12 Fiskeri- og kystdepartementet sine vurderingar og konklusjonar

12.1 Innleiing

Staten sine folkerettslege plikter overfor samane etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettar (SP) artikkel 27 og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk i sjølvstendige statar artikkel 15 er vurderte i kapittel 10, medan den historiske bruken er vurdert i kapittel 11. Dei generelle vurderingane Fiskeri- og kystdepartementet har gjort av folkeretten og historisk bruk i desse kapitla gjev grunnlaget for vurderingane og konklusjonane nedanfor.

Forslaga frå kystfiskeutvalet og samerettsutvalet er i hovudsak baserte på dei vurderingane utvala har gjort av staten sine folkerettslege plikter overfor samane som minoritet og urfolk. I tillegg har kystfiskeutvalet gjort ei omfattande vurdering av den historiske bruken befolkninga i Finnmark har hatt av kyst- og fjordområda. Ut frå ei samla vurdering av dette grunnlaget har utvalet foreslått ein rett til fiske som skal gjelde for alle som er busette i Finnmark, og retten er difor ikkje særskilt retta mot sjøsamiske samfunn.

Etter vurderinga til departementet går utvalet sine forslag lenger enn det folkeretten krev.

Departementet vil understreke at formålet med denne proposisjonen er å gjere framlegg om tiltak som kan sikre at forvaltningssystemet også for framtida vil vere klart innanfor dei rammene som følgjer av folkeretten og som kan medverke til å styrkje dei som driv fiske med små fartøy i delar av Nord-Noreg som eit distriktspolitisk verkemiddel. Dette må seiast å vere i tråd med intensjonane bak kystfiskeutvalet sine framlegg.

I dette kapitlet er departementet sine vurderingar av forslaga frå kystfiskeutvalet samla. Først vert det drøfta om gjeldande fiskeriforvaltning er i tråd med staten sine folkerettslege plikter overfor samane som urfolk og minoritet i 12.2. Deretter vert forslaget frå kystfiskeutvalet om å knesetje ein rett til fiske for alle i Finnmark og fjordretten drøfta i 12.3.2 og 12.3.3. Så drøftar departementet spørsmålet om medråderetten, spørsmålet om det skal innførast ei eiga finnmarksfiskelov eller ei lov om fiske i sjøsamiske område, utvalet sine forslag til individuelle rettar og andre forslag frå kystfiskeutvalet. Til slutt vert det drøfta kva geografisk verkeområde som bør gjelde for dei tiltaka som departementet foreslår å innføre, medan forslaga til tiltak vert drøfta i kapittel 12.7.

12.2 Gjeldande fiskeriforvaltning og folkerettslege plikter

Kystfiskeutvalet har ikkje drøfta om gjeldande reglar om regulering av og deltaking i fiskeria er i tråd med staten sine folkerettslege plikter overfor samane som minoritet og urfolk. Utvalet har heller ikkje kome med utsegner om at dei tiltaka dei foreslår, er nødvendige for å bringe den norske fiskeriforvaltninga innanfor folkerettslege rammer.

Fiskeri- og kystdepartementet legg til grunn at gjeldande reglar om regulering av og deltaking i fiskeria er i tråd med dei folkerettslege pliktene staten har overfor samane som minoritet og urfolk. Dette har vore vurdert fleire gonger sidan 1990, og det er gjennom tidene innført ulike tiltak for å leggje betre til rette for sjøsamane slik at dei skal få styrka moglegheiter til å bevare kulturen og levemåten sin, og få medverknad i forvaltninga av fiskeressursane, jf. framstillinga i vedlegg 1.

Det vert gjennomført jamlege konsultasjonar med Sametinget om ulike fiskerisaker som har eller kan ha verknad for samane, og Sametinget deltek også i reguleringsmøta og i den norske delegasjonen i kvoteforhandlingane i Den blanda norsk-russiske fiskerikommisjon. Vidare er det i fiskerireguleringane generelt ulike reglar som skal leggje til rette for småskalafiske og kyst- og fjordfiske og kombinasjonsnæringar.

Det er grunn til å peike på at det ikkje er særlege skrankar for å etablere seg som fiskar i opne fiskeri i dag. Slik sett er det lagt til rette for dei som ønskjer å starte med fiske med mindre fartøy som fiskar med passive reiskapar.

FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar pålegg etter artikkel 27 staten ei resultatplikt med omsyn til å medverke til å sikre det materielle grunnlaget for sjøsamisk kultur.

Oversynet i vedlegg 2 viser at fiskeria i dei sjøsamiske områda har hatt ei større negativ utvikling samanlikna med andre område i Nord-Noreg. Årsakene til denne utviklinga er samansette og komplekse, og det vil vere andre faktorar enn berre rammevilkåra i forvaltninga som påverkar sysselsetjinga og mønsteret for busetjing i desse områda.

I tillegg er det ofte slik at når det er lite fiskeriaktivitet i eit område, kan det vere større utfordringar med å starte opp som fiskar anten som mannskap eller med eige fartøy. Undersøkingar viser at det framleis er eit sterkt innslag av nettverksrekruttering til fiske gjennom familie, lokalsamfunn og yrkesnettverk, og difor er ei synleg næring ein viktig faktor for å auke interessa for næringa.

Samstundes må ein i verksame fiskerimiljø ha nødvendig infrastruktur knytt til aktiviteten, der høve til levering av fangstar til lokale mottak og gode tilbod om rettleiing og ustyrstenester er særleg viktig. Dette vil igjen vere nært knytt til den generelle infrastrukturen i områda, tilboda som eksisterer i dei enkelte kommunane og annan næringsaktivitet.

Sjølv om gjeldande reglar om regulering og deltaking i fiskeria er i tråd med dei folkerettslege pliktene som staten har overfor samane som minoritet og urfolk, og det ligg godt til rette for å etablere seg som fiskar i opne fiskeri i dag, meiner departementet at det likevel kan vere tenleg å innføre tiltak som medverkar til å styrkje det materielle kulturgrunnlaget for samane som urfolk også for framtida, og som i tillegg kan medverke til å styrkje dei som driv fiske med små fartøy i delar av Nord-Noreg som eit distriktspolitisk verkemiddel.

Også når det gjeld reglane om medverknad etter ILO-konvensjonen artikkel 15, meiner departementet at gjeldande forvaltningssystem er i samsvar med folkeretten. Departementet vil likevel etablere eit system som gjev samiske interesser høve til meir aktiv medverknad og innverknad i avgjerdsprosessane enn i dag.

12.3 Vurdering av forslaga frå kystfiskeutvalet

12.3.1 Innleiing

Som vist i kapittel 7 kan forslaga frå kystfiskeutvalet delast i fire ulike kategoriar; kollektive rettar, individuelle rettar, medråderett og økonomiske ordningar. Desse forslaga vert vurderte nedanfor.

12.3.2 Vurdering av ein kollektiv rett til fiske for alle i eit område

Kystfiskeutvalet foreslår at retten til fiske for folk busette ved fjordane og langs kysten i Finnmark vert fastslått som eit rettsleg prinsipp, og at dette vert teke inn i ei eiga lov som skal regulere retten til fiske utanfor Finnmark. I utvalet sitt forslag til lovføresegn heiter det at folk busette ved fjordane og langs kysten i Finnmark på grunnlag av historisk bruk og reglane i folkeretten om urfolk og minoritetar har rett til fiske i havet utanfor Finnmark. Denne retten skal gjelde for alle folkegrupper.

Utvalet meiner dette er eit kjernepunkt i utgreiinga deira, og at det er viktig å fastslå retten til fiske, sjølv om retten må avgrensast i den grad omsynet til naturressursane krev det, jf. drøftinga nedanfor om fritt fiske. Utvalet framhevar at den reelle verknaden av føresegna er at den understrekar eit rettskrav for folk i Finnmark overfor fiskeriforvaltninga, og at lovfestinga er viktig både for å fastslå innhaldet i retten og grunnlaget for den. Utvalet peiker vidare på at det er viktig å ha ein rett og at dette også gjeld folk si oppfatning av rettferd.

Kystfiskeutvalet byggjer retten til fiske på to rettslege grunnlag; folkeretten og sedvanerettsdanningar. Fiskeri- og kystdepartementet meiner, som drøfta ovanfor i kapittel 11, at det ikkje kan byggjast nokon rett på den historiske bruken kyst- og fjordbefolkninga i Finnmark har hatt i desse områda. Departementet er i hovudsak samd med utvalet si framstilling av folkeretten, men meiner samstundes at gjeldande fiskeriforvaltning er i tråd med staten sine folkerettslege plikter overfor samane, jf. kapittel 12.2.

Departementet kan ikkje sjå at det er nødvendig å innføre ein kollektiv rett til fiske for alle som bur i Finnmark og andre sjøsamiske område, for å medverke til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur. Departementet kan heller ikkje sjå at det ligg eit slikt krav i folkeretten. Det kan vidare stillast spørsmål ved om ein slik kollektiv rett vil vere eit målretta verkemiddel dersom formålet er å styrkje den samiske kulturen.

SP artikkel 27 kan tolkast slik at det bør setjast i verk positiv forskjellsbehandling av samane framfor andre borgarar dersom det er nødvendig for å sikre reell likestilling i forvaltninga av fiskeressursane. Kystfiskeutvalet peiker på at formålet med positiv forskjellsbehandling er å bidra til reell likestilling og ikkje berre formell likestilling mellom minoritet og majoritet. Det inneber mellom anna at ulike tilfelle skal behandlast ulikt for å oppnå reell likestilling.

Dersom ein legg til grunn eit utgangspunkt om positiv forskjellsbehandling, kan det stillast spørsmål ved om framlegga frå utvalet er målretta nok. Forslaget frå kystfiskeutvalet inneber ikkje nokon positiv forskjellsbehandling som skal leggje til rette for at sjøsamisk fiske kan halde fram.

Som peikt på i 12.2 om gjeldande fiskeriforvaltning og folkerettslege plikter har nedgangen i talet på fiskarar og fartøy vore større i områda som er heilt eller delvis omfatta av det geografiske verkeområdet til Sametinget sine søkjarbaserte ordningar til næringsverksemd enn i kommunane elles i Finnmark, Troms og Nordland. Det gir indikasjonar på at det kan vere dei sjøsamiske kommunane som er heilt eller delvis omfatta av det geografiske verkeområde til Sametinget sine søkjarbaserte ordningar til næringsverksemd som i størst grad har behov for å styrkje fiskeriaktiviteten.

