1 Tidlegare framlegg om særlege reglar for kyst- og fjordfiske

Innleiing

Spørsmål om forvaltninga av saltvassfiske i område med samisk busetjing og statens folkerettslege plikter knytt til dette, har vore emne for fleire utgreiingar frå 1990 og fram til i dag. Fleire utval og institusjonar, både nasjonalt og regionalt, har behandla spørsmålet om urfolksrettar knytt til kyst- og fjordfiske. Den første utgreiinga på området, Carsten Smith si vurdering av kva for folkerettslege plikter styresmaktene er bundne av overfor den samiske befolkninga ved reguleringar i fisket frå 1990, er framleis sentral fordi denne utgreiinga på mange måtar har lagt premissane for seinare utgreiingar, sjølv om Smith ikkje kom med konkrete forslag til korleis staten kunne oppfylle si rettsplikt overfor den samiske befolkninga.

Etter 1990 har spørsmål knytt til urfolksrettar vorte behandla av samisk fiskeriutval som leverte si innstilling i 1997, i samerettsutvalet si utgreiing i NOU 1997: 4, av havressurslovutvalet i NOU 2005: 10, og no i kystfiskeutvalet si utgreiing i NOU 2008: 5 og samerettsutvalet i 2007: 13. I tillegg har eigne utval oppnemnde av Sametinget og Finnmark fylkeskommune behandla desse spørsmåla.

Fleire av utgreiingane og framlegga har vore geografisk avgrensa til Finnmark fylke, medan andre har behandla spørsmål knytt til plikter overfor den samiske befolkninga generelt.

Dei fleste utgreiingane har vorte behandla av regjeringa, første gong i St. meld. nr. 58 (1991–92) Strukturmeldingen.

Dette vedlegget presenterer kort framlegga i dei ulike nasjonale utgreiingane, og korleis desse vart følgde opp av styresmaktene. Det vert ikkje gått nærare inn på dei ulike utgreiingane til Sametinget og Finnmark fylkeskommune. Desse er omtala i NOU 2008: 5 kapittel 4.4 og 4.6.

Smith-utgreiinga frå 1990

Om utgreiinga

Sametinget vart oppretta ved lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven). Det første ordentlege Sameting vart opna 9. oktober 1989. Sametinget engasjerte seg raskt i fiskeripolitiske spørsmål, dei uttalte seg generelt om framlegget til reguleringar for 1990. Sametinget var kritisk til framlegget til reguleringar og bekymra for at reguleringane ville leie til ei monaleg innskrenking i utnyttinga av fiskeressursane for befolkninga i samiske kyst- og fjordområde.

Sametinget ønskte ei utgreiing av samerettslege spørsmål i samband med reguleringane av fisket i Barentshavet. I eit brev frå presidenten i Sametinget til fiskeriministeren 19. januar 1990 vert dette kravet skildra slik:

«Med den utvikling som har skjedd de senere årene med vedtakelsen av Sameloven og en grunnlovsparagraf om det samiske folkets rettsstilling bør det være en selvsagt ting at både den nasjonale lovgivning og den internasjonale lovgivning vurderes i saker som har med det materielle grunnlaget for samisk kultur å gjøre. Sametinget vil med dette henstille om at Departementet for vurdering av disse sider av reguleringsvedtakene søker bistand fra prof. Carsten Smith ved Juridisk Fakultet ved Universitetet i Oslo som særlig sakkyndig i folkerettslige spørsmål.»

Fiskeridepartementet bad så Carsten Smith om å gjere «en sakkyndig vurdering av hvilke rettslige forpliktelser myndighetene er bundet av overfor den samiske befolkninga ved reguleringer i fisket». Dette var den første utgreiinga av kva for rettslege plikter norske styresmakter er bundne av overfor samane etter Grunnlova og folkeretten, når det gjeld næringsregulering på eit bestemt område.

Carsten Smith leverte 9. juli 1990 ei slik utgreiing til Fiskeridepartementet. Smith konkluderer i denne utgreiinga med at staten har ei rettsplikt til å gje den samiske befolkninga høve til å sikre og utvikle kulturen sin, inkludert det materielle grunnlaget for kulturen, som til dømes fiske. Smith er klår på at dersom det er nødvendig med særlege tiltak av denne grunn, har samane krav på det.

Smith går ikkje nærare inn på korleis staten kan oppfylle plikta til å gje den samiske befolkninga høve til å sikre og utvikle kulturen sin. Men han framhevar likevel at det ved innføring av ulike tiltak ikkje bør skiljast mellom samar og andre som er busette i Finnmark. Han legg vekt på at særordningar for alle som bur i samiske område vil skape minst motsetningar og difor vere rimelege og effektive.

Når Fiskeri- og kystdepartementet no tek med denne utgreiinga her, er det fordi ho som nemnt har lagt grunnlaget for dei seinare utgreiingane og dei konkrete framlegga til særtiltak i område med samisk busetjing.

I utgreiinga si ga Smith følgjande samanfatning av vurderingane sine:

«1. Det har skjedd en sterk utvikling av samerettene i 1980-årene. Den norske stat har en rettsplikt til å gi den samiske folkegruppe reelle muligheter til å kunne sikre og utvikle sin kultur. Staten må gi samene tilstrekkelige virkemidler til dette kulturvern. Denne rettsplikt følger både av den norske grunnlov og at de internasjonale rettsregler. Den sentrale bestemmelsen i folkeretten er artikkel 27 i FN’s menneskerettskonvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter. Denne bestemmelsen må tolkes i lys av samenes historiske stilling i Norge.

2. Statens plikt gjelder ikke bare vern av de ideelle kulturytringer, som litteratur mv., men også det materielle kulturgrunnlag. Det vil si at den samiske folkegruppen må få de nødvendige økonomiske og fysiske vilkår for å kunne sikre og utvikle sin kultur. Et vesentlig punkt i den nyeste rettsutvikling er statens anerkjennelse av denne forpliktelsen. Dette innebærer også et rettskrav fra samisk side om utnyttelse av naturressurser.

3. Samene har krav på særtiltak – positiv diskriminering – i forhold til den øvrige befolkning i landet, i den grad slike tiltak er påkrevd for kultursikring og kulturutvikling. Dette prinsippet i FN konvensjonen må også anses å være anerkjent av norske myndigheter. Et krav om særtiltak står sterkest på de rettsområder som er vesentlige for samisk kultursikring.

4. Samebestemmelsen i grunnlovens § 110 a må antakelig forstås slik at den stiller de samme krav som folkeretten. De folkerettslige verneregler har derved fått grunnlovens styrke i norsk rett.

5. Det er ingen rettsregler, verken i folkeretten eller norsk rett, som spesielt gjelder samenes rett til kyst- og fjordfiske. Deres rettsstilling på dette felt må utledes av deres allmenne rett til naturressurser. ILO konvensjonen av 1989 har ikke bestemmelser om saltvannsfiske.

6. Staten har adgang til å foreta nødvendige reguleringer av hensyn til forvaltning av fiskeressursene i havet, også overfor fiskere bosatt i samiske områder. Når reguleringene er begrunnet i hensynet til fiskeressursene, er reguleringene ikke et angrep på det materielle kulturgrunnlag, men tvert om en form for vern av dette kulturgrunnlag. Men all den stund samene har krav på en positiv diskriminering, der dette er nødvendig for kulturvernet, vil det være spørsmål om samene har krav på en større andel av det fastsatte fangstkvantum (større og/eller flere kvoter) enn de øvrige fiskere.

7. Rettsprinsippene om vern av det materielle kulturgrunnlaget og om positiv diskriminering, som der er gjort utførlig rede for, er allmenne rettssetninger for ressursutnyttelse. Fiskerireguleringene må bedømmes i forhold til disse rettssetninger. Man må i den anledning vurdere nærmere om reguleringene er et inngrep av en slik art, og i tilfelle om inngrepet er av et slikt omfang, at staten har plikt til samiske særordninger.

8. Man kan antakelig ikke kreve at særreglene bare skal gjelde de kulturspesifikke næringer i snever forstand – næringer med en klar samisk egenart – så lenge det dreier seg om slik tradisjonell samisk ressursutnyttelse som fremdeles er et viktig kulturgrunnlag. FN konvensjonen artikkel 27 retter seg mot resultatet av de statlige tiltak, og dette må bedømmes i forhold til nettopp denne minoritets behov. Et sentralt vilkår for vern og utvikling av samisk kultur er opprettholdelse av samisk bosetting i de samiske lokalsamfunn. Den fortsatte bosettingen i disse lokalsamfunn er sterkt avhengig av fiske, som har store ringvirkninger for sysselsettingen. Fiskerireguleringene er følgelig en type reguleringer som har vesentlig betydning for kulturgrunnlaget. Den samiske kultur er i en kritisk situasjon. De beste grunner taler for å anse fiske som en tradisjonell samisk næring som går inn under rettsreglene for kulturvern.

9. Når det gjelder hvor stort omfang inngrepet må ha for å utløse krav om samiske særordninger, må det skje en helhetsbedømmelse ut fra kultursituasjonen. Statens rettsplikt gjelder de samlede tiltak for samisk kultur, og det er derfor vanskelig å vurdere rettsgyldigheten av de enkelte forskrifter isolert sett. Det gjelder også forskrifter om fiskeriregulering. Et inngrep kan i prinsippet bli kompensert med positive tiltak av annen art, men de må i så fall bidra til å bevare bosettingen. I dagens situasjon, der samisk kultur er så sterkt utsatt, vil ethvert vesentlig inngrep i samisk næringsvirksomhet som truer bosetting i samiske områder, kunne innebære et brudd med statens plikt til samisk kulturvern. Dersom de nåværende fiskerireguleringer skulle ha særlig negative virkninger i de samiske områder, på grunn av tidligere fiskeripraksis og fartøyinvesteringer, vil dette forsterke de samiske behov og dermed de samiske krav.

10. Samiske særordninger kan – hvis de er påkrevd – utformes som individuelle rettigheter eller som kollektive rettigheter for grupper og/eller områder. Statsmyndighetene har antakelig rettslig adgang til å velge mellom individuelle og kollektive ordninger. Det må antas at kollektive ordninger i større grad vil virke samlende og kulturbevarende, mens individuelle særrettigheter på etnisk grunnlag har flere negative sider. En mulighet er særordninger for samiske bosettingsområder. De vil innebære at særrettighetene, av praktiske hensyn, også vil komme ikke-samer til gode. Dette er ingen innvending rettslig sett. Det må antas at slike områdeløsninger vil skape minst motsetninger og derfor vil være mest effektive og rimelige.

11. Sametinget må forelegges reguleringsforskriftene til uttalelse før de vedtas. Det er videre en naturlig konsekvens av statens nyeste samepolitikk, selv om det antakelig ikke er noen rettsplikt for staten, at Sametinget også gis en rett til medbestemmelse ved fordeling av kvoter i områder med samisk bosetting.

12. Det er neppe grunnlag for tiden for mer presise rettslige konklusjoner om de samiske rettigheter. Det innebærer at statsmyndighetene i betydelig grad må utvise et skjønn når det gjelder fiskeriregulering i samiske kystområder. Men Regjeringen og Fiskeridepartementet er bundet i sitt skjønn ved utforming av forskrifter, ikke bare av grunnlovens § 110 a, men også av det internasjonale minoritetsvern. Samene har et rettslig krav på at de prinsipper for kulturvern som er omtalt, blir tillagt vekt ved utforming og gjennomføring av fiskerireguleringene. Det er samtidig viktig, som uttalt av Stortingets justiskomité, at myndighetene medvirker aktivt til sikring av samisk kultur.»

