av landet. For blad A er tilsvarande reglar ni gonger dette beløpet i verkeområdet til Samisk utviklingsfond og sju gonger dette beløpet i resten av landet. Dette er nærare omtala i vedlegg 1.