Eit av hovudformåla med denne proposisjonen er å medverke til å styrkje kyst- og fjordsamiske lokalsamfunn.

Staten sine plikter overfor samane som minoritet etter SP artikkel 27 er ei resultatplikt, og ikkje eit krav til at spesielle verkemiddel skal nyttast. Det avgjerande er at eventuelle tiltak medverkar til å styrkje sjøsamiske kyst- og fjordsamfunn. Departementet meiner det ikkje ligg eit krav om at det må innførast individuelle rettar i SP artikkel 27. Styresmaktene står difor relativt fritt i å velje om det skal innførast kollektive eller individuelle tiltak. Føresegna gjev heller inga nærare rettleiing om korleis tiltak skal gjennomførast, inkludert kva for modellar som skal veljast, til dømes i høve til reguleringar av omsyn til ei berekraftig utnytting av dei aktuelle naturressursane.

Departementet meiner det er viktig å sjå dei tiltaka som vert innførte i ein meir heilskapleg samanheng, der ein legg vekt på både folkeretten og verknaden kyst- og småskalafiske har for kyst- og fjordstrøk i Nord-Noreg. Departementet meiner tiltaka bør omfatte alle som bur i eit større område, mellom anna for å gje større legitimitet for tiltak som skal medverke til å styrkje samane si stilling og fiskeriaktiviteten i kystsamfunn i Nord-Noreg.

12.3.3 Vurdering av forslaget om ein fjordrett

12.3.3.1 Vurdering av fjordretten

Forslaget frå kystfiskeutvalet om at alle som er busette ved ein fjord skal ha ein eksklusiv rett til fiske i sin lokale fjord, den såkalla fjordretten, byggjer i hovudsak på utvalet sine vurderingar av den historiske bruken fjordbefolkninga har hatt av desse områda.

Departementet kan ikkje sjå at det eksisterer nokon eksklusiv rett til fiske for dei som bur langs fjordane, korkje i Finnmark eller i andre fjordar langs kysten. Den bruken fjordbefolkninga i Finnmark eller andre stader langs kysten har hatt, kan ikkje gje grunnlag for ein allmenn rettsregel om at dei som bur langs fjordane i Finnmark har ein særleg rett til å fiske i sin fjord, jf. vurderingane i kapittel 11. Det er i tillegg vanskeleg å sjå for seg at den bruken utvalet har kartlagt, skil seg frå den bruken lokalbefolkninga har utøvd langs heile kysten i ein eller annan historisk periode.

Departementet meiner difor ein fjordrett ikkje kan byggjast på historisk bruk eller anna sedvanerettsleg grunnlag. Det betyr at det ikkje er grunnlag for å etablere ein eksklusiv rett til fiske i fjordane i Finnmark eller i andre fjordar for dei som bur langs fjorden.

I høve til spørsmålet om enkeltfiskarar eller ei gruppe av fiskarar kan ha opparbeidd seg ein privatrettsleg bruksrett til ei bestemt fiskegrunne, vert det vist til forslaget om å utvide mandatet til Finnmarkskommisjonen, jf. 12.7.6.

12.3.3.2 Eksisterande reguleringar av fisket nære kysten og i fjordane

Utvalet sitt oversyn over utviklinga i fiskeria i Finnmark er likevel viktig. Det syner mellom anna at fjordfiskarane gjennom tidene stort sett har fått fiske i fjordane åleine, medan dei særleg i moderne tider har følt konkurransen frå større fartøy som fiskar med aktive reiskapar som ei belastning, og som ein konkurranse om dei lokale ressursane som dei som nyttar dei minste fartøya føler dei har tapt. Det har også fiskarane i sjøsamiske område fått merke.

Det er noko av årsaka til at det allereie er innført fleire ulike reguleringar som sikrar dei minste fartøya eksklusiv tilgang til kystnært fiske og fjordfiske. Ei anna viktig årsak er at auka fiskepress i fjordane har gjort det nødvendig å verne lokale ressursar som kysttorsk mot for stort fangstpress frå større fartøy og fartøy som fiskar med aktive reiskapar.

I forvaltninga av fiskeressursane er det eit mål at ressursane skal gje grunnlag for busetjing og sysselsetjing i kystsamfunna langs heile kysten. Det går mellom anna fram av formålsføresegna i havressurslova. I dette ligg også at reguleringane må innrettast slik at dei minste og minst mobile fartøya får god tilgang til det kystnære fisket og fisket i fjordane. Det vert også i stor utstrekning gjort i dag, ved at det i ulike forskrifter er fastsett reglar om kvar ulike fartøy kan fiske, der dei større fartøya ofte ikkje kan fiske i kystnære farvatn.

Det kan her vere tenleg med ei kort oversikt over dei reguleringane vi har i dag som skal sikre dei minste fartøya høve til å ta kvotane sine nær kysten eller i fjordane. I utøvingsforskrifta av 22. desember 2004 er det fastsett forbod mot at trålarar og autolinefartøy kan fiske innanfor 4 nautiske mil frå grunnlinjene. For enkelte fartøygrupper og i enkelte område er det fastsett endå strengare reglar som gjer at desse må fiske endå lenger frå kysten.

I fleire lokale forskrifter er det fastsett reglar om havdeling og forbod mot fiske med ulike typar reiskapar i ulike område. I forskrift av 4. oktober 1989 om forbod mot bruk av snurpenot, snurrevad og andre notreiskapar i fiske etter bestemte fiskeslag i Finnmark, er det fastsett forbod mot bruk av snurrevad i fiske etter torsk i ei rekkje område og fjordar. I Troms er det fastsett liknande forbod i forskrift av 3. november 1988 om forbod mot bruk av snurpenot, snurrevad og andre notreiskapar.

For å byggje opp att kysttorskebestanden er det i reguleringane av fiske etter torsk nord for 62°N fastsett reglar som skal dempe fiskepresset på kysttorskebestanden og vri fisket i større grad mot nordaustarktisk torsk. Samstundes må ein søkje å leggje til rette slik at dei minste fartøya slepp å gå lange distansar for å fiske torsk. Difor er det i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62°N fastsett forbod mot alt snurrevadfiske innanfor fjordlinjene med unntak for fartøy under 11 meter. Vidare er det berre fartøy under 15 meter som kan fiske innanfor fjordlinjene i fisket etter torsk. Fiskeri- og kystdepartementet vedtok i 2010 ein gjenreisingsplan for kysttorsk nord for 62°N, og denne planen ligg til grunn for reguleringstiltaka. Målet er å sikre fullt reproduksjonspotensial for bestandane av kysttorsk.

Dette viser at det finst reglar i dag som forbyr at fartøy som fiskar med aktive reiskapar kan konkurrere med fjordfiskarane og at det ikkje er fritt fram for fiske i fjordane i Finnmark, slik enkelte utsegner kan gje inntrykk av. Det er difor grunn til å peike på at fiske i fjordane i nord allereie i betydeleg grad er reservert for mindre fartøy som fiskar med passive reiskapar. Det er likevel nokre unntak for dette som først og fremst gjeld notfiske etter sei og sild.

12.3.4 Tiltak for å sikre at dei minste fartøya får fiska kvotane sine

Det eksisterer såleis allereie reglar som medverkar til at dei minste fartøya får høve til å fiske kvotane sine i fjordane eller kystnære område, men det kan framleis vere tilfelle der små fartøy får konkurranse frå større og meir effektive fartøy i fiske på lokale bestandar.

Spørsmålet er difor om ein i staden for å gje reglar om etablering av ein fjordrett slik kystfiskeutvalet har gjort framlegg om, kan finne andre tiltak for å sikre at dei minste fartøya får fiska kvotane sine. Forslaget til kystfiskeutvalet om ein fjordrett har to sider. Den eine sida er at fjordfiskarane skal ha ein einerett til å fiske i sin lokale fjord, på grunnlag av historisk bruk. Som nemnt ovanfor sluttar ikkje departementet seg til dette.

Den andre sida av fjordretten er at dei lokale fjordfiskarane som fiskar med mindre fartøy og passive reiskapar skal ha eit reelt høve til å ta kvotane sine og ha eit vern mot konkurranse frå større og meir effektive fartøy.

Det er likevel ikkje tenleg å gjere dette gjennom å etablere fjordrett som ein eksklusiv rett til fiske i fjordane for lokale fartøy. Ein einerett til fiske i fjordane kan virke unødig streng ut frå formålet om å tryggje fjordbefolkninga sitt høve til å fiske utan å verte fortrengde av «framandfiskarar» med større fartøy. Ein einerett kan avskjere fiskarar frå å gjere seg nytte av fiskemoglegheiter som ligg til dømes i nabofjorden.

Slik departementet ser det kan det difor heller innførast eit generelt forbod mot fiske innanfor fjordlinjene for fartøy av ein viss storleik, men med høve til å gjere unntak, jf. 12.7.4.

12.3.5 Medråderetten

Kystfiskeutvalet har på grunnlag av si vurdering av staten sine folkerettslege plikter etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 foreslått at det skal opprettast eit eige forvaltningsorgan, Finnmark fiskeriforvaltning. Dette forvaltningsorganet skal forvalte ressursar, fordele kvotar og fastsetje fjordlinjer mv. i Finnmark fylke. Forvaltningsorganet skal ha eit styre som er samansett av representantar for Sametinget og Finnmark fylkeskommune, etter mønster frå Finnmarkseigedomen.

Eit fleirtal av høyringsinstansane ønskjer ikkje at det vert oppretta eit slikt forvaltningsorgan. Desse høyringsinstansane peiker på at det er god kompetanse i Fiskeridirektoratet til å forvalte fiskeressursane, også lokalt, på ein god måte. Departementet er samd i dette.

Departementet meiner at dei gjeldande fiskerireguleringane og det gjeldande forvaltningssystemet er i tråd med staten sine folkerettslege plikter overfor samane som minoritet og urfolk, jf. drøftinga i kapittel 12.2. Det gjeld også med omsyn til medråderetten.