Oppfølging av utgreiinga – tiltak for småskalafiske og fjordfiske

Opptakta til 1990-talet

For å setje reguleringane som vart innførte frå 1990 og framover inn i ein samanheng, er det nødvendig å sjå på kva som førte til at desse reguleringane kom til.

Den første nasjonale kvoten for nordaustarktisk torsk vart fastsett i 1977. Kvoten vart då fordelt med ein del til trålflåten og ei avsetning til den flåten som fiskar med konvensjonelle reiskapar. I perioden før 1984, var det ifølgje kvoteavtalane som vart inngått i Den blanda norsk-russiske fiskerikommisjonen, høve til å tillate at den delen av den konvensjonelle flåten som nytta passive reiskapar (garn, juksa, line) kunne halde fram med fisket etter at den nasjonale kvoten var oppfiska. Det førde til at Noreg i fleire år fiska meir torsk enn det som var fastsett som norsk kvote.

Frå 1984 vart dette systemet endra, slik at fartøy som fiska med konvensjonelle reiskapar vart regulerte med maksimalkvotar innanfor ein fastsett gruppekvote. Fisket vart så stoppa når gruppekvoten var oppfiska. I 1985 var det likevel eit overfiske på 54 000 tonn av fartøy som fiska med konvensjonelle reiskapar. I åra etter dette var det ikkje noko overfiske før i 1990. Overfisket var då kring 4000 tonn.

I åra 1987 og 1988 var torskefisket dårleg for kystflåten, mellom anna som følgje av selinvasjonar i fjordane i Finnmark. I 1989 betra dette seg og torsken var meir tilgjengeleg i dei kystnære områda. Det førte til at fisket etter torsk for dei konvensjonelle fartøya vart stoppa allereie 18. april 1989 fordi kvoten var oppfiska. For 1990 vart det fastsett ein historisk låg nasjonal kvote på 113 000 tonn nordaustarktisk torsk.

Innføringa av deltakaravgrensing i fisket etter torsk nord for 62 °N

Det var klart at for å berge torskebestanden var det nødvendig med tiltak for å redusere uttaket av fisk, også frå kystflåten. Det var ikkje mogleg å halde fram på same måten som før, korkje med fritt fiske eller med svært romslege maksimalkvotar. Det vart difor etablert ei ordning med fartøykvotar for fartøy som hadde fiska minimum eit bestemt kvantum torsk i eitt av åra 1987, 1988 eller 1989. For fartøy under 7 meter var kvalifiseringskvantumet 4 tonn. I tillegg måtte fartøyet vere registrert i merkeregisteret, og eigaren måtte vere registrert på blad B i fiskarmanntalet. Dette vert kalla deltakarløyve. Dei som ikkje fylte desse vilkåra og som ikkje fekk deltakarløyve, kunne fiske innanfor ei maksimalkvoteordning. Fartøykvoten varierte med storleiken på fartøyet og var garantert for året, medan dei som hadde maksimalkvote, risikerte at fisket vart stoppa når gruppekvoten var oppfiska. Det er grunn til å peike på at dette vart noko endra seinare, jf. nedanfor.

Fartøykvotane vart ved starten av året 1990 sett til 4,3 tonn torsk for fartøy under 7 meter. Større fartøy fekk større kvotar. Til dømes fekk fartøy mellom 11 og 12 meter ein fartøykvote på 21,1 tonn torsk. Fartøykvoteordninga innebar at kvotane var differensierte. Dei minste fartøya vart tilgodesette og fekk høgare kvote enn dei skulle hatt etter ei matematisk fordeling. Dette vart gjort mellom anna etter krav frå samisk hald. Dette vart ytterlegare forsterka i 1991, 1992 og 1993. For dei fartøya som ikkje fekk tildelt fartøykvotar vart det fastsett maksimalkvotar som ved byrjinga av året 1990 var på 2,5 tonn for fartøy under 12 meter og 3,5 tonn for fartøy over 12 meter. Dette vart i løpet av året endra til 3,5 tonn for fartøy under 12 meter og 4,5 for fartøy over 12 meter.

Opphavleg låg det til grunn at i overkant av 3000 fartøy ville kome inn i fartøykvoteordninga ved dei fastsette kvantumskrava. Det faktiske talet viste seg å bli om lag 2800 fartøy. Dette talet auka ved at det vart delt ut nye deltakarløyve i 1990, 1991 og 1992, jf. nedanfor og i vedlegg. I 1991 vart fartøy under 9 meter overførte til maksimalkvoteordninga, for så å verte tekne inn under fartøykvoteordninga att i 1992.

Reguleringane for 1991

I framlegget til reguleringar for 1991 gjorde Fiskeridirektoratet grundig greie for utgreiinga til Carsten Smith og gjorde ei vurdering av samane sin situasjon i samband med regulering av torskefisket med konvensjonelle reiskapar. Direktoratet uttalte følgjande:

«Pr. i dag foreligger ikke oversikt over hvilke fartøyeiere som tilhører den samiske befolkning. En har derfor måttet vurdere situasjonen for samene på kommunenivå. Opplysninger fra Nordisk Samisk Institutt indikerer at det i 1984 var et betydelig antall merkeregistrerte fartøy eid av den samiske befolkningen i kommunene Tana, Lebesby og Porsanger. En har sett situasjonen for disse tre kommunene samlet, i relasjon til resten av Finnmark fylke.

I vedlagte notat fra Fiskeridirektoratet datert 12. juli 1990, vedlegg nr. 3, har en gitt oversikt over antall fartøy i Finnmark som har fått fartøykvote for fiske av torsk med konvensjonelle redskaper, sum tildelt kvote, totalt antall fartøy som har fisket torsk med konvensjonelle redskaper i 1878 (Feil i sitat – riktig år er 1987), 1988 og 1989 uansett fangstens størrelse, samt fangst av torsk de tre samme år. Tilsvarende data er gitt for kommunene Tana, Lebesby og Porsanger.

Sammenligningen som er foretatt viser at en ikke kan si at den konvensjonelle merkeregistrerte fiskeflåten i de aktuelle kommunene ble mer beskåret i antall fartøy og kvantum enn den totale konvensjonelle flåten i Finnmark fylke. En har ikke gått nærmere inn på forholdet for de enkelte lengdegrupper.

Rådet mente at samiske interesser burde søkes ivaretatt gjennom det generelle reguleringsopplegg. Det ble i denne forbindelse vist til forslaget om en ordning med fritt fiske innenfor en maksimalkvoteordning for fartøy under en viss størrelse.

Fiskeridirektøren har nå tatt kontakt med Sametinget med tanke på å få drøftet hvordan og i hvilken grad den samiske befolkningsgruppe bør og kan tilgodeses ved reguleringer av torskefiskeriene. En vil også be Sametinget være behjelpelig med å gi en oversikt over hvor den samiske befolkningsgruppe bor og hvilke fartøyer som nyttes i fiske.»

Sametingets høyringsfråsegn til forslaget til reguleringar for 1991

Sametinget uttalte i sitt høyringssvar til reguleringane for 1991 at dei i hovudsak var einige i framlegget til reguleringsopplegg for 1991. Sametinget slutta seg til forslaget frå Fiskeridirektøren om at fartøy under 8 meter vart unnatekne frå fartøykvoteordninga og at desse fekk fiske innanfor ei maksimalkvoteordning. Sametinget uttalte at dette ville bidra sterkt til at typiske kombinasjonsutøvarar i fjordstrøka kunne delta i fiske og utnytte dei stadeigne ressursane optimalt. I tillegg framheva Sametinget at fartøy mellom 8 og 11,9 meter i samiske distrikt også må vere unnatekne frå fartøykvoteordninga og at også desse måtte få fiske innanfor ei maksimalkvoteordning. Sametinget meinte dette måtte gjelde for alle kystkommunane i Finnmark, dei fleste kystkommunane i Troms, og utvalde kommunar i Nordland.

Då departementet fastsette reguleringane for 1991 vart det difor bestemt at fartøy under 9 meter skulle få fiske innanfor ei maksimalkvoteordning for å «i rimelig grad ta hensyn til fjordfiskernes og kystsamenes interesser».

Behandlinga i St.meld. nr. 58 (1991–92) Strukturmeldinga

I tillegg til oppfølginga i 1990 i samband med fastsetting av reguleringane for 1991, behandla regjeringa Smith-utgreiiinga i St.meld. nr. 58 (1991–92). Regjeringa omtalte der konklusjonen til Carsten Smith om at staten har ei rettsplikt til å gje den samiske befolkninga høve til å sikre og utvikle kulturen sin, og at dette måtte takast omsyn til ved fastsetjing av reguleringane. Regjeringa uttalte difor i St. meld. nr. 58 (1991–92) kapittel 8.9 at:

«De retningslinjer som utredningen gir med hensyn til den samiske befolkningens rettsstilling i forbindelse med fiskerireguleringer, må tas hensyn til ved framtidige reguleringer som vil berøre denne folkegruppens næringsgrunnlag.»

I spørsmålet om det skulle etablerast særlege ordningar, eller om omsynet til samiske interesser skulle takast innanfor dei generelle reguleringsordningane, meinte regjeringa det kunne gjerast på fleire måtar, jf. St.meld. nr. 58 (1991–92) kapittel 8.9:

«Det er hovedsaklig to måter å ta hensyn til de samiske rettigheter på. Det kan gjøres innenfor generelle reguleringer som vil omfatte det samiske fisket, eller det kan gjøres ved særordninger for samiske fiskere. I vurderingene hittil er en kommet til at det er best om hensynet til samene ivaretas innenfor generelle reguleringsordninger, ved at samiske interesser blir representert i kvotefordelingsprosessen.»

Regjeringa konkluderte etter dette med at dei gjeldande ordningane for reguleringa av fiskeria gjorde det mogleg å ta vare på dei samiske omsyna. Regjeringa uttalar såleis følgjande om gjeldande reguleringssystem i St.meld. nr. 58 (1991–92) kapittel 9.1.2:

«Dagens ordninger gir full anledning til å ivareta samiske hensyn, både på uttaks- og innsatssiden. Det er særlig reguleringene av uttaket (kvotene) som har betydning for hvorvidt den samiske befolknings rettigheter i fiskerisammenheng ivaretas.»

Reguleringane av fisket etter torsk nord for 62 ° N på 1990-talet

I åra etter innføringa av deltakarløyve, fartøykvotar og maksimalkvotar i fisket etter torsk nord for 62 °N var det mykje diskusjon om vilkåra for den minste kystflåten. Det kom delvis av at denne delen av flåten var viktig for dei mange lokalsamfunna langs kysten i Nord-Noreg og delvis av den merksemda samisk fiske hadde fått etter Smith-utgreiinga i 1990 og oppfølginga av utgreiinga i åra etterpå.

Sametinget fekk plass i Reguleringsrådet i 1992. Som vist ovanfor gav Sametinget høyringssvar om framlegga til reguleringar i dei føregåande åra, men frå og med 1. januar 1992 fekk dei ein medlem i rådet og fekk såleis delta i utforminga av forslaga som rådet gav Fiskeridirektøren.

Som vist ovanfor, vart fartøy under 9 meter i 1991 ikkje omfatta av fartøykvoteordninga i torskefisket. Desse fartøya fekk fiske innanfor ein maksimalkvote, der fisket for dei enkelte fartøya kunne verte stoppa når avsetninga til denne gruppa var oppfiska. Desse fartøya kom inn att i gruppa med fartøykvoteordning i 1992. I tillegg vart kvotane for denne gruppa auka. Dei attverande fartøya som ikkje hadde kvalifisert seg for fartøyordninga og måtte fiske på maksimalkvotar, fekk frå 1991 ei betydeleg høgare overregulering enn fartøya som var omfatta i fartøykvoteordninga. Overreguleringa låg på rundt 100 % før ho i 1995 vart auka til heile 259 %

Kvotane av nordaustarktisk torsk var låge på første del av 1990-talet, men dette endra seg gradvis. I 1990 var den nasjonale kvoten på 113 000 tonn. Seinare på 1990-talet auka den nasjonale torskekvoten monaleg, slik at kvotane på fartøynivå vart svært romslege. Frå og med 1994 og fram til 1999 låg den nasjonale kvoten over 300 000 tonn, med ein topp i 1997 på 399 000 tonn. I 1999 var kvoten på 248 000 tonn, medan han i åra etter har vore rundt 200 000 tonn. Fram mot 2012 har kvotane auka igjen, og i 2012 er totalkvoten på 354 357 tonn.