Etter departementet si vurdering kan det likevel vere teneleg å etablere eit system som gjev Sametinget høve til endå meir aktiv medverknad og innverknad i avgjerdsprosessane enn i dag. Dette er nærare drøfta under departementets forslag til tiltak nedanfor.

12.3.6 Spørsmålet om ei eiga finnmarksfiskelov

Kystfiskeutvalet har fremma forslag om ei eiga lov som skal regulere retten til fiske i havet utanfor Finnmark (finnmarksfiskelova). Det verkar å stå sentralt for utvalet at dei ulike forslaga og tiltaka vert gjennomførte i ei eiga lov.

Reglane om deltaking i ervervsmessig fiske og fangst er fastsett i eller i medhald av lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven), medan reglar om fastsetjing av kvotar til dei som har løyve til å delta, er fastsett i eller i medhald av lov 6. juni 2008 nr. 37 om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova). Sistnemnde lov gjev også heimel for å fastsetje tekniske reguleringar som reglar om bruk av reiskapar, regulering av hausting i ulike område med vidare.

Desse lovene legg til grunn at dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg, og at ressursane innanfor ei berekraftig ramme skal forvaltast til beste for samfunnet og gje grunnlag for busetjing og sysselsetjing i kystsamfunna. Ressursane skal vidare forvaltast slik at også komande generasjonar kan hauste av det overskotet havet gjev. Innanfor denne ramma kan det takast omsyn til ulike samfunnsinteresser, som at forvaltningstiltak skal vere med å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur, og andre samfunnsinteresser som sysselsetjing og verdiskaping, ei formålstenleg fordeling av ressursane og ei utnytting av ressursane som er tilpassa marknad og industri. Såleis gjev dei eksisterande lovene grunnlag for å ta omsyn til og styrkje både samiske og distriktsmessige interesser.

Departementet ser grunngjevinga til kystfiskeutvalet for å vedta ei eiga lov, mellom anna at dette kan vere ei symbolsk viktig anerkjenning av staten sine folkerettslege plikter overfor samane som minoritet og urfolk. Ein slik modell er vald i spørsmålet om regulering av rettstilhøve og forvaltning av grunn og naturressursar i Finnmark gjennom finnmarksloven.

Det er likevel ikkje slik at tilhøva er like og utfordringane dei same ved forvaltning av ressursar på land som ved forvaltning av viltlevande marine ressursar. Det skal vere gode grunnar for å velje å vedta ei ny lov på eit område der forvaltningssystemet allereie er godt dekka av ei moderne lov som også gjev grunnlag for å ta vare på samiske omsyn.

Alle dei tiltaka kystfiskeutvalet foreslår kan implementerast i eksisterande lover, dersom ein ønskjer å gjennomføre forslaga frå utvalet. Det same gjeld andre tiltak. Gjennom eventuelle endringar i havressurslova kan staten sine folkerettslege plikter overfor samane som urfolk og minoritet gjerast klarare enn i dag. Det same gjeld tiltak, geografisk verkeområde og fartøygrupper som ein av distriktsmessige årsaker særleg ønskjer å prioritere. Dette kan også gjerast utan å gå vegen om lovendringar. Då vert det meir eit spørsmål om kva som er mest tenleg, implementering i eller gjennom havressurslova eller å vedta ei eiga lov.

Departementet meiner det er viktig at samisk kyst- og fjordfiske og anna småskalafiske vert sett som ein naturleg del av norsk fiskeri og at forvaltninga av fiskeressursane i desse områda vert sett som ein naturleg del av norsk fiskeriforvaltning. Det talar for at dei tiltaka som vert vedtekne, eventuelt vert tekne inn i dei eksisterande lovene.

Også medråderetten er det naturleg å implementere som ein naturleg del av fiskeriforvaltningssystemet. Dersom det er trong for føresegner i lov for å leggje kompetanse til andre organ for å styrkje samisk og regional medråderett, er det også naturleg at dette vert lovfesta i havressurslova og deltakerloven. Då vil dei materielle føresegnene og kompetanseføresegnene stå i same lov. Det gjev god meining og god oversikt.

Departementet vil difor ikkje fremme forslag om ei eiga finnmarksfiskelov, eller ei eiga fiskerilov for sjøsamiske område. Det er ei betre løysing om dei nødvendige tiltaka vert implementerte i gjeldande regelverk, slik det vert foreslått nedanfor.

12.3.7 Vurdering av forslaget om individuelle rettar

12.3.7.1 Innleiing

Kystfiskeutvalet har gjort framlegg om individuelle rettar til å drive fiske for alle som bur i Finnmark og korleis desse kan implementerast i det gjeldande forvaltningssystemet. Forslaga til utvalet om individuelle rettar er gjennomgått ovanfor i kapittel 7.7.

Utvalet foreslår at alle som bur i Finnmark skal kunne:

• drive fiske til matauk

• drive fritidsfiske til omsetning

• starte som fiskar

• drive som yrkesfiskar og fiske ei mengd fisk som gjev økonomisk grunnlag for eit hushald anten som leveveg åleine eller saman med anna næring

Slik departementet forstår forslaga frå kystfiskeutvalet, følgjer dei individuelle rettane den kollektive retten til fiske. Den kollektive retten til fiske er ein nødvendig føresetnad for dei individuelle rettane utvalet foreslår.

Departementet kan som konkludert ovanfor ikkje sjå at det er grunnlag i folkeretten eller andre rettsgrunnlag for å etablere ein rett til fiske for alle som bur i Finnmark eller andre stader. Likevel er det, slik departementet ser saka, ønskjeleg å sjå dette i samanheng med meir overordna distriktspolitiske prioriteringar, der det også vert drøfta kva tiltak som kan innførast for å styrkje fjord- og kystfiske i utsette område i Nord-Noreg.

12.3.7.2 Fiske til matauk

Kystfiskeutvalet har foreslått at alle som bur i Finnmark skal ha rett til å drive fiske til matauk. Utvalet peiker på at fiske til matauk gjennom tidene har vore viktig for befolkninga langs heile kysten, og fiske i sjøen har vore rekna som ein allemannsrett, jf. drøftinga ovanfor i kapittel 7.

Fiske til matauk er tillate, men er underlagt nokre avgrensingar. Fiske til matauk som ein allemannsrett har gjenspegla seg i fiskerilovgjevinga ved at det først i den seinare tid har vorte innført reguleringar i fritidsfiske. Medan næringsfiske gjennom heile 1900-talet fekk stadig fleire reguleringar i form av tekniske reguleringar, kvotereglar og deltakarreglar, var det ikkje reglar for fritidsfiske i saltvannsfiskeloven fram til 1997. Heilt uregulert var det ikkje, til dømes gjaldt plikta til å føre fisk i land også for fritidsfiskarar. I fisket etter torsk nord for 62° N hadde det sidan 1990 vore avgrensingar i bruk av reiskapar for fritidsfiskarar, og forbod mot sal av fangst. Dette var eit av dei tiltaka som vart sette i verk på 1990-talet for å byggje opp att bestanden av nordaustarktisk torsk.

Det vart likevel, særleg frå yrkesfiskarar, retta søkjelys mot fritidsfiske og dei hevda at det var behov for å vinne bukt med svart omsetning av fisk frå fritidsfiskarar. Som følgje av ein aukande diskusjon kring fritidsfiske, vart det i 1993 sett ned eit utval som skulle greie ut denne saka. Det arbeidet enda med forslag om ein ny § 4 a i saltvannsfiskeloven, som innførte reiskapsreguleringar for fritidsfiskarar.

Slike reguleringar skulle bevare retten til fritidsfiske til matauk, men samstundes gje mindre konkurranse mellom fritidsfiskarar og yrkesfiskarar dei stadene det var konkurranse om fiskefelt, redusere mengda av bruk på fiskefelta og redusere uttaket av fisk totalt sett, jf. Ot.prp. nr 69 (1995–96) og Innst. O. nr. 76 (1996–97). Føresegna i saltvannsfiskeloven § 4 a knesette at dei som ikkje var registrerte i fiskarmanntalet berre kunne fiske med:

• handsnøre, fiskestang og ei maskindriven jukse eller dorg

• garn med samla lengd på inntil 210 meter

• liner med inntil 300 onglar

• inntil 20 teiner eller ruser

Denne reiskapsreguleringa vart ført vidare i havressurslova, jf. havressurslova § 22, men med den endringa at reiskapsavgrensinga no gjeld for all hausting frå fartøy som ikkje er merkeregistrerte eller frå land. Havressurslova § 22 gjev heimel til å fastsetje strengare reiskapsavgrensingar eller fastsetje kvotar også for fritidsfiske, dersom det er nødvendig av omsyn til bestanden.

Kystfiskeutvalet meiner at desse reiskapsavgrensingane ikkje er urimelege. Departementet er samd med utvalet i dette og vil peike på at reiskapsavgrensingane i havressurslova er svært romslege og gjev meir enn grunnlag for å drive eit fiske til matauk. Kystfiskeutvalet har foreslått at alle skal ha rett til å drive fiske til matauk i Finnmark. Dette er allereie tillate i heile landet med dei avgrensingane som er i havressurslova og vert rekna som ein allemannsrett. Departementet kan difor ikkje sjå at det er trong for å lovfeste ein rett som allereie er så grunnfesta.

12.3.7.3 Fritidsfiske til omsetning

Utvalet foreslår at alle som bur i Finnmark skal ha rett til å drive fritidsfiske for omsetning. Utvalet meiner at den gjeldande kvoten av torsk fritidsfiskarar kan selje, bør hevast frå 2000 til 3000 kilo og at det vert vidareført at det ikkje skal vere nokon avgrensing i kor mykje sei og hyse fritidsfiskarar kan omsetje. Grunngjevinga er at dette skal gjere busetjing i Finnmark meir attraktivt.