Lukkinga av fisket etter torsk nord for 62 °N skapte ein del protestar langs kysten. Mange hevda at vilkåra for å få deltakarløyve var for strenge, og det vart allereie 26. januar 1990 avgjort at det skulle fordelast ytterlegare om lag 500 deltakarløyve til dei fartøya som opphavleg ikkje fylte vilkåra for å delta i fartøykvoteordninga. Desse løyva skulle fordelast på fartøy frå og med Møre og Romsdal og nordover til og med Finnmark, etter ein bestemt nøkkel. Dei tre nordlegaste fylka fekk 77 prosent av deltakarløyva til fordeling. Fordelinga i det enkelte fylket skjedde etter søknad, og det var den lokale fiskerisjefen som tok avgjerda.

Løyva vart tildelte i 1990, 1991 og 1992. Formålet var å rette opp urimelege utslag som oppsto i samband med innføringa av deltakarløyve i 1990. Det gjaldt mellom anna fartøy som fall utanfor fordi dei i åra 1987–1989 hadde prioritert andre fiskeri, særleg som følgje av at torskefisket var relativt dårleg, og difor ikkje fylte krava for å få fartøykvote i torskefisket.

Målet med å dele ut ekstra deltakarløyve var såleis å rekruttere inn fiskarar som trong å styrke driftsgrunnlaget sitt. Frå og med 1991 la styresmaktene også vekt på at yngre fiskarar skulle få delta dersom torskefisket var ein naturleg del av det samla driftsgrunnlaget til fartøyet.

Opphavleg var det rundt 2800 fartøy som fekk løyve til å delta i fartøykvoteordninga ved lukkinga av torskefisket i 1990. Etter at utdelinga av ekstra deltakarløyve var ferdig i 1992 var til saman 3468 fartøy omfatta av fartøykvoteordninga i fisket etter torsk nord for 62 °N.

Frå 1994 vart det innført eit aktivitetskrav i den lukka gruppa i torskefisket. Formålet var å sørgje for at det berre var aktive fiskarar som hadde deltakarløyve. Det kom difor eit krav om at ein hadde fiska ein viss del av kvoten i eitt av dei to føregåande åra, for å få deltakarløyve. Kravet vart seinare justert opp eller ned fleire gonger, og varierte mellom 10 og 40 prosent. Aktivitetskravet vart oppheva i 2002, og det har sidan ikkje vore noko slikt krav.

Det var 870 fartøy som miste deltakarløyvet som følgje av manglande aktivitet i denne perioden. Desse fartøya kunne fortsetje å fiske i den opne gruppa på maksimalkvotar som var høgre enn aktivitetskrava i den lukka gruppa. Dermed miste dei reelt sett ikkje høve til å vidareføre aktiviteten sin på det nivået dei hadde lagt seg på.

I åra 1994 til 1997 vart det utdelt deltakarløyve både for å styrkje driftsgrunnlaget for allereie etablerte fiskarar og for å rekruttere ungdom til den lukka gruppa. Grunnlaget for rekrutteringsordninga i 1994 var ein kombinasjon av inndregne deltakarløyve og ei eiga avsetning på 1000 tonn. Frå og med 1995 var rekrutteringsordningane utelukkande baserte på inndregne deltakarløyve som følgje av manglande aktivitet. I perioden vart det tildelt 198 nye deltakarrløyve. Av desse gjekk 72 prosent til dei tre nordlegaste fylka.

Erfaringane frå rekrutteringsordningane i perioden 1994–97 var relativt gode ut frå dei fastsette måla. Men det var noko uheldig at fleire av deltakarløyva etter kort tid vart omsette til andre enn dei som opphavleg hadde fått dei. Fiskeridirektoratet tilrådde difor at ei framtidig ordning burde innehalde eit vilkår om at deltakarløyve fell bort dersom den som opphavleg vart tildelt kvoten gjekk ut av lukka gruppe.

Samerettsutvalet, NOU 1997: 4

Innleiing

Samerettsutvalet leverte si utgreiing NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur, i januar 1997. Samerettsutvalet vart oppnemnt i 1980, og dette var utvalet si andre delutgreiing. Den første delutgreiinga var NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling.

Mandatet for Samerettsutvalet si andre delutgreiing var mellom anna å greie ut om bruk og forvaltning av naturgode i Finnmark, og samerettsutvalet foreslo i NOU 1997: 4 kapittel 5.6 fleire endringar i reglane knytt til kyst- og fjordfiske i Finnmark. Utvalet la fram ei oversikt over det dei meinte var rettslege og politiske plikter staten har til å leggje tilhøva til rette for at kyst- og fjordfiske i Finnmark kan fortsetje på ein berekraftig måte.

Utvalet omtala den faktiske situasjonen for kyst- og fjordfiske slik i NOU 1997: 4 kapittel 5.6.1:

«Fisket langs kysten og i fjordene har alltid vært en viktig næringsvei for folk i Finnmark. Utnyttelsen av de rike fiskeressursene i disse farvannene er historisk sett hovedårsaken til at mennesker bosatte seg i fylket og skaffet seg et utkomme der. Havet har videre både gjennom selve fisket og gjennom fiskeindustri og annen fiskerirelatert virksomhet på land vært en av de viktigste faktorer for å opprettholde kyst- og fjordbosetningen i fylket. Sjøfisket har således i lang tid dannet, og danner fortsatt, mye av grunnlaget for både den sjøsamiske og norske bosetningen i Finnmark.

Av de tradisjonelle måter å utnytte naturressursene i samiske bosettingsområder på, har trolig kyst- og fjordfiske vært viet mest oppmerksomhet i de senere år. Fisket har stått sentralt både i den allmenne samepolitiske debatten og i de krav og uttalelser om rettigheter til og forvaltningen av naturressursene som har kommet frå samisk og lokalt hold. Hovedgrunnen til denne fremtredende plassen er de til dels store vanskelighetene den generelle ressurskrisen i fiskeriene på slutten av 1980-tallet påførte kyst- og fjordfisket i Finnmark. I tillegg til at ressursmangelen i seg selv ga fiskerne lavere inntekter, ble det i 1990 innført en ordning med såkalte «fartøykvoter» for torskefisket. Dette rammet en meget stor del av kyst- og fjordfiskerne, særlig de minste enhetene. Ordningen innebar at man for å få en såkalt «fartøykvote» måtte ha levert 10.000 kilo torsk ett av de tre foregående år, noe som for svært mange hadde vært umulig på grunn av ressurskrisen og at man hadde hatt selinvasjoner ti år på rad. De som ikke fikk fartøykvote, måtte derfor nøye seg med en langt mer usikker maksimalkvoteordning, som på ingen måte ga mulighet for livberging, jf. Forvaltningsgruppen i NOU 1993: 34 s. 540–541. I tillegg har en del småbåtfiskere falt utenfor hele kvotesystemet, fordi de pga. ressursmangelen ikke har klart å oppfylle vilkårene for å stå i fiskermanntallet.

Samlet sett har ressurskrisen og de etterfølgende reguleringene bidratt til at grunnlaget for det samiske kyst- og fjordfisket er sterkt svekket. I fjordstrøkene i Finnmark, der man mange steder er blitt bortimot 100 % torskeavhengig, har mange mistet en sentral del av inntektsgrunnlaget. Blant annet har det tidligere viktige kveitefisket nesten opphørt i enkelte fjordstrøk. Verdien av laksefisket med faststående redskaper har også blitt vesentlig redusert, på grunn av prisfall som skyldes oppdrettslaksen. Dessuten er det innført redskapsbestemmelser som fordyrer dette fisket vesentlig. Reguleringene har også gjort det svært vanskelig å etablere seg i fisket med mindre båter tilpasset fjordfisket, noe som har ført til en «forgubbing» i næringen. Dessuten har mangelen på mottaksanlegg de siste årene gitt de lokale fiskerne akutte leveringsproblemer.»

Forslaga frå samerettsutvalet er gått gjennom ovanfor i kapittel 8. Utvalet viser sjølv til at dei rettspolitiske vurderingane og framlegga i kapittelet om kyst- og fjordfiske i hovudsak gjeld for Finnmark.

Utvalet peikte innleiingsvis på at dei minste fartøya i større grad enn tidligare var prioriterte i torskereguleringane for 1995, og at dette var eit skritt i rett retning for det tradisjonelle samiske fisket. Utvalet meinte like fullt at dei tiltaka som vart gjennomførte etter utgreiinga til Carsten Smith i 1990 ikkje førte til noka merkbar betring av tilhøva for fjordfiskarane.

Samerettsutvalet la til grunn at den mest tenlege måten å leggje til rette for kyst- og fjordfiske i Finnmark på, var å tilgodesjå utøvarane av slikt fiske gjennom ulike forvaltningsprioriteringar, og at det ville vere betre og mindre konfliktskapande enn til dømes ei meir omfattande særordning for Finnmark.

Utvalet rekna med at det ville vere mogleg for staten langt på veg å oppfylle pliktene sine i høve til sjøsamisk fiske ved bruk at gjeldande regelverk. Utvalet kom difor ikkje med framlegg om reglar om områdebaserte rettar, til dømes ved at avgrensa kyst- og fjordfiskeområde skulle vere reserverte for enkelte grupper fiskarar eller liknande.

I tråd med grunnsynet til samerettsutvalet ønskte dei ikkje å skilje på etnisk grunnlag mellom samiske fiskarar og andre fiskarar. Utvalet foreslo difor å styrkje det fisket som er typisk for sjøsamiske område. Forslaga frå utvalet var såleis i hovudsak retta mot det fisket som vert drive med mindre fartøy som fiskar med passive reiskapar, og gjeld for alle fiskarar i Finnmark som driv slikt fiske. Slik ville framlegga kome heile befolkninga i Finnmark til gode.

For å sikre at styresmaktene i tilstrekkeleg grad skulle prioritere fiskarar i samiske område, gjorde utvalet framlegg om ei ny føresegn i samelova som fastslo at «når det gis forskrifter om bruk eller utnytting av eller andre tiltak om naturgoder i samiske bruksområder, skal det legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv». Dette vart kalla ein vektingsregel. Denne lovføresegna skulle få verknad for dei årlege reguleringsforskriftene, forskrifter om deltaking i fisket, forskrifter om fiskarmanntalet og andre meir tekniske forskrifter.

Om bruken av lovføresegna uttalar utvalet i NOU 1997: 4 kapittel 5.6.5.1:

«Den store graden av torskeavhengighet som mange av fjordstrøkene i Finnmark er preget av, skal være et sentralt forhold når vektleggingsregelen skal anvendes. I de mest torskeavhengige områdene vil forskrifter om adgangen til å fange torsk være av avgjørende betydning, og hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur må tillegges stor vekt når det gis slike forskrifter.

Hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur kan ellers tale for at dagens fartøykvoteordning erstattes av et system som gir sterkere rettigheter for utøverne av det tradisjonelle samiske sjøfisket, dvs. brukerne av de minste fartøyene. Videre taler det for at fordelingsprofilen i kvotefordelingen endres i favør av de minste båtene.»

Utvalet uttalte at forslaget om fritt fiske for mindre fartøy og forslaget om lokale fredingar eller reiskapsavgrensingar også byggjer på den føreslegne vektingsregelen.

Fritt fiske for fartøy under 7 meter

Utvalet fremma forslag om ei lovføresegn i saltvannsfiskeloven om at fartøy under 7 meter i Finnmark i utgangspunktet skulle ha rett til fritt fiske. Denne retten skulle omfatte alle personar busette i Finnmark som dreiv fiske med fartøy som var mindre enn 7 meter. Det skulle vidare berre omfatte dei som dreiv fiske med line, garn, jukse og stang- og handsnøre. Føresegna skulle gjelde for alle fiskarar som var registrerte i fiskarmanntalet, men ikkje for fritidsfiskarar. Framlegget til føresegn var generelt utforma og det frie fisket skulle såleis gjelde for alle fiskeslag.

Utvalet gjorde følgjande framlegget til ny § 4 b i saltvannsfiskeloven av 3. juni 1983.

«Uten hinder av reguleringer etter denne loven har personer bosatt i Finnmark som benytter fartøy under sju meter og som er registrert i fiskermanntallet, rett til å drive ervervsmessig fiske etter alle arter med følgende redskaper:

1. stang- og håndsnøre,

2. juksamaskin,

3. garn og

4. line.

Departementet kan gi forskrift om gjennomføringen av ordningen. Hvis hensynet til fiskebestanden tilsier det, kan departementet gjøre nødvendige innskrenkninger i retten etter første ledd.»

Framlegget til føresegn ville i utgangspunktet innebere at styresmaktene ikkje kunne regulere fisket for desse fartøya med kvotar eller andre avgrensingar. Utvalet meinte likevel det måtte vere høve til å avgrense fisket også for fartøy under 7 meter, men berre når det var nødvendig av omsyn til fiskebestandane. Utvalet foreslo difor at departementet fekk heimel til å setje avgrensingar i fisket av omsyn til fiskebestandane. Utvalet streka under at heimelen til å setje avgrensingar i retten til fritt fiske, berre skulle nyttast i heilt spesielle tilfelle.

Samerettsutvalet la også til grunn at ordninga med fritt fiske for fartøy under 7 meter måtte supplerast med reglar som avgrensa høvet til fiske i fjordane for større fartøy med meir effektive reiskapar. Poenget til utvalet var at framlegget om fritt fiske for dei minste fartøya skulle utgjere ei reell forbetring av situasjonen for fjordfiskarane. Utvalet kom ikkje med nærare forslag til korleis slike reglar skulle utformast.

Sterkare lokal innverknad i fiskeriforvaltninga

Samerettsutvalet peika også på tiltak som dei meinte kunne styrkje den lokale innverknaden på forvaltninga av fiskeressursane. Samerettsutvalet foreslo mellom anna at eit organ på fylkesnivå burde få mynde til å fastsetje lokale reiskapsreguleringar for Finnmark. Difor gjekk utvalet inn for enkelte endringar i føresegnene om det rådgjevande utvalet for lokale reguleringar. Grunngjevinga var at utvalet meinte dette ville ta omsyn til fjordfiskarane i større grad enn etter gjeldande ordning.

Utvalet meinte det burde opprettast eit organ med kompetanse til å fastsetje reguleringar på dei områda der det rådgjevande utvalet berre kunne tilrå reguleringar. Dette organet burde ifølgje utvalet vere samansett slik at eit fleirtal av medlemmane vart valde av kommunestyra, fylkestinget og Sametinget.

Det nye organet burde etter utvalet si meining kunne gjere rettsleg bindande vedtak om reiskapsreguleringar, med alminneleg fleirtal. Dei vedtak organet gjorde, skulle kunne påklagast til eit særskild klageorgan samansett av personar med lokal og fiskerifagleg kompetanse. Klageorganet skulle vere samansett av ein person oppnemnt av Sametinget, ein oppnemnt av fylkeskommunen og ein oppnemnt av Fiskeri- og kystdepartementet.

Utvalet kom også med signal om visse endringar i fiskeriforvaltninga elles. Mellom anna meinte utvalet at Reguleringsrådet i sterkare grad burde vere politisk samansett, slik at fordelinga av medlemmar med politisk tilknyting og næringstilknyting vart jamnare. Reguleringsrådet burde etter utvalet sitt syn erstattast med eit organ samansett av representantar frå politiske og fagpolitiske instansar, der dei aktuelle fylkeskommunane og Sametinget var representerte.

Andre tiltak

Samerettsutvalet drøfta også andre tiltak som kunne styrkje kyst- og fjordfisket i Finnmark. Mellom anna vart det hevda at det var trong for å styrkje rekrutteringa til fisket og at det difor burde innførast ei ordning med ungdomskvotar, der ungdom som ønskte arbeid på større fartøy fekk ein kvote som det fartøyet som tok ungdommen om bord kunne fiske på.

Vidare streka utvalet under at arbeidet med å etablere mottaksstasjonar for fisk måtte prioriterast. Årsaka var ifølgje utvalet at mangelen på mottaksanlegg lenge hadde vore eit problem for kyst- og fjordfiskarar i Finnmark, og utvalet meinte at ein sentral del av statens plikt overfor sjøsamane var å bidra til å opprette og finansiere mottaksstasjonar. Utvalet peika på at «Etablering av et tettere nett av mottaksstasjoner og sikring av de som finnes i dag, er en helt grunnleggende materiell forutsetning for utøvelsen av det tradisjonelle kyst- og fjordfisket.» Det vart heilt konkret vist til at å sikre at samiske fiskarar får levere fangsten i nærområda sine, var eit av Sametingets fiskeripolitiske mål.

Utvalet konkluderte difor i NOU 1997: 4 kapittel 5.6.5.5 med at:

«Etter utvalgets mening må nye mottaksstasjoner etableres og driften av eksisterende mottak sikres der det er behov for dette. Det må anses som en sentral del av den forpliktelse staten har overfor det sjøsamiske fisket å bidra til en bedring av mottakssituasjonen i Finnmark. Det offentlige bør derfor ha ansvar for bl.a. deler av finansieringen.»

Samisk fiskeriutval frå 1997

Bakgrunn

Samisk fiskeriutval vart oppnemnt av Fiskeridepartementet 21. juli 1993, og leverte si utgreiing 10. april 1997.

Bakgrunnen for oppnemninga av utvalet var i hovudsak eit krav om dette frå samisk hald. I høyringsfråsegna om St.meld. nr. 58 (1991–92), der departementet handsama Smith-utgreiinga frå 1990, gjekk Sametinget inn for at det burde setjast ned eit utval for å klargjere staten si rettsplikt overfor samane med omsyn til forvaltningsordningar og andre tiltak og gjere greie for dei økonomiske og sosiale verknadane for samiske kystområde av reguleringane dei føregåande åra med utgangspunkt i internasjonale og internrettslege nasjonale plikter overfor samane som urfolk. Sametinget peikte også på at dei tiltaka som var gjennomførte som oppfølging av Smith-utgreiinga ikkje hadde ført til merkbare endringar for kyst- og fjordfiskarane.

Det går tydeleg fram av mandatet til samisk fiskeriutval at forholda i torskefisket var ei viktig årsak til oppnemninga av utvalet. Det vart understreka at den dramatiske ressurssvikten på slutten av 1980-talet førte til sterke avgrensingar i dette fisket, noko som fekk konsekvensar både for dei som dreiv fiske som næring åleine, dei som dreiv i kombinasjon med andre næringar og for rekrutteringa til fiskaryrket.

I samisk fiskeriutval sat det representantar for den politiske leiinga i Fiskeridepartementet og Kommunaldepartementet, og representantar frå Sametinget, frå dei tre nordlegaste fylkeskommunane og frå Norges Fiskarlag.

Ifølgje mandatet skulle samisk fiskeriutval:

1. angi de sentrale samiske interesser i fiskerisammenheng

2. gi en kort oversikt over hvordan disse interessene har vært behandlet fram til i dag

3. redegjøre for samiske krav når det gjelder den samiske fiskeripolitikken

4. gi en oversikt over rettsregler, både i norsk rett og i folkeretten, av betydning for samenes rettsstilling på dette området

5. utrede og komme med forslag til hvordan myndighetene i framtida best kan ivareta interessene til befolkningen i samiske kyst- og fjordstrøk i fiskerireguleringssammenheng, herunder drøfte opprettelsen av en eventuell samisk fiskerisone

6. for øvrig komme med de forslag som måtte være relevante for å sikre det samiske sjøfisket.»

Forslaga frå samisk fiskeriutval

Samisk fiskeriutval fremma ei rekkje forslag som skulle medverke til å sikre samiske interesser innanfor fiskeria.

Samisk tiltaksområde og samisk fiskerisone

Samisk fiskeriutval gjekk inn for at det skulle definerast eit særskilt samisk tiltaksområde som skulle bestå av Finnmark, Nord-Troms (kommunane Kvænangen, Kåfjord, Storfjord, Nordreisa, Lyngen, Skjervøy og Karlsøy) og andre kommunar i Troms og Nordland som heilt eller delvis vart omfatta av verkeområdet for Samisk utviklingsfond.

Dei tiltaka som skulle setjast i verk i dette området skulle vere områdedefinerte og gjelde alle fiskarar som var busette der. Tiltaka var ikkje personretta og skilde heller ikkje på etnisk grunnlag, men skulle kome alle fiskarane som oppfylte dei meir konkrete og fartøybaserte vilkåra til gode. Tiltaka i det samiske tiltaksområdet skulle betre vilkåra for det sjøsamiske fisket, sjølv om det kom alle fiskarane i området til gode.

Samisk fiskeriutval drøfta om det burde opprettast ei samisk fiskerisone. Bakgrunnen for at utvalet fekk i oppdrag å drøfte om det burde opprettast ei samisk fiskerisone var at Sametinget i høyringsfråsegna til St.meld. nr. 58 (1991–92) Strukturmeldingen, uttalte at dei ønskte at det vart oppretta ei slik sone i Finnmark, Troms og nordre Nordland. Dei kom med følgjande vurderingar av kva innhald ei samisk fiskerisone skulle ha:

«– at det opprettes en ordning der det kun er tillatt å fiske med konvensjonelle redskaper. Alle trålredskaper, not og snurrevad forbys. At hver fisker, uansett båtstørrelse, sikres en personlig kvote som er så stor at det går an å leve av den. Dette kombineres med en fartøykvoteordning. Næringskombinasjonsutøvere må også sikres en grunnkvote som gir en reell inntekt fra fiske.»

Utvalet drøfta argumenta både for og imot å opprette ei samisk fiskerisone. Dersom ei slik sone fekk eit klart definert innhald om retten til å fiske og om forvaltningskompetanse ville det gje ei sterkare binding til tiltaka, enn om det dreidde seg om ein serie enkeltståande tiltak. Det tala for å opprette ei samisk fiskerisone. Utvalet peika vidare på at ei sone ville ha ein internasjonal symbolverdi som kunne nyttast i debatten om urfolksrettar. Ei sone ville også ifølgje utvalet ha vekt for å markere eit kulturelt referanseområde for den samiske befolkninga i Noreg. Utvalet meinte dette var viktig for å oppretthalde busetjingsmønsteret og det ville vere ei markant anerkjenning av urfolksrettane.