Det er tillate med fritidsfiske til omsetning innanfor ei nærare fastsett grense. I tillegg til reiskapsavgrensingane som vart presenterte ovanfor, er det no innført ei omsetningsgrense for fangst frå fartøy som ikkje er merkeregistrerte. Etter havressurslova § 23 kan ein person eller eit føretak ikkje omsetje fangst teken med fartøy som ikkje er merkeregistrert, eller frå land, for meir enn den summen som er fastsett i merverdiavgiftsloven § 28 første ledd første punktum. Det betyr at fritidsfiskarar ikkje kan omsetje fangst for meir enn det som er grensa for momsplikt. Det er i dag 50 000 kroner per kalenderår. Departementet si grunngjeving i Ot.prp. nr. 20 (2007–2008), var at ei omsetning over denne grensa var næringsverksemd, og at dette difor måtte følgje reglane for næringsfiske gjennom fiske med merkeregistrerte fartøy i open eller lukka gruppe.

Som kystfiskeutvalet peiker på er det i reguleringsforskriftene fastsett reglar om hausting av enkelte fiskeslag for fritidsfiskarar. Fram til 2011 var det i forskrift om begrensninger i fisket for ikke-manntallsførte fiskere i fiske etter torsk, rognkjeks, makrell og kongekrabbe, fastsett at fritidsfiskarar maksimalt kan levere 2000 kilo torsk per kalenderår for omsetning. Som ein del av kysttorskevernet vart dette kvantumet redusert til 1000 kg frå og med 2011. Vidare er det forbode å fiske rognkjeks og kongekrabbe for omsetning.

Departementet meiner det som hovudregel framleis bør vere tillate å omsetje fisk som fritidsfiskar. Spørsmålet er difor om det skal vere ein utvida rett til slik omsetning i samiske kyst- og fjordområde.

I utgangspunktet bør høvet for fritidsfiskarar til å omsetje fangst avgrensast av fleire grunnar. Kvantumsavgrensingane for torsk til omsetning er ein del av kysttorskevernet, og er innførde av omsyn til ei forsvarleg forvaltning av desse bestandane. Utvalet har gjennomgåande peika på at deira forslag skal gjelde innanfor rammene av ei berekraftig forvaltning. Då kan det diskuterast om kvantumet torsk som fritidsfiskarar kan omsetje, bør aukast. Tiltaka som er fastsette for å verne kysttorsken gjeld alle flåtegrupper, samstundes som styresmaktene har forsøkt å innrette tiltaka slik at dei minst mobile fartøya skal få tilgang til torskeressursane i fjordane. Større fartøy som fiskar med aktive reiskapar, må fiske utanfor fjordane. I tillegg vert vernet av fjordane ytterlegare styrka dersom departementet sitt forslag til forbod mot fiske innanfor fjordlinjene med større fartøy vert innført, jf. nedanfor. Når det er innført slike reguleringar, meiner departementet at ein ikkje bør auke kvantumet for fritidsfiskarar opp til 3000 kilo i Finnmark.

I tillegg er det vanskeleg å sjå for seg gode grunnar til at omsetningsgrensa på 50 000 kroner skal hevast i sjøsamiske område. Når det vert drive fiske av eit større omfang, er det næringsmessig fiske, og ein bør då følgje dei reglane som gjeld for dette. Då er det etter deltakerloven eit krav til at fartøyet skal vere registrert i merkeregisteret. Vidare kan den som ønskjer det registrere seg på blad A i fiskarmanntalet dersom han fyller vilkåra, og drive fiske i open gruppe i fisket etter torsk.

12.3.7.4 Fritt fiske for mindre fartøy

Både kystfiskeutvalet og samerettsutvalet har drøfta spørsmålet om fritt fiske for mindre fartøy (under 10/11 meter) som fiskar med passive reiskapar. Også det første samerettsutvalet gjekk i NOU 1997: 4 inn for ein regel om fritt fiske for fartøy under 7 meter. Det same gjorde samisk fiskeriutval i si utgreiing frå 1997.

Kystfiskeutvalet ser grunnar som talar for ein regel om fritt fiske for mindre fartøy. Dei meiner det vil harmonere godt med formålet om å styrkje sjøsamisk kultur og annan kystkultur. Utvalet strekar også under at ei lovføresegn om fritt fiske vil gje preg av ein rett i tydinga tilbakeføring av rettar til sjøsamiske kyst- og fjordstrøk.

Utvalet ser samstundes sterke motargument mot ein regel om eit reelt fritt fiske. For det første peiker dei på at alle tidlegare forslag om fritt fiske inneber at fartøya skal vere merkeregistrerte og at fiskaren skal stå i fiskarmanntalet, og at det ifølgje utvalet inneber at fisket i utgangspunktet ikkje er fritt for alle. For det andre viser dei til at forslag om fritt fiske har vore avgrensa til fiske med passive reiskapar og for det tredje at eit prinsipp om fritt fiske må underleggjast bestandsmessige vurderingar.

Sjølv med desse avgrensingane eller føresetnadene på plass, har kystfiskeutvalet sterke innvendingar mot ein regel om fritt fiske, og dei kan vanskeleg sjå at fritt fiske i tydinga uavgrensa kvantum til mindre fartøy er ei tenleg løysing. Kystfiskeutvalet viser for det første til at ingen tidlegare har foreslått eit fullstendig fritt fiske og at alle som har behandla spørsmålet har lagt til grunn at også i eit fritt fiske må fartøya vere registrerte i merkeregisteret og fiskaren må stå i fiskarmanntalet.

Vidare peiker kystfiskeutvalet på at eit avgjerande spørsmål i diskusjonen av fritt fiske er korleis kapasiteten faktisk vert utnytta. Dei meiner erfaringane frå tidlegare tider viser at eit fritt fiske vil leie til høgare utnytting av kapasiteten til den enkelte, særleg fordi fritt fiske neppe vil verte ei permanent ordning. Dersom ei ordning med fritt fiske vert vellukka, vil det gjere at styresmaktene før eller sidan må innføre ein kvote på fartøynivå og innføre ein gruppekvote for denne gruppa som dei må fiske innanfor.

Utvalet peiker vidare på at eit fritt fiske utan kvantumsavgrensingar vil fungere slik at dei fartøya som har best kapasitet (dei største fartøya med den beste reiskapen) vil fiske meir enn mindre fartøy. Dersom alle som har fritt fiske vert behandla likt, vil ein når fisket vert stengt fordi kvoten er oppfiska ha ein situasjon der fartøy som fiskar ved kysten vil fiske meir enn fjordfiskarane, som ofte har mindre fartøy og mindre utstyr, før fisket vert stengt. Kystfiskeutvalet uttalar at eit fritt fiske på slike vilkår vil medverke til å undergrave fangstgrunnlaget for den gruppa utvalet ønskjer å prioritere, nemleg fiskarane i typiske sjøsamiske område.

Utvalet strekar også under at fartøya under 11 meter har ein betydeleg fangstkapasitet og at ein regel om fritt fiske for desse fartøya inneber at ein vesentleg del av gruppekvoten til kystfartøygruppa vil måtte avsetjast til fritt fiske. I tillegg kan det tenkjast at fleire vil tilpasse fartøya sine for å kome under denne grensa. Samla vil det kunne føre til at denne fartøygruppa tek ein betydeleg større del av kystfartøygruppa sin kvote enn det som har vore vanleg dei seinare åra. Dersom det fører til overfiske av gruppekvoten må det kompenserast ved at andre grupper får ein mindre del av den nasjonale kvoten.

Utvalet meiner også at omsynet til kysttorskebestanden gjer at det er vanskeleg å innføre reglar som aukar fiskepresset på kysttorsken i og med at ein no prøver å byggje opp denne bestanden.

Samerettsutvalet på si side er meir positive til lovfesting av fritt fiske for dei minste fartøya, slik samerettsutvalet også foreslo i NOU 1997: 4. Dei meiner ein slik regel kan sjåast som ei tilbakeføring av rettar til sjøsamiske kyst- og fjordstrøk. Samerettsutvalet meiner vidare at dei skadeverknader som eit fritt fiske kan få for fiskeressursane, kan reduserast ved at styresmaktene får høve til å regulere omfanget av det frie fisket når bestandssituasjonen krev det. Utvalet peiker på at det taler mot ein regel om fritt fiske at dette fisket må stoppast når den nasjonale kvoten er fiska opp, og at det først og fremst er større fartøy som kan nyte godt av ein slik regel, og ikkje dei minste fartøya som ein slik regel i utgangspunktet skal tilgodesjå.

Departementet meiner det ikkje er noko godt grep å innføre fritt fiske for mindre fartøy som fiskar med passive reiskapar. Det gjeld anten grunngjevinga er å leggje til rette for sjøsamisk kyst- og fjordfiske, eller om det er for å styrkje kystflåten generelt i delar av landet. I begge høve er det tunge innvendingar mot eit slikt forslag. Kystfiskeutvalet har på ein god måte drøfta desse motførestillingane, og departementet kan i hovudtrekk slutte seg til utvalet sine vurderingar av dette spørsmålet.

Ein regel om fritt fiske vil alltid måtte stå tilbake for tilstanden til dei ulike fiskeressursane. Sjølv om dei minste fartøya skal ha eit fritt fiske, må det fastsetjast ein nasjonal kvote, og den kvoten må fordelast på dei ulike fartøygruppene. Eit fritt fiske innanfor gruppekvoten vil som kystfiskeutvalet peiker på, fungere slik at dei fartøya som har best kapasitet og størst rekkevidde vil kunne ta ein større del av kvoten enn dei mindre fartøya.

Det kan hevdast at eit fritt fiske for dei minste fartøya også må ha som konsekvens at dei skal ha ein større del av den nasjonale kvoten. Det vert like fullt ein annan diskusjon. Så lenge det er eit mål for styresmaktene å leggje til rette for stabile og føreseielege rammer for dei ulike gruppene, bør også fordelinga mellom gruppene ligge fast. Ei ordning som inneber at mindre fartøy skal kunne fiske uavgrensa, vil kunne gje ubereknelige variasjonar i fordelinga. Det er ikkje tenleg.

Ein regel om fritt fiske vil, sjølv om han er avgrensa til å gjelde for mindre fartøy, lett gje eit auka press på kyst- og fjordbestandar som allereie er fullt utnytta. I reguleringa av kysttorsk har det over fleire år vore sett i verk ulike tiltak for å avgrense haustinga av kysttorsk og dreie fisket over på nordaustarktisk torsk. I lys av dette kan det vere problematisk å innføre reglar som legg opp til auka fiske i fjordane og i kystnære strok, der det i første rekkje vert fiska på kystnære bestandar.