Det som ifølgje utvalet tala mot å opprette ei samisk fiskerisone var at ei slik sone ville vere misvisande samanlikna med det reelle innhaldet i sona, fordi utvalet ikkje foreslo tiltak som innebar etniske skiljelinjer, men tiltak som var geografisk avgrensa. Vidare peika utvalet på at dei som ikkje sette seg inn i innhaldet i og bakgrunnen for ei samisk fiskerisone, kunne oppfatte det som ei «forfordeling av noen på bekostning av andre» (Innstilling frå samisk fiskeriutval side 165), og at ei sone difor vil vere uheldig med tanke på å sikre urfolksrettar og samisk kultur. Utvalet peika også på at fisk er ein vandrande ressurs, og at både fisket utanfor ei eventuell samisk fiskerisone og miljøverknader kunne påverke kor mykje som kunne fiskast i sona. Ei samisk fiskerisone ville difor ikkje nødvendigvis sikre at ressursane vart tilgjengelege for befolkninga i dei sjøsamiske kyst- og fjordområda.

Fleirtalet i utvalet kom etter dette til at dei ikkje kunne tilrå at det vart oppretta ei samisk fiskerisone. I tillegg til argumenta nemnt ovanfor, meinte fleirtalet at framlegget frå Sametinget ikkje definerte kva for havområde som skulle inngå i sona. Det vart i tillegg framheva at eit generelt forbod mot bruk av not og snurrevad i sona etter fleirtalet sitt syn ville ramme mange kyst- og fjordfiskarar, også samiske fiskarar. Vidare meinte fleirtalet at ein kunne betre kontrollen med bruken av enkelte typar reiskapar og sikre kvotar til kyst- og fjordfiskarar gjennom ordningar som gjaldt innanfor eit nærare fastsett geografisk område, utan at det måtte kallast for samisk fiskerisone. Eit mindretal på tre medlemmer, som alle var oppnemnde av Sametinget, gjekk inn for at det vart oppretta ei samisk fiskerisone.

Forslag til reguleringstiltak

Samisk fiskeriutval foreslo at det skulle innførast fritt fiske for fartøy under 7 meter ved fiske med line, garn og jukse. Utvalet kom ikkje med forslag til ei lovføresegn, men understreka at det frie fisket skulle gjelde alle fiskarar i Finnmark, Nord-Troms og andre område i Nordland og Troms som var, eller ville verte, underlagt verkeområdet for Samisk utviklingsfond.

Samisk fiskeriutval peika på at det frie fisket kunne verte avgrensa når omsynet til bestandane gjorde det nødvendig. Likevel skulle det leggjast vekt på omsynet til kombinasjonsdrift ved eventuelle avgrensingar i fisket. Utvalet la vidare til grunn at det ikkje skulle vere krav til ervervsløyve ved kjøp av fartøy under 7 meter i tiltaksområdet. Samisk fiskeriutval foreslo at det ikkje skulle vere noko grense utover i sjøen for kvar det frie fisket kunne føregå.

Vidare tilrådde utvalet at fordelingsprofilen i kvotefordelinga måtte vriast til fordel for mindre fartøy, slik at desse fekk ein større del av totalkvoten innanfor gruppekvoten.

Utvalet foreslo at «sperregrensa» for sal av fartøy med kvote vart endra slik at desse fartøya kunne seljast fritt i heile Nord-Noreg. Utvalet meinte dette ville bidra til å vitalisere tilgangen på eigenkapital for kystfartøya.

Utvalet gjorde også framlegg om at den øvre grensa for inntekt frå anna verksemd enn fiske i fiskarmanntalet vart heva frå tre gonger grunnbeløpet i folketrygda til fire gonger dette beløpet for personar som er busette i område som er omfatta av Samisk utviklingsfond.

Samisk fiskeriutval kom i tillegg med framlegg om rekrutteringstiltak, utbygging av mottaksanlegg og fiskerihamner og ulike finansierings- og støttetiltak.

Oppfølginga av utgreiinga frå samisk fiskeriutval

Spørsmål om fiske i samiske busetjingsområde vart drøfta i St.meld. nr. 51 (1997–98) Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring, kapittel 7.3.2. I stortingsmeldinga tok departementet følgjande prinsipielle utgangspunkt:

«Myndighetene har en forpliktelse gjennom folkerettslige avtaler og Grunnlovens §110 a til å legge til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Myndighetene ønsker at rammebetingelsene for fiskeriene skal gi grunnlag for livskraftige lokalsamfunn. Dette gjelder også for fiske i samiske bosettingsområder.»

Meldinga streka under at dette var bakgrunnen for oppnemninga av samisk fiskeriutval. Utvalet skulle «klargjøre statens rettsplikt overfor samene med hensyn til forvaltningsordninger og andre tiltak, og gjøre rede for økonomiske og sosiale virkninger av de siste års reguleringer i samiske kystområder».

Departementet kom så med følgjande vurderingar av framlegga frå samisk fiskeriutval:

«De foreslåtte tiltakene i innstillingen fra Samisk fiskeriutvalg er verdifulle bidrag i utviklingen av fiskeripolitikken overfor de samiske interessene. I utviklingen av fiskeriene i samiske bosettingsområder er det viktig å ha et langsiktig perspektiv med en dialog mellom samiske organer, fiskeriorganisasjoner og Fiskeridepartementet.

Tiltak som fremmes bør i hovedsak omfatte et geografisk område slik som innstillingen har foreslått, for å ivareta kyst- og fjordfiskere i samiske områder. På enkelte områder vil dette imidlertid ikke være hensiktsmessig. Særtiltak innenfor et geografisk område vil spesielt være problematisk innenfor reguleringspolitikken.

En må forutsette at et fritt fiske for fartøy under 7 meter må foregå innenfor total- og gruppekvoter, da fisket er basert på uttak av begrensede ressurser. Med bakgrunn i målet om å drive en bærekraftig ressursforvaltning må ressursene fordeles og høstes i kontrollerte former innenfor rammen av et nasjonalt reguleringsregime. Myndighetene vil være åpne for å diskutere lokale forvaltningstiltak der det er hensiktsmessig.

Sametinget har tatt til orde for en «Fiskeripolitisk sone for samiske områder». I vedtaket heter det at dette vil kunne bidra til å sikre fremtidige fiskerier i samiske kyst- og fjordområder, samt bidra til en reell samisk innflytelse i forvaltningen. Bærekraftig ressursforvaltning er en overordnet forutsetning i fiskeripolitikken. Ressurssituasjonen i kyst- og fjordområdene påvirkes både av den fiskeriaktivitet som foregår i disse områdene og av fiske i andre havområder. I tillegg til naturlige svingninger i fiskebestandene påvirkes det marine økosystemet også av forurensning og globale miljøendringer. For å sikre en helhetlig ressursforvaltning må en overordnet nasjonal forvaltning av fiskeressursene legges til grunn. Fiskeridepartementet ønsker å videreføre samarbeidet med samiske interesser bl.a. gjennom Reguleringsrådet.

Det er ikke ønskelig å gjennomføre en generell diskriminering på geografisk grunnlag i forvaltningen av norske fiskebestander. Fiskeridepartementet vil innenfor dagens reguleringssystem videreføre ordningen med garanterte kvoter for fartøy under 11 meter i gruppe I, og fartøy under 10 meter i gruppe II i Nord-Troms og Finnmark, såfremt den ressursmessige situasjonen tilsier at dette er forsvarlig. Denne ordningen er etablert av hensyn til fiskeriinteressene i kyst- og fjordområdene med samisk befolkning.

Ressursforskning omkring identifisering av lokale fiskebestander kan gi myndighetene et mulig grunnlag for å vurdere lokale forvaltningstiltak for kystnære bestander. Tilstrekkelig dokumentasjon av ressurser og systemer for lokal regulering, f.eks. av redskap, er en forutsetning for slike ordninger.

Fiskerimyndighetene ser det som hensiktsmessig å legge bedre til rette for dem som vil drive fiske i kombinasjon med annen virksomhet og vil derfor, som nevnt, øke inntektsgrensen fra 3 til 4 G til å gjelde hele landet og til 5 G i det foreslåtte tiltaksområdet til samisk fiskeriutvalg. Fiskeridepartementet vil også foreta en revisjon av manntallsforskriften som skal gi større muligheter for å drive kombinasjonsdrift. Dette kan være en positiv impuls i næringsutviklingen i kyst- og fjordområdene.

For å opprettholde grunnlaget for å drive fiske i fjordområdene er det nødvendig å sikre mulighetene for avsetning av fangstene. Fiskeridepartementet har gitt tilskudd til opprettelse av støttefond for mottaksstasjoner i Troms og Finnmark. Gjennom føringstilskudd støtter departementet fiskerne som driver kyst- og fjordfiske med midler til føring av fisk fra mottaksstasjoner til større foredlingsanlegg. I de fiskeripolitiske retningslinjene om virkemiddelbruken overfor fiskeri- og havbruksnæringen forvaltet av SND, fylkeskommunene og kommunene av 10. mars 1998, har Fiskeridepartementet spesielt gitt signaler om prioritering av samarbeidsløsninger ved etablering av mottaksstasjoner der fisk blir videre transportert til foredling ved større bedrifter. I de fiskeripolitiske retningslinjene er en prioritert flåtegruppe kystfartøy i størrelsen 15–34 meter. Fartøy under 15 meter kan få lån og tilskudd i de tilfeller der dette er en hensiktsmessig båttype ut fra distrikts- og driftsmessige hensyn.»

Departementet gjekk såleis inn for å setje i verk tiltak for å styrkje fisket i sjøsamiske kyst- og fjordområde, til dømes ved å vidareføre ordninga med garanterte kvotar frå mindre fartøy, auke grensa for inntekt frå anna verksemd for å stå i fiskarmanntalet og dermed leggje ytterlegare til rette for kombinasjonsnæringar og gje økonomisk støtte til mottaksstasjonar. Men departementet følgde ikkje opp framlegget om fritt fiske for fartøy under 7 meter eller framlegget om oppretting av eit samisk tiltaksområde.

Oppfølginga av NOU 1997: 4

Framlegga frå samerettsutvalet i NOU 1997: 4 knytt til kyst- og fjordfiske, vart ikkje drøfta eller gått vidare med i arbeidet med oppfølginga av denne NOU-en. Grunnen var at forslaget til finnmarkslov gjaldt rettar til og forvaltning av grunn og naturressursar i Finnmark. I Ot.prp. nr. 53 (2002–2003) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke, kapittel 6.3.6, vart det såleis sagt følgjande:

«Samerettsutvalget foreslo endringer og reguleringer vedrørende kyst- og fjordfiske og motorferdsel. Slik departementet har lagt opp lovforslaget i proposisjonen her, faller begge disse temaene utenfor hva som er naturlig å regulere i en ny lov om rettigheter og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark. Begge temaene er av offentligrettslig karakter. På departementsplan hører de under henholdsvis Finansdepartementet (feilskrift, det skal stå Fiskeri- og kystdepartementet) og Miljøverndepartementet. Behovet for å redusere kompleksiteten i lovarbeidet har også bidratt til at disse spørsmålene er holdt utenfor.»

Den vidare oppfølginga av lovarbeidet er gjennomgått nedanfor. Som vist der vedtok Stortinget i samband med behandlinga av finnmarksloven at det skulle gjerast ei eiga utgreiing av retten til fiske i havet utanfor Finnmark, der spørsmålet om fritt fiske for mindre fartøy skulle ha særleg merksemd.

Men utgreiinga frå samerettsutvalet var kjent og ein del av bakgrunnsmaterialet då departementet drøfta forslaga frå samisk fiskeriutval i St.meld. nr. 51 (1997–98), jf. ovanfor. Det er også viktig å peike på at både framlegga frå samerettsutvalet og samisk fiskeriutval inngjekk i den allmenne diskusjonen kring fastsetjing av dei årlege reguleringane og gjennomføringa av andre tiltak for å styrkje fiskerinæringa. I tillegg vart det gjort nokre viktige endringar i regelverket for å leggje betre til rette for småskalafiske og kombinasjonsnæringar. Desse vert gjennomgått nedanfor.

Nærare om reglane om ervervsløyve

Fiskeridepartementet sende i 1994 på høyring eit forslag til ei ny lov om retten til å delta i fiske og fangst. Dette lovforslaget kommenterte samerettsutvalet i NOU 1997: 4. I lovforslaget som vart sendt på høyring, foreslo departementet at det i utgangspunktet skulle vere krav til ervervsløyve for alle fartøy som skulle nyttast til ervervsmessig fiske og fangst, og at det skulle vere eit krav til at søkjaren hadde drive ervervsmessig fiske og fangst tre av dei fem siste åra. Departementet foreslo samtidig at det skulle gjerast unntak frå aktivitetskravet for fartøy under 8 meter.

Dette var ei klar innskjerping samanlikna med gjeldande rett (deltakarlova av 1972), då det gjaldt eit mindre strengt aktivitetskrav som det i tillegg var gjort unntak frå for fartøy under 50 fot (15,68 meter).

Samerettsutvalet var uroa over at det skulle innførast strengare reglar for å få deltakarløyve i samband med arbeidet med den nye deltakarlova. Også Sametinget var kritiske til framlegget til ny deltakarlov, og peika på at lovframlegget ville ha negative konsekvensar for samane sin rett til å drive ervervsmessig fiske og fangst.

Departementet uttalte følgjande i Ot.prp. nr. 67 (1997–98) Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) kapittel 6.1.4:

«Departementet kan heller ikke se at skjerpelsen av aktivitetskravet generelt vil vanskeliggjøre samiske fiskeres kombinasjonsdrift. Det foreslåtte aktivitetskrav vil medføre at en fisker kan være borte fra ervervsmessig fiske i 2 år og likevel oppfylle kravet om aktivitet i tre av de siste 5 år. Dersom det i enkelte tilfeller skulle vise seg at aktivitetskravet slår uheldig ut overfor samiske fiskere, vil man ha mulighet for å dispensere fra dette kravet i medhold av lovens § 6 tredje ledd første punktum. Det vil i denne sammenheng måtte legges vekt på å sikre at samiske fiskere fortsatt kan utøve sin tradisjonelle næringsvirksomhet.»

Fleirtalet i næringskomiteen i Stortinget var samd i at det i utgangspunktet berre var aktive fiskarar som skulle få ervervsløyve til å delta i næringsmessig fiske og fangst, og at aktivitetskravet skulle strammast inn. Men fleirtalet (alle unnateke medlemmane frå Høgre og Framstegspartiet), bad departementet «ta omsyn til spesielle forhold som eksempelvis selinvasjon og liknende ved utforming av forskriftene i denne samanheng», jf. Innst. O. nr. 38 (1998–99).

Då den nye deltakerloven vart vedteken 26. mars 1999, var det ikkje fastsett noko ny forskrift om vilkår for ervervsløyve, slik departementet hadde varsla i høyringsnotatet om ei ny deltakerlov. Forskriftene som var fastsette med heimel i den gamle deltakerloven vart ført vidare dersom dei ikkje vart foreslått endra eller oppheva.

Forskrift 18. juli 1956 om eigedomsrett til fiskefartøy vart såleis ikkje oppheva. Denne forskrifta inneheld den generelle dispensasjonen for fartøy under 50 fot som er omtala ovanfor. Etter at deltakerloven av 1999 vart vedteken, vart denne forskrifta praktisert slik at fartøy under 50 fot no må søkje om ervervsløyve, men at det for slike fartøy ikkje er krav til at den som søkjer om ervervsløyve må ha drive med ervervsmessig fiske og fangst tre av dei siste fem åra. Det betyr at det er eit unntak frå aktivitetskravet for ervervsløyve for fartøy under 50 fot, men at det må søkjast om ervervsløyve for slike fartøy. Styresmaktene kom altså kritikken frå samerettsutvalet og samisk fiskeriutval i møte.

Nærare om inntektsgrensa i fiskarmanntalet

Forskrift 18.desember 2008 om manntal for fiskarar og fangstmenn gjev reglar om registrering i og føring av fiskarmanntalet. Forskrifta erstattar den gamle manntalsforskrifta frå 1983. Som ei oppfølging av Samisk fiskeriutval vart det i 1998 gjort endringar i manntalsforskrifta for å leggje betre til rette for kombinasjonsnæringar, jf. nedanfor.

Formålet med fiskarmanntalet er å registrere dei som driv fiske og fangst som næring. Manntalet skal vere eit påliteleg register for offentlege etatar over alle som heilt eller delvis har fiske eller fangst som leveveg. Manntalet består av eit blad A som skal omfatte alle som har fiske som attåtnæring, og eit blad B som skal omfatte alle som har fiske som hovudnæring. Manntalsforskrifta gjev såleis reglar om kven som kan takast opp i manntalet og om organisering og administrering av manntalet.

Dei rettslege konsekvensane av opptak går i all hovudsak ikkje fram av manntalsforskrifta, men av lover og forskrifter som regulerer dei aktuelle rettane.

Opptak i manntalet både for fartøyeigar og fartøyførar er eit vilkår for å få rett til å delta i dei kommersielt viktigaste fiskeria til kystfartøygruppa. I dei fleste av desse fiskeria er det slik at opptak på blad A gjev rett til å delta i open gruppe, medan opptak på blad B gjev rett til å delta i lukka gruppe. Opptak er såleis ein føresetnad for å drive ervervsmessig fiske med kystfartøy i dei kommersielt viktigaste fiskeria. Såleis er vilkåra for å stå i fiskarmanntalet mellom anna viktige ved avgrensinga av kven som skal få tilgang til å delta i kystflåten sitt fiske etter torsk nord for 62 °N. I tillegg er manntalsføring eit vilkår for medlemskap i pensjonstrygda for fiskarar, garantilott og refusjon av mineraloljeavgift, men dette går departementet ikkje nærare inn på her.

I manntalsforskrifta er det fastsett reglar om kor stor inntekt frå fiske og fangst fiskaren må ha for å kunne stå i fiskarmanntalet og kor høg inntekt ein fiskar kan ha frå anna verksemd og likevel kunne stå i fiskarmanntalet. Slik avgrensar fiskarmanntalet saman med deltakarforskriftene kven som kan drive næringsmessig fiske og fangst.

Når det gjeld grensa for inntekt frå anna yrke eller næring enn fiske og fangst, var hovudregelen frå 1983 til 1992 at ein fiskar ikkje kunne tene meir enn 4 gonger grunnbeløpet i folketrygda frå anna verksemd for å ha rett til å stå på blad A og blad B. Denne grensa vart i 1992 senka til 3 gonger grunnbeløpet i folketrygda.

I 1994 vart grensa for inntekt frå anna yrke eller næring for blad A heva frå 3 til 4 gonger grunnbeløpet i folketrygda i kommunane som var omfatta av den som den gong heitte Samisk utviklingsfond. Dette vart gjort for å leggje til rette for at fiskarar i samiske område kunne drive med næringsfiske i kombinasjon med annan næringsverksemd. Slik kunne ein bidra til å verne tradisjonelt samisk kombinasjonsbruk.

I 1998 vart inntektsgrensa for å stå på blad A heva frå 3 til 4 gonger grunnbeløpet i folketrygda. I kommunane som er omfatta av Samisk utviklingsfond, vart grensa heva til 5 gonger grunnbeløpet, i tråd med dei signala som vart gjevne i St.meld. nr. 51 (1997–98).

Frå 1. januar 2009 er kravet ei årleg inntekt frå fiske og fangst på minst 37 500 kroner for opptak på blad A og ei årleg inntekt på minst 100 000 kroner for opptak på blad B. Desse inntektskrava utgjer ein liten auke frå 2008, då krava var respektive ein halv og ein heil gong grunnbeløpet i folketrygda.

Med verknad frå 1. januar 2009 vart den alminnelege grensa for blad A for inntekt frå anna yrke eller næring enn fiske og fangst, heva til 350 000. I det geografiske verkeområdet til Sametinget si ordning med søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd, vart denne grensa heva til 450 000 kroner. Samstundes vart det innført ei eiga grense for dette området for blad B for ytterlegare å styrkje tradisjonelt samisk kombinasjonsbruk. For blad B vart grensa for anna inntekt sett til 350 000 kroner i området til Sametinget si ordning, medan den alminnelege grensa i resten av Noreg vart sett til 250 000 kroner.

Verkeområdet for Samisk utviklingsfond vert fastsett av Sametinget i samband med den årlege budsjettbehandlinga. Dette inneber at det er Sametinget, gjennom sine vedtak om verkeområdet for utviklingsfondet, som avgjer rekkevidda av den særskilde inntektsgrensa. Samisk utviklingsfond har no skifta namn til Sametinget sine søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd.

Oppfølging i samband med dei årlege reguleringane

Etter kvart som kvotane tok seg opp gjekk ein i fartøykvoteordninga i 1994 over til eit system der ein del (33 prosent) av kvoten vart sett av til eit konkurransefiske. Dette vart i 1995 reindyrka ved at det vart fastsett maksimalkvotar for kvart fartøy. Dette førte til sterkare konkurranse mellom fartøya. Systemet fungerte godt ved høge kvotar slik ein opplevde fram til 1999, og det vart difor i perioden eit tilnærma fritt fiske for lukka gruppe i kystflåten. I åra 1995, 1996 og 1997 vart det i lukka gruppe også opna for fritt fiske frå tidleg på sommaren.

Også for open gruppe, var det i åra etter 1994 eitt tilnærma fritt fiske, med overregulering heilt opp i 355 prosent i 1999. I åra etter 1999 vart kvotane og overreguleringa noko lågare i den opne gruppa, men overreguleringa låg like fullt på over 200 prosent fram til 2002. Då vart fisket i open gruppe stoppa 6. juni. I åra etter 2002 har overreguleringa variert mellom 133 og 191 prosent.

I 1996 vart gruppe I og gruppe II etablert som namn på det som til då var kalla fartøykvoteordninga og maksimalkvoteordninga i torskefisket nord for 62 grader. I 2001 og 2002 vart den nasjonale kvoten redusert, og fisket for både gruppe I og gruppe II vart stoppa seint på våren og tidleg på sommaren. Dei seinare åra har torskekvoten vore låg, samanlikna med slutten av 1990-talet, men bestanden og kvotane er no atter i vekst.

Sjølv om det var tilnærma fritt fiske for dei minste fartøya, vurderte departementet i 1997 om det skulle innførast ei eiga gruppe for fartøy under 10 meter i fisket etter torsk og om denne gruppa skulle ha fritt fiske.

Fiskeridirektoratet fann ikkje å kunne tilrå eit fritt fiske for desse fartøya og meinte at det ville leie til auka deltaking og såleis kapasitetsoppbygging i denne delen av flåten. Dette ville ifølgje direktoratet kunne gje auka press på ressursar, mottaksledd og marknad.

Departementet var einig i dette, og peikte i tillegg på at forslaget var omstridt og at synspunkta var delte. Departementet uttalte vidare at spørsmålet om regulering med fritt fiske gjennom ei eiga gruppe for fartøy under ei viss lengde, ville verte vurdert på breitt grunnlag i 1998. Men denne vurderinga vart ikkje gjennomført.

Gruppe I vart frå og med 2001 delt inn i fire lengdegrupper. Dette var den såkalla «Finnmarksmodellen». Formålet med denne inndelinga var å leggje til rette for å oppretthalde ein differensiert kystflåte, og å skape eit meir rettferdig konkurransegrunnlag mellom fartøya i periodar med overregulering.

I 2002 vart det oppretta ei ny gruppe I for torsk, hyse og sei nord for 62 °N. Denne gruppa bestod av fartøya i den gamle gruppe I og dei fartøya i gruppe II som hadde fiska eitt gitt kvantum hyse og sei i åra 1999–2001. Om lag 300 nye fartøy fekk då delta i gruppe I.