Ein regel om fritt fiske kan også gje ulike utslag i ulike område. Nokre stader er det få fartøy som fiskar, slik at ein regel om fritt fiske ikkje vil ha noko å seie for dei lokale bestandane, medan det er annleis i andre område der det kan verte eit betydeleg uttak. I kapittel 4 er økologiske konsekvensar av auka fjordfiske drøfta, og hovudkonklusjonane der er at kyst- og fjordbestandane i Nord-Noreg ikkje toler særleg auka fiskepress. Også i lys av dette vil ein regel om fritt fiske for dei minste fartøya vere svært uheldig.

Departementet meiner på denne bakgrunn at det ikkje er tenleg å innføre reglar om fritt fiske for dei minste fartøya, korkje i Finnmark eller i andre delar av landet.

12.3.7.5 Garanterte kvotar i open gruppe

Kystfiskeutvalet har som eit alternativ til reglar om fritt fiske kome med forslag om at fartøya i open gruppe skal ha ein garantert minimumskvote av torsk som ikkje skal kunne reduserast ved svingingar i bestandane.

Utvalet meiner at staten må sørgje for at kvotane til dei som fiskar i open gruppe i Finnmark er så store at dei kan gje grunnlag for ein leveveg, anten åleine som hovudyrke eller som eit biyrke. Kor stor denne kvoten må vere er ifølgje utvalet eit skjønnsspørsmål, men dei meiner at torskekvoten i open gruppe i 2007 kombinert med eit fritt fiske etter hyse og sei tilfredsstiller eit slikt krav. Ettersom kvotane kan endre seg over tid, meiner kystfiskeutvalet at det kan vere aktuelt å fastleggje garanterte minimumskvotar for fiskarar i open gruppe i Finnmark, og at alle registrerte fiskarar i Finnmark skal ha krav på ein slik kvote.

Tal frå Fiskeridirektoratet viser at fartøy i open gruppe i Finnmark i 2007 fiska i gjennomsnitt 7,4 tonn torsk, medan kvoten for fartøy i open gruppe var på 11 til 17,6 tonn avhengig av fartøystorleiken. Det betyr at langt frå alle fartøya i gruppa utnytta kvotane sine fullt ut. Likevel vart gruppekvoten overfiska med 1700 tonn. Fartøykvotane i open gruppe var såleis baserte på ei vesentleg overregulering.

Det er i utgangspunktet mogleg å innføre ein reguleringsmodell der fartøy i open gruppe skal ha ein fast fartøykvote uavhengig av storleiken på den nasjonale kvoten. Då vil det vere slik at denne fartøykvoten ikkje vil gå ned sjølv om totalkvoten går ned. Desse fartøya har då ein garanti for at dei ikkje får lågare kvote og har såleis relativt stabile og føreseielege rammer.

Det må likevel takast nokre atterhald til ein slik konklusjon. Open gruppe har ikkje ei fast mengd fartøy. Krava for å fiske i open gruppe er som hovudregel at fartøyet er registrert i merkeregisteret og at eigar og høvedsmann står i fiskarmanntalet. Det inneber at talet på dei som fiskar i open gruppe over tid kan endre seg i betydeleg grad. Til dømes kan fiskarar som har deltakarløyve i lukka gruppe selje seg ut av denne gruppa og starte som fiskar i open gruppe. Til no har dette berre skjedd i avgrensa grad, men dette kan endre seg i framtida, særleg om den garanterte kvoten i open gruppe vert høg. Vidare er det ofte slik at dei som startar som fiskarar, gjer det i open gruppe.

Kystfiskeutvalet meiner at ein garantert fartøykvote må vere på same nivå som kvoten i open gruppe i 2007. Dersom det skal fastsetjast ein slik garantert kvote, inneber det at forvaltninga må ta omsyn til det ved fastsetjing av gruppekvoten til open gruppe. Ettersom dei som fiskar i open gruppe i gjennomsnitt ikkje fiskar heile kvoten sin, er det ei betydeleg grad av overregulering i denne gruppa. Dersom fartøya får ein garantert kvote på 2007-nivå og det kjem fleire fartøy inn i fisket, må gruppekvoten aukast for å ta høgd for at fleire fartøy fiskar heile kvoten sin, noko som betyr eit større samla kvantum frå fiskarane i open gruppe. Dette vil også vere lite føreseieleg frå år til år.

Departementet vil difor ikkje innføre ei ordning med garanterte fartøykvotar i open gruppe, men i staden lovfeste ein rett til fiske i open gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei og setje av ein tilleggskvote av torsk på gruppenivå til fartøy i open gruppe i Finnmark, Nord-Troms og dei område i resten Troms og Nordland med sjøsamisk innslag , jf. forslaga til tiltak nedanfor.

12.3.7.6 Opprykk til eit høgare kvantum for dei mest aktive i open gruppe

Kystfiskeutvalet foreslår at det vert etablert ei ordning der dei mest aktive fiskarane i open gruppe med jamne mellomrom kan rykkje opp i «lukka gruppe». Samstundes meiner utvalet at eit deltakarløyve i lukka gruppe som følgje av eit slikt opprykk, ikkje skal kunne omsetjast. Då vert det meir riktig å omtale dette som «opprykk til eit høgare kvantum». Dette er likevel ikkje viktig, fordi det som er poenget til utvalet, er at dei mest aktive i open gruppe skal få høve til å fiske ein høgare kvote enn det som følgjer av dei garanterte kvotane i open gruppe, tilsvarande kvotane for fartøy i lukka gruppe. Utvalet tek ikkje stilling til kor mange som skal kunne rykkje opp til eit slikt høgare kvantum, men legg til grunn at dersom det skal vere nokon effekt i tiltaket, så bør det vere eit monaleg tal. Opprykk bør også ifølgje utvalet kunne skje med jamne mellomrom.

I tillegg til at ei slik ordning er lite treffsikker, er konsekvensane svært vanskelege å berekne både for forvaltninga og resten av fiskerinæringa. Som peikt på i forslaga over er det ikkje ei definert fartøymasse som fiskar i open gruppe, og det vil difor vere svært vanskeleg å berekne frå år til år kor stort kvantum som må setjast av til ei slik ordning. Det vil vere vanskeleg både for fiskeriforvaltninga og for resten av næringa å ta utgangspunkt i eit forslag eller eit reguleringssystem som har så uføreseielege og uoversiktlege konsekvensar.

Departementet vil difor innføre andre tiltak, jf. forslaga som er drøfta nedanfor.

12.4 Økonomiske ordningar

Kystfiskeutvalet har foreslått at Finnmark fiskeriforvaltning skal tilførast pengar for å kjøpe fartøy med tilhøyrande deltakarløyve eller konsesjonar for å kunne fordele eller leige ut dei tilhøyrande kvotane til fiskarar i sjøsamiske område.

Fiskeressursane ligg til fellesskapet i Noreg. Departementet meiner det difor ikkje gjev meining at Finnmark fiskeriforvaltning skal kjøpe «kvoterettar» frå fiskarar som ikkje eig desse for å fordele dette til fiskarar i sjøsamiske område. Då er det betre om ein del av totalkvoten vert avsett til slike formål når styresmaktene fordeler denne.

Kystfiskeutvalet har vidare foreslått at låne- og støtteordningar til kjøp av fartøy må aukast og at det må gjevast støtte til etablering av mottaksstasjonar. Departementet vil vise til at det i 2009 vart etablert ei ordning med tilskot til mottaksstasjonar som vert administrert gjennom salslaga, og behovet for tilskot til infrastrukturen ved mottak av fisk vert vurdert kontinuerleg.

12.5 Andre forslag

Kystfiskeutvalet har foreslått at Finnmark fiskeriforvaltning skal ha ei rolle i forvaltninga av anadrome laksefisk og lokalisering av oppdrettsverksemd. Ettersom Finnmark fiskeriforvaltning no ikkje vert oppretta, kan departementet ikkje sjå at det er grunn til å gjere endringar i forvaltninga på desse områda.

12.6 Det geografiske området for Fiskeri- og kystdepartementet sine forslag til tiltak

12.6.1 Utvalet sine utgreiingar

Mandatet til kystfiskeutvalet var geografisk avgrensa til å gjelde Finnmark fylke. Kystfiskeutvalet har difor fremma eit lovforslag og forslag til rettar som skal gjelde for alle i Finnmark.

Mandatet til samerettsutvalet var avgrensa til samiske område sør for Finnmark, og samerettsutvalet har greidd ut om rettstilhøva i samiske område sør for Finnmark.

Utvala sine merknader om den geografiske avgrensinga er gjengjevne ovanfor i kapittel 7 og 8.

Utvala har i hovudsak dei same prinsipielle vurderingane med omsyn til kva plikter staten har overfor samane som minoritet og urfolk med grunnlag i folkeretten. Begge utvala peiker på at det ikkje er noko som tyder på at tilhøva er annleis i sjøsamiske område i Finnmark enn i sjøsamiske område i andre delar av landet.

Både kystfiskeutvalet og samerettsutvalet peiker på at dei tiltaka som vert foreslått, bør gjelde for heile det sjøsamiske området og ikkje verte avgrensa av dei mandata utvala hadde.

12.6.2 Høyringssvara

Ei rekkje høyringsinstansar, inkludert Sametinget, fylkeskommunar og kommunar sør for Finnmark, meiner dei tiltaka som vert innførte i Finnmark, også må gjelde for sjøsamiske område sør for Finnmark. Nokre tek også til orde for at det vert oppnemnd eit kystfiskeutval som skal greie ut om rettstilhøve og historisk bruk i områda sør for Finnmark. Nokre høyringsinstansar meiner at slike tiltak må gjelde alle som bur langs kysten i Noreg. Mange ønskjer at det no også vert teke stilling til kva tiltak som skal innførast sør for Finnmark og at dette spørsmålet ikkje vert utsett. Departementet viser til gjennomgangen av høyringssvara i kapittel 9.

12.6.3 Vurderingane til Fiskeri- og kystdepartementet

Fiskeri- og kystdepartementet er samd med kystfiskeutvalet og samerettsutvalet i at dei tiltaka som vert innførte ikkje skal vere geografisk avgrensa til Finnmark fylke, men gjelde for alle sjøsamiske område.