I 2001 deltok 187 fartøy mellom 8 og 28 meter i ei ny kvoteordning – kalla samlekvoteordninga. Frå 2002 vart samlekvote innført for alle fartøy under 15 meter i gruppe I og frå 2003 for alle fartøy i gruppe II i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 °N.

Ordninga med samlekvotar innebar at kvotane av torsk, hyse og sei vart omrekna via faktorar til torskeekvivalentar, og at fartøyeigaren sto fritt til å velje korleis fangsten skulle fordelast mellom artane. Bakgrunnen for ordninga med samlekvotar var å forenkle reguleringa, redusere kappfisket og slik unngå stopp i fisket over lengre periodar. Ordninga med samlekvotar har ikkje vorte vidareført etter 2006. Bakgrunnen for dette er at bestandssituasjonen for sei og hyse gjer det mogleg å gje fartøy under 15 meter fritt fiske etter desse artane.

Frå og med 2007 vart gruppe I og gruppe II endra til å kallast lukka og open gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 °N.

Stortingsvedtaket i samband med behandlinga av finnmarksloven

Som oppfølging av delar av samerettsutvalet si innstilling frå 1997, fremma regjeringa våren 2003 forslag til ei eiga lov om rettstilhøve og forvaltning av grunn og naturressursar i Finnmark fylke, jf. Ot.prp. nr. 53 (2002–2003).

Lovforslaget førde til ein omfattande offentleg debatt og mykje kritikk frå samisk hald. Det vart difor ei omfattande behandling av lovforslaget i justiskomiteen, og det vart mellom anna innhenta ei folkerettsleg vurdering av forslaget til ny finnmarkslov frå professorane Hans Petter Graver og Geir Ulfstein.

Også i høve til ressursar i sjø vart det diskusjonar kring lovforslaget. Forslaget til finnmarkslov var avgrensa til å gjelde så langt ut i sjøen som den private eigedomsretten strekkjer seg, jf. lovforslaget § 2.

Sametinget hadde foreslått at lova også skulle omfatte «de fornybare ressursene i territorialfarvannet i Finnmark, inkludert fiske», jf. Innst. O. nr. 80 (2004–2005) kapittel 7.4.2. Sametinget hadde også fremma forslag om fritt fiske for finnmarkingar i havet utanfor Finnmark for fartøy under 10 meter, jf. Innst. O. nr. 80 (2004–2005) kapittel 7.3.2.

Finnmarkslova vart vedteken i vårsesjonen 2005 som lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke.

Det går fram av § 2 at lova ikkje omfattar forvaltning av viltlevande marine ressursar.

Fleirtalet i justiskomiteen (alle unnateke medlemmane frå Framstegspartiet), gav følgjande utsegn om saltvassfiske:

«Flertallet vil bemerke at spørsmål om retten til og forvaltningen av saltvannsfisket i samiske bosettingsområder har vært gjenstand for atskillig utredning, særlig i perioden 1990–2001. Historiske forhold har vært undersøkt, og hva som må antas å være gjeldende rett er drøftet både i lys av folkeretten og norsk rett, inkludert mulig sedvanerett.

Felles for alle utredninger og forslag har vært at eventuelle rettigheter, og eventuelle korresponderende forpliktelser for myndighetene, må knyttes til geografisk definerte lokalsamfunn og ikke til personer eller grupper på etnisk grunnlag.

I utredningen «En sakkyndig vurdering av hvilke rettslige forpliktelser myndighetene er bundet av overfor den samiske befolkningen ved regulering av fiske» konkluderte Carsten Smith i 1990 med at statens forpliktelse til å verne om det materielle grunnlaget for samisk kultur også må omfatte det sjøsamiske kyst- og fjordfisket. Samerettsutvalget utredet dette nærmere og fremmet i NOU 1997:4 forslag om fritt fiske for båter under en viss størrelse og lokal forvaltning. Senere har Samisk fiskeriutvalg levert en utredning, og en mulig sedvanerett til fritt fjordfiske i Finnmark og andre fiskerirelaterte temaer ble behandlet i NOU 2001:34 «Samiske sedvaner og rettsoppfatninger».

Samerettsutvalgets forslag til fiskeriforvaltning er ikke iverksatt, og har tematisk falt utenfor virkeområdet for forslaget til finnmarkslov.

Det kan etter flertallets mening ikke utelukkes at det foreligger føringer både i folkeretten og i norsk rett for å ta særlig hensyn til fisket i sjøsamiske områder i utformingen og praktiseringen av fiskeriforvaltningen. I forhold til dagens aktuelle situasjon er det imidlertid ikke utredet konkret hvordan disse hensyn mest effektivt og hensiktsmessig kan ivaretas i den løpende fiskeriforvaltningen.

Flertallet er kjent med at sjøfiske en viktig del av det næringsmessige grunnlaget for samisk kultur. De sjøsamiske tradisjonene med kystfiske har i dagens regelverk et usikkert vern. Det er derfor viktig at muligheten for fortsatt sjøsamisk kystfiske sikres. Flertallet mener at en utredning av disse spørsmålene bør foretas av Regjeringen, i samråd med Sametinget og Finnmark fylkesting.»

Med denne grunngjevinga gjorde Stortinget 6. juni 2005 følgjande vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen snarest mulig foreta en utredning av samer og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark, herunder minimumskvote for båter under ti meter, og fremme en oppfølgende sak om dette for Stortinget.»

På denne bakgrunn vart kystfiskeutvalet oppnemnt ved kongeleg resolusjon 30. juni 2006.

Havressurslova, Ot.prp. nr. 20 (2007–2008)

Havressurslovutvalet hadde som eit av sine oppdrag å «kartlegge folkerettslige og politiske forpliktelser Norge har påtatt seg i egenskap av å være kyststat og forvalter av de levende marine ressurser, og vurdere om disse forpliktelsene eventuelt bør tydeliggjøres i «havressursloven». Utvalget skal særskilt vurdere innføring av nye bestemmelser i forhold til […] folkerettslige og politiske forpliktelser Norge har påtatt seg i forhold til urbefolknings- og lokale rettigheter.»

Havressurslovutvalet var delt i tilrådingane om urfolksspørsmål i NOU 2005: 10. Fleirtalet gjorde framlegg om at lova skulle ha ei føresegn som seier at «det å bidra til å sikre det materielle grunnlag for samisk kultur» skulle vere eit av fleire spesielle omsyn ein skulle ta vare på i forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane. Fleirtalet meinte dette var tilstrekkelege for å oppfylle dei internrettslege og folkerettslege pliktene Noreg har i høve til urfolk og lokale rettar, og det vart ikkje gjort framlegg om andre særlege reglar i lova ut over dette.

Mindretalet, ein medlem, var usamd i fleirtalet si forståing av staten sine internrettslege og folkerettslege plikter overfor urfolk i den marine ressursforvaltninga. Synet til både fleirtalet og mindretalet er omtala i Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) kapittel 4.5.2.

Desse spørsmåla vart det ikkje teke stilling til i samband med arbeidet med havressurslova. Departementet viste i Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) kapittel 4.5.5 til vedtaket i Stortinget i samband med behandlinga av finnmarksloven om ei særskild utgreiing og oppnemninga av kystfiskeutvalet på grunnlag av dette.

Departementet meinte på bakgrunn av det utgreiingsarbeidet som var sett i gang på grunnlag av vedtaket i Stortinget, at det ikkje var rett å drøfte urfolksspørsmål vidare i proposisjonen. Departementet uttalte vidare:

«Når utgreiinga frå det oppnemnde utvalet er klar, vert ho handsama vidare og det vert deretter lagt fram ei sak for Stortinget i samsvar med vedtaket frå 6. juni 2005. Det inneber at urfolksspørsmålet vert drøfta fullt ut på bakgrunn av ei breiare utgreiing enn den havressurslovutvalet la fram.

Departementet tek difor ikkje endeleg stilling til urfolksspørsmålet no og presenterer difor her eit lovframlegg som i hovudtrekk inneheld dei føresegner fleirtalet i havressurslovutvalet gjorde framlegg om. Det inneber ei vidareføring av gjeldande rett, men også ei styrking av samiske interesser, jf. nedanfor.»

Sjølv om departementet meinte det ikkje var rett å ta stilling til urfolksspørsmålet i Ot.prp. nr. 20 (2007–2008), var departementet samtidig klar på at lovforslaget ville styrkje samiske interesser samanlikna med gjeldande saltvannsfiskelov. Grunnen var at forvaltningstiltak som er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur, vart uttrykkeleg framheva som eitt av dei grunnleggjande omsyna det skal leggjast vekt på i forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane, jf. § 7 andre ledd bokstav g.

Vidare understreka departementet at det, mellom anna etter høyringsfråsegna til Sametinget, ikkje vart innført ein statleg eigedomsrett til dei viltlevande marine ressursane slik havressurslovutvalet foreslo. Departementet legg tvert imot i lova vekt på at desse ressursane ligg til fellesskapet i Noreg, og at dette fellesskapet er samansett av det samiske folket, det norske folket og alle andre innbyggjarar i Noreg. Det er eit uttrykk for at ressursane tilhøyrer fellesskapet og skal forvaltast til beste for fellesskapet.

For å gjere det heilt klart at dette var ei mellombels løysing, og at behandlinga av innstillinga frå kystfiskeutvalet kunne leie til endringar i havressurslova eller anna fiskerilovgjeving, heldt departementet fram med si grunngjeving i kapittel 4.5.5 på følgjande måte:

«Departementet vil streke under at framlegget er ei mellombels løysing. Departementet vil vurdere tilrådingane frå kystfiskeutvalet, og vurdere eventuelle endringar i lovverket i oppfølginga av arbeidet til utvalet. Departementet tek difor sikte på å følgje opp utgreiinga frå kystfiskeutvalet, mellom anna med konsultasjonar med Sametinget, og fremje ei sak om dette for Stortinget.»

Merknadar frå Sametinget ved behandlinga av havressurslova

I høyringsfråsegna si til innstillinga frå havressurslovutvalet og i konsultasjonar med departementet under utarbeiding av lovforslaget, gjorde Sametinget det klart at dei ikkje var samde i departementet si løysing med å utsetje behandlinga av urfolksspørsmål til behandlinga av kystfiskeutvalet si innstilling. I Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) kapittel 10.4 er følgjande fråsegn frå Sametinget teken inn:

«Sametinget har gjennom sin høringsuttalelse og gjennom hele konsultasjonsprosessen gjort det klart at havressursloven må være innenfor udiskutable folkerettslige rammer. For at staten Norge ikke skal bryte sine folkerettslige forpliktelser overfor samene som urfolk er det helt nødvendig at havressursloven anerkjenner og sikrer det samiske folks adgang til utnyttelsen av de fornybare marine ressurser, og at samene som urfolk gis adgang til deltagelse i forvaltningen av disse.

Sametinget gjorde det på et tidlig stadium i prosessen klart at statlige myndigheters forpliktelser overfor samene som urfolk er en sentral og viktig del av den helhet loven vil måtte utgjøre, noe som understøttes både av lovens virkeområde og av havressurslovutvalgets mandat. Sametinget har understreket at de samiske rettigheter til havressursene følger av grunnlov, av sedvane og av folkeretten og følgelig ikke kan marginaliseres. Sametinget har framhevet at de deler av havressurslovutvalgets mandat som ikke ble oppfylt hva gjelder samiske rettigheter til havressursene, måtte følges opp i departementets arbeid og konsultasjoner med Sametinget om lovforslaget. Sametinget har klart gitt uttrykk for at det ikke er tilstrekkelig at dette løses ved at man henviser til parallelle eller etterfølgende prosesser.