Kyst- og fjordfiske med mindre fartøy som brukar passive reiskapar er ei viktig næring i sjøsamiske område både i Finnmark, Troms og Nordland. Det er ikkje nokon grunn til å innføre tiltak utelukkande retta mot sjøsamiske kyst- og fjordsamfunn i Finnmark no, for så å greie ut om det skal innførast tilsvarande tiltak i andre sjøsamiske område. Det er vanskeleg å tenkje seg at det skal innførast andre tiltak retta mot sjøsamiske samfunn i Troms og Nordland, enn dei som vert innførte i Finnmark.

Dette talar for at framlegga frå kystfiskeutvalet og samerettsutvalet vert sett i samanheng, og at det vert gjort ei samla vurdering av kva tiltak som skal gjelde heile det sjøsamiske området.

Samstundes er det eit viktig politisk mål at tiltak for å styrkje sjøsamisk fiske vert sett i ein større distriktspolitisk samanheng. Sjølv om tiltaka ikkje vert like treffsikre med omsyn til å styrkje sjøsamiske område, kan det sikre større legitimitet, særleg i Finnmark, om tiltaka skal gjelde for alle. Departementet er samd med kystfiskeutvalet i at omsynet til å dempe konfliktar mellom samar og andre, taler for at tiltaka skal gjelde for alle i eit større område, som til dømes heile Finnmark og delar av Troms og Nordland. Dette inneber at ein både i Finnmark og Nord-Troms går utanfor det geografiske verkeområdet for Sametinget si ordning med søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd, ut frå ei distriktspolitisk grunngjeving.

Departementet foreslår difor at dei tiltaka som vert fremma i denne meldinga skal gjelde for alle som er busette i Finnmark, Nord-Troms og dei område i resten av Troms og Nordland med sjøsamisk innslag. For å kunne reknast som eit område med sjøsamisk innslag, er det avgjerande at det tradisjonelt har vore sjøsamisk busetjing der over ei viss tid.

Nord-Troms omfattar dei kommunane i Troms som er omfatta av tiltakssona(Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa, Kvænangen, Karlsøy, Lyngen og Storfjord). Nedanfor vert det drøfta kva for område som kan seiast å ha sjøsamisk innslag.

12.6.4 Kva område i Troms og Nordland kan seiast å ha sjøsamisk innslag?

Samerettsutvalet har i sine drøftingar vist til at deira forslag bør gjelde for sjøsamiske lokalsamfunn samstundes som det må gjerast avgrensingar ut frå geografiske og busetjingsmessige kriterium. Samerettsutvalet meiner det kan vere tenleg om avgrensinga vert knytt til det geografiske verkeområdet for Sametinget sine søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd (tidlegare Samisk utviklingsfond, SUF) og at dei kommunane som er heilt eller delvis omfatta av dette vil dekke dei områda som ut frå kunnskapen i dag kan reknast som sjøsamiske kyst- og fjordområde.

Kystfiskeutvalet på si side har ikkje kome med fråsegner om kva som kan vere eit naturleg verkeområde utover Finnmark. Men kystfiskeutvalet har foreslått at deira forslag skal gjelde for heile Finnmark, og ikkje berre dei kommunane i fylket som er omfatta av verkeområdet til Samisk utviklingsfond.

I Sametinget si ordning med søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd vert verkeområdet fastsett av Sametinget som ein del av retningslinjene for tilskotsordninga. Verkeområdet er i dag fastsett til heile eller delar av alle kommunane i Finnmark med unntak av seks kommunar (Berlevåg, Båtsfjord, Hammerfest, Hasvik, Vadsø og Vardø), og heile eller delar av ei rekkje kommunar i Troms og Nordland. Det geografiske verkeområdet for tilskotsordninga vert fastsett årleg som ein del av budsjettet til Sametinget.

Det kan argumenterast med at dette av Sametinget sjølv vert definert som ei naturleg avgrensing av det som er relevante område når Sametinget forvaltar støttemidlar til ulike næringstiltak. Det kan vere tenleg å sjå tiltak som skal medverke til å styrkje sjøsamiske kyst- og fjordsamfunn på same måte. Det vil også gjere det mogleg å sjå dei tiltaka som vert innførte i fiskeria i samanheng med andre næringstiltak som vert støtta av Sametinget. Slik vil ein kunne målrette fleire typar tiltak mot utsette lokalsamfunn for å få ein best mogleg samla effekt.

På den andre sida kan det haldast mot ei slik avgrensing at ho kan endre seg for kvart år, og at det vert lite føreseieleg kva område som er omfatta. Endringar i retningslinjene for desse tilskota kan då få direkte verknad for tiltak som vert etablerte i fiskeria. Fiskeristyresmaktene har heller ikkje nokon innverknad på endringar i kva område som skal vere omfatta av Sametinget sine søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd.

Departementet meiner likevel det er naturleg å rekne kommunar i Troms og Nordland som er omfatta av det geografiske verkeområdet for Sametinget sine søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd, som kommunar med sjøsamisk innslag.

Det geografiske verkeområdet for Sametinget sine søkjarbaserte tilskot til næringstiltak er avgrensa til heile kommunar eller delar av ein kommune, då kjenneteikna ved grunnkrinsar. Det inneber at det i ein kommune kan vere nokre krinsar som fell innanfor det geografiske verkeområdet, medan andre fell utanfor. I desse områda omfattar ordningane heile befolkninga.

Departementet ser på det som mest tenleg om tiltaka i denne meldinga vert avgrensa på same måten som reglane i fiskarmanntalet, slik at dersom ein kommune er delvis omfatta av verkeområde for Sametinget sine ordningar, vil heile kommunen verte omfatta av tiltaka det vert gjort framlegg om her, men med unntak av Tromsø kommune. I Tromsø kommune vil berre grunnkrinsane Jøvik, Olderbakken, Lakselvbukt, Lakselvdalen, Sjøvassbotn, Stordal, Sjursnes, Reiervik, Breivika og Ullsfjordmoan takast med.

Sametinget si ordning med søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd omfattar i tillegg også den samiske befolkninga på Senja og i resten av Lenvik kommune og den samiske befolkninga i sørsameområde.

Departementet meiner at dei tiltaka som vert foreslått i denne meldinga skal gjelde for dei kommunane og dei grunnkrinsane som er lista opp der heile befolkninga er omfatta, og ikkje område der berre den samiske befolkninga er omfatta. Det inneber at Lenvik kommune og dei andre kommunane på Senja ikkje vert omfatta av tiltaka i denne meldinga.

Tabell 12.1 viser alle kommunane i Finnmark, Nord-Troms og dei kommunane i resten av Troms og Nordland som kan seiast å ha sjøsamisk innslag, og som difor vil verte omfatta av tiltaka som departementet foreslår.

12.7 Fiskeri- og kystdepartementet sine forslag til tiltak

12.7.1 Lovfesting av retten til å fiske

Fiskeri- og kystdepartementet meiner det er grunn til å lovfeste ein rett til å fiske på visse vilkår for dei som bur i Finnmark. Dette følgjer opp noko av intensjonen i dei ulike forslaga til kystfiskeutvalet. I tillegg skal ei slik lovfesting omfatte Nord- Troms (Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa, Kvænangen, Karlsøy, Lyngen og Storfjord) og dei område i resten Troms og Nordland med sjøsamisk innslag som Kongen fastset. Det er likevel naturleg å rekne andre kommunar i Troms og Nordland som er heilt eller delvis omfatta av Sametinget sine ordningar med søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd som kommunar med sjøsamisk innslag, med unntak av Tromsø kommune, jf. ovanfor.

Ei slik lovfesting er ikkje naudsynt av omsyn til folkeretten eller internrettslege tilhøve. Departementet meiner likevel det er tenleg å lovfeste ein slik rett for dei som bur i desse områda, for å vise den store verdien det kystnære fisket har for utsette kyst- og fjordområde.

I utgreiingane til kystfiskeutvalet og samerettsutvalet og i tidlegare utgreiingar har det vore lagt særleg vekt på den minste kystflåten sitt fiske etter torsk, hyse og sei. Det er desse artane som er dei viktigaste ressursane for dei små fartøya i Nord-Noreg. Departementet meiner difor at det er naturleg at lovfestinga av retten til fiske vert avgrensa til torsk, hyse og sei, men at det samstundes er høve for Kongen å fastsette i forskrift at retten også gjeld andre fiskeri.

For å kunne drive ei forsvarleg ressursforvaltning er fiskeristyresmaktene avhengig av å ha oversikt over kva for fartøy som er aktuelle for fiske i opne og lukka fiskeri når kvotar skal bereknast og fordelast. På tilsvarande måte er det nødvendig å ha ei oversikt over dei fartøya som vil verte omfatta av ein lovfesta rett til fiske for eit gitt område. Samstundes er det viktig å avgrense retten mot dei som er fullt sysselsette i anna yrke eller næring. Retten bør difor berre gjelde dei som ønskjer å drive på heiltid eller deltid som fiskar, og dermed oppfyller krava for å stå i fiskarmanntalet.

Departementet gjer difor framlegg om at lovfestinga skal gjelde for dei som eig eit merkeregistert fartøy under 11 meter og er oppført i fiskarmanntalet. I praksis inneber dette ei lovfesting av open gruppe i fiske etter torsk, hyse og sei i verkeområdet.

Det er ein låg terskel for å tilfredsstille krava for å stå i fiskarmanntalet med ein viss forventa aktivitet i fiskeria i løpet av året. I verkeområdet for Sametinget sine søkjarbaserte tilskot betyr det at ein etter dagens manntalsreglar kan ha inntekt frå anna arbeid opp til 450 000 kroner og likevel stå på blad B i manntalet.

Det er heller ingen høg terskel for innmelding i merkeregisteret av fartøy under 11 meter, jf. deltakerloven § 22. Kravet er at ein eig eit fartøy som ein har ervervsløyve for. For å få ervervsløyve for eit fartøy under 11 meter, er det mellom anna eit vilkår at ein anten er norsk statsborgar eller er busett i Noreg, jf. deltakerloven § 2 og 5. Det vert gjeve unntak frå kravet om tidlegare aktivitet i fiske og fangst ved søknad om ervervsløyve for fartøy under 50 fot (15,58 m), jf. deltakerloven § 6 tredje ledd.

Ei lovfesting av retten til å fiske vil i seg sjølv ikkje endre noko for dei som fiskar i open gruppe i dag. Konsekvensen av ei slik lovfesting vil først og fremst vere at fiskeristyresmaktene ikkje kan lukke fisket etter torsk fullstendig utan at lova først vert endra. Slik sett vil ei lovfesting gje dei som fiskar i open gruppe i dag eit vern mot seinare endringar i reguleringane.

Departementet meiner det ikkje er trong for å lage ei eiga lov for å innføre slike reglar, jf. drøftinga ovanfor i kapittel 12.3.6. Departementet vil difor gjere framlegg om at det vert teke inn ei føresegn i deltakerloven om dette. Forslag til føresegn vert presentert nedanfor.

12.7.2 Klargjering av dei folkerettslege pliktene til Noreg i havressurslova og deltakerloven

Noreg har gjennom FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar artikkel 27 plikt til å sikre det materielle kulturgrunnlaget for det samiske folket. Dette er behandla i ulike samanhengar, også før utgreiinga frå kystfiskeutvalet, jf. framstillinga i vedlegg 1. Det er i fleire stortingsmeldingar slått fast at artikkel 27 vernar retten minoritetar har til å utøve sin eigen kultur, og at føresegna også omfattar det materielle grunnlaget for samisk kultur, medrekna fiske som leveveg.

Havressurslova har i dag allereie ei føresegn om at det ved forvaltninga av dei viltlevande ressursane skal leggjast vekt på at «forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur», jf. § 7 andre ledd bokstav g. Fiskeri- og kystdepartementet meiner det likevel kan vere tenleg å klargjere desse pliktene i lova.

Departementet vil difor gjere framlegg om å leggje inn ei ny føresegn i havressurslova § 11 som legg til grunn at det ved tildeling av kvotar av viltlevande ressursar og ved andre former for regulering av desse ressursane, skal leggjast vesentleg vekt på samisk bruk og kva denne bruken har å seie for samiske lokalsamfunn. Som nemnt nedanfor vil departementet setje av eit tilleggskvantum torsk til open gruppe i verkeområdet.

Deltakerloven har i dag inga føresegn som viser til dei folkerettslege pliktene til Noreg overfor urfolk og minoritetar. Ettersom havressurslova har ei føresegn som sikrar dei folkerettslege omsyna, kan det vere naturleg at deltakerloven har ei føresegn som slår fast at lova skal praktiserast i tråd med reglane i folkeretten om urfolk og minoritetar.

Departementet vil difor gjere framlegg om at det vert lagt til ei ny føresegn i deltakerloven som stadfester at lova skal praktiserast i samsvar med Noreg sine folkerettslege plikter, og at lova skal gjelde innanfor rammene av folkeretten sine reglar om urfolk og minoritetar.

Departementet meiner at forslaga til nye føresegner medverkar til at samiske omsyn vert ytterlegare styrka i det eksisterande lovverket og sikrar at lovverket også i framtida vil vere klart innanfor dei rammene som følgjer av folkeretten.

12.7.3 Avsetjing av eit tilleggskvantum torsk til open gruppe

I tillegg til å lovfeste ein rett til å fiske torsk, hyse og sei – på visse vilkår- og ei tydeleggjering av samiske omsyn i havressurslova og deltakerloven, vil departementet setje av ekstra kvantum torsk til open gruppe i det geografiske området til ordninga som er omtalt i 12.6.

Formålet med ei slik avsetning er at ho skal bidra til å styrkje næringsgrunnlaget for dei minste fartøya i samiske kyst- og fjordområde og i andre utsette kystsamfunn. Ei slik avsetning kan gje eit vesentleg løft for dei mest aktive fartøya i open gruppe i dette området. Det er naturleg at dette kvantumet vert teke «frå toppen» ved fordeling av nasjonal kvote på dei ulike fartøygruppene, og då med heimel i framlegget til ny føresegn i havressurslova.

Dette tiltaket vil i hovudsak vere ei oppfølging av kystfiskeutvalet sitt forslag til individuelle rettar, og er det forslaget til tiltak som i praksis får mest å seie for fiskarane som alt fiskar eller tek sikte på å starte med fiske i open gruppe i det geografiske området til ordninga.

Departementet vil ikkje talfeste eit fast kvantum i tilleggskvote. Ei avsetjing må årleg vurderast ut frå den generelle ressurssituasjonen, kvotegrunnlaget i open gruppe og behovet for ekstra kvote for fartøya som er omfatta av tiltaket. Det kan mellom anna vere år med ein romsleg kvotesituasjon der det ikkje er behov for tilleggskvote til fartøya.

Ut frå utrekningar basert på aktiviteten til fartøya som fiska i open gruppe i området i 2009, ville ein kvote på 3000 tonn til dømes kunne medverke til å oppfylle ulike inntektsmål som Sametinget har lagt fram i konsultasjonane. For 2011 vart det f.o.m. 23. mai fordelt 3000 tonn torsk som tilleggskvote til open gruppe i verkeområdet.

Storleiken på kvoten vil vere spørsmål som ei eventuell fjordfiskenemnd for Finnmark, Troms og Nordland kan drøfte og uttale seg om, jf. departementet sitt forslag nedanfor. Departementet vil difor her ikkje ta stilling til korleis ein tilleggskvote skal fordelast eller talfeste eit fast kvantum.

12.7.4 Forbod mot fiske innanfor fjordlinjene for fartøy over 15 meter

I 12.3.3 over har departementet drøfta framlegget til kystfiskeutvalet om ein fjordrett og om det er andre tiltak som kan sikre at dei minste fartøya får fiska kvotane sine. Departementet kan som nemnt ikkje sjå at det eksisterer nokon rett til fiske for dei som bur langs fjordane, korkje i Finnmark eller i andre fjordar langs kysten, og departementet ser heller ikkje at det er tenleg å avgrense hausting frå framandfartøy i fjordane gjennom ein eksklusiv rett til fiske i fjordane for lokale fartøy.

Departementet meiner likevel det er viktig å sikre at dei minste fartøya får høve til å fiske kvotane sine i fjordane utan konkurranse frå større og meir effektive fartøy i fiske på lokale bestandar. Departementet vil difor at det vert sett eit generelt forbod mot fiske innanfor fjordlinjene for fartøy over ein viss storleik, men samstundes med opning for å gjere unntak der dette er naturleg.

I reguleringa av kysttorsk har det over fleire år vore sett i verk ulike tiltak for å avgrense haustinga av kysttorsk, mellom anna restriksjonar på fiske innanfor etablerte fjordlinjer. Eit generelt forbod mot fiske innanfor fjordlinjene for fartøy over ein viss storleik vil såleis også vere eit bidrag til å styrkje kysttorskevernet ytterlegare.

Det vert deretter eit spørsmål om kva fartøystorleik forbodet skal gjelde for. Slik departementet ser det kunne det vore eit naturleg utgangspunkt å setje ei grense på 11 meter for at forbodet skal stå i samsvar med lovfestinga av retten til fiske som er omtalt over i 12.7.1. Fartøy over 11 meter er i tillegg ofte effektive fartøy med ein betydeleg fangstkapasitet. Likevel vil denne grensa kunne bli praktisk utfordrande i gjennomføringa av fisket, då det er mange fartøy mellom 11 og 15 meter som fiskar med passive reiskapar i fjordane, til dømes fiske etter kongekrabbe. Det ville difor oppstå behov for mange unntak for å leggje til rette for fjordfisket. I tillegg er det fleire av områda som ligg innanfor fjordlinjene som ikkje er typiske fjordområde.

Departementet meiner difor at det skal etablerast eit generelt forbod mot fiske innanfor fjordlinjene for fartøy over 15 meter i verkeområdet, og at det skal vere opning for å gjere unntak frå dette forbodet. Slik departementet ser det kan spørsmål om kva fartøy som kan få unntak frå forbodet, om fjordlinjene er sett fornuftig og liknande, vere noko ei fjordfiskenemnd kan drøfte og uttale seg om.

12.7.5 Etablering av ei fjordfiskenemnd og styrking av Sametinget sin medverknad i fiskeriforvaltninga

Som drøfta ovanfor, meiner departementet at gjeldande fiskerireguleringar og det gjeldane forvaltningssystemet er i tråd med staten sine folkerettslege plikter overfor samane som minoritet og urfolk. Dette gjeld også med omsyn til medråderetten. Departementet vil likevel etablere eit system som gjev Sametinget høve til endå meir aktiv medverknad og innverknad i avgjerdsprosessane enn i dag.

Slik departementet ser det vil det vere ein styrke for ei samla og konsistent forvaltning av fiskeressursane å opprette ei form for rådgjevande organ i det geografiske området for tiltaka som kan gje styresmaktene heilskaplege tilrådingar om lokale forhold og praktiske utfordringar i fisket.

Dette organet skal vere samansett av representantar frå Sametinget og dei tre fylkeskommunane. Dette byggjer på den modellen som er valt for Finnmarkseigedomen og liknar på det framlegget kystfiskeutvalet har til styre for Finnmark fiskeriforvaltning. Sjølv om departementet ikkje gjer framlegg om å opprette eit eige forvaltningsorgan med ein administrasjon, meiner departementet opprettinga av eit rådgjevande organ, sikrar Sametinget aktiv medverknad og reell innverknad.

Departementet vil difor gjere framlegg om at det vert etablert ei fjordfiskenemnd for Finnmark, Troms og Nordland, og at dette kan gjerast med heimel i ei ny føresegn i havressurslova § 8 b. Sametinget og dei tre fylkeskommunane får i føresegna rett til å oppnemne medlemmane i nemnda. Vidare kan departementet gje nærare reglar om samansetjinga av fjordfiskenemnda og kva oppgåver ho skal ha.

Regionkontora til Fiskeridirektoratet har betydeleg kompetanse om lokale tilhøve, med omsyn til kva fartøy som fiskar ulike stader, lokal flåtestruktur, bestandstilhøve i dei ulike fjordane o.a. Regionkontora vil difor kunne stå for administrasjon og utføre saksførebuing og utgreiingar for ei fjordfiskenemnd.