Sametinget er kritisk til at departementet likevel har valgt en behandlingsform der kun deler av loven skal fremmes, fordi det vil umuliggjøre en nødvendig helhetlig behandling. Sametinget understreker at en slik behandlingsform innebærer at departementet fremmer en proposisjon som er en videreføring av et forslag til en havressurslov som bygger på ufullstendige premisser og heller ikke er tilstrekkelig vurdert. Dette er et forhold som har gjort det svært vanskelig for partene å konsultere seg frem til enighet i denne saken.

Sametinget vil i tillegg understreke at når det gjelder Kystfiskeutvalgets utredning som departementet viser til og de forslag dette vil avstedkomme, ligger det her flere begrensninger i utvalgets mandat i forhold til det virkeområde en fremtidig havressurslov skal favne over. Det klareste eksempel på dette er de ulike geografiske virkeområder som ligger i forslaget til havressurslov og i Kystfiskeutvalgets mandat. Sametinget viser til at disse begrensingene var noe departementet selv insisterte på blant annet under henvisning til at det ville komme senere lovprosesser, som havressursloven. Departementets valgte behandlingsform av havressursloven vil dermed føre til at man likevel må gjøre oppfølgende lovarbeid både for de områder som omfattes og som ikke omfattes av Kystfiskeutvalgets mandat.

Sametinget har på denne bakgrunn vært helt tydelig på at når departementet likevel ønsker å avvente Kystfiskeutvalgets konklusjoner før disse grunnleggende forhold innarbeides i lovteksten vil det naturligste stadig være at man også avventer med å fremme proposisjonen som sådan, slik at urfolksrettighetene kan innarbeides slik statlige myndigheter er forpliktet til.

Sametingets subsidiære posisjon har innebåret at Sametinget ikke motsetter seg at loven fremmes nå, men at det i proposisjonen framkommer at og hvordan Regjeringen raskt forplikter seg til å følge opp urfolksdimensjonen.

Sametinget har funnet grunn til å presisere at en eventuell tilslutning til havressursloven som helhet bare kan gis når det foreligger et proposisjonsforslag på bakgrunn av Kystfiskeutvalgets utredning, og det nødvendige oppfølgende tilleggsarbeid utover Kystfiskeutvalgets nåværende mandat. Avgjørende for Sametingets endelige standpunkt vil her være hvorvidt lovens helhet da omsider vil være innefor udiskutable folkerettslige rammer. Sametinget legger til grunn at departementet i det oppfølgende arbeid snarest utarbeider et grunnlagsmateriale for reelle og substansielle konsultasjoner. Konkrete lovforslag må som et resultat av dette utarbeides og en snarlig og oppfølgende proposisjon må fremmes for Stortinget i inneværende stortingsperiode.»

Andre framlegg om særlege reglar for kyst- og fjordfiske i Finnmark

Både kystfiskeutvalet for Finnmark og samerettsutvalet har i sine innstillingar sett opp oversikter over ulike framlegg frå Sametinget og Finnmark fylkeskommune om særlege reglar for fiskeria i Finnmark.

Ovanfor har vi gått gjennom ulike framlegg frå utval oppnemnde av regjeringa eller departementet. Når det gjeld andre utgreiingar og framlegg frå Sametinget, er dei omtala i NOU 2008: 5 kapittel 4.4. Utgreiingar og framlegg frå Finnmark fylkeskommune er omtala i NOU 2008: 5 kapittel 4.6. Departementet vil ikkje gå nærare inn på desse utgreiingane her.

Framlegget til nordisk samekonvensjon

Bakgrunn

På Samekonferansen i 1986 fremma dei samiske hovudorganisasjonane i Noreg, Sverige og Finland eit ønskje om at det skulle utarbeidast ein nordisk samekonvensjon. Dette vart følgd opp på Samekonferansen i 1992, der også russiske samar slutta seg til saka. Temaet vart også teke opp i fellesmøte mellom samerettsutvala i Noreg, Sverige og Finland i 1988.

Under Nordisk Råds 46. sesjon i Reykjavik 28. februar 1995 vart statsrådane med ansvar for samiske saker i Noreg, Sverige og Finland einige om å starte arbeidet med ein nordisk samekonvensjon.

Ei nordisk arbeidsgruppe som bestod av tenestemenn frå regjeringane og sametinga vurderte så behovet og grunnlaget for ein samekonvensjon. Arbeidsgruppa la i 1998 fram rapporten «Behov og grunnlag for en nordisk samekonvensjon». Rapporten var i 2000–2001 på høyring i dei tre landa, og hausten 2001 vedtok dei nordiske statsrådane med ansvar for samiske saker og sametingspresidentane å opprette ei nordisk ekspertgruppe til å utarbeide utkast til ein nordisk samekonvensjon.

Den 13. november 2002 sette så statsrådane med ansvar for samiske spørsmål og sametingspresidentane i Noreg, Sverige og Finland ned ei ekspertgruppe som skulle utarbeide forslag til ein nordisk samekonvensjon. Carsten Smith vart oppnemnt som leiar for utvalet og hovudsekretær for gruppa var Kirsti Strøm Bull. Ekspertgruppa leverte sitt utkast til nordisk samekonvensjon 26. oktober 2005.

Nærare om forslaget til nordisk samekonvensjon

I forslaget til nordisk samekonvensjon kapittel 6.4.5, vert sjøsamisk fiske skildra slik:

«De fleste samene som er tilknyttet reindriften, bor i indre strøk av Sápmi. Samene på kysten driver i liten grad med rein. Her har fiske og jordbruk i kombinasjon vært den vanligste samiske næringen. Fiske drives med små båter i fjordene. Fiskets betydning som samisk kultur i Norge er erkjent også av Justiskomiteen i forbindelse med behandlingen av finnmarksloven. Det heter i Innst O. nr. 80 (2004–2005) side 30:»[S]jøfiske [er] en viktig del av det næringsmessige grunnlaget for samisk kultur. De sjøsamiske tradisjonene med kystfiske har i dagens regelverk et usikkert vern. Det er derfor viktig at muligheten for fortsatt sjøsamisk kystfiske sikres.» Fiske og gårdsdrift i kombinasjon er den strategi for næringstilpasning som mest entydig velges av den kystsamiske befolkning, og kan derfor sies å være et kulturelt kjennetegn. Økende beskatning av havets ressurser og opprettelsen av internasjonale og nasjonale kvoteordninger gjorde at en praksis med ressursuttak basert på fritt fiske ble vanskelig utover på 1980- og 1990-tallet. Fordi samene i kyst- og fjordområdene drev sitt fiske kombinert med annen næringsvirksomhet, fikk de problemer med å få tildelt kvoter. De hadde rett og slett ikke fisket nok. Dette var en utilsiktet sideeffekt av fiskeripolitikken, og Sametinget har påpekt overfor myndighetene at samenes tradisjonelle næringsgrunnlag står i fare.»

På denne bakgrunn er det gjort framlegg om ei eiga føresegn om fjordar og kystfarvatn i artikkel 38 i utkastet til nordisk samekonvensjon. Føresegna lyder slik:

«Det som er bestemt om rettigheter til vannområder og utnyttelse av vannområder i artiklene 34–37, gjelder tilsvarende for samisk fiske og annen bruk av fjorder og kystfarvann.

Ved tildeling av fangstkvoter for fisk og andre havressurser, og ved andre former for regulering av disse ressurser, skal det tas tilbørlig hensyn til samisk bruk og dens betydning for samiske lokalsamfunn. Dette skal skje selv om denne bruken er redusert eller opphørt som følge av at fangstkvoter ikke er gitt eller på grunn av andre reguleringer av fisket eller annen ressursutnyttelse i disse områdene. Det samme gjelder om bruken er redusert eller opphørt som følge av nedgang i havressursene i disse områdene.»

Artikkel 38 er todelt. Utkastet til artikkel 38 første ledd gjev føresegnene i artiklane 34–37 tilsvarande verknad for samisk fiske og annan bruk av fjord og kystfarvatn. I merknadene til føresegna er det uttalt at første ledd er teke inn «for at det ikke skal være tvil om at reglene i artikkel 34–37 også gjelder for fjorder og kystfarvann».

Kva dette inneber er omtala i merknadene til artikkel 38 der det mellom anna står:

«Samene kan altså gjennom bruk ha ervervet eiendomsrett eller bruksrett i fjorder og kystfarvann for øvrig i tråd med artikkel 34. Det samme vern som gjelder for landrettigheter i følge artikkel 35, skal også gjelde for rettigheter i saltvann. Og de regler som etter artikkel 36 gjelder for ressursutnyttelse og andre inngrep, skal også få anvendelse på ressurser i saltvann som samene har eiendomsrett eller bruksrett til. Det kan for eksempel gjelde undersøkelse og utvinning av olje- og gassressurser. Det samme gjelder rett til erstatning og del av utbytte etter artikkel 37.»

Utkastet til artikkel 38 andre ledd gjeld berre fiske og anna ressursutnytting som er kvoteregulert. For slike reguleringar pålegg andre ledd styresmaktene ei plikt til å ta tilbørleg omsyn til samisk bruk og verknaden for samiske lokalsamfunn ved fastsetting av ulike reguleringar.

Nærare om oppfølginga av forslaget til nordisk samekonvensjon

Utkastet til nordisk samekonvensjon var på høyring til berørte interesser i 2006.

Det vart sett ned ei norsk arbeidsgruppe med tenestemenn frå departementa og Sametinget som skulle klarleggje føresegnene i utkastet til nordisk samekonvensjon og samanlikne dei med gjeldande folkerettslege plikter og nasjonal rett. Arbeidsgruppa leverte si utgreiing «En gjennomgåelse av utkastet til Nordisk samekonvensjon- vurdering av forholdet til gjeldende folkerettslige forpliktelser og gjeldende nasjonal rett i Norge» 3. oktober 2007.

Når det gjeld artikkel 38, var gruppa delt i sine vurderingar av forholdet til folkeretten. Medlemmene frå departementa meinte at utkastet til artikkel 38 går lengre enn dei folkerettslege pliktene staten er bunden av, og at første ledd i artikkelen også går lengre enn intern rett. Desse medlemmene syner til oppfølginga av kystfiskeutvalet og samerettsutvalet og konkluderer slik:

«Inntil Kystfiskeutvalget for Finnmarks og Samerettsutvalget IIs innstillinger foreligger og disses konklusjoner og anbefalinger er behandlet av regjeringen og eventuelt satt i verk, kan bestemmelsen ikke tiltres uten at det oppstår rettslig motstrid mellom konvensjonen og gjeldene intern rett».

Medlemmene frå Sametinget meinte derimot at utkastet til artikkel 38 samsvarar med dei folkerettslege pliktene staten allereie er bundne av, og at intern rett samstundes ikkje er innanfor udiskutable folkerettslege rammer. Medlemmene frå Sametinget konkluderer så med at:

«Videre vil en vedtagelse av konvensjonsutkastets foreslåtte artikkel 38 bidra til å avhjelpe den manglende gjennomføring av Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene som urfolk innenfor fiskerisektoren, ved at bestemmelsen etter utkastets art 46 skal gjelde som nasjonal lov.»

Forhandlingar mellom Noreg, Sverige og Finland om utkast til nordisk samekonvensjon starta i mars 2011. I løpet av 2011 vart det gjennomført tre forhandlingsmøte. Det er ei målsetting å sluttføre forhandlingane innan fem år. Den norske forhandlingsdelegasjonen om nordisk samekonvensjon er samansett av ein leiar og to medlemmer som er peika ut av regjeringa, og to medlemmer som er peika ut etter forslag frå Sametinget. Sametinget vil også bli konsultert undervegs i forhandlingane.