Det vert samstundes lagt opp til ein eigen prosess for å få på plass ein rammeavtale mellom Fiskeri- og kystdepartementet og Sametinget om konsultasjonar som gjeld fiskerispørsmål. Arbeidsområdet til fjordfiskenemnda og kva vekt fråsegner frå nemnda skal ha, vert drøfta vidare i arbeidet med denne rammeavtalen.

12.7.6 Tilhøvet til moglege eksisterande private rettar

Kystfiskeutvalet har drøfta tilhøvet til særlege rettar som kan eksistere til spesielle fiskeplassar eller andre avgrensa område. Det har ikkje vore mogleg for utvalet å gjere noko nærare undersøking av om det eksisterer slike rettar i fjordar og kystfarvatn i Finnmark, då det ville kravd dokumentasjon og undersøking knytt til kvart enkelt område der slike rettar vert hevda.

Utvalet peiker på at det i dag er domstolane som den enkelte fiskar eller grupper av fiskarar må gå til for å få anerkjent ein rett som dei gjer gjeldande og som ikkje vert godteken av andre fiskarar. Utvalet har vurdert om viktigheita av slik klarlegging av rettar tilseier at det bør vere ein enklare måte å avgjere slike saker på.

Utvalet meiner det bør vere ei ordning for å få avgjort slike saker som er tilrettelagt for slike spørsmål. Dei viser til at samerettsutvalet foreslår ei ordning med ein kommisjon og ein særdomstol etter mønster av finnmarksloven, og at desse organa også skal ha mynde til å kartleggje rettar til og avklare rettskrav som gjeld sjøområde i havet sør for Finnmark. Samerettsutvalet legg avgjerande vekt på omsynet til prinsipielt å likebehandle samiske rettar til fast eigedom og i vassdrag med eventuelle rettar i saltvatn. Utvalet peiker på at etablering av slike ordningar også er foreslått i utkast til nordisk samekonvensjon artikkel 38 jf. artikkel 35.

Kystfiskeutvalet har foreslått at krav knytt til nærare bestemte område kan setjast fram for Finnmarkskommisjonen som kan avgjere krav knytt til lokale rettar i havet utanfor Finnmark.

Departementet kan slutte seg til forslaget frå kystfiskeutvalet på dette området, og vil foreslå ei ny føresegn i finnmarksloven § 29 første ledd andre punktum som gjev heimel til at Finnmarkskommisjonen også kan utgreie krav om kollektive eller individuelle rettar til fiskeplassar i sjø- og fjordområde i Finnmark som kan vere opparbeidde på grunnlag av gjeldande nasjonal rett. For områda utanfor Finnmark vil ein måtte komme tilbake til saka i samband med oppfølginga av samerettsutvalet II.

12.8 Konsultasjonar med Sametinget

Det har vore gjennomført fleire rundar med konsultasjonar mellom Fiskeri- og kystdepartementet og Sametinget om oppfølginga av tilrådinga frå kystfiskeutvalet, både på politisk og administrativt nivå i 2009, 2010 og 2011.

Konsultasjonen mellom fiskeri- og kystministeren og Sametingsrådet vart avslutta i Nesseby 9. mai 2011. Det vart i dette møtet oppnådd semje om forslaga til tiltak som er presentert i denne proposisjonen. Fiskeri- og kystministeren og Sametingsrådet er samstundes einige om at dei har ulik forståing av kor langt dei folkerettslege pliktene strekkjer seg i fiskerispørsmål og i tolkinga av rettar til fiske på bakgrunn av historisk bruk og sedvanerettsdanning.

Sametinget understreka følgjande i dette konstitusjonsmøtet:

«Sametinget viste avslutningsvis til at de løsninger som nå ligger på bordet er under de folkerettslige minstestandarder, og Sametinget kan derfor ikke anse dette møtet som et endelig punktum for dialogen om oppfølgning av Kystfiskeutvalgets forslag. Tiltakene enigheten omhandler er fra Sametingets side å regne for strakstiltak som skal bidra til å avhjelpe den kritiske situasjon sjøsamiske lokalsamfunn befinner seg i og er tildels tuftet på de samme vurderingene som tiltakene til Kystfiskeutvalget, blant annet ønsket om å rette opp uretten fra 90- tallets fiskeripolitikk.»

Fleirtalet i Sametinget godkjende tiltaka i plenumsbehandlinga av saka 9. juni 2011, med atterhald om at det er ei ulik forståing av det rettslege grunnlaget. Vedtaket frå plenumsbehandlinga følgjer i vedlegg 5.

Merknad frå Sametinget:

«Sametinget og departementet har gjennom konsultasjonsprosessen om oppfølgning av Kystfiskeutvalgets innstilling drøftet en rekke tiltak som partene anser nødvendig å gjennomføre for å revitalisere og styrke sjøsamisk kultur og sikre sjøsamenes rettigheter gjennom konkrete lovtiltak. Sametinget presiserer at ingen av de lovmessige tiltak gjør inngrep i disse allerede eksisterende rettighetene. Sametinget har hele veien gjort det klart at man ikke har mandat til å forhandle bort det samiske folks historiske rettigheter og de rettigheter som følger av folkeretten. Norge er en rettsstat. Sametinget forutsetter derfor at de historiske elementene som er nevnt ovenfor blir gjort til gjenstand for en avklaringsprosess med sikte på å anerkjenne og styrke sjøsamenes rettigheter i tråd med bestemmelsene i urfolksdeklarasjonen.

Sametinget har i denne omgang valgt å fokusere på løsninger som vil bidra til å sikre en rett til fiske for befolkningen i de sjøsamiske områdene. Sametingets syn på rettighetsgrunnlaget for retten til fiske i sjøsamiske områder forutsettes å komme til uttrykk i lovproposisjonens omtale av rettsgrunnlagene. Sametinget har tidligere vedtatt, og står fast ved at alle relevante rettskilder, så vel som nasjonale og internasjonale eksperter, underbygger sjøsamenes historiske rettigheter til fiske og deres rett til særskilte tiltak for å bevare og styrke deres kultur og levesett. Sametinget mener det er grunnleggende at lovgivningen innenfor fiskerisektoren må være innenfor Norges folkerettslige forpliktelser og i henhold til de historiske rettigheter samene alltid har hatt til fisket.

Sametinget konstaterer at de foreslåtte tiltakene kan anses som et viktig første skritt på vei mot en full sikring og anerkjennelse av samenes og den øvrige lokalbefolknings rettigheter til de viltlevende marine ressurser etter intern rett og folkeretten. Sametinget viser til at en slik anerkjennelse av den historiske retten til fiske vil være påkrevd fra statlige myndigheters side i den videre prosessen med revitaliseringen av sjøsamenes kultur og levesett. En slik anerkjennelse fra statlige myndigheters vil kunne bidra til en gjenoppretting av tidligere tiders urett og assimileringspolitikk som særlig rammet den sjøsamiske befolkning. Dette vil også styrke urfolks påvirkningsmulighet innenfor den nasjonale fiskeripolitikken.

Sametinget kan på denne bakgrunn slutte seg til de strakstiltak som er skissert ovenfor, med det klare forbehold om at Sametinget ikke slutter seg til departementets grunnlag, begrunnelse og forståelse av rettsgrunnlaget for de foreslåtte tiltakene. Videre tar Sametinget forbehold om at de oppfølgende prosesser man har blitt enige om, skal resultere i en løsning som er innenfor udiskutable folkerettslige rammer. Særlig gjelder dette styrking av samenes rett til deltakelse i den offentligrettslige forvaltningen av fiskeressursene og Sametingets krav om anerkjennelse av de historiske rettighetene samene har etter alders tids bruk og annet grunnlag.»

12.9 Oppsummering

Fiskeri- og kystdepartementet meiner at forslaga til tiltak medverkar til at samiske omsyn vert ytterlegare styrka gjennom denne proposisjonen og innanfor det eksisterande lovverket. Fiskeriforvaltninga vil med dei tiltaka det vert gjort framlegg om også for framtida vere klart innanfor dei rammene som følgjer av folkeretten.

Forslaga til tiltak er som følgjer:

• Det vert lovfesta ein rett for personar som er busette i Finnmark, Nord-Troms og dei område i resten av Troms og Nordland med sjøsamisk innslag som Kongen fastset til å fiske torsk, hyse og sei med konvensjonelle reiskapar. Vilkåra for retten er at vedkomande eig eit merkeregistrert fartøy under 11 m og er oppført i fiskarmanntalet. I praksis inneber dette ei lovfesting av open gruppe i verkeområdet.

• Havressurslova får ei ny føresegn om at det skal leggjast vekt på samisk bruk og kva denne bruken har å seie for samiske lokalsamfunn ved tildeling av kvotar.

• Det vert lagt til ei ny føresegn i deltakerloven som stadfester at lova skal praktiserast i samsvar med Noreg sine folkerettslege plikter.

• Det vert sett av ein tilleggskvote på 3000 tonn torsk til open gruppe i verkeområdet. Kvantumet kan bli vurdert frå år til år, blant anna på grunnlag av innspel frå fjordfiskenemnda omtalt nedanfor.

• Det vert oppretta ei fjordfiskenemnd for Finnmark, Troms og Nordland. Nemnda vil ikkje ha avgjerdsmyndigheit, men kan verte ein viktig rådgjevar for nasjonale styresmakter. Det skal arbeidast vidare med ein rammeavtale mellom Fiskeri- og kystdepartementet og Sametinget om konsultasjonar. Arbeidsområda til fjordfiskenemnda og kva vekt fråsegner frå nemnda skal ha, vil verte vurdert i dette arbeidet.

• Det vert innført eit forbod mot fiske innanfor fjordlinjene for fartøy over 15 meter i verkeområdet, men med høve til å gjere unntak.

• Krav om anerkjenning av retten til fiskeplassar som i dag kan setjast fram for domstolane, skal no kunne fremmast for Finnmarkskommisjonen. For områda utanfor Finnmark, må ein komme tilbake til saka i samband med oppfølginga av samerettsutvalet